UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ADMINISTRATIVAS
CURSO DE ADMINISTRAÇÃO
CARLOS JOSÉ CERVEIRA DE ANDRADE E SILVA
AVALIAÇÃO DO CONTROLE INTERNO ESTADUAL DO RIO GRANDE DO NORTE: ESTUDO DE CASO NO DETRAN-RN
NATAL/RN 2018
CARLOS JOSÉ CERVEIRA DE ANDRADE E SILVA
Avaliação do controle interno estadual do Rio Grande do Norte: estudo de caso no DETRAN-RN
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à coordenação do curso de graduação em Administração da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito para obtenção do título de Bacharel em Administração.
Orientadora: Profa. Dra. Anne Emília Costa
Carvalho
NATAL/RN 2018
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro Ciências Sociais Aplicadas - CCSA
Silva, Carlos Jose Cerveira de Andrade e.
Avaliação do controle interno estadual do Rio Grande do Norte: estudo de caso no Detran-RN / Carlos Jose Cerveira de Andrade e Silva. - 2018.
88f.: il.
Monografia (Graduação em Administração) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Ciências Administrativas. Natal, RN, 2018. Orientadora: Profa. Dra. Anne Emília Costa Carvalho.
1. Administração - Monografia. 2. Controle Interno -
Monografia. 3. Lei Complementar n.638/2018. 4. Accountability - Monografia. I. Carvalho, Anne Emília Costa. II. Título.
RN/UF/CCSA CDU 658
CARLOS JOSÉ CERVEIRA DE ANDRADE E SILVA
Avaliação do controle interno estadual do Rio Grande do Norte: estudo de caso no DETRAN-RN
Monografia apresentada e aprovada ao Departamento de Administração (UFRN) em 11 de dezembro de 2018, pela banca examinadora composta dos seguintes membros:
_________________________________________________________ Profª. Dra. Anne Emília Costa Carvalho
Orientadora
_________________________________________________________ Prof. Dr. Hironobu Sano
Examinador
_________________________________________________________ Fábio Silveira de Oliveira
Auditor da CGU e Controlador Adjunto da Control-RN Examinador
AGRADECIMENTOS
Agradeço inicialmente a Deus que me agraciou com duas mães, cada uma com sua forma, contribuíram para minha formação intelectual e de caráter.
As minhas duas mães, Solange e Margaret, que além da minha formação estão presentes no meu dia a dia, ajudando a superar os obstáculos e barreiras que permeiam nosso cotidiano.
Ao meu padrinho que foi o pai que eu conheci e que se fez presente em minha vida.
A Rafael Gomes Miranda da Silva que acompanhou e me deu apoio para concluir este trabalho, sendo muitas vezes suporte emocional e racional.
A Patrícia de Fátima Silva (CONTROL) por nossas intermináveis conversas sobre o que é, e o que deveria/poderia ser o Controle Interno e sua importância.
A Débora Cristiane a quem admiro como excelente profissional que é, servindo de exemplo as futuras gerações de integrantes do Sistema de Controle Interno do nosso Estado, pela sua garra mesmo diante das dificuldades.
A Dr. Fábio por sua receptividade em escutar os anseios de um membro do Controle Interno desde o momento em que ele veio a compor a equipe da CONTROL e que mesmo envolto de tantas atribuições, sempre tentou disponibilizar parte do seu tempo para auxiliar.
A Professora Anne, por sua paciência, persistência que não permitiu que eu me deixasse abater pelas dificuldades que o caminho apresentou no decorrer do trabalho, pelos seus ensinamentos e conselhos e a forma exemplar como orientadora.
Aos meus amigos de labuta que vibraram comigo nesse caminho de aprender o que é o Serviço Público e a tentar fazer o melhor que podemos, em especial a equipe Viviane, Poliana, Izabelle, Daniel, Aldo, Karol, Kelly, Mikarla, Roberta, Priscylla, Frank, Marlene, Poliane, Nair, Raylla, Andrea, Júlio César, Maria, Maria Antônia, Ronise, Jaiana.
A Débora Moura por sua amizade consideração e o apoio nos momentos de aflição.
Mesmo estando distantes, agradeço ao Major Veras, Capitão Pedro, Major Augusto Lira, Tenente Paulino (patentes desatualizadas, eram essas as
patentes no final dos anos 90), pois contribuíram de maneira efetiva na minha formação quando aluno e cadete da Força Aérea, onde aprendi a importância do serviço a Pátria e de que o Serviço Público deve ser encarado como uma vocação, não um direito.
Aos meus companheiros de turma, em especial a Zedec, Arthur, Bruno, Paulo, Anderson, Daniel Coutinho, Durval, Marta, em tantos momentos fomos os apoios uns para os outros.
Ainda a minha bisa, D. Sinhá, que tenho certeza que cuida de mim onde ela está, no conforto do Nosso Senhor.
Finalmente agradeço as oportunidades de conhecer essas pessoas e de poder conviver com elas, aprender um pouco com cada um deles e tentar trilhar um caminho para ser melhor, em um esforço contínuo de melhorar.
RESUMO
O presente estudo de caso objetiva avaliar a Unidade de Controle Interno do Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Norte sob a ótica dos Princípios do Controle Interno elaborados pela Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil e contribuir com convergência ao novo Marco Regulatório do Controle Interno do Executivo do Estado do Rio Grande do Norte, a Lei Complementar Nº 638, de 28 de junho de 2018. A análise desenvolvida neste trabalho foi balizada por métodos de pesquisa qualitativa, sendo adotadas técnicas de pesquisa documental, entrevista semiestruturada, aferição de capacidade operacional de trabalho, através de resumo e concentração dos dados consignados em relatórios emitidos mensalmente a Controladoria Geral do Estado. Foram utilizadas planilhas eletrônicas para a tabulação dos dados e procedimentos específicos da análise. Quanto a sua estruturação teórica, utilizamos Governança,
accountability, controle e conceitos de controle, princípios de controle Interno. Esta
pesquisa se propõe a auxiliar no contexto atual de mudanças do Controle Interno, com formas de melhorias de baixo custo de implementação, impulsionando a Gestão da Mudança, necessária em um contexto de crise fiscal, econômica e financeira. O estudo de caso revelou que há baixa produção de informações úteis para subsidiar a gestão na tomada de decisões, propõe formas de aprimorar a governança, através de métodos de controles internos administrativos e contribuir com a migração de modelos de controle, nos moldes da Resolução 005/2014 – ATRICON.
Palavras-chave: Controle Interno; Princípios do Controle Interno; Lei Complementar
ABSTRACT
The present case study has the objective to evaluate the Internal Control Unit of the State Traffic Department of Rio Grande do Norte in the light of the Principles of Internal Control elaborated by the Association of Members of the Brazilian Audit Courts and contribute with convergence to the new Regulatory Framework of the Internal Control of the Executive of the State of Rio Grande do Norte, the Complementary Law Nº 638, dated of June 28, 2018. The analysis developed in this study was established on qualitative research methods, by means of documental research techniques, semi-structured interviews, measurement of the operational work capacity, using a summary and gathering of data consigned in reports issued monthly to the General Accounting Office of the State. Electronic Spreadsheets were used to tabulate the data and specific procedures of the analysis. Concerning its theoretical structuring, we use the Governance, accountability, control and control concepts and internal control principles. This research proposes to help in the current context of changes in Internal Control, ways for improvements with a low-cost implementation, boosting the Change Management, necessary in a context of fiscal,
economic and financial crisis.
The case study revealed that there is a low production of useful information to support management in decision making, proposes ways to improve governance through internal administrative control methods and contribute to the migration of control models, in the manner of Resolution 005/2014 – ATRICON.
Keywords: Internal Control; Principles of Internal Control; Complementary Law Nº
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Princípios do Controle ... 30
Quadro 2 – Resumo da estratégia da pesquisa. ... 45
Quadro 3 – Resumo do procedimento de transcrição... 47
Quadro 4 – Padrões para elaboração da pesquisa documental ... 49
Quadro 5 – Resumo da codificação por Marco Legal – Inciso I ... 59
Quadro 6 – Resumo da Codificação por Marco Legal - Inciso III ... 60
Quadro 7 – Resumo da Codificação por Marco Legal – Inciso VI ... 61
Quadro 8 – Resumo da Codificação por Marco Legal – Inciso VII ... 62
Quadro 9 – Resumo da Codificação por Marco Legal – Inciso IX ... 63
Quadro 10 – Resumo da Codificação por Marco Legal – IN 02/2018 – Art 1º Inciso VIII ... 65
Quadro 11 – Resumo da Codificação - Outros ... 65
Quadro 12 – Quantidade de horas de auditoria disponíveis no ano. ... 66
Quadro 13 – Referência textual para o Princípio custo/benefício ... 68
Quadro 14 – Referência textual para o Princípio qualificação adequada, treinamento ... 71
Quadro 15 – Referência textual para o Princípio rodízio de funcionários ... 71
Quadro 16 – Referência textual para Estatuto ou Regimento Interno ... 72
Quadro 17 – Referência textual para Estatuto ou Regimento Interno ... 73
Quadro 18 – Referência textual para Definição de responsabilidades e funções ... 73
Quadro 19 – Referência textual para manuais de procedimentos ... 75
Quadro 20 – Referência textual para aderência às diretrizes e normas ... 76
Quadro 21 – Propostas de melhoria e aceleração de aderência ao novo marco legal: ... 77
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Distribuição temporal – Inciso III ... 61 Gráfico 2 – Quantitativo de processos analisados pela UCI do DETRAN/RN ... 67
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Ciclo de Controle ... 28 Figura 2 – Organograma do DETRAN ... 57
LISTA DE SIGLAS
ATRICON Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil CCI Comissão de Controle Interno
CONTROL Controladoria Geral do Estado
CPCI Comissão Permanente de Controle Interno CTB Código de Trânsito Brasileiro
DETRAN Departamento Estadual de Trânsito IFAC International Federation of Accountants
IN Instrução Normativa
LC Lei Complementar
LOA Lei Orçamentária Anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar 101/00 SEI Sistema Eletrônico de Informações
SICOI Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Norte
SIGEF Sistema Integrado de Planejamento e Gestão Fiscal TCE Tribunal de Contas do Estado
TCU Tribunal de Contas da União
UCCI Unidade Central de Controle Interno UCI Unidade de Controle Interno
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO ... 13 1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA ... 14 1.2 OBJETIVOS ... 18 1.2.1 OBJETIVO GERAL ... 18 1.2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 18 1.3 JUSTIFICATIVA ... 18 1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO ... 20 2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 22 2.1 GOVERNANÇA ... 22 2.2 ACCOUNTABILITY ... 25 2.3 O CONTROLE ... 26 2.3.1 CONTROLE SOCIAL ... 31 2.3.2 CONTROLE EXTERNO ... 31 2.3.3 CONTROLE INTERNO ... 32 3 REFERENCIAL NORMATIVO ... 36
3.1 O SISTEMA INTEGRADO DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (SICOI) ... 36
3.2 DOS PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO ... 39
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS... 45
4.1 NATUREZA E CARACTERIZAÇÃO DA PESQUISA ... 46
4.2 ABRANGÊNCIA DO ESTUDO E PLANO DE COLETA DE DADOS ... 46
4.3 PLANO DE ANÁLISE DE DADOS ... 48
5 RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 55
5.1 CARACTERIZAÇÃO DO CASO: A UCI DO DETRAN/RN... 56
5.2 ADERÊNCIA DA ATUAÇÃO DA UCI DO DETRAN/RN COM O NOVO MARCO LEGAL DO SISTEMA DE CONTROLE INTERNO: UMA ANÁLISE DOCUMENTAL ... 58
5.2.1 ANÁLISE QUANTO AO EXERCÍCIO DO CONTROLE AS ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS E INSTITUCIONAIS ... 58
5.2.2 O EXERCÍCIO DO CONTROLE SOBRE A EXECUÇÃO DOS CONTRATOS ... 59
5.2.3 ACOMPANHAR E IMPLEMENTAR AS RECOMENDAÇÕES EMITIDAS PELOS ÓRGÃOS DE CONTROLE INTERNO E EXTERNO ... 61
5.2.4 REQUERER INFORMAÇÕES, PROCESSOS E DOCUMENTOS NECESSÁRIOS ÀS AÇÕES DE CONTROLE ... 62
5.2.5 PROCEDER COM AUDITORIA DE CONFORMIDADE E ANALISAR TODO E QUALQUER PROCESSO ... 62
5.2.6 AVALIAÇÃO DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS,
FINANCEIROS E PATRIMONIAL DOS GASTOS PÚBLICOS ... 64
5.2.7 SEM CATEGORIA DEFINIDA – ACHADO DA PESQUISA ... 65
5.3 ADEQUAÇÃO DA ESTRUTURA DA UCI DO DETRAN/RN COM OS PRINCÍPIOS GERAIS DE CONTROLE INTERNO ... 66
5.3.1 RELAÇÃO CUSTO/BENEFÍCIO ... 68
5.3.2 QUALIFICAÇÃO ADEQUADA, TREINAMENTO E RODÍZIO DE FUNCIONÁRIOS. ... 70
5.3.3 DELEGAÇÃO DE PODERES E DETERMINAÇÃO DE RESPONSABILIDADE. ... 72
5.3.4 SEGREGAÇÃO DE FUNÇÕES ... 74
5.3.5 FORMALIZAÇÃO DAS INSTRUÇÕES ... 74
5.3.6 CONTROLES SOBRE AS TRANSAÇÕES ... 75
5.3.7 ADERÊNCIA ÀS DIRETRIZES E NORMAS LEGAIS. ... 76
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 80
REFERÊNCIAS ... 83
APÊNDICES ... 86
APÊNDICE A – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO INSTITUCIONAL ... 86
APÊNDICE B – ROTEIRO DE ENTREVISTA COM BASE NA RESOLUÇÃO 05/2014 – ATRICON (PRINCÍPIOS DO CONTROLE INTERNO) ... 87
1 INTRODUÇÃO
Após anos sem maiores atualizações no Sistema de Controle Interno do Executivo Estadual do Rio Grande do Norte, a Controladoria Geral do Estado (CONTROL) assume o protagonismo no intuito de enfrentar uma grave crise fiscal e financeira que assola as finanças públicas do Estado, propondo melhorias na forma de praticar suas atividades, dinamizando e impulsionando as atividades de Controle.
Como é de se esperar, toda migração precisa de um período de adaptação e amadurecimento, com uma transição entre o momento inicial e o que se espera chegar. Na Administração Pública as mudanças sofrem influência de fatores positivos, que impulsionam as ações transformadoras; e negativos, que resistem e tendem a manter as atividades da organização sendo executadas da mesma forma que inicialmente.
Para Chiavenato (2016), quando aborda os conceitos de gestão da mudança, explica que existem fases envolvidas nas mudanças, neste processo, ocorrem perturbações na organização, estas perturbações são separadas em fases, que seriam: o descongelamento, período em que a organização percebe a necessidade de mudança, porém, percebe-se a existência de resistência, é caracterizada pelo convencimento da necessidade de implementar as alterações e conseguir a adesão dos demais colaboradores; a segunda fase é a da mudança propriamente dita, quando as pessoas percebem que a mudança é benéfica e aderem a migração de paradigma; e o recongelamento, quando uma vez consolidada a mudança desejada, a organização absorve as alterações, mantendo as novas práticas incorporadas a sua execução rotineira. Estamos no momento do “descongelamento”, submetido à mudança iniciada pela Unidade Central de Controle Interno (UCCI) e que passa a enfrentar os problemas típicos de Gestão de Mudança. E objetivando impulsionar o momento da mudança, propomos fazer uma avaliação de uma Unidade de Controle Interno (UCI), a ser estudada e abrindo oportunidade para acompanhamentos e controles futuros, para servir como possível projeto piloto para desenvolvimento das atividades de Controle em parceria entre as UCIs e a Unidade Central de Controle Interno.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
Desde o final da década de 1980 que a Administração Pública brasileira tem sido submetida à cobrança constante da sociedade para realizar uma entrega de serviços com maior qualidade, no tempo correto e com menores custos. Estas características são comuns à iniciativa privada, que para poder sobreviver precisa entregar produtos e serviços como e quando seu cliente deseja, da forma que ele pode pagar e com uma qualidade a ser atendida.
Destaque-se que a Administração Pública está condicionada a atender os princípios constitucionais, naturalmente como forma de garantir a igualdade na concorrência pelos recursos públicos, bem como de evitar que a pessoalidade fosse fator motivador para o desembolso desses recursos.
Entretanto, a instalação do modelo Burocrático como padrão na Administração Pública para as relações atuais, mais dinâmicas, demonstrou não ser eficiente por não atender as demandas da sociedade, acarretando em insatisfações e tornando necessária a modernização e desburocratização da Administração Pública.
Ribeiro (1997) explica que a Burocracia, que possui características extremamente formalistas e rígidas, não atende aos anseios da população, tem o modelo de Administração Gerencial como alternativa, também chamado Administração por Resultados.
Se opondo a visão de Ribeiro, Chiavenato (2016) entende que a Administração por Resultados não nega a Burocracia, mas a aperfeiçoa, utilizando seus fundamentos para se desenvolver, lhe dando flexibilidade; e exigindo a entrega dos serviços e produtos à sociedade, alterando sua forma de controle, que deixa de focar na forma e passa a objetivar nos resultados.
Com dificuldades para se adaptar às novas exigências da sociedade, pois não consegue entregar os serviços esperados pela população, a Administração Pública passa a ser alvo de novas críticas em que são expostas as fragilidades ainda existentes, fruto da herança de uma Administração Patrimonialista prejudicada pelo pouco zelo pela Cousa Pública e impulsionada pela Burocracia exagerada e ineficiente.
Com as críticas expostas quanto à qualidade dos serviços públicos surgem as denúncias de corrupção e desperdícios ocorridas nas diversas gestões,
seja Municipal, Estadual ou Federal. Uma das formas de tentar inibir essas práticas é o controle, que pode ser desenvolvido de 3 formas, sendo: o Controle Externo, o Controle Interno e o Controle Social.
Com a mudança de postura de nossa sociedade frente às práticas obsoletas de política, os órgãos fiscalizadores, dentro de suas competências, têm buscado meios para combater os ilícitos, mitigar os desperdícios e incentivar ganhos na qualidade do serviço prestado e sua economicidade.
Como exemplo, o Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Norte (TCE/RN), em 2013, aprovou a Resolução nº 013/2013, que entre outras medidas determinava a implementação do sistema de controle interno em todos os seus jurisdicionados; a resolução, entretanto, especifica os Municípios.
Seguindo o planejamento estratégico da Associação dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil (ATRICON) referente ao período de 2012 a 2017, que objetivava o aperfeiçoamento dos Tribunais de Contas, em 2014 a ATRICON aprova as Diretrizes de Controle Externo que versam sobre “Controle interno: instrumento de eficiência dos jurisdicionados” – a Resolução 05/2014 – ATRICON.
A Resolução apresenta de maneira estruturada e normatizada os princípios que norteiam o Controle Interno, que seriam: relação custo/benefício; qualificação adequada, com treinamento e rodízio de funcionários; delegação de poderes; definição de responsabilidades; segregação de funções; instruções devidamente formalizadas; controle sobre as transações; e aderência a diretrizes e normas legais.
Continuando essa política, em 2016 a Corte de Contas Estadual do Rio Grande do Norte editou as Resoluções 011/2016 e 012/2016, por meio das quais enfatiza a gestão, organização e prestação de contas dos ordenadores de despesas. Tais mudanças foram acompanhadas de treinamentos fornecidos pelo próprio TCE, com o intuito de fortalecer o controle interno de seus jurisdicionados.
No âmbito do Executivo Estadual, também foi acompanhada a tendência apresentada pelo Controle Externo, reconhecendo a importância de executar seu próprio programa de Fortalecimento do Controle Interno, sendo administrado pela CONTROL. A Controladoria promoveu, no mês de fevereiro de 2017, uma capacitação que contou com a participação da maior parte das representações das então Comissões de Controle Interno.
Em agosto do ano de 2017, em reunião convocada pelo Controlador Geral do Estado, foi apresentada a minuta do Projeto de Lei a ser encaminhado, com a finalidade de promover a adequação necessária à sua missão institucional como Órgão Central do Sistema de Controle Interno do Executivo Estadual.
Nesse novo projeto, foram descritas as seguintes funções: Ouvidoria, Corregedoria, Controle, Correição, Auditoria, Ouvidoria e Prevenção da Corrupção. Também é inserida a nomenclatura de Unidades de Controle Interno (UCIs) para as então Comissões de Controle Interno (CCIs).
As Comissões de Controle Interno foram criadas originalmente através do Ato Normativo Nº 003, de 12 de novembro de 1997, e eram denominadas Comissões Especiais de Controle Interno, que tinham por finalidade efetivar a prestação de contas das gestões anteriores a 1996 pendentes de análise.
Em março de 1998 a CONTROL edita o Ato Normativo Nº 05, determinando que todo e qualquer processo de contratação de despesa deve ser previamente analisado pela CCI e, posteriormente ao controle exercido, os processos deveriam ser enviados à CONTROL para registro e anotação da despesa. O Ato Normativo também aborda os aspectos quanto aos documentos a serem observados pela CCI. Assim, observamos que a função das CCI’s era analisar todos os processos de despesa pública, para posterior remessa à CONTROL.
Após a Lei Complementar Nº 638, de 28 de junho de 2018, foram instituídas as Unidades de Controle Interno, com atribuições de: exercer os controles no que tange às atividades institucionais ou administrativas, objetivando a observância da legislação, a salvaguarda do patrimônio e a busca da eficiência operacional; exercer o controle interno sobre o uso e guarda de bens públicos; exercer o controle sobre a execução dos contratos, convênios e instrumentos congêneres, bem como realizar Tomada de Contas Especial, quando determinado pela Controladoria-Geral do Estado; comunicar à Controladoria Geral do Estado sobre irregularidades ou ilegalidades de que tenha conhecimento; contribuir com as funções de auditoria, corregedoria, ouvidoria e prevenção da corrupção, sempre que solicitado pela Controladoria Geral do Estado; acompanhar a implementação das recomendações emitidas pelos órgãos de controle interno e externo; requerer informações, processos e documentos necessários às ações de controle e exercer demais ações demandadas pela CONTROL no âmbito das suas competências.
Parte dessas proposições já foram objeto do estudo realizado por Souza (2014), intitulado “Fortalecimento do controle interno governamental: diagnóstico e propostas para a Controladoria Geral do Estado do RN”, sendo diagnosticada a necessidade de melhorias nas atividades de Controle, como a inclusão das ações de ouvidoria, controladoria, corregedoria e promoção e combate à corrupção, bem como menciona entre seus achados que existem deficiências nos procedimentos das auditorias.
Essas proposições, reunidas no referido projeto de lei, foram aprovadas por meio da Lei Complementar Nº 638, de 28 de junho de 2018, que passou a ser o novo marco legal para o Sistema de Controle Interno do Executivo Estadual.
Nesse contexto, para atender as expectativas tanto da sociedade quanto das recentes alterações ocorridas nas normas que regulamentam o Controle Interno no Brasil e no Estado do Rio Grande do Norte e para que se alcance a efetivação do Sistema de Controle Interno do Executivo Estadual, é preciso que as UCIs estejam alinhadas aos princípios gerais de controle interno e sejam capazes de desempenhar suas novas atribuições. Logo, antes mesmo de tratar das capacidades das Unidades para as novas competências que deverão ser absorvidas, ganha relevância a realização de diagnósticos sobre a situação atual dessas Unidades e quanto sua atuação está produzindo informações úteis para a gestão estadual. Para viabilizar tal análise, foi utilizado como estudo individualizado o caso da UCI do Departamento Estadual de Trânsito do Rio Grande do Norte (DETRAN/RN).
No DETRAN/RN existe, desde 1999, a Comissão Permanente de Controle Interno, que no desempenho de suas atividades analisa integralmente os processos de contratação pública, realização de despesas com diárias, pessoal, convênios, entre outros.
O DETRAN/RN caracteriza-se como uma Autarquia, dotada de autonomia administrativa e financeira; e foi a 4ª Unidade Gestora com maior receita em 2017 – elencada em 6ª lugar em 2018. Ainda, até novembro de 2017, o DETRAN/RN foi o 14º em volumes empenhados, enquanto para 2018, até novembro, é o 16º1.
Além disso, o DETRAN/RN possui missão própria, específica e vinculada à Segurança Pública; em tempos de crise fiscal, reforça-se a necessidade de
1 RIO GRANDE DO NORTE. “Receitas por Unidade Gestora/Gestão”. Portal da Transparência.
acompanhar a eficácia e eficiência dos Gastos Públicos, que conforme a normativa atual, recai sobre o Sistema Integrado de Controle Interno.
Diante do exposto, propõe-se o seguinte problema de pesquisa: como a atuação da UCI do DETRAN/RN alinha-se aos princípios gerais do controle interno previstos na Resolução Atricon nº 05/2014 e converge para o novo marco legal do Controle Interno do Executivo Estadual?
1.2 OBJETIVOS
1.2.1 Objetivo geral
O objetivo geral deste trabalho consiste em analisar a atuação da UCI do DETRAN/RN quanto ao seu alinhamento com os princípios gerais do controle interno previstos na Resolução ATRICON Nº 05/2014 e em comparação às novas atribuições previstas na LC Nº 638/2018.
1.2.2 Objetivos específicos
Para alcançar o objetivo geral proposto, foram definidos os seguintes objetivos específicos:
a) Avaliar a estrutura (humana e material) da UCI do DETRAN/RN e sua adequação aos princípios gerais de controle interno;
b) Identificar as principais atividades realizadas pela UCI do DETRAN/RN e sua aderência ao instituído pelo novo marco legal do Controle Interno do Executivo Estadual do RN;
c) Propor melhorias na estrutura e na atuação da UCI do DETRAN/RN sob a perspectiva dos princípios gerais de controle interno e do novo marco regulatório.
1.3 JUSTIFICATIVA
Nossa sociedade tem convivido diariamente com inúmeros escândalos de corrupção, que têm gerado revolta. A utilização indevida dos recursos arrecadados de impostos, taxas e receitas públicas diversas vem a público em uma frequência muito maior do que antes visto. Isso decorre da expansão da tecnologia, da
conscientização da sociedade frente à finalidade da máquina pública e da necessidade de exigir serviços de qualidade.
Essas mudanças vêm ocorrendo de maneira crescente e gradual, acompanhadas pela evolução dos meios de comunicação social, como redes sociais, mensageiros eletrônicos, e-mails e notícias, devido ao fácil acesso em todo o globo.
Tais alterações impulsionaram a sociedade a um nível de consciência, que demandam a adequação da Administração Pública. Cavalheiro e Flores (2007, p. 20) exemplificam:
Assim, há um consenso sobre a necessidade de criar mecanismos de gestão capazes de controlar a eficiência dos gastos e da arrecadação, o cumprimento ou não de objetivos sociais reconhecidamente prioritários, a concentração de renda e outros que envolvem a sociedade brasileira como um todo.
Aliado a esse cenário de escândalos que assola o país, a grave crise financeira que atinge nosso Estado despertou a necessidade dos Sistemas de Controle se aperfeiçoarem e acompanharem o desenvolvimento científico e tecnológico.
Nesse contexto de pressão popular em obter resultados da Administração Pública, a grave crise financeira e a crise hídrica, tem sido comum na mídia inúmeras acusações de fraudes e obtenção de vantagens ilícitas, má gestão e desvios diversos (recursos/finalidade), o que nos leva a pensar em como amenizar esses riscos.
Um dos fatores que propicia a fraude e a corrupção é a inexistência ou ineficiência do controle interno, que fragiliza a atuação do Controle Externo assim como a sensação de impunidade dos agentes públicos (CAVALHEIRO; FLORES, 2007).
Assim, o Controle Interno no âmbito do Estado do Rio Grande do Norte completou 20 (vinte) anos desde sua criação institucional, sendo que com o avanço dos métodos de controle, bem como dos sistemas de informação, a atividade do Controle Interno também tem evoluído. Ainda, o TCE/RN tem promovido o aperfeiçoamento técnico e auxiliado aos jurisdicionados no desenvolvimento de atividades inerentes ao Controle Interno.
Diante das mudanças – marcadas pela edição da Resolução ATRICON nº 05/2014 à nível nacional e pela edição das Resoluções 011 e 012 de 2016 do TCE/RN no nível estadual, além das atitudes administrativas da CONTROL em adequar-se a essas normas –, propomos um diagnóstico na UCI do DETRAN/RN com a finalidade de discutir o alinhamento das UCIs aos princípios gerais do controle interno e a seu novo marco regulatório.
Essa análise traz contribuições para a discussão quanto ao papel do controle interno como ferramenta de gestão, capaz de gerar produtos para auxiliar na tomada de decisões da Administração Pública. Adicionalmente, também são geradas sugestões de melhorias para atender esse anseio.
Poucos foram os trabalhos identificados tratando sobre uma Unidade de Controle Interno. As abordagens são sistêmicas e focam no Controle Interno Central, além das poucas observações tratarem sobre as atividades efetivas do setor que opera o Controle Interno ou como as mesmas são desenvolvidas, e o que de fato espera-se daquela Unidade.
Em consonância com o exposto, a Administração Pública continua a evoluir, e seus instrumentos de Governança e Controle precisam de aprimoramentos no sentido da melhoria da eficiência e eficácia das ações governamentais. Estes devem ocorrer sob o cuidadoso foco da administração, com sua ótica que, conforme Chiavenato (2016), é atribuída as características de ciência, arte e técnica, para o atendimento dos anseios de seus stakeholders (a sociedade, a gestão da estrutura de governança). Portanto, o que se espera de uma análise sob este conceito é utilizar os princípios científicos de uma base de conhecimento, aplicados através de técnicas e tecnologias adequadas para cada situação, em que reside a arte do administrador; e conseguir aplicar mediante situações complexas e abstratas a melhor forma e solução.
1.4 ESTRUTURA DO TRABALHO
O presente trabalho desenvolve o referencial teórico nos temas de Governança, accountability, Controle, tipos de controle, Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo do Estado do Rio Grande do Norte e princípios do Controle Interno.
Definidos os procedimentos metodológicos e a caracterização da pesquisa, discorreremos uma análise dos dados coletados sob a ótica da literatura visitada, e elaboramos sugestões de melhorias para impulsionar a Gestão da Mudança iniciada pela mudança do marco legal do Sistema de Controle Interno do Estado.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Para tratar sobre o Controle Interno é importante conhecer o seu contexto e importância na estrutura administrativa e da Gestão.
Acompanhando o desenvolvimento e complexidade da gestão, seja Pública ou Privada, é necessário desenvolver formas de delegar poderes e competências à terceiros, distintos dos detentores originais do poder, visando permitir maior eficiência e eficácia das ações da Instituição. Assim, se desenvolve o conceito de Governança.
A Governança é acompanhada pela necessidade de prestação de contas, que iremos aqui abordar como accountability; para que uma gestão busque alcançar os objetivos definidos pela delegação do poder, é necessário que exista uma estrutura de Controle, que atuará como fonte de conhecimento e informações sobre a organização.
Dessa forma, objetivamos contextualizar de maneira geral os fatores que movem a existência do Controle, que reside na necessidade de acompanhar a gestão em busca de atingimento de metas, assim como haver o esforço de conduzir com condutas éticas e legais para essa gestão.
A temática do Controle Interno é muito abordada como um conceito contábil, por vezes legalista, porém a gestão e seus efeitos na tomada de decisão são pouco estudados. Apesar de reconhecido seu valor para esse fim, pouco tem se avaliado sua forma e mecanismos de implementação.
2.1 GOVERNANÇA
Para Secchi (2009), o conceito de governança não é único, visto que sua perspectiva pode variar nas diversas áreas de conhecimento, exemplificando as relações internacionais, teorias do desenvolvimento, a administração privada, as ciências políticas e a administração pública. Para o autor, a governança está relacionada com as mudanças na forma como o poder é influenciado, deixando a visão de um ator único, individualizado, para um modelo colaborativo, entre os atores estatais e não estatais na busca de saneamento dos problemas coletivos.
Com o aumento das estruturas das organizações, torna-se complexa a atividade de gestão, não sendo viável que uma única pessoa seja responsável por toda a tomada de decisão dessa estrutura (TCU, 2014).
Para essas situações, o detentor do poder de gerir delega a administração daquela organização ou atividade à terceiros, mediante premissas e prerrogativas, atribuindo autoridade a quem delegou, com a finalidade de atingir objetivos definidos (TCU, 2014).
Ocorre que há divergências de interesses entre proprietários e administradores, motivadas pelo desequilíbrio de informações, propiciando um possível conflito de interesses entre quem delegou e a quem foi delegada a gestão, em uma tentativa de maximizar os benefícios individuais (TCU, 2014).
A Governança no Setor Público enfrenta, então, um cenário de desafios, sendo necessário se modernizar para atender às demandas da sociedade, em uma perspectiva de cobrança social cada vez mais intensa quanto a prestação de serviços e a qualidade dos mesmos.
Essa consciência da sociedade pode ser atribuída, em parte, a rápida expansão dos meios de comunicação, tanto individuais quanto de massa. De acordo com Ribeiro (1997, p. 4)
A globalização da economia e a dinâmica tecnológica exigem a modernização do aparelho do Estado, a descentralização de funções e o fortalecimento da capacidade de governo para o desempenho do seu papel estratégico na promoção do desenvolvimento econômico e social.
Em nosso País, a título de ilustração, o exemplo de governança encontra-se em nossa estrutura política, conforme transcrevemos trecho do “Referencial básico de governança aplicável a órgãos e entidades da Administração Pública”:
No Brasil, diversas leis e decretos foram publicados de modo a institucionalizar direta ou indiretamente estruturas de governança. A Constituição Federal de 1988 estabelece, no caput do art. 1º, que “a República Federativa do Brasil [...] constitui-se em Estado Democrático de Direito”. Em termos de governança, isso significa dizer que o cidadão tem poder para escolher seus representantes e que o poder não está concentrado no governo, mas emana do povo. (TCU, 2014, p. 14)
Assim, observamos que o povo delega seu poder aos representantes políticos, no sentido de tomar decisões e guiar a Administração Pública em atendimento aos seus anseios. Porém, não significa dizer que há a transferência do
poder, mas sim, a confiança de que aquele agente público irá agir da maneira que a sociedade espera.
Com a finalidade de reforçar o sistema de Governança Pública foram criados instrumentos legais, que seriam: o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal (Decreto 1.171, de 22 de junho de 1994), a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101, de 04 de maio de 2000), a Lei de Acesso a informação (Lei 12.527, de 18 de novembro de 2011). Todas essas normativas demonstram o amadurecimento da Administração Pública frente às demandas de quem lhe delegou o poder.
O Referencial Básico de Governança Aplicável a órgãos e Entidades da Administração Pública registra sobre esses dispositivos o que se segue:
Apesar do avanço que tais estruturas significam para a melhoria da capacidade de governança e gestão do Estado brasileiro, cabe reconhecer que para atender as demandas sociais é fundamental fortalecer ainda mais os mecanismos de governança como forma de reduzir o distanciamento entre Estado e sociedade. (TCU, 2014, p. 16)
De acordo com a International Federation of Accountants (IFAC, 2013
apud TCU, 2014, p. 17), governança compreende a estrutura posta em prática para
garantir que os resultados pretendidos pelas partes interessadas sejam definidos e alcançados, mediante um comportamento ético, íntegro, responsável, comprometido e transparente da liderança.
Para o Referencial, a boa governança no Setor Público permite:
a) garantir a entrega de benefícios econômicos, sociais e ambientais para os cidadãos;
b) garantir que a organização seja, e pareça, responsável para com os cidadãos;
c) ter clareza acerca de quais são os produtos e serviços efetivamente prestados para cidadãos e usuários, e manter o foco nesse propósito; d) ser transparente, mantendo a sociedade informada acerca das decisões tomadas e dos riscos envolvidos;
e) possuir e utilizar informações de qualidade e mecanismos robustos de apoio às tomadas de decisão;
f) dialogar com e prestar contas à sociedade;
g) garantir a qualidade e a efetividade dos serviços prestados aos cidadãos;
h) promover o desenvolvimento contínuo da liderança e dos colaboradores;
i) definir claramente processos, papéis, responsabilidades e limites de poder e de autoridade;
k) selecionar a liderança tendo por base aspectos como conhecimento, habilidades e atitudes (competências individuais);
l) avaliar o desempenho e a conformidade da organização e da liderança, mantendo um balanceamento adequado entre eles;
m) garantir a existência de um sistema efetivo de gestão de riscos; n) utilizar-se de controles internos para manter os riscos em níveis adequados e aceitáveis;
o) controlar as finanças de forma atenta, robusta e responsável; e p) prover aos cidadãos dados e informações de qualidade (confiáveis, tempestivas, relevantes e compreensíveis). (TCU, 2014, p. 14)
Então, concluímos que a abordagem da governança é da delegação da gestão pública (através do exercício do voto) a seus diversos agentes individuais, com a finalidade de atingir um objetivo coletivo, visto a inviabilidade que cada um exerça, individualmente, atividade real de gestão.
Tal estrutura de Governança forçosamente desenvolve a necessidade de prestação de contas, para que se possa responder pela gestão dos atos efetivamente delegados e a destinação dos recursos que, em outras palavras, nos introduz ao conceito de accountability.
2.2 ACCOUNTABILITY
Conforme demonstrado no tópico de governança, ao delegar a gestão faz-se necessária a prestação de contas, verificando se os objetivos previamente estabelecidos pelo delegante estão sendo atingidos, o que atualmente tem sido tratado como accountability.
Conforme nos explica Peter e Machado (2014), ainda não há uma tradução literal do termo accountability para o português, sendo traduzido como “responsabilização”. Tal responsabilização é decorrente da delegação que ocorre na Governança, que envolve custódia de bens e valores de terceiros (no nosso caso da Administração Pública) e a sua necessária prestação de contas – a apresentação de atingimento de objetivos.
A accountability não é um termo exclusivo da Administração Pública; entretanto, quando abordamos a gestão dos recursos públicos, oriundos de taxas e impostos, a exigência dessa prestação de contas é essencial, pois são recursos pertencentes a toda a sociedade (PETER e MACHADO, 2014).
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) alcança maiores proporções, ao implementar uma série de sanções aos gestores que tentem omitir informações
de suas gestões, servindo como um marco dentro das normativas legais para a Gestão Pública, abordando aspectos administrativo, financeiro e fiscal.
Produzir informações para elaborar a prestação de contas é atividade essencial e deve ser levada a sério pelas gestões que são delegadas, pois são elas quem subsidiarão a sociedade em sua atividade fiscalizatória.
Coerente com os conceitos apresentados até agora, accountability seria a obrigação que têm as pessoas ou entidades – incluídas as empresas e corporações públicas –, às quais se tenham confiado recursos, de assumir as responsabilidades de ordem fiscal, gerencial e programática que lhes foram conferidas, e de informar a quem lhes delegou essas responsabilidades (TCU, 2011).
Para Loureiro, Abrucio e Pacheco (2010), accountability é o exercício do controle e a responsabilização dos agentes públicos, sejam eles políticos ou burocratas, responsáveis pela elaboração e execução das políticas públicas.
Assim são apresentados os conceitos de accountability em três eixos
temáticos: o eleitoral, ao submeter a gestão dos governantes ao crivo da avaliação popular, sendo que da sua aprovação resultaria em sua recondução a cargospúblicos eletivos, ou sua reprovação; o de pesos e contrapesos, exercidos pelos diversos Órgãos componentes da própria estrutura da Administração Pública; e a democrática, que limita a atuação Estatal de maneira a resguardar garantias aos cidadãos independente de seu governante.
Observamos então que accountability se desenvolve em torno do
conceito de avaliar atos, ações, formas de investir recursos. A expectativa de resultado destas avaliações é que os Gestores Públicos mantenham-se dentro dos padrões éticos e normativos estabelecidos pela sociedade e que apresentem os resultados de suas gestões.
Concluímos então, com os conceitos apresentados, que accountability trata-se da obrigação de prestar contas de atos, ações, despesas, seja sob os aspectos legais, morais e éticos, das decisões adotadas por gestores, quando incluídos em uma estrutura de governança.
Para Peter e Machado (2014), o controle verifica que os atos e fatos alcançaram seus objetivos, quando de sua proposição, através de comparação de resultados, avaliações e possíveis desvios/desperdícios, auxiliando a corrigi-los, sempre objetivando alcançar o planejamento.
Nesse sentido, observamos que o Controle servirá como baliza objetiva de avaliação sobre a delegação da gestão, servindo também como sistema de minimização da influência de possíveis conflitos de interesses, existentes entre a autoridade que delegou e a quem foi delegada a gestão.
Ainda para Peter e Machado (2014), o controle compõe, como parte do processo de gestão, uma alimentação através do monitoramento continuado de avaliações, promovendo as correções. Dessa forma, fornece informações para a tomada de decisões quando dos ajustes do que originalmente fora planejado.
Observe aqui que o Controle também auxilia a gestão: não se trata de um cerceador de atos, mas sim, um balizador, que pode muito bem subsidiar o gestor em minimizar os riscos no momento da tomada de decisões, reduzindo assim as possibilidades de decisões equivocadas, motivadas pela ausência de informação.
Quando avaliamos a estrutura de Governança e seu accountability percebemos que ela compõe um ciclo, pertencente à estrutura da Governança, em que exerce um papel importante: prover o tomador de decisões de conteúdo robusto e técnico para a continuidade das ações de planejamento, execução, novo controle e reavaliação.
Seguindo esse entendimento, Peter e Machado (2014, p 23) nos esclarecem: “Pode-se assim observar que o controle corresponde a um ciclo, constantemente renovado, alimentado por informações e ao mesmo tempo produzindo informações”.
O que os autores entendem e denominam como Ciclo de Controle, faz parte do ciclo de planejamento, em que após a execução e controle, avalia-se os resultados encontrados, mediante os esperados, que servirá como base para novo planejamento, e a função controle compõe parte do processo de planejamento.
Figura 1 – Ciclo de Controle
Fonte: Peter e Machado (2014).
Para Cruz et al. (2003, p. 114), o controle está vinculado a ação de planejar como uma função gerencial, ressaltando a importância do controle para a gestão, conforme transcrevemos: “de nada adiantaria planejar se não houvesse controle e, se não houvesse o planejamento, não haveria o que controlar”.
Peter e Machado (2014) ainda discorrem também que o controle, para ser eficaz, precisa de medidas de desempenho e possíveis ações corretivas, formulados antes das ações.
Sob a ótica do Tribunal de Contas da União o “Controle é o que se faz para mitigar riscos, assegurando, assim, com certa razoabilidade, que objetivos sejam alcançados” (TCU, 2012, p. 10).
Para Cavalheiro e Flores (2007), controlar é a comparação do realizado com um padrão previamente estabelecido, que serve como parâmetro.
Como observa-se, a função controle está relacionada com objetivos, atingimento de metas, mitigação de riscos e meios de avaliação. Mas para a Administração Pública, além de ser uma prática de gestão, o controle é imposição legal.
Já havia a preocupação com o controle na Administração Pública brasileira desde o período colonial. Em 1680 foram criadas as Juntas das Fazendas das Capitanias e a Junta da Fazendo do Rio de Janeiro, limitadas a avaliação de aspecto orçamentário/financeiro, jurisdicionadas a Portugal, em que promoviam tombamento de bens públicos, arrecadação de dízimos e exigência de prestação de
Planejamento
Execução
Monitoramento Avaliação
contas anuais por parte dos provedores das capitanias hereditárias (PETER e MACHADO, 2014).
Posterior a independência Nacional, foi criado o Tesouro Nacional, iniciando o processo de controle da Gestão Pública no Brasil – Império. Com a proclamação da República, ocorreu o fortalecimento das funções legislativas, impulsionando mudanças significativas nas formas de controlar as contas públicas (PETER e MACHADO, 2014).
Para a Administração Pública, a figura do controle interno é abordada inicialmente em 1964, conforme Boniatti e Rodrigues (2018), através da Lei Federal nº 4.320/1964. A norma, em seu Título VIII, determina a necessidade do Controle da Execução Orçamentária; para Aguiar (2008), esse Controle Legal assume o significado de fiscalização.
Observe que o controle também pode se confundir com o significado de fiscalização, porém, distinguem-se em que a fiscalização assegura que o serviço, a aquisição ou o contrato está sendo realizado conforme a avença que lhe deu origem; quanto ao controle, podemos perceber que assume um papel de colher informações, subsidiar a decisão e adotar padrões de comparação para poder gerar seus dados.
Então, o instituto da governança nos encaminha para o conceito de
accountability, que sem os meios para exercer essa característica de cobrança de
resultados e responsabilização de seus agentes, precisa ter uma norma ou conteúdo objetivo de comparação. Assim, a informação é obtida através do exercício do Controle.
Aguiar (2008) vaticina que a Administração Pública sempre estará submetida a um controle, prestação de contas ou comprovação da utilização dos recursos, isso porquê é expressa a sua previsão constitucional – o exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração Direta e Indireta – sob a perspectiva da estrita legalidade, legitimidade e economicidade, a ser exercida pelo controle externo e interno.
Pelo que Aguiar (2008) nos apresenta, as atividades do controle tornam-se limitadas quando tornam-se tornam específicas, reduzindo sua atuação como um verificador e gerando informações, com uma finalidade muito mais forte para o contábil e suas teorias do que, precisamente, na gestão.
Convergente com esse entendimento, Cavalheiro e Flores (2007) explanam que, nas organizações públicas, todos os que guardam e administram bens ou rendas têm o dever de prestar contas sobre essa responsabilidade, reforçando a necessidade do exercício de meios de controle que permitam aferir a utilização dos recursos.
Observe que tanto Aguiar (2008) quanto Cavalheiro e Flores (2007) abordam uma “função controle” voltada apenas para a verificação das atividades da gestão, não abordando o valor das informações geradas pelo Controle a toda estrutura de governança.
Elencamos os princípios a seguir, conforme Castro (2009, p. 73):
Quadro 1 – Princípios do Controle Princípio da Legalidade
Referente aos limites impostos a Administração Pública, visto da necessidade de previsão legal para que ato/ação possa ser realizada.
Princípio da Legitimidade
Verifica se o ato ou ação da Administração Pública obedeceu ao interesse público, caso o ato/ação fora editado em nome do interesse da coletividade, mas esconde, por traz de sua finalidade, interesses pessoais, escusos aos interesses públicos, esse ato deve ser contestado pela fiscalização.
Princípio da Economicidade
É aquele que empreende esforço para que propicie a melhor aquisição/serviços para a Administração Pública. Tal princípio prevê que seja utilizada a melhor técnica, ou melhor produto, daquele que existe no mercado, e pelo menor preço.
Fonte: Adaptado de Castro (2009, p. 73).
Quanto ao princípio da Economicidade, muito se fala que o Estado compra mal, pois compra o que é mais barato; entretanto, não é o que observamos pelo entendimento de Aguiar (2008, p. 381):
É o princípio que norteia a Administração Pública na efetivação parcimoniosa das despesas, e, ao fazê-lo, deve isentar-se de qualquer ânimo de beneficiar o contratado, havendo-se diligentemente para que o administrador se preocupe em adquirir para a Administração Pública o melhor produto ou a melhor técnica em prestação de serviço existente no mercado, e pelo menor preço.
Aqui temos que a melhor técnica e/ou produto é o que primeiro se verifica, para depois ser levado em consideração o preço. Tal disposição textual não é despropositada, pois não seria econômico adquirir um item que, por ser mais barato,
seja preciso utilizar um volume muito superior ao que, apesar de mais caro, usa-se menos.
De toda forma, o Controle a ser exercido sobre a estrutura de Governança pode ser um forte aliado na tomada de decisões, dispondo ao gestor informações e conhecimento da atividade pública que possivelmente o mesmo não obtenha de outra forma.
Logo, os controles para a Administração Pública apresentam-se como: Interno, Externo e Social.
2.3.1 Controle Social
Apesar de não ser o objetivo específico desse trabalho, é importante qualificar o Controle Social, que tem agido como motivador para as transformações que encontramos no âmbito da Administração Pública, conforme mencionado anteriormente, quanto à insatisfação da sociedade com os serviços prestados pelos Entes Públicos por não corresponderem às suas expectativas frente ao seu investimento.
A sociedade pode exercer seu poder de controle, conforme previsão constitucional, seja através de ações arquitetadas pela sociedade civil organizada, e é garantido ainda que qualquer cidadão é parte legítima para denunciar irregularidades ou ilegalidades (BRASIL, 1988).
Dessa forma, o Controle Social é exercido pelo cidadão como parte legítima para a cobrança dos serviços públicos, e é uma forma impulsionadora e de auxílio aos Controles Interno e Externo.
2.3.2 Controle Externo
De acordo com Peter e Machado (2014), o Controle Externo é aquele exercido por órgãos que não fazem parte da estrutura da organização controlada, e tem como característica o acompanhamento do Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais de Contas, sobre os atos administrativos da gestão orçamentária, financeira e operacional praticada pelos demais poderes.
Há um entendimento nesse conceito corroborado por Aguiar (2008), em que caracteriza o Controle Externo como aquele exercido pelo Legislativo, em estrita observância da Legislação.
Mas observamos que, além do conceito apresentado, Cruz et al. (2003) nos apresentam uma nuance distinta quando o caracterizam como um controle efetivamente independente, com a possiblidade de avaliar a probidade dos recursos investidos, uma vez que mesmo havendo todos os trâmites legais respeitados no processo de despesa pública, o Administrador Público pode influenciar a tomada de decisões através de agendas próprias, ocasionando malversação do Erário.
Neste caso, observamos que, apesar de aparentemente os procedimentos estarem com clara aderência à norma legal, eles podem estar imbuídos de interesses pessoais, abrindo um campo da subjetividade ao Controle Externo, que sem conhecimento das operações, pode vir a ser induzido a avaliar ações de maneira errônea devido à ausência de informações.
2.3.3 Controle interno
É importante ressaltar que existem dois conceitos distintos que remetem a Controle Interno. O primeiro conceito atribui toda organização a exercer controles internos, que seriam seus procedimentos normatizados, pontos de controle, averiguações regulares de funcionamento, e não estão sob a competência de um setor ou pessoa em específico, sendo atribuição de toda a estrutura organizacional. Corroborando com esse entendimento, Justen Filho (2013, p. 1192), define como sendo competência genérica de controle interno:
O dever-poder genérico de controle interno alcança toda e qualquer autoridade administrativa, relativamente a todo e qualquer ato administrativo praticado por ela própria ou por seus subordinados. Isso significa que qualquer agente administrativo, verificando a irregularidade de algum ato, deve adotar as providências necessárias a impedir que produza efeitos. Então, o controle interno não é incumbência de um setor específico, mas a definição de rotinas, normatização e os procedimentos de trabalho da organização compõem o controle interno e integram as rotinas já adotadas de auditorias; porém, é rotineiro haver dentro da estrutura organizacional um setor regularmente constituído, a quem compete coordenar a implantação dos “controles internos”.
Esses setores são usualmente designados de “Unidade de Controle Interno”, que orientam e opinam sobre as rotinas e procedimentos de controle inerentes aos procedimentos da organização (ATRICON, 2014).
Então temos a figura de duas definições distintas, o controle interno – como os mecanismos e ferramentas utilizadas pela administração em busca do atingimento dos objetivos da instituição – e a Unidade de Controle Interno – compondo a organização de maneira estruturada, com objetivos e definições próprias e atribuições bem definidas.
A ATRICON, em sua Resolução nº 005/2014, define como obrigatória as funções de auditoria governamental e de controle interno para todos os jurisdicionados.
Assim, o controle Interno necessita alinhar a estratégia da governança, definida anteriormente pela alta administração, avaliando os riscos e fornecendo informações úteis para a gestão (TCU, 2014).
O Controle Interno na Administração Pública busca aproximar os conceitos da Administração Privada para a realidade do serviço público, principalmente motivada pela crescente conscientização da sociedade, em que existe maior pressão pela sociedade, em exigir melhores resultados frente aos gastos públicos (MULATINHO JÚNIOR, 2014).
Ressaltamos que nesse contexto o que se busca é aproximar a qualidade dos serviços entregues à sociedade, e não transformar a Administração Pública em conceitos da iniciativa privada.
A conscientização citada por Mulatinho está de acordo com o que Ribeiro (1997) nos esclarece quando faz referência a falência do sistema burocrático, devido a seu formalismo rígido, hierarquizado e com pouco enfoque nos resultados, quando comparado com a Administração voltada a resultados.
Apenas retomamos que são os desvios da burocracia exacerbada que a torna com baixo resultados, pois o entendimento é que o modelo gerencial guarda características com o burocrático, utilizando o mesmo como plataforma para poder se desenvolver.
Então, segundo Ribeiro, os adventos da globalização econômica, assim como a tecnológica forçam que o Estado também se modernize, gerando a descentralização de funções e o fortalecimento da capacidade do governo para desempenho do seu papel de promover o desenvolvimento econômico e social.
Já Cavalheiro e Flores (2007) nos concede um entendimento mais amplo do conceito de controles internos, abordando seu uso como ferramenta de gestão, subsidiando os gestores em alcançar o objetivo de sua missão, sendo, colocar serviços públicos à disposição da comunidade, sendo necessário o conhecimento das demandas.
Ainda na obra de Cavalheiro e Flores, observamos que o Controle Interno deve observar as técnicas modernas de administração – com foco no planejamento e gestão – permitindo ao gestor informação quanto aos atos praticados, viabilidade ou não atingimento de metas estabelecidas.
Vejamos que, para não haver dúvidas, controles internos enquanto instâncias e procedimentos administrativos não geram informação, porém uma Unidade, ou um Setor de Controle Interno teria essa possibilidade.
Mulatinho Jr. (2014) também concorda que o Controle Interno necessita gerar informações úteis, em que balizem as ações passíveis de melhoria.
Para Calixto e Velasquez (2005) o Controle Interno faz-se necessário pela impossibilidade de o gestor conseguir acompanhar a integralidade de todas as ações praticadas pela gestão, em que possui como objetivo a garantia da continuidade das operações.
Entre as formas de exercer o Controle Interno, Calixto e Velasquez (2005) mencionam que seria através de auditorias internas, sendo estas de extrema importância para o exercício da função Controle; entretanto, ressalta que pela ausência de uma uniformização da forma de se trabalhar as Unidades de Controle Interno, o que muitas vezes ocorre é que a auditoria interna adota características de cogestão.
A cogestão como forma de atuação do controle interno é ineficiente, não devendo o controle interno interferir no processo de gestão, mas devendo balizar com informações o gestor e não atuando na integralidade dos processos, pois assim como o gestor não é capaz de exercer sozinho esse tipo de acompanhamento, a mesma limitação também se aplicaria a Unidade de Controle Interno.
A cogestão afasta o Controle Interno de sua missão de auxílio e suporte a decisão do gestor e, segundo Marx (2015), sofre resistência de quem trabalha com a atividade, pois não conseguem vislumbrar que a atividade do controle não consiste em apontar culpados ou mesmo impedir a realização da despesa, mas sim subsidiar o gestor na tomada de decisões.
Dessa forma, os controles internos administrativos são ferramentas para institucionalizar, limitar, organizar e uniformizar os procedimentos dentro de uma instituição, seguindo critérios definidos, enquanto o Controle Interno como unidade componente da estrutura de Governança é uma fonte de informações e suporte importante para a tomada de decisão.
3 REFERENCIAL NORMATIVO
3.1 O SISTEMA INTEGRADO DE CONTROLE INTERNO DO PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (SICOI)
É importante identificar que existe diferença entre o Controle Interno e o Sistema Integrado de Controle Interno. Enquanto o primeiro é um conjunto de recursos, métodos e processos adotados pelas instituições a atingir determinado objetivo, o segund, trata de um conjunto de unidades técnicas, articuladas a partir de um órgão central de coordenação, objetivando normatizar, fiscalizar e acompanhar as implementações de controles internos (TCU, 2009).
O Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo, que tem como seu Órgão Central de Controle Interno a Controladoria Geral do Estado, foi criado originalmente pela Lei Complementar n° 150, de 09 de janeiro de 1997, e alterado pela Lei complementar n° 157, de 23 de dezembro de 1997.
Através da Lei Complementar Nº 638, de 28 de junho de 2018, foram criadas as atividades de Ouvidoria e Corregedoria, bem como implementadas alterações no Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo do Rio Grande do Norte.
O SICOI tem por finalidade:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual, a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos do Estado;
II - exercer o controle de legalidade, da legitimidade e da economicidade quanto à qualidade, eficácia, eficiência e efetividade dos atos de gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional do Poder Executivo, bem como a regularidade da aplicação de recursos públicos estaduais por qualquer ente público ou privado;
III - promover a ética, a transparência e o controle social; e
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (BRASIL, 2000)
A legislação ainda atualiza as finalidades institucionais do Sistema em 5 (cinco) segmentos, sendo eles:
Art. 4º No cumprimento das finalidades institucionais, o Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo abrangerá as seguintes funções: I - controle: subsidia a tomada de decisão governamental, proporcionando a melhoria contínua da eficácia, da governança, da efetividade e da qualidade do gasto público;
II - correição: apura irregularidades praticadas por servidores, agentes públicos, e nessa condição equiparados por lei, e entes privados;
III - auditoria: avalia uma determinada matéria ou unidade, com o fim de expressar opinião a respeito da situação encontrada e recomendações para melhoria;
IV - ouvidoria: fomenta a participação popular por meio de recebimento, tratamento e resposta a manifestações do cidadão; e
V - prevenção da corrupção: busca a criação de um ambiente hostil à corrupção, atuando junto à sociedade, às empresas e aos entes públicos, promovendo a transparência, a ética e o controle social. (RIO GRANDE DO NORTE, 2018)
A mesma legislação ainda discorre sobre as Unidades de Controle Interno, em que vincula e subordina tecnicamente essas Unidades à Controladoria Geral do Estado, que seriam as diversas unidades da estrutura organizacional dos Órgãos e Entidades do Poder Executivo que exercem atividades de controle interno.
Às UCIs compete:
I - exercer os controles no que tange a atividades institucionais ou administrativas, objetivando a observância a legislação, a salvaguarda do patrimônio e a busca da eficiência operacional;
II - exercer o controle interno sobre o uso e guarda de bens públicos;
III - exercer o controle sobre a execução dos contratos, convênios e instrumentos congêneres, bem como realizar Tomada de Contas Especial, quando determinado pela Controladoria-Geral do Estado;
IV - comunicar à Controladoria-Geral do Estado sobre irregularidades ou ilegalidades de que tenha conhecimento;
V - contribuir com as funções de auditoria, corregedoria, ouvidoria e prevenção da corrupção, sempre que solicitado pela Controladoria-Geral do Estado;
VI - acompanhar a implementação das recomendações emitidas pelos órgãos de controle interno e externo;
VII - requerer as informações, processos e documentos necessários às ações de controle; e
VIII - exercer as demais ações demandadas pela Controladoria-Geral do Estado, no âmbito de suas competências. (RIO GRANDE DO NORTE, 2018)
Até então, conceitos já bem debatidos e difundidos durante nossa apresentação, ocorre que em 01 de outubro de 2018, complementando a LC Nº 638/2018, foi editada a Instrução Normativa n° 02 pela CONTROL, que dispõe:
Art. 1º. Compete às Unidades de Controle Interno:
I - exercer os controles no que tange a atividades institucionais ou administrativas, objetivando a observância a legislação, a salvaguarda do patrimônio e a busca da eficiência operacional;
II - exercer o controle interno sobre o uso e guarda de bens públicos;
III - exercer o controle sobre a execução dos contratos, convênios e instrumentos congêneres, bem como realizar Tomada de Contas Especial, quando determinado pela Controladoria-Geral do Estado;
