UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA MARIA FERNANDA PEREIRA ROSSO
NECESSIDADES E LIMITAÇÕES AO ACESSO À INFORMAÇÃO NO
BRASIL
Pelotas, 2017
MARIA FERNANDA PEREIRA ROSSO
NECESSIDADES E LIMITAÇÕES AO ACESSO À INFORMAÇÃO NO BRASIL
Monografia apresentada ao Curso de Pós-Graduação Lato
Sensu em Inteligência em Segurança Pública, da
Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito à obtenção do título de Especialista em Inteligência de Segurança.
Orientação: Prof. José Luiz Gonçalves Da Silveira,Dr.
Pelotas, 2017
MARIA FERNANDA PEREIRA ROSSO
NECESSIDADES E LIMITAÇÕES AO ACESSO À INFORMAÇÃO NO BRASIL
Esta Monografia foi julgada adequada à obtenção do título de Especialista em Inteligência de Segurança e aprovado em sua forma final pelo Curso de Pós-Graduação Lato
Sensu em XXXXX, da Universidade do Sul de Santa
Catarina.
Pelotas, 31 de Outubro de 2017.
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Professor orientador: José Luiz Gonçalves Da Silveira, Dr.
Universidade do Sul de Santa Catarina
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Prof. Camel Farah, Dr.
AGRADECIMENTOS
Agradeço a todos que tornaram possível a realização desta especialização, a qual possui grande importância para mim, por ser um tema de expressivo interesse social e ao qual pouco se tem acesso, e cujo conhecimento adquirido é imensurável. Certamente poderei usufruir do conhecimento adquirido durante a minha carreira profissional, obtendo resultados acima dos esperados em questões que envolvam o interesse nacional e, possivelmente, desfrutando de oportunidades as quais não existiriam se não tivesse a possibilidade da realização deste curso.
Em especial, agradeço à Universidade do Sul de Santa Catarina, pela oferta de um curso acessível e de qualidade; aos funcionários, pelo serviço excepcional de apoio e resolução de dificuldades, as quais nunca podemos antecipar e nem calcular, mas que, com o apoio necessário, deixam de se tornar uma grande barreira em nosso caminho. Agradeço aos professores, pela paciência e atenção sempre dispensados aos alunos, bem como sua disposição para ajudar a resolver problemas e possibilitar a conclusão do curso, e aos tutores, pela intermediação realizada com tanta dedicação.
Por fim, agradeço à minha família, que soube entender as dificuldades que enfrentei, e me ajudou a progredir com o curso que tanto quis realizar desde meus anos finais da graduação.
RESUMO
Este trabalho teve por objetivo apresentar o histórico da sociedade brasileira até a legislação atual de acesso à informação, e a reflexão sobre a necessidade de impor limitações aos cidadãos, a partir da análise de dois casos de pedido de acesso à informação enviados ao Ministério das Relações Exteriores. A Lei de Acesso à Informação foi uma importante conquista da sociedade brasileira, atingida em 2011, após cerca de 10 anos de tramitação do projeto de Lei no Congresso Nacional. O fim do “sigilo eterno” a arquivos sob o domínio do governo, o entendimento do acesso como regra e sigilo como exceção, a garantia de sigilo a quem faz o pedido, além da integração com as novas tecnologias e o aparelhamento dos organismos estatais para receber os pedidos dos cidadãos foram avanços imprescindíveis para que a Lei brasileira figurasse como uma das mais atualizadas do mundo, e, finalmente, fosse ampliada a possibilidade de participação cidadã na democracia. Este estudo adotou como metodologia a revisão bibliográfica e a análise e compilação de dados, obtidos de fontes variadas como consulta a sites governamentais e de instituições civis, consultas a legislações, artigos e estudos diversos, análise de pareceres e pedidos de acesso à informação, e também a consulta a banco de dados oficiais. Os resultados demonstram que os documentos produzidos pelo governo são avaliados e classificados em graus sigilosos, quando o interesse nacional e o respeito a informações particulares, de modo a preservar pessoas físicas e jurídicas e evitar danos, seja maior que os benefícios que o acesso possa produzir. Concluiu-se que a razão da previsão da possibilidade de aplicar sigilo a documentos, esta ancorado em resguardar o interesse público e proteger a pessoa física, restando como alternativa aos solicitantes que tiverem seus pedidos de informação negados pelas autoridades, a possibilitado de interpor o recurso à Controladoria Geral da União.
SUMÁRIO
LISTA DE ILUSTRAÇÕES...7
LISTA DE GRÁFICOS...8
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES...9
1 INTRODUÇÃO...10
2 EVOLUÇÃO DA PROBLEMÁTICA DO ACESSO À INFORMAÇÃO, NO BRASIL...12
3 GARANTIAS E LIMITES AO ACESSO À INFORMAÇÃO, NO BRASIL, APÓS A LEI 12.527/2011...24
3.1 O ACESSO ÀS INFORMAÇÕES SOBRE RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL ...24
3.2 GARANTIA ACESSO: O ACESSO A INFORMAÇÕES DO FUNDO IBAS...28
3.3 QUANDO OS LIMITES DEVEM SER ESTABELECIDOS: O ACESSO ÀS INFORMAÇÕES SOBRE EXPORTAÇÃO DE PRODUTOS DE DEFESA...30
4 CONCLUSÃO...33
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Imagem 1...19 Imagem 2...25 Imagem 3...26
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1...22 Gráfico 2...22
LISTA DE SIGLAS E ABREVIAÇÕES
AI – Ato Institucional
ANDI – Agência de Notícias dos Direitos da Infância CF – Constituição Federal
CGU – Controladoria Geral da União
CMRI – Comissão Mista de Reavaliação de Informações DL – Decreto Lei
e-SIC – Sistema Eletrônico de Informação ao Cidadão IBAS- grupo formado por Índia, Brasil e África do Sul LAI – Lei de Acesso a Informação
MRE – Ministério das Relações Exteriores ONG – Organização Não Governamental
UFO – sigla em inglês para “Objeto Voador não-Identificado”
1 INTRODUÇÃO
O acesso à informação é um direito humano previsto na Declaração Universal, de 1948. Sua importância é devida a ser esse um instrumento de fortalecimento da democracia, nas nações, permitindo que a população possa ter maior controle sobre as realizações do governo, interferindo quando elas não corresponderem ao direito da maior parcela dos cidadãos.
Partindo dessa premissa, este trabalho procura identificar, como objetivo principal, , a partir dos debates de diferentes grupos da sociedade civil e de diversas entidades governamentais, quais as situações em que a publicização de arquivos é benéfica, e em quais ela é prejudicial, tanto para os cidadãos como para o Estado. Essa pesquisa se insere no
campo da segurança pública, e visa relacionar o sigilo (ou o acesso) de documentos à importância do acesso de dados governamentais para garantir a segurança da população.
No Brasil, o tema tem previsão legal desde a Era Vargas, em 1934. Entretanto, a regra sempre foi a estabelecer as restrições ao invés de trata-las como exceções, não regulamentando, portanto, o acesso, e com previsão de meios que o dificultassem. Durante o Regime Militar, essa situação agravou-se, porquanto a Constituição de 1967 estabeleceu prazos e classificações de sigilos maiores dos que existentes até então.
Devido às dificuldades existentes, vários movimentos de resgate à memória e de requisição de abertura de arquivos, como a “Comissão da Verdade” e a campanha “UFOs – Liberdade de Informação Já” foram criados por civis que buscavam uma modificação nas previsões legais, a fim de poder acessar arquivos os quais apenas o governo poderia oferecer, e os quais os pesquisadores consideravam essenciais para seus trabalhos.
Essa realidade foi modificada apenas em 2011, com a aprovação da Lei 12.527, a Lei de Acesso à Informação - LAI, que alinhou as normas brasileiras às tendências internacionais. Com ela, o acesso à informação torna-se regra, e o sigilo, exceção. A partir desse ano, várias medidas em níveis federal, estadual e municipal, foram tomadas para permitir que os cidadãos pudessem obter informações sob o resguardo dos diversos órgãos governamentais. Com o estreitamento das fronteiras reais, devido à internet, o conhecimento de dados como salário de servidores ou o número de pessoas contratadas em cada órgão ficou totalmente disponível para qualquer um que possa se conectar à rede.
Ademais, muitos arquivos que permaneceram com grau de sigilo elevado por diversas décadas foram abertos ao público, como dados sobre o Regime Militar. Apesar de eles terem sido requerido, na maioria das vezes, por uma única pessoa ou um grupo restrito, facilmente essas informações são divulgadas e repassadas sem qualquer controle por meio das redes sociais.
A partir dessa problemática surgiu o tema para a realização deste trabalho. A nova Lei de Acesso à Informação criou um cenário inédito no Brasil, uma vez que tornou possível a divulgação de inúmeros documentos, ao mesmo tempo em que não há controle sobre a disseminação dos arquivos obtidos, como são utilizados ou quem está em posse deles, possibilitando o vazamento de informações que talvez sejam de extrema importância para a defesa nacional.
A metodologia utilizada no trabalho será a análise bibliográfica. A partir da análise de estudos acadêmicos, artigos de meios de comunicação em massa, discussões entre estudiosos, legislações nacionais e internacionais, entre outros, será realizada a análise sobre o
acesso à informação, no Brasil, bem como sobre os temas para os quais a liberdade de acesso foi e é requisitada, e a opinião pública e governamental sobre a divulgação do acesso em cada situação.
O trabalho foi estruturado em quatro capítulos: o primeiro capítulo, apresenta o tema, contextualizando sua importância e a necessidade de investigação nesta área; o segundo capítulo, analisa brevemente o histórico das regulamentações, sobre acesso à informação no país, bem como, realiza uma revisão bibliográfica que possibilite identificar as discussões sobre o assunto e os casos em que houve a requisição de acesso, principalmente aqueles nos quais houve maiores entraves, maior movimentação social e resistência dos órgãos oficiais; no terceiro capítulo , são discutidos os resultados obtidos a partir da análise de dados oficiais e acadêmicos sobre o acesso à informação, após a Lei 12.527, e o impacto que a liberação ou não dos documentos requeridos causou na sociedade, bem como a avaliação movimentos de maior expressividade que requisitaram acesso à dados sigilosos; por fim, o último capítulo traz à luz as conclusões do trabalho.
2 EVOLUÇÃO DA PROBLEMÁTICA DO ACESSO À INFOMAÇÃO, NO BRASIL
O acesso à informação é um direito humano consagrado em diversos diplomas legais internacionais, dos quais o Brasil é signatário, como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, de 1948, e a Convenção Americana de Direitos Humanos de 1969, além da Constituição Brasileira de 1988, em seu art. 5°, inc. XXXIII (CGU, 2011).
A garantia desse direito, em regimes democráticos, é essencial, pois sem ele a participação popular é impedida, já que o Estado é o detentor de grande parte dos arquivos e informações de interesse público. Quando não há a previsão do acesso, não há a possibilidade da fiscalização política pelos cidadãos, havendo brechas para o cometimento de arbitrariedades por entes estatais (MEDEIROS et. al., 2014).
Historicamente, no Brasil, o acesso à informação só foi objeto de regulamentação legal durante o primeiro governo de Getúlio Vargas, com a Constituição de 1934, que previa, em seu artigo 113 o acesso a informações processuais:
Art 113 - A Constituição assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à liberdade, à subsistência, à segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:
35) A lei assegurará o rápido andamento dos processos nas repartições públicas, a comunicação aos interessados dos despachos proferidos, assim como das informações a que estes se refiram, e a expedição das certidões requeridas para a defesa de direitos individuais, ou para esclarecimento dos cidadãos acerca dos negócios públicos, ressalvados, quanto às últimas, os casos em que o interesse público imponha segredo, ou reserva.
A classificação dos documentos em graus de sigilo ocorreu, pela primeira vez, com o Decreto 1.081/36. Conforme o art. 1° do Decreto, os graus de sigilo previstos (para as correspondências oficiais, conforme previa) eram: secreta - documentos ou informações em absoluto sigilo e cuja divulgação possa comprometer a segurança, integridade do Estado ou de suas relações internacionais; confidencial - informações de caráter pessoal ou assuntos em que o conhecimento deva ser restrito; reservada – aquelas as quais o resguardo deva ser restrito ou transitório, e ostensiva (ordinária), quando a divulgação não prejudicasse a administração.
Em 1946, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil inovou ao prever a informação como direito fundamental, especificamente para informações processuais e certidões públicas conforme fora elencado no Capítulo II, artigo 141:
CAPÍTULO II
Dos Direitos e das Garantias individuais
Art 141 - A Constituição assegura aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade dos direitos concernentes à vida, à liberdade, a segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes:
§ 36 - A lei assegurará:
I - o rápido andamento dos processos nas repartições públicas;
II - a ciência aos interessados dos despachos e das informações a que eles se refiram; III - a expedição das certidões requeridas para defesa de direito;
IV - a expedição das certidões requeridas para esclarecimento de negócios administrativos, salvo se o interesse público impuser sigilo.
Disciplina legal mais específica sobre a matéria ocorreu em 1949, com o Decreto 27.583, que previa o “Regulamento para Salvaguardas das Informações que Interessam à Segurança Nacional”, com previsão inédita acerca do acesso à informação como matéria de segurança pública, conforme ficou previsto no decreto que o regulamentou1.
Em seu artigo 1, o Decreto de 1949 previa que as informações que interessavam à Segurança Nacional assim eram classificadas de acordo com a ideia de controle, jurisdição, origem ou grau de interesse, muito mais do que o conteúdo que traziam. Também eram previstos os graus de sigilo: ultrassecretos, secretos, confidenciais e reservados, sendo que a classificação ultrassecreta era prevista pela primeira vez na legislação pátria e se aplicava a documentos, informações e materiais que requeressem grau especial de segurança, devido ao seu potencial em causar dano à nação, caso acessado por pessoa não autorizada.
Em 1967, a Constituição Brasileira prevê, novamente, a informação como um direito individual, elencado no rol do Capítulo IV:
Art. 150 - § 8º - É livre a manifestação de pensamento, de convicção política ou filosófica e a prestação de informação sem sujeição à censura, salvo quanto a espetáculos de diversões públicas, respondendo cada um, nos termos da lei, pelos abusos que cometer. É assegurado o direito de resposta. A publicação de livros, jornais e periódicos independe de licença da autoridade. Não será, porém, tolerada a propaganda de guerra, de subversão da ordem ou de preconceitos de raça ou de classe.
No mesmo ano, outro importante instrumento legal passa a normatizar o acesso às informações governamentais, no Brasil: o Decreto 60.417, que regulamenta os chamados “Assuntos Sigilosos”, trazendo grandes modificações quanto a categoria de documentos ultrassecretos, que são aqueles que possuem maior proteção governamental bem como mais restrições a seu acesso. Conforme o art. 4°, § 5°, ultrassecretos seriam os assuntos da política
1 O Decreto 27.930/1950 previa sua aplicabilidade a “[...] todo assunto e matéria de caráter sigiloso, inclusive
governamental de alto nível e segredos de Estado, tais como: negociações para alianças políticas e militares; descobertas e experiências científicas de valor excepcional e informações sobre política estrangeira de alto nível3.
Posteriormente, a promulgação do Ato Institucional número 5 (AI-5), no ano de 1968, criou mecanismos que possibilitaram restrições a esse direito, ao estabelecer a possibilidade de suspensão de direitos políticos, o que é explicado pelo contexto político do Brasil, na época do Governo Militar, conforme constava no preâmbulo do próprio AI4. Conforme Fonseca (2011), a limitação de outros direitos fundamentais era uma maneira de o governo manter as informações sob seu domínio.
Foi apenas no ano de 1991, com a Lei 8.159, que foram estabelecidos os prazos para o fim do sigilo dos arquivos. E, no ano de 1997, com o Decreto 2.134, pela primeira vez foi normatizado o acesso do público aos documentos sigilosos:
Art. 4º: “Qualquer documento classificado como sigiloso, na forma do art. 15 deste Decreto, recolhido a instituição arquivística pública, que em algum momento tenha sido objeto de consulta pública, não poderá sofrer restrição de acesso”
A partir do ano 2000, o problema do acesso à informação, no país, passa a ter um enfrentamento diferenciado, com maior engajamento civil e novas propostas políticas, que culminaram com a legislação aprovada em 2011. No início do novo milênio, houve um retrocesso na temática, com a aprovação do Decreto 4.553, em 2002, pois ele possibilitou a existência do que se conveniou chamar de “sigilo eterno” ao prever a possibilidade da renovação ad eternum dos prazos de sigilo dos arquivos. De acordo com Indolfo (2013, p. 14):
3 O Decreto sofreu alterações posteriores, no ano de 1971 de 1977 e de 1990 com a modificação das autoridades
competentes para acessarem os arquivos sigilosos e também com novas regulamentações sobre seu acesso ao público.
4 Conforme se verifica nos excertos a seguir: “[...] CONSIDERANDO que o Governo da República, responsável
pela execução daqueles objetivos e pela ordem e segurança internas, não só não pode permitir que pessoas ou grupos anti-revolucionários contra ela trabalhem, tramem ou ajam, sob pena de estar faltando a compromissos que assumiu com o povo brasileiro, bem como porque o Poder Revolucionário, ao editar o Ato Institucional nº 2, afirmou, categoricamente, que "não se disse que a Revolução foi, mas que é e continuará" e, portanto, o processo revolucionário em desenvolvimento não pode ser detido;
[...]
CONSIDERANDO que, assim, se torna imperiosa a adoção de medidas que impeçam sejam frustrados os ideais superiores da Revolução, preservando a ordem, a segurança, a tranqüilidade, o desenvolvimento econômico e cultural e a harmonia política e social do País comprometidos por processos subversivos e de guerra revolucionária;
CONSIDERANDO que todos esses fatos perturbadores da ordem são contrários aos ideais e à consolidação do Movimento de março de 1964, obrigando os que por ele se responsabilizaram e juraram defendê-lo, a adotarem as providências necessárias, que evitem sua destruição [...]”.
Esse Decreto criou, ainda, a possibilidade de ‘instalar o segredo eterno’ a partir “da renovação indefinida do prazo de duração da classificação ultrassecreto”, cuja restrição anterior foi alterada para 50 anos.
Apesar das inúmeras moções apresentadas por diversas instâncias da sociedade civil, pelo CONARQ, por diferentes instituições arquivísticas e, também, pelas associações profissionais da área de arquivos, [...] esse Decreto [...] entrou em vigor, representando um retrocesso não só administrativo, mas, essencialmente, jurídico no direito à informação governamental.
No ano de 2004, uma nova normativa5 extinguiu essa possibilidade, além de reduzir o prazo máximo de sigilo de arquivos para 30 anos, e estabelecer a Comissão de Averiguação e Análise de Informações Sigilosas, responsável pelos documentos com maior grau de sigilo. Com a Lei, 11.111, de 2005, a Comissão passou a ter a prerrogativa de prorrogação do prazo de documentos ultrassecretos pelo tempo que estipular necessário, o que gerou revolta em vários setores da população, porquanto essa determinação representaria um regresso para o acesso à informação. Conforme Indolfo (2013, pp. 15-16):
Alguns juristas expressaram suas críticas e apontaram a questão da incompatibilidade entre a norma prevista na Lei n° 11.111, de 2005 e a Constituição Federal uma vez que isso representava “a negação do direito à informação”.
Outras tentativas foram feitas, visando alterar o marco legal em relação ao acesso às informações. Destacam-se duas ações diretas de inconstitucionalidade (Adin) que foram protocoladas junto ao Supremo Tribunal Federal [...].
Os avanços na área começam a surgir em 2009, quando o Projeto de Lei 219/2003, que propunha a regulamentação do art. 5°, inc. XXXIII da CF/88, foi encaminhado, com seus apensos, pelo Executivo à Câmara, para a criação de uma Lei de Acesso à Informação. Conforme o Deputado que propôs o projeto de 2003, Reginaldo Lopes, a aprovação do projeto representaria “passo importante na busca da democracia plena e do aperfeiçoamento de nossas instituições”6.
Foram realizados inúmeros debates nas Comissões Parlamentares e em Audiências Públicas, com setores da sociedade civil, até a redação final, em dezembro de 2011, que culminou na Lei 12.527. Nela são previstasnormas que devem ser observadas por todos os entes federados, poderes do Estado e órgãos da administração pública com relação à divulgação de documentos, o procedimento de acesso a ser adotado quando forem solicitadas informações, as regras sobre sigilo, classificação e reclassificação de documentos, sendo extinto o “sigilo eterno” e diminuídos os prazos para manutenção do sigilo de arquivos. Também foram normatizados os gastos com o acesso à informação e o treinamento de
5 Decreto 5.301, de 2004.
funcionários públicos e as competências que devem ser desenvolvidas, por eles, para atender satisfatoriamente os pedidos dos cidadãos.
Dessa maneira, o Brasil passou a figurar entre as nações que consideram o acesso à informação como um direito dos cidadãos, e são considerados exceções os casos em que os arquivos são sigilosos. Estes são os documentosque correspondem à informações que possam pôr em risco a segurança, as relações internacionais, a soberania ou a ordem financeira, do Estado, a vida da população, que disponham sobre operações que envolvam as forças armadas ou atividades de inteligência, projetos de pesquisa e desenvolvimento científico e tecnológico7, e também as informações pessoais as quais poderão ser mantidas em sigilo por até 100 anos8.
De acordo com Deputado Reginaldo Lopes, que encaminhou o Projeto de Lei, em 2003:
O projeto cria normas para o exercício do direito à informação, define como as informações devem ser tornadas acessíveis, institui procedimentos e fixa prazos para o atendimento das solicitações. Para a elaboração do texto foram pesquisadas legislações de outros países, como Espanha, Estados Unidos e México.
A recepção da nova lei pela sociedade civil brasileira foi bastante positiva, pois, após mais de 20 anos da Constituição de 1988, pela primeira vez seria possível acessar documentos históricos sobre o Brasil, e também requerer informações de interesse privado, principalmente os referentes ao período do Regime Militar. De acordo com o Deputado Eduardo Valverde9:
Talvez uma das principais características do Estado Democrático de Direito seja a transparência dos atos de governo e como esses atos de governo chegam à sociedade. O Estado detém informações que muitas vezes dizem respeito ao próprio cidadão, que detém o poder. Todo poder emana do povo, e esse poder tem que ser exercitado pelo povo.
O Estado autoritário, em que vivemos durante um bom tempo [...] reuniu, durante um bom tempo, informações sobre o cidadão brasileiro, informações essas que sequer chegaram ao conhecimento da parte interessada, que é o próprio cidadão. E o projeto em si tenta construir o marco regulatório. Classifica o nível das informações e as condições de acesso a elas; democratiza o acesso e protege as informações de interesse estratégico nacional; define o que significa interesse nacional e atos secretos que dizem respeito à segurança estratégica de decisões importantes do Brasil; e, ao mesmo tempo, não cria barreiras intransponíveis para que a informação seja levada à parte interessada, ao cidadão brasileiro.
7 Art. 23 da LAI.
8 Art. 31 da LAI.
9 P. 14792 do Diário da Câmara dos Deputados de 14 de abril de 2010. Disponível em:
Essa reação da sociedade, é comprovada pelos dados obtidos logo após a aprovação da LAI: logo no primeiro dia em que esteve em vigor, foram recebidos mais de 700 pedidos de acesso a informações ao governo federal10. Essa reação possibilitou que fossem identificados diversos problemas para a efetivação da lei, como a falta de adequação de diversos órgãos públicos; principalmente municipais e estaduais, a falta de informações e da possibilidade da busca de acesso nos portais oficias na internet, e a falta de treinamento adequado, aos funcionários públicos, quanto aos procedimentos a serem adotados para o fornecimento das informações requeridas.
Não obstante os problemas encontrados, a expectativa daqueles que lutavam pela aprovação da lei e por uma nova regulamentação do acesso à informação pública, no Brasil, que adequasse o país às normas internacionais existentes, foram cumpridas, de maneira geral, sendo que muitos consideram que a LAI está entre as legislações mais modernas na área de acesso à informação governamental. Conforme apontou Fernando Rodrigues11, um dos
principais apoiadores da campanha para aprovação da lei:
A lei de acesso às informações públicas no Brasil é uma das mais amplas aprovadas no planeta terra. Se ela vai vigorar ou não, veremos depois, se a sociedade cobrar e os governos cumprirem. Mas é raro haver no mundo, em um país das proporções do Brasil, uma legislação tão ampla que sirva para todos os seus níveis.
Outrossim, o governo empreendeu esforços para possibilitar o funcionamento da LAI desde que ela entrassem em vigor, ao menos na esfera federal12, com a criação do Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) para supervisionar e acompanhar os pedidos. O e-SIC começou a funcionar já no primeiro dia em que passou a vigorar a lei.
Dessa forma, é possível considerar que a LAI inaugurou um novo período na relação entre o governo brasileiro e a população do país no que diz respeito ao acesso às informações. O posicionamento que predominou na história do país, de regulamentar o sigilo dos documentos e tratar o acesso como exceção, deixa de existir, dando lugar a esforços do governo para criar mecanismos que facilitem a interação entre as esferas públicas e privada, e limitando ao máximo as documentações que devem ser resguardadas da população, por tempo determinado.
10 Knight Center, 2012. Disponível em:
https://knightcenter.utexas.edu/pt-br/blog/00-10163-falhas-e-polemicas-da-lei-de-acesso-informacao-no-brasil.
11 Em entrevista concedida ao Knight Center. Disponível em:
https://knightcenter.utexas.edu/pt-br/blog/brasil-ganha-lei-de-acesso-informacao-e-da-importante-passo-rumo-uma-cultura-de-transparencia-e
Nos primeiros meses após a entrada em vigor da lei13, mais de 15 mil pedidos de acesso à informação foram encaminhados a diversos órgãos ligados ao governo, sendo que, aproximadamente, 84% deles foram atendidos, e o principal motivo que ensejou a negação ao acesso foi o de que os dados requeridos eram pessoais. Ademais, jornalistas apontaram outros fatores que precisam ser observados como justificativas para a negativa de acesso, principalmente a definição sobre qual a informação que deve ser considerada como privada, e as formas de regular esse critério. Conforme o jornalista Guilherme Canela, uma solução seria a implementação de um órgão que tratasse exclusivamente do acesso às informações, no país14.
A partir disso, pode se considerar que surge uma nova problemática no que diz respeito ao acesso à informação no país, e que afeta a relação dos entes estatais com os brasileiros: a identificação sobre a efetividade da legislação, de em quais dos três poderes e entes federados ela se mostra falha e há dificuldades na sua aplicação e quais os empecilhos criados, as motivações e a análise de quais os casos em que a negativa dos órgãos públicos se mostra justificável dentro da LAI.
A criação de uma legislação específica no assunto foi o primeiro passo que fomentou a vontade dos cidadãos brasileiros procurarem mais informações a respeito do funcionamento do país, do desempenho e das atividades realizadas pelos diversos órgãos dos três poderes, e também para o resgate de memória histórica sobre a qual ainda haviam incertezas, devido à falta de acesso a documentos. A análise da aplicação da LAI e quais são os casos em que o Estado cria obstáculo para o requerimento de informações pelos cidadãos, bem como os problemas estruturais que porventura bloqueiam esse acesso, é outra medida fundamental para a concretização do direito ao acesso à informação. Conforme relatório das ONGs ANDI – Agência de Notícias dos Direitos da Infância, e Artigo 1915 (2009, p .15):
A saída encontrada pelas democracias para garantir a sua própria sobrevivência foi estabelecer instrumentos
para diminuir as assimetrias informacionais. Esses instrumentos passam pela garantia dos direitos de se expressar e manifestar, pela garantia da existência de uma imprensa livre e pela exigência de que os Estados Nacionais sejam obrigados a ofertar todas as informações em seu poder, com raras exceções.
No entanto é preciso reconhecer que, por vontade própria, os governantes não têm incentivos suficientes para disseminar informações contrárias aos seus interesses. A garantia do direito à informação é feita, então, pela aprovação e implementação de
13 16 de maio a 16 de julho. Knight Center, 2012.
14 Disponível em:
https://knightcenter.utexas.edu/pt-br/blog/00-10762-em-dois-meses-mais-de-83-dos-pedidos-feitos-ao-governo-pela-lei-de-acesso-informacao-f
leis que definam procedimentos e prazos para a divulgação de informações, assim como responsabilidades pelo descumprimento desta obrigação.
Pelo fato de a aplicação LAI, na esfera federal, ter iniciado apenas em 2012, sendo, portanto, deveras recente, compreende-se que dificuldades ainda persistam, e os aprimoramentos sejam constantes. O cenário de grande acessibilidade dos cidadãos, através do sistema eletrônico e-sic, gerando alta quantidade de pedidos; a curiosidade ou necessidade de acesso a documentos muito variados e a necessidade de se garantir a celeridade e uma resposta adequada às demandas, podem ser considerados inéditos para grande parte das instituições governamentais. Apesar das dificuldades, a eficiência do sistema e os esforços para atender as demandas têm apresentado desempenhos positivos. Conforme Alpendre (et. al., 2017):
Para além dos exemplos positivos da aplicação da LAI, e mesmo a despeito deles, impressiona a rapidez da assimilação da lei em algumas instâncias, especialmente no Executivo federal. O sistema eletrônico de informação ao cidadão implementado pela CGU aplica-se a todos os órgãos do executivo federal, uniformizando o acesso ao cidadão e facilitando a gestão da informação.
Essa evolução é perceptível observando-se o aumento das demandas com o passar dos anos, que se manteve crescente, tendo um salto total no valor de, aproximadamente, 23,7% entre os anos de 2012 e 2015:
Imagem 1:Média mensal dos pedidos de acesso à informação, de 2012 a 2015, conforme relatório da CGU.
Tendo em vista os problemas ainda existentes, regularmente são publicadas análises, relatórios, compilados dados estatísticos e também são realizados eventos diversos para
capacitação e discussão dos resultados da implementação da lei, pela Controladoria Geral da União, por Organizações Não Governamentais.
No Estudo em questão, foram analisados pedidos feitos ao Ministério das Relações Exteriores. Verificou-se uma instituição que, no início do vigor da lei, dificultava a disponibilização de documentos e enfrentava muitos empecilhos para o devido atendimento aos pedidos feitos pelos cidadãos. A despeito das muitas críticas feitas por jornalistas, Organizações Não Governamentais e outros representantes da sociedade civil, é preciso compreender o empenho do Ministério perante as limitações que lhe são impostas16. Muitos são os resultados positivos, para tentar sanar, satisfatoriamente, os pedidos a ele direcionados. Conforme o Ministro João Pedro Corrêa Costa informou, as limitações e os cortes orçamentários são dois grandes empecilhos para a garantia da transparência, pelo Itamaraty17.
Diversos requerimentos ao Ministério, negados nos recursos institucionais, foram, posteriormente, atendidos após reuniões oficiais, antes mesmo da decisão da final Controladoria Geral da União ou CMRI, o que originou grande demanda de recursos indeferidos devido a “perda do objeto do pedido”. Por isso, é necessário realizar uma análise minuciosa das informações disponibilizadas: o fato de as estatísticas apresentarem recursos indeferidos nas outras instâncias não significa que o pedido não foi atendido, anteriormente, pelo MRE. Além disso, há muitos pedidos repetidos18, o que os leva a serem indeferidos. Em ambos os casos, a decisão costuma ser pelo “não conhecimento”, “parcialmente deferido” ou “perda do objeto.
A análise dos gráficos abaixo possibilita a compreensão da evolução dos esforços pelo Itamaraty. Foram selecionados dados de maio de 2012 até julho de 2017, abrangendo o início da aplicação da LAI até, aproximadamente, a conclusão deste estudo. O horizonte temporal foi recortado em dois períodos, ambos com 31 meses.
No primeiro período, de 2012 a 2014, foram feitos recursos em, aproximadamente, 20% dos pedidos totais. Essa porcentagem foi calculada com base nos recursos ao chefe hierárquico, porquanto são a primeira instância recursal, necessária para que as outras sejam atingidas. Quando o requerente não encontra resposta satisfatória e nem a atenção necessária a
16 A exemplo, a notícia publicada no dia 01/07/2017 pela Ong Artigo 19: “Em nota, entidades criticam posição
do Ministério das Relações Exteriores”. Disponível em < http://artigo19.org/blog/2017/06/01/em-nota-entidades-criticam-posicao-do-ministerio-das-relacoes-exteriores/>.
17 Fala realizada no Seminário “3 anos da Lei de Acesso à Informação: Como avançar mais?”, realizado
quinta-feira , 14/05/2015, na FGV Direito SP. Disponível em < http://www.conectas.org/pt/acoes/politica-externa/noticia/40040-tres-anos-da-lei-de-acesso-a-informacao>.
18 Conforme o “Relatório de pedidos de acesso à informação e solicitantes” do MRE, entre os anos 2012 e 2017,
o maior número de pedidos feitos por um solicitante foi de 563. Disponível em: <https://esic.cgu.gov.br/sistema/Relatorios/Anual/RelatorioAnualPedidos.aspx>
seu pedido, ele pode recorrer a quatro instâncias: o chefe recursal, a autoridade máxima, a CGU e a CMRI, este o órgão máximo recursal. As instâncias posteriores só podem ser acionadas após a decisão final das anteriores.
Por esse motivo, o total de recursos ao chefe hierárquico coincide com o número de pedidos em que houve recursos, em percentual, nesse caso, 19,99%. Já o número absoluto dos recursos – 492, nesse período, expressa a soma de todos os pedidos feitos, a todas as 4 instâncias recursais previstas pela lei.
Os recursos à autoridade máxima, segunda instância recursal, corresponderam a, aproximadamente, 8,4% do total de pedidos feitos. À CGU, foram encaminhados menos de 2% dos pedidos elaborados, e à CMRI, menos de 1%. Portanto, conclui-se que 292, dos 321 pedidos em que foram feitos recursos, foram satisfatoriamente atendidos pelo MRE, ou seja, aproximadamente em 91% dos pedidos, os recursos apenas na instância do Itamaraty foram suficientes para atender as demandas.
Gráfico 1: Recursos dos pedidos ao MRE, de 05/2012 a 12/2014.
No segundo período analisado, os recursos à autoridade máxima representaram 7,6%, enquanto os encaminhados à CGU correpondiam a 5,24% e os enviados à CMRI a 1,37%. Verifica-se, portanto, o aumento dos pedidos que necessitaram de intervenção de outras instituições para que fossem atendidos. No total, 65% dos recursos totais (403) foram satisfatoriamente atendidos pelo Itamaraty.
É importante destacar, também, que o total de pedidos enviados à CMRI não necessariamente significa que todos foram suficientemente atendidos, conforme demanda dos requerentes, ou seja, possivelmente mais solicitações podem não ter obtido respostas
satisfatórias. Também é preciso considerar que, o aumento das ações para divulgação da LAI e os esforços para que os cidadãos tenham mais acesso às informações possivelmente levaram mais pessoas a procurar respostas mais adequadas.
Apesar do aumento de pedidos às outras esferas recursais, com o passar dos anos, verificou-se uma postura muito mais ativa e aberta do Ministério, muitas vezes fornecendo centenas de páginas de documentos desclassificados a um único cidadão, em formato digital21. Também foi possível constatar a organização e amplitude do portal de acesso à informação do Ministério, que consta com divulgação de dados variados, textos explicativos, respostas à imprensa e também links que possam ajudar os cidadãos a sanar suas dúvidas de maneira fácil e eficiente22.
Os avanços, entretanto, não foram suficientes para que os problemas já fossem sanados. Ainda são necessários aprimoramentos, como maior clareza acerca dos documentos protegidos por graus de sigilo, tendo em vista que as listagens produzidas pelo ministério são incompreensíveis ao cidadão comum. Com isso, seria possível economizar trabalho, no MRE, e também evitar que os cidadãos incorram em erros e percam tempo para a realização de pesquisas e produção de materiais ao elaborar diversos pedidos sobre documentações que não poderão ser acessadas.
Entretanto, para muitas questões ainda não há um posicionamento unânime do Estado e da sociedade civil, como por exemplo, a questão de acesso às informações que
21 A exemplo, no pedido 09200000413201505, foram fornecidas mais de 550 páginas de telegramas. Disponível
em
<http://www.consultaesic.cgu.gov.br/busca/dados/Lists/Pedido/Item/displayifs.aspx?List=0c839f31%2D47d7%2 D4485%2Dab65%2Dab0cee9cf8fe&ID=420921&Web=88cc5f44%2D8cfe%2D4964%2D8ff4%2D376b5ebb3b ef>.
22 O portal de acesso a informação o MRE apresenta várias informações, tais como: informações sobre ações e
programas, auditorias no Brasil e no Exterior, contratos e licitações.
envolvam as relações internacionais do Brasil. Essa problemática motivou a pesquisa do capítulo 3, que apresentará, suscintamente, a análise de dois casos envolvendo documentos sigilosos, requeridos ao MRE, demonstrando situações de permissibilidade e de negativa ao acesso a informações.
3 APRESENTAÇÃO E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS
Neste capítulo, será analisada a aplicação da Lei de Acesso à Informação, no Brasil, tendo por base dois casos práticos, que acabaram gerando recursos para a CGU. Foram analisadas duas situações específicas, que apresentam posicionamentos contrários e a favor ao acesso à informação. Ambas se referem a abertura de informações envolvendo relações exteriores, do pais, em pedidos encaminhados ao MRE. A primeira é referente ao acesso a informações do fundo IBAS23, e a segunda trata sobre o fornecimento de documentos sobre a
comercialização de materiais bélicos, pelo país.
O objetivo dessa análise é demonstrar como a Lei de Acesso à informação é aplicada na prática, considerando ser o MRE o terceiro órgão com maior número de documentos classificados e o que mais produz documentos em altos graus de sigilo, e como são analisados os impasses e aparentes limitações que a lei determina. Apesar das decisões convergirem para o indeferimento dos pedidos, os pareceres em instância de recurso apresentam argumentos que justifiquem o acesso e a negativa de acesso à documentos oficiais, apresentando um vislumbre das possibilidades que podem ser enfrentadas pelos cidadãos requerer documentos sigilosos.
3.1. O ACESSO ÀS INFORMAÇÕES SOBRE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
DO BRASIL
Arquivos que envolvam informações sobre as relações entre o Brasil e outras nações podem ser inseridos em todas as categorias, previstas pela Lei de Acesso a Informação, de dados passíveis a serem classificados, ou seja, ficarem restritos ao acesso público entre 5 e 25 anos, conforme preceitua o art. 23 da LAI:
Art. 23. São consideradas imprescindíveis à segurança da sociedade ou do Estado e, portanto, passíveis de classificação as informações cuja divulgação ou acesso irrestrito possam:
I - pôr em risco a defesa e a soberania nacionais ou a integridade do território nacional;
23 “O Fórum de Diálogo Índia, Brasil e África do Sul (IBAS) congrega as três grandes democracias multiétnicas
do mundo em desenvolvimento. O IBAS atua em três vertentes principais: coordenação política, cooperação setorial e Fundo IBAS”. Fonte: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/politica-externa/mecanismos-inter-regionais/3673-forum-de-dialogo-india-brasil-e-africa-do-sul-ibas.
II - prejudicar ou pôr em risco a condução de negociações ou as relações internacionais do País, ou as que tenham sido fornecidas em caráter sigiloso por outros Estados e organismos internacionais;
III - pôr em risco a vida, a segurança ou a saúde da população;
IV - oferecer elevado risco à estabilidade financeira, econômica ou monetária do País;
V - prejudicar ou causar risco a planos ou operações estratégicos das Forças Armadas;
VI - prejudicar ou causar risco a projetos de pesquisa e desenvolvimento científico ou tecnológico, assim como a sistemas, bens, instalações ou áreas de interesse estratégico nacional;
VII - pôr em risco a segurança de instituições ou de altas autoridades nacionais ou estrangeiras e seus familiares; ou
VIII - comprometer atividades de inteligência, bem como de investigação ou fiscalização em andamento, relacionadas com a prevenção ou repressão de infrações.
De acordo com relatório elaborado pela CGU, no ano de 2015, o MRE foi o segundo órgão com o maior número de informações classificadas, tendo produzido a maior parte dos documentos considerados secretos e ultrassecretos, dentre os entes federais24. Conforme consta no site de transparência do Itamaraty, entre os anos de 2012 e 2016, 6,92% dos documentos produzidos pelo MRE foram classificados como sigilosos.
Imagem 2. Total de documentos produzidos pelo MRE, entre 2012 e 2016. Fonte:
http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/sem-categoria/14166-estatisticas-das-informacoes-classificadas.
24 Conforme o “Levantamento de informações classificadas e desclassificadas dos órgãos do poder executivo
federal. Lei de Acesso à Informação. Planilha atualizada até 01/08/2015” (última atualização), o órgão que mais produziu documentos sigilosos foi a Aeronáutica, com 45.248 documentos reservados, 687 secretos e nenhum ultrassecreto. Já o MRE produziu 17.552 informações reservadas, 4.082 secretas e 151 ultrassecretas.
Apesar da previsão legal para a classificação de arquivos, não há, por parte dos entes federativos e dos três poderes, listas que informem, de maneira compreensível, quais são os arquivos com classificação especial e o motivo de terem sido classificados em algum dos três graus de sigilo. O Ministério das Relações Exteriores tem realizado esforços para aumentar a transparência ativa, já disponibilizando online relatórios acerca dos documentos sigilosos (produzidos ou desclassificados), desde os anos 1983. Entretanto, o pesquisador encontra dificuldades em compreender os assuntos a que se referem os novos documentos produzidos, bem como o material e a autoridade a que foram direcionados.
Esse fato ocasiona grande dificuldade ao público interessado, porquanto não possuem informação sobre os limites para as pesquisas que pretendem realizar. Dessa maneira, vários pedidos acabam sendo encaminhados com repetições, o que atribula25 as instituições consultadas, além de ocorrerem grandes divergências entre as informações requeridas e as fornecidas.
De acordo com o “Monitoramento da Lei de Acesso à Informação Pública em 2014”, produzido pela Ong Artigo 19 (p. 34):
O Ministério das Relações Exteriores (MRE) indicou a seção do seu site onde podemos encontrar as informações solicitadas. Os documentos estão divididos em seis categorias:
[...]
Apenas a lista “Informações Mantidas Secretas 2000-2012” contém 315 páginas que utilizam indicações como “09009-006682-2014-S-14-24/03/2006-24/03/2021-N-15/05/2014” (código Cidic). Não há nenhuma menção ou explicação dos códigos existentes, e ainda que se trate de um exemplo extremo, reflete o quão distante dos objetivos iniciais de transparência as listas de documentos podem estar.
Essa situação se mantém, conforme é possível verificar na reprodução de consulta à página do MRE, abaixo26:
25 Conforme parecer da CGU em análise dos pedidos 09200.000675/2015-61 e 09200.000697/2015-21 : “[...]
Protocolar novos pedidos de acesso durante tal prazo sobrecarrega os setores responsáveis, prejudicando o acesso à informação pelos demais cidadãos.
[...]
Nesse sentido, reconhecendo o direito de acesso à informação que o requerente possui, de um lado, mas, de outro, as limitações sabidas em que opera a administração, recomenda-se que o cidadão utilizse da LAI e do e-SIC de forma a garantir seu direito, sem sobrecarregar, no entanto, os órgãos recorridos.”
26 É importante frisar que apenas uma pequena parte dos documentos elencados foi reproduzida, pois o objetivo
é apenas referendar a situação, que se mantém atualmente. A imagem foi retirada do domínio:
Imagem 3: Consulta a documentos classificados como Ultrassecretos, na página do MRE.
Conforme vários estudos de monitoramento realizados, anualmente, desde a implementação da LAI, pela Ong Artigo 19, o problema da não especificação sobre a negativa de acesso persiste, sendo um óbice para o cumprimento mais efetivo da lei e a garantia do direito aos cidadãos (2014, p. 37):
Em suma, ao omitirem o assunto e a autoridade classificadora da informação na listagem dos documentos classificados e desclassificados, os órgãos se posicionam contra os princípios da Lei de Acesso à Informação, que preveem o desenvolvimento de uma cultura de transparência na administração pública e a observância do sigilo como exceção. Também estão na contramão dos princípios internacionais do direito à informação, que estabelecem a máxima divulgação e a supremacia do interesse público.
A ARTIGO 19 defende que a lista de documentos classificados e desclassificados existe para possibilitar um mínimo de transparência e controle social aos cidadãos nos casos em que há legitima necessidade de confidencialidade. A publicação desses dados foi determinada pela LAI para garantir que possa existir monitoramento dos prazos e responsabilidades, evitando o “sigilo eterno” tão combatido à época da discussão da LAI no Legislativo, quando ainda era um Projeto de Lei [...].
Apesar de ser compreensível a necessidade de proteger documentos para garantir a defesa nacional, a soberania do país e a segurança pública, muitas informações são importantes para a realização da defesa dos interesses públicos, pelos cidadãos, e podem constar em algum grau de sigilo, sem que os cidadãos possam sequer ter ideia da possibilidade de acessá-los, ou então de questionar a necessidade da classificação sigilosa, dada a falta de compreensão dos relatórios expedidos.
3.2 GARANTIA DE ACESSO: O ACESSO A INFORMAÇÕES DO FUNDO IBAS
A ONG Conectas – Direitos Humanos reportou em seu site diversas situações em que o MRE negou o acesso às informações por ela solicitadas, sendo que em alguns casos a análise da CGU foi favorável ao pedido da ONG. Segundo a Conectas, o Ministério negou o acesso a informações sobre a aplicação de recursos do fundo IBAS de Alívio à pobreza, com o argumento de que o Ministério “ "tem acesso às informações", mas negou sua divulgação por entender que ela pressuporia a anuência prévia de Índia e África do Sul, além de colocar em risco "a condução de negociações ou as relações internacionais do país"(O Globo, 2014).
No caso em questão, a ONG requereu extensa lista de documentos que possibilitavam a análise sobre a destinação das verbas, a qualidade dos projetos, o escopo deles, de investimentos feitos pelo Brasil, dentro dos objetivos do Fundo, a saber:
1) Uma cópia dos relatórios de avaliação de impacto e resultado dos projetos realizados no âmbito do Fundo Fundo IBAS para o Alívio da Fome e da Pobreza, incluindo:
a) A descrição da metodologia utilizada em cada avaliação; b) A lista de principais conclusões acerca de cada tópico avaliado;
c) Informação referente à convergência dos critérios de avaliação dos Projetos com os 10 critérios de seleção dos projetos do Fundo IBAS (potencial para reduzir a fome e a pobreza; alinhamento com as prioridades do país recipiendário; cooperação Sul-Sul; uso das capacidades disponíveis nos países do IBAS e de suas experiências bem sucedidas; fortalecimento das capacidades locais do país recipiendário, sustentabilidade; impacto identificável; possibilidade de que a iniciativa seja replicada; inovação e realização em período de até 14 meses); e d) Nome e a instituição dos avaliadores.
Em caso de inexistência de relatórios de avaliação de impacto e/ou resultado, solicitamos informações de como o Fundo IBAS avalia seus projetos e quais são as avaliações, a partir dos itens acima indicados, dos projetos já concluídos.
2) Uma cópia dos relatórios auditados para cada projeto concluído no âmbito do Fundo, incluindo o detalhamento financeiro das despesas. As informações que buscamos, para cada projeto concluído, são:
a) despesas com o PNUD, incluindo custo de administração e gestão; b) detalhes de outras despesas do projeto;
c) detalhamento de custos com recursos humanos;
d) nomes das agências implementadoras e demais contratados e os valores pagos a cada um;
e) valor não executado após a conclusão do projeto e sua eventual destinação posterior.
No pedido inicial e na instância recursal ao Ministério das Relações Exteriores, foi negado o fornecimento dos documentos requeridos, sendo enviados, ao demandante, arquivos que “não correspondiam ao que foi solicitado” (p. 3 do Parecer 09200.0001962013-83), e alegado que o Ministério não possuía acesso a todos os documentos exigidos, além de não
poder fornecer material pois violaria a cláusula de sigilo que mantinha em acordos com as nações envolvidas (p.6 do Parecer 09200.0001962013-830).
A análise da Controladoria Geral da União comprovou que os argumentos de confidencialidade e de sigilo, invocados pelo MRE, não possuíam sustentação porquanto, como prevê o Decreto 7724/12 e a LAI, é necessário que sejam previamente classificados os documentos mediante um Termo de Classificação de Informação, o que não ocorreu com os documentos solicitados27.
Apesar da decisão final ser contrária à conclusão da análise, denegando o pedido de informação tendo em vista já terem sido fornecidos os documentos em posse do MRE28, a justificativa sobre a importância do acesso à informação não foi contestada, e se mostra plausível. Um dos maiores objetivos da LAI é possibilitar ao cidadão participação mais ativa nas questões do Estado, sendo a transparência das contas governamentais um dos principais instrumentos para a efetivação desse direito.
No caso analisado, foi possível perceber o despreparo do MRE, na época, ao atender à solicitação de documentos que envolvessem como partes outras nações, bem como a confusão a respeito do sigilo imposto às informações produzidas pelo Ministério. Tanto que, ao final, concluiu-se que o órgão efetivamente enviou todos os documentos requisitados que estavam em sua posse, ou seja, contrariou o argumento inicial sobre o sigilo das informações. Não obstante a importância de se classificar as informações que mereçam ser resguardadas, é necessário lembrar que a regra é sempre o acesso, e o sigilo deve ser exceção. Outrossim,
27 De acordo com os arts. 31 e 32. do Decreto:
Art. 31. A decisão que classificar a informação em qualquer grau de sigilo deverá ser formalizada no Termo de Classificação de Informação - TCI, conforme modelo contido no Anexo, e conterá o seguinte:
[...]
Art. 32. A autoridade ou outro agente público que classificar informação no grau ultrassecreto ou secreto deverá encaminhar cópia do TCI à Comissão Mista de Reavaliação de Informações no prazo de trinta dias, contado da decisão de classificação ou de ratificação.
Art. 33. Na hipótese de documento que contenha informações classificadas em diferentes graus de sigilo, será atribuído ao documento tratamento do grau de sigilo mais elevado, ficando assegurado o acesso às partes não classificadas por meio de certidão, extrato ou cópia, com ocultação da parte sob sigilo.
28 Conforme a decisão (p.17):
“Com efeito, o conjunto de argumentos e considerações consignados não é suficiente para afastar a afirmação fornecida pelo MRE — ratificada em contato telefônico estabelecido em 17/12/2013 — segunda a qual todas as informações disponíveis sobre o objeto do recurso já foram fornecidas à recorrente, não havendo outras informações a fornecer (em qualquer base ou suporte).
Desta forma, não havendo indícios da existência de outras informações produzidas ou custodiadas pelo MRE (em que pese registro colhido em reunião pelo parecerista) e prevalecendo a presunção da veracidade da assertiva firmada pelo MRE, forçoso admitir a impossibilidade do provimento, uma vez que não se poderia determinar a entrega de informação incerta.”
conforme o princípio da legalidade, aplicado à administração pública, previsto no art.37, caput, da CF/88, esta deve agir estritamente em acordo com disposição legal29.
De fato, inexistiam motivações que, conforme a Lei de Acesso à Informação, embasassem a classificação aos documentos oferecidos. A publicidade de documentos que demonstrem investimentos realizados pelo governo brasileiro, inclusive em ações no exterior, tomadas em conjuntos com outros países, é de interesse da população local. Não seria possível exercer o controle cidadão sobre a aplicação de verbas, indícios de desvio de valores, maus investimentos, etc. caso os dados não fossem disponíveis à população. Se necessário fosse, o Ministério teria adotado as medidas necessárias, pois, conforme já fora explanado, é o órgão que mais produz conteúdo secreto e ultrassecreto no país.
3.3 QUANDO OS LIMITES DEVEM SER ESTABELECIDOS: O ACESSO ÀS INFORMAÇÕES SOBRE EXPORTAÇÃO DE PRODUTOS DE DEFESA:
O caso que será analisado se refere ao pedido 09200.000134/2015-33, feito por um cidadão, de acesso a formulários produzidos pelo Itamaraty para pedidos de exportação de material militar, de 1990 até março de 2010.
Conforme análise do parecer (p.13), o requerente já obtinha acesso ao formulário padrão. O que requereu, portanto, eram formulários preenchidos contendo a empresa exportadora, o importador, a quantidade e o valor da transação.
Conforme argumento do Itamaraty, o fornecimento das informações requeridas violaria o sigilo as quais elas estariam protegidas, previsto em legislações esparsas, sendo citado o artigo 169 da Lei de Falências (11101/05):
Art. 169. Violar, explorar ou divulgar, sem justa causa, sigilo empresarial ou dados confidenciais sobre operações ou serviços, contribuindo para a condução do devedor a estado de inviabilidade econômica ou financeira: Pena - reclusão, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.
O autor do pedido também argumentou que, caso tivessem sido classificados de acordo com as previsões de sigilo do art. 23 da LAI, os prazos já teriam expirado, e a reclassificação não foi realizada pelo Ministério. Entretanto, conforme observou a CGU, em
29 Art. 37, caput, CF/88: Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
seu parecer, a desclassificação não obriga os órgãos federais a fornecerem material que esteja sob sigilo em obediência outras previsões legais, situação das informações em análise, porquanto estavam protegidas por outra previsão legal (p.12).
O MRE argumentou que, divulgar essas informações poderia causar impactos negativos na política externa do país, uma vez que estaria comprometendo sua relação com diversas empresas a nível mundial, além de afetar o mercado de defesa (no nível de competitividade), podendo causar impactos negativos na relação do Brasil com outros governos e também afetar negociações, futuras ou em andamento.
De fato, a segurança às informações é uma prática essencial para o ambiente empresarial, principalmente quando grande parte dos dados podem ser obtidos em formato digital, e facilmente compartilhados. Atualmente, empresas privadas investem importantes valores em dinheiro, recursos humanos e tecnologias para evitar invasões e vazamentos de dados. De acordo com a Pesquisa Global de Segurança da Informação da PricewaterhouseCoopers (PWC, 2014 pp.8-9.):
“Não é possível combater as ameaças de hoje com as estratégias de ontem”, diz Viviane Oliveira, diretora da PwC. “É necessário um novo modelo de segurança da informação, que leve em consideração o conhecimento das ameaças do ciberespaço, dos ativos de informação e dos motivos e alvos dos potenciais atacantes.”
[...]
... Um ecossistema de negócios em evolução também põe em risco as organizações ao deixá-las à mercê de inimigos que poderiam explorar essas tecnologias e processos para interromper as operações, obter acesso a informações privilegiadas e até destruir a empresa. Como resultado, as ameaças de segurança tornaram-se um risco crítico de negócios para as empresas globais.
Não há, portanto, motivos que justifiquem a quebra de sigilo, de negócios que envolvam empresas privadas, pelo governo brasileiro. Essa previsão consta na LAI, em seu art. 22, e também no DL 7724/12, nos arts. 5° e 6°:
LAI:
Art. 22: O disposto nesta Lei não exclui as demais hipóteses legais de sigilo e de segredo de justiça nem as hipóteses de segredo industrial decorrentes da exploração direta de atividade econômica pelo Estado ou por pessoa física ou entidade privada que tenha qualquer vínculo com o poder público.
DL: 7724/12:
Art. 5o Sujeitam-se ao disposto neste Decreto os órgãos da administração direta, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta ou indiretamente pela União.
[...]
§ 2o Não se sujeitam ao disposto neste Decreto as informações relativas à atividade empresarial de pessoas físicas ou jurídicas de direito privado obtidas pelo Banco Central do Brasil, pelas agências reguladoras ou por outros órgãos ou entidades no
exercício de atividade de controle, regulação e supervisão da atividade econômica cuja divulgação possa representar vantagem competitiva a outros agentes econômicos.
Art. 6o O acesso à informação disciplinado neste Decreto não se aplica:
I - às hipóteses de sigilo previstas na legislação, como fiscal, bancário, de operações e serviços no mercado de capitais, comercial, profissional, industrial e segredo de justiça;
Na análise do parecer da CGU, o sigilo das informações nessa relação privada (entre governo e empresas) deve ser mantido, porquanto sua divulgação poderia interferir nas negociações das mercadorias relacionadas e nas relações entre o Brasil e outras nações e empresas. Esse posicionamento já havia sido adotado pela CGU, em análise de caso anterior, envolvendo dados de comercialização de material bélico (NUP 9200.000201/2013-58).
Ademais, a proteção dessas relações é fundamental para a observância do princípio da livre concorrência, um dos quais é balizador da ordem econômica no Brasil, conforme o art. 170, IV da Constituição de 1988.
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: [...] IV - livre concorrência;
A decisão da CGU foi pela negativa de acesso às informações, com o entendimento de que as previsões da LAI e do DL regulamentador não seriam aplicáveis aos documentos solicitados.
De fato, verifica-se que assiste razão a decisão final da CGU, que confirma a postura adotada, incialmente, pelo Ministério das Relações Exteriores. A necessidade de proteção de informações privadas, principalmente envolvendo um mercado bastante competitivo, como o de materiais bélicos, merece ser respeitada, porquanto é fundamental o resguardo das relações comerciais, do Brasil, sua credibilidade perante outras nações e outras empresas, e a saúde do comércio internacional, na área. Não se pode priorizar o acesso à informação requisitada por um número restrito de cidadãos, quando os efeitos advindos da publicização dos dados podem acarretar prejuízos a toda nação e afetar as relações exteriores e comerciais, do país, a nível internacional.
4 CONCLUSÃO
A Lei 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação, foi uma importante conquista da sociedade brasileira, porquanto finalmente encerrou uma história de obstaculizar o controle das atividades estatais pelos cidadãos e o pleno exercício da cidadania. Apesar de tramitar por, aproximadamente, dez anos no Congresso Nacional, o texto promulgado apresentou importantes avanços ao considerar o sigilo como exceção, e o acesso como regra, e definir o uso de novas tecnologias de informação para facilitar o acesso aos cidadãos.
Os avanços para sua aplicação são perceptíveis com o decorrer dos anos, e também são grandes os esforços de órgãos do governo para melhorar o serviço de acesso à informação e também facilitar a procura de acesso pela sociedade civil. As limitações orçamentárias, estruturais, legais e a falta de preparo e, muitas vezes, a falta de conhecimento, constituem grandes obstáculos para a aplicação mais ampla e democrática da lei. Como foi verificado no estudo, existem casos em que o órgão consultado nega o acesso à informação em várias esferas recursais para, posteriormente, fornecer os materiais solicitados na íntegra, após comunicação com a Controladoria Geral da União.
É preciso que os cidadãos saibam que existem limites ao acesso às informações governamentais porque, em muitos casos, sua divulgação poderia causar dano ou ameaça de dano à segurança pública e também ferir outros preceitos legais. Apenas analisar a Lei de Acesso para requerer dados não é suficiente, pois também existem legislações específicas que devem ser observadas. A falta de uma interpretação mais ampla e prática por diversos meios de comunicação e Organizações Não Governamentais, cujos relatórios, pareceres e estudos foram consultados para a elaboração deste trabalho, ocasiona pressão excessiva e errônea sobre instituições já abarrotadas com pedidos e prazos a cumprir.
Para constatar os limites e as necessidades de promover o acesso à informação, no Brasil, foram examinados dois casos práticos envolvendo o pedido de acesso à dados que envolviam informações sobre as relações internacionais do país, encaminhados ao Ministério das Relações Exteriores. Como fora bastante explicado, a escolha do Itamaraty se deu devido a quantidade de documentos sigilosos produzidos e também pela natureza das demandas encaminhadas ao órgão.
No primeiro estudo, constatou-se situação em que o Itamaraty negou acesso às informações, consideradas sigilosas, sobre investimentos do fundo IBAS, inclusive nas instâncias recursais ao Ministério. Posteriormente, após parecer positivo pela disponibilização dos dados, pela CGU, e também reuniões realizadas com a Controladoria, o Ministério
disponibilizou os documentos. Nesse caso, foi possível constatar que o direito do cidadão de ter informação completa sobre investimentos feitos pelo governo brasileiro deve ser atendido, principalmente porque não havia qualquer risco às relações exteriores no Brasil e nem à segurança pública. As possibilidades de ter conhecimento e fiscalizar as movimentações fiscais do governo são importantes instrumentos para o exercício ativo da democracia, pela sociedade civil.
Por sua vez, o segundo estudo apresenta situação em que houve negativa de acesso à documentos classificados com sigilo, que tratavam a respeito de transações comerciais de materiais bélicos, envolvendo o Brasil, empresas nacionais e internacionais e outras nações. Nessa situação, conforme corroborou o parecer emitido pela Controladoria, o respeito a decisão do Ministério era necessário, pois a proteção aos dados foi imposta por legislação específica, e a divulgação das informações solicitadas poderia ameaçar o comércio de materiais bélicos e as relações do Brasil com outras nações e empresas.
Conclui-se, portanto, que a aprovação da lei 12.527 criou uma nova cultura no Brasil, ao promover maior participação cidadã e esforços do Estado para promover a transparência. Apesar dos problemas ainda enfrentados, deve-se considerar que a legislação é recente, e medidas são tomadas para aperfeiçoar o trabalho dos entes federais, sendo, portanto, positivo o resultado da aplicação da lei, no Brasil.
Não obstante a LAI tenha imposto a cultura de “o acesso é a regra e o sigilo, a exceção” ainda são existentes casos em que é necessário salvaguardar o acesso a informações, pois não se pode negar existência de dados que possam comprometer a segurança nacional, a economia, as relações do país com o exterior, etc. Portanto, é importante que a sociedade civil tenha consciência ao realizar pedidos, mas também que sejam feitos esforços pelos organismos governamentais para limitar a negativa apenas a casos realmente necessários.
