É importante identificar que existe diferença entre o Controle Interno e o Sistema Integrado de Controle Interno. Enquanto o primeiro é um conjunto de recursos, métodos e processos adotados pelas instituições a atingir determinado objetivo, o segund, trata de um conjunto de unidades técnicas, articuladas a partir de um órgão central de coordenação, objetivando normatizar, fiscalizar e acompanhar as implementações de controles internos (TCU, 2009).
O Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo, que tem como seu Órgão Central de Controle Interno a Controladoria Geral do Estado, foi criado originalmente pela Lei Complementar n° 150, de 09 de janeiro de 1997, e alterado pela Lei complementar n° 157, de 23 de dezembro de 1997.
Através da Lei Complementar Nº 638, de 28 de junho de 2018, foram criadas as atividades de Ouvidoria e Corregedoria, bem como implementadas alterações no Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo do Rio Grande do Norte.
O SICOI tem por finalidade:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e no Plano Plurianual, a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos do Estado;
II - exercer o controle de legalidade, da legitimidade e da economicidade quanto à qualidade, eficácia, eficiência e efetividade dos atos de gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional do Poder Executivo, bem como a regularidade da aplicação de recursos públicos estaduais por qualquer ente público ou privado;
III - promover a ética, a transparência e o controle social; e
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. (BRASIL, 2000)
A legislação ainda atualiza as finalidades institucionais do Sistema em 5 (cinco) segmentos, sendo eles:
Art. 4º No cumprimento das finalidades institucionais, o Sistema Integrado de Controle Interno do Poder Executivo abrangerá as seguintes funções: I - controle: subsidia a tomada de decisão governamental, proporcionando a melhoria contínua da eficácia, da governança, da efetividade e da qualidade do gasto público;
II - correição: apura irregularidades praticadas por servidores, agentes públicos, e nessa condição equiparados por lei, e entes privados;
III - auditoria: avalia uma determinada matéria ou unidade, com o fim de expressar opinião a respeito da situação encontrada e recomendações para melhoria;
IV - ouvidoria: fomenta a participação popular por meio de recebimento, tratamento e resposta a manifestações do cidadão; e
V - prevenção da corrupção: busca a criação de um ambiente hostil à corrupção, atuando junto à sociedade, às empresas e aos entes públicos, promovendo a transparência, a ética e o controle social. (RIO GRANDE DO NORTE, 2018)
A mesma legislação ainda discorre sobre as Unidades de Controle Interno, em que vincula e subordina tecnicamente essas Unidades à Controladoria Geral do Estado, que seriam as diversas unidades da estrutura organizacional dos Órgãos e Entidades do Poder Executivo que exercem atividades de controle interno.
Às UCIs compete:
I - exercer os controles no que tange a atividades institucionais ou administrativas, objetivando a observância a legislação, a salvaguarda do patrimônio e a busca da eficiência operacional;
II - exercer o controle interno sobre o uso e guarda de bens públicos;
III - exercer o controle sobre a execução dos contratos, convênios e instrumentos congêneres, bem como realizar Tomada de Contas Especial, quando determinado pela Controladoria-Geral do Estado;
IV - comunicar à Controladoria-Geral do Estado sobre irregularidades ou ilegalidades de que tenha conhecimento;
V - contribuir com as funções de auditoria, corregedoria, ouvidoria e prevenção da corrupção, sempre que solicitado pela Controladoria-Geral do Estado;
VI - acompanhar a implementação das recomendações emitidas pelos órgãos de controle interno e externo;
VII - requerer as informações, processos e documentos necessários às ações de controle; e
VIII - exercer as demais ações demandadas pela Controladoria-Geral do Estado, no âmbito de suas competências. (RIO GRANDE DO NORTE, 2018)
Até então, conceitos já bem debatidos e difundidos durante nossa apresentação, ocorre que em 01 de outubro de 2018, complementando a LC Nº 638/2018, foi editada a Instrução Normativa n° 02 pela CONTROL, que dispõe:
Art. 1º. Compete às Unidades de Controle Interno:
I - exercer os controles no que tange a atividades institucionais ou administrativas, objetivando a observância a legislação, a salvaguarda do patrimônio e a busca da eficiência operacional;
II - exercer o controle interno sobre o uso e guarda de bens públicos;
III - exercer o controle sobre a execução dos contratos, convênios e instrumentos congêneres, bem como realizar Tomada de Contas Especial, quando determinado pela Controladoria-Geral do Estado;
IV - comunicar diretamente à Controladoria-Geral do Estado sobre irregularidades ou ilegalidades de que tenha conhecimento;
V - contribuir com as funções de auditoria, corregedoria, ouvidoria e prevenção da corrupção, sempre que solicitado pela Controladoria-Geral do Estado;
VI - acompanhar a implementação das recomendações emitidas pelos órgãos de controle interno e externo, reportando-se à CONTROL em caso de eventuais irregularidades;
VII - requerer as informações, processos e documentos necessários às ações de controle;
VIII – avaliar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, por meio da análise financeira, orçamentária e patrimonial dos gastos públicos;
IX – Analisar todo e qualquer processo que trate sobre direitos e vantagens atribuídas aos servidores públicos estaduais da administração direta, autárquica e fundacional e de contratação de despesa pública realizada por parte dos órgãos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional;
X – Proceder com a auditoria de conformidade dos procedimentos de despesa, examinando sua documentação, formalização processual e a regularidade da aplicação dos recursos orçamentários, tudo de conformidade com as normas e procedimentos dos controles interno e externo;
XI – Participar e colaborar com treinamentos e capacitações específicos ao Sistema de Controle Interno, quando requisitado pela CONTROL;
XII – Participar e colaborar em Auditorias Operacionais deflagradas pela CONTROL, sempre que esta entender necessário;
XIII – Encaminhar mensalmente à CONTROL relatório de atividades e análise processual, nos termos por ela definidos, visando acompanhamento e atuação específica da CONTROL.
XIV – Observar estritamente as disposições contidas no Manual de Controle Interno, a ser elaborado pela CONTROL, colaborando com seu desenvolvimento, apresentando sugestões e contribuindo para sua melhoria contínua; (grifo nosso)
Para efetivamente exercerem as atribuições definidas anteriormente, a Instrução determina que é necessária a análise e emissão de manifestação conclusiva sobre:
I – processos de despesas de qualquer natureza, pessoal, bens e serviços; II – processos de contratação de despesa pública realizada por parte dos órgãos da Administração Direta, Autárquica e Fundacional; III processos relativos à descentralização de recursos sob forma de convênio, termos de colaboração e de fomento e suprimento de fundos; e
III – respectivas prestações de contas, nos termos da legislação aplicável, em especial quanto à legalidade e formalidade, nos termos das Resoluções do Tribunal de Contas do Estado-TCE.
Vejamos que a Norma determinou que absolutamente todos os procedimentos de despesas sejam analisados pelas Unidades de Controle Interno, mantendo sua atuação no Sistema de Controle como componente do processo de despesa pública, preservando similaridade com um sistema de cogestão, assim
como vincula a necessária emissão de manifestação do Controle Interno sobre os procedimentos de despesa.
A Instrução Normativa 03, de 01 de outubro de 2018, emitida pela Controladoria Geral do Estado, reitera a necessidade de que todo e qualquer processo que trate de despesa pública, vantagens e/ou direitos atribuídos aos servidores deve ser analisado pela UCI, porém, sem a necessidade de encaminhamento a CONTROL.
Art. 1º. Determinar que todo e qualquer processo cuja matéria tratar sobre direitos e vantagens atribuídas aos servidores públicos estaduais da administração direta e indireta e de contratação de despesa pública realizada por parte dos órgãos da Administração Direta e Indireta, tenha sua análise procedida pelas Unidades de Controle Interno existentes nos órgãos e entidades, de forma conclusiva e sem a necessidade de tramitação pela CONTROL.
§ 1º. A publicidade dos atos administrativos concessivos de direitos e vantagens atribuídas ao servidor público e o de contratação da despesa pública, é condicionante para sua validade e eficácia.
§ 2º. O exame dos processos de que trata o caput deverá observar rigorosamente o entendimento da Controladoria Geral do Estado em Instruções Normativas e as Resoluções do Tribunal de Contas do Estado. § 3º. Os processos de que trata o caput poderão, excepcionalmente, ser submetidos pela Unidade de Controle Interno à apreciação da Controladoria-Geral do Estado, desde que subsistam, após a respectiva análise pela UCI, indagações de fatos relevantes.
A inovação aqui presente ocorre através do Ato Normativo 05/1998, instituindo que todo processo de despesa passaria pelo Controle Interno dos órgãos da Administração Direta do Poder Executivo para posterior remessa à CONTROL, havendo na verdade uma duplicidade de ações dentro do mesmo procedimento.
Conforme esclarecido pelos gestores da Controladoria Geral do Estado, tal ação teve que ser adotada para que a estrutura do Governo do Estado em seu todo pudesse transitar entre o modelo antigo de cogestão – em que até a CONTROL encontrava-se inserida – para um modelo proativo – em que o Controle Interno poderá exercer suas atividades com base nos princípios definidos pelas principais instituições normatizadoras para o exercício do Controle.