Políticas de Gestão Ambiental e Experiências do Programa Piloto

Políticas de Gestão Ambiental e Experiências do Programa Piloto

A partir do início dos anos 90, estratégias de desenvolvimento local passaram a receber maior atenção no Brasil. Em parte, isso se deu como conseqüência das mudanças promovidas pela Constituição Federal de 1988, que expandiu as possibilidades de os municípios promoverem sua organização socioeconômica e territorial, obviamente resguardadas as hierarquias federal e estadual. Em função das mudanças legais, da abertura política e da expansão do exercício da cidadania, aumentou a tendência de se implementar políticas públicas para o desenvolvimento sustentável por meio de programas e projetos que buscam estabelecer parcerias com atores até então com pouca voz no processo.

Passou-se a buscar maior articulação entre representantes políticos, empresários e membros da sociedade civil atuantes nas esferas nacional, regional e local. Em especial, ganhou ênfase entre vários atores a visão de que se poderia e se deveria inverter, sempre que possível, a estratégia de desenvolvimento de uma postura “de cima para baixo” para uma postura “de baixo para cima”. A promoção do protagonismo local passou a ser considerada essencial para que as necessidades individuais e coletivas fossem tratadas em consonância com as dimensões ambiental, social, econômica e política, à luz do desenvolvimento sustentável.

Como conseqüência dessa tendência, surgiram novas oportunidades e novos espaços de participação da sociedade civil nas políticas públicas, especialmente nas políticas ambientais e sociais, que se concretizaram em desenhos de programas públicos inovadores, como o Programa Piloto para a Proteção das Florestas Tropicais do Brasil. Tais iniciativas privilegiaram estruturas e procedimentos de gestão compartilhada, abrindo espaço para processos participativos. Essa nova forma de gestão deve favorecer a formação de capital social e o surgimento de esferas de negociação entre diversas áreas da administração pública, da sociedade civil e do setor privado, tendo em vista a construção de consensos e pactos em favor do desenvolvimento sustentável.

Neste contexto, as estratégias governamentais atuais são:

promover a sustentabilidade nas suas múltiplas dimensões: social, ambiental, econômica, cultural e ética;

articular a transversalidade da questão ambiental nas políticas relacionadas à gestão e uso dos recursos naturais;

valorizar a participação e o controle social como formas de compartilhar responsabilidades com a sociedade; e

fortalecer o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA visando a gestão compartilhada e descentralizada da política com os estados e municípios.

Diante desse quadro, as experiências de negociação de conflitos e formação de consenso através de pactos sociais e os instrumentos de comando e controle das políticas ambientais vem sendo apoiados pelo Subprograma de Política de Recursos Naturais - SPRN e os projetos ProManejo, ProVárzea e Resex do Programa Piloto, sendo os principais destaques positivos a gestão participativa, o fortalecimento da organização e a influência de políticas públicas.

1) GESTÃO COMPARTILHADA DE POLÍTICAS AMBIENTAIS Proposições de Políticas Públicas

• Na elaboração e discussão de propostas de políticas públicas, o ProVárzea inovou na condução deste processo. O conceito de políticas públicas utilizado visa tanto o processo de criação e negociação como o resultado final (ou produto) desse processo. Isso significa que o produto (uma lei, um programa de financiamento público, a criação de uma unidade de conservação, etc.) não pode ser dissociado do processo de criação, quer dizer quais atores estiveram envolvidos no debate e na elaboração de propostas, quais foram, se existiram, os conflitos mais importantes, como se chegou a um acordo, qual perspectiva e quais interesses predominaram no processo e no resultado final. A qualidade do processo interfere na qualidade e nas características do produto final, e também na possibilidade real de implementar a política pública desenhada. Nesse sentido, o ponto de partida do ProVárzea/Ibama é que políticas públicas sustentáveis e eficazes somente podem surgir se todos os grupos de interesse participam na elaboração da solução. Na Amazônia isso significa que é necessário que – além de atores estatais, da sociedade civil e da ciência – participem também grupos econômicos poderosos que têm privatizado ou instrumentalizado o estado. Nesse sentido, o ProVárzea vem tendo a sensibilidade e o compromisso de envolver nos seminários de apresentação e discussão dos resultados dos estudos estratégicos todos os grupos de interesses, setores governamentais e não governamentais, beneficiários, usuários diretos e indiretos.

Gestão Participativa da Floresta Nacional do Tapajós.

• Estabelecendo como base o diálogo com as comunidades residentes e a gestão participativa envolvendo os diversos atores da Flona do Tapajós, o

ProManejo fomenta e desenvolve ações de manejo florestal comunitário;

controle, vigilância e fiscalização; ecoturismo e educação ambiental, além de apoiar a gestão da Flona. Entre os temas trabalhados estão: participação comunitária na gestão da Flona, organização comunitária, geração de renda e auto-sustentação, educação ambiental e fiscalização, infra-estrutura, capacitação de atores envolvidos com a Flona (técnicos, comunitários e governo) e assistência técnica aos projetos de manejo dos recursos madeireiros e não-madeireiros. A Gestão participativa da Flona do Tapajós, que se tornou referencial para outras Flonas da Amazônia a partir de: (a) elaboração e implantação participativas do Plano de Manejo da Unidade; (b) fortalecimento das instâncias de decisão e consulta, (c) ampliação do leque de parcerias; (d) sistematização de lições apreendidas sobre as ações da Flona envolvendo todas as parcerias; (e) formação de três comunitários em cursos pós-técnicos florestais para prestar assistência aos projetos produtivos nas comunidades; (f) capacitação do quadro funcional do Ibama e de comunitários da Flona Tapajós (Brigada de Incêndios e Agentes Ambientais Voluntários) e implantação de instrumentos de controle, melhorando as ações de vigilância e de fiscalização; (g) implantação de atividades de bom manejo do fogo na Unidade; (h) interpretação, manejo e manutenção de trilhas além dos circuitos ecoturísticos (sete comunidades); (i) criação do programa de rádio “Voz da Flona do Tapajós”, com enfoque nas ações realizadas na UC;

(j) lançamento do Programa Flonalimpa em cinco comunidades; (k) divulgação de materiais pedagógicos, de diversas publicações e de CDs produzidos sobre as ações da Flona; e (l) promoção de ações básicas de saúde.

Gestão Participativa das Resex

• Projeto Resex teve um impacto positivo na consolidação institucional das primeiras unidades do gênero criadas no Brasil, e contribuiu para a consolidação da própria figura jurídica da Reserva Extrativista. A legislação relativa ao SNUC consolidou definitivamente a conquista do movimento dos seringueiros da Amazônia, na medida em que reconhece as Resex como unidades de conservação de uso sustentável, e os instrumentos de gestão participativa estabelecidos, assim como novas perspectivas de instâncias deliberativas que proporcionem saírem do isolamento e da dependência do CNPT/Ibama, possibilitando o envolvimento direto de instituições públicas e da sociedade civil na busca de soluções para as necessidades prementes das reservas extrativistas.

Unidade Integrada de Defesa Ambiental – Unida

• Buscando descentralizar e compartilhar a gestão de recursos naturais na várzea, o ProVárzea articulou uma iniciativa inovadora de concentrar e racionalizar os esforços de todos os órgãos governamentais sediados no município de Santarém com competência legal para atuar na fiscalização e controle ambiental, tendo como objetivo a melhoria da qualidade dos serviços prestados e a implementação da legislação ambiental vigente no País com efetividade. Assim, nasceu a Unida, constituída inicialmente pelas Polícias Civil e Militar, Ibama, Capitania dos Portos e órgão ambiental municipal. As atribuições desempenhadas pelas instituições participantes da Unida são exercidas rigorosamente dentro dos preceitos legais que regem as mesmas, devendo-se necessariamente manter e respeitar a autonomia, assim como as características de cada uma delas. Por iniciativa do Ibama e com apoio da ADA, vem sendo discutida e articulada a implementação desta iniciativa nos municípios de Itaituba, Novo Progresso, Altamira e Oriximiná. Além de expandir a experiência, outras instituições como Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal se juntaram a esta empreitada. Apesar de promissora, vemos que esta iniciativa carece de sustenatbilidade e autonomia financeira para sua consolidação.

Agentes Ambientais Voluntários - AAVs

• Um dos elementos importantes para o sucesso da implementação dos acordos de pesca foi a capacitação e atuação dos Agentes Ambientais Voluntários (AAVs). Os agentes quanto mais preparados estiverem e quanto mais apoio receberem do órgão de meio ambiente, seja federal ou estadual, mais sucesso terá o acordo. Isso porque a proximidade dos AAVs com a área em que o acordo foi feito faz com pescadores e comunidades cumpram as determinações das portarias. Percebendo que a falta de apoio técnico e institucional aos agentes levava a um descrédito no processo e mais gente passava a descumprir o acordo, o ProVárzea iniciou um processo de testar

diferentes metodologias nas suas áreas piloto de Santarém e Parintins, buscando aperfeiçoar esse espaço de participação popular nos processos de controle e fiscalização e com o desafio de institucionalizar o programa dos AAVs no Ibama. Assim, em 2001, o ProVárzea promoveu o estabelecimento de um Grupo de Trabalho composto por representantes do Ibama e ONGs que resultou na Instrução Normativa publicada pelo Ibama em 05/11/2001 que institucionalizou o trabalho dos AAVs (IN nº 19). Em 2002, o ProVárzea promoveu uma 2ª reunião do Grupo de Trabalho que fez uma revisão da IN nº 19 e elaborou uma minuta de outra IN, buscando estabelecer normas, procedimentos e competências para o Ibama no sentido de buscar dar sustentabilidade ao programa. Tal processo recém foi internalizado pelo Ibama com a publicação da IN nª 66 de 12.05.2005 com a criação do Programa de Agentes Ambientais Voluntários.

2) FORTALECIMENTO INSTITUCIONAL

De forma geral, os projetos Projetos Demonstrativos - PDA, Proteger e

Projetos Demonstrativos de Populações Indígenas - PDPI promoveram e

contribuíram para o fortalecimento institucional das entidades da sociedade civil, empoderando-as e capacitando-as para a articulação institucional, política e social proporcionando uma maior participação e controle social nos processos de tomada de decisão na gestão ambiental.

O Projeto de Manejo dos Recursos Naturais da Várzea - ProVárzea vem promovendo o fortalecimento de organizações de base, lideranças comunitárias, associações de classe através de diversas estratégias, mas principalmente pelo apoio e promoção a projetos que visam o fortalecimento organizacional e sirvam como catalisadores de mudanças nas suas regiões e possam gerar metodologias e lições que possam ser multiplicadas em outras áreas e regiões. Além disso, o ProVárzea capacitou mais de 300 servidores do IBAMA em manejo comunitário de pesca, buscando promover a expansão deste sistema para outros estados da Amazônia. O mesmo vale para o Programa de Agentes Ambientais Voluntários estabelecido pelo IBAMA de forma descentralizada, regionalizada e institucionalizada pela Instrução Normativa nº 66 de 12/05/2005 que teve essencial contribuição do ProVárzea na elaboração e aperfeiçoamento da proposta e consulta pública.

O Projeto de Apoio ao Manejo Florestal na Amazônia - ProManejo proporcionou o fortalecimento institucional no IBAMA por meio de programas capacitação de servidores, desenvolvimento e testes de novas ferramentas (sistemas modernos), procedimentos e rotinas de aprovação, autorização e monitoramento dos projetos produtivos na área florestal visando garantir maior eficiência nas atribuições do órgão na área de controle e monitoramento.

O Subprograma de Política de Recursos Naturais – SPRN foi responsável pela estruturação física e pela capacitação técnica de muitos órgãos estaduais ambientais. O SPRN repassou recursos, dentro da estratégia de fortalecimento das instituições locais, para a construção ou reforma de dezenas de prédios e para compra de veículos e embarcações. Também disponibilizou diversos equipamentos como computadores, GPS etc. O SPRN, por meio do Programa de Capacitação Ambiental – PCA,

implementado entre 1999 e 2003 nos estados do Amapá, Maranhão, Mato Grosso, Rondônia, Roraima e Tocantins, promoveu cerca de 450 cursos e treinamentos, atingindo diretamente mais de 10 mil pessoas. Dando continuidade às ações bem-sucedidas desenvolvidas pelo PCA e às capacitações realizadas no âmbito dos PGAIs nos estados do Acre, Amazonas e Pará, estão sendo implementados os Programas Estaduais de Capacitação Ambiental – PECA, agora nos nove estados, definidos segundo a diretriz 4 do SPRN, bem como estabelecida a parceria com o Instituto Banco Mundial – WBI, para o Plano Regional de Capacitação Ambiental do SPRN.

3) SISTEMAS DE LICENCIAMENTO, MONITORAMENTO E CONTROLE

Dentre as experiências-piloto do Subprograma de Política de Recursos

Naturais – SPRN, destaca-se o Sistema de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais – SLAPR. Esse sistema, em implantação e aprimoramento

desde 1999, vem realizando avanços significativos desde 2002, como, por exemplo, a elaboração das bases cartográficas digitais na escala 1:100.000, o cadastramento de milhares de propriedades rurais, possibilitando o monitoramento da Reserva Legal e da Área de Preservação Permanente de cada propriedade cadastrada, a assinatura de Termos de Cooperação Técnica, o mapeamento anual do desmatamento, as ações de fiscalização planejada por meio de imagens de satélite e a elaboração de manual operacional para o licenciamento ambiental da atividade rural, com respectivo sistema informatizado e georreferenciado. Apesar dos índices de desmatamento continuarem crescendo, principalmente no Estado de Mato Grosso, precursor do SLAPR, existem alguns resultados promissores. Por exemplo, dos desmatamentos ocorridos nas propriedades cadastradas no SLAPR em Mato Grosso, aproximadamente 28% do desmatamento ocorrido em 2004 foi ilegal, sendo que ocorreu em aproximadamente 1% das propriedades cadastradas. Isso demonstra uma tendência dos proprietários cadastrados em não desmatar ilegalmente. Além disso, a integração do SLAPR com o Ministério Público em Mato Grosso possibilitou a execução de mais de 30 perícias, que iniciaram processos criminais contra os infratores. Como estratégia de consolidação do SLAPR na Amazônia, foi criado o Sistema Compartilhado de Informações de Licenciamento Ambiental em Propriedades Rurais na Amazônia Legal – SISCOM. Trata-se de um sistema que permitirá a padronização, o compartilhamento, a atualização e a transparência nas informações estratégicas entre OEMAs, Ibama e outros parceiros estratégicos sobre o controle do desmatamento e o transporte de madeira na Amazônia.

O ProManejo desenvolveu, e vem testando métodos e instrumentos para controlar e monitorar a atividade madeireira, além de apoiar a capacitação em práticas de controle da atividade. Foi concebido e desenvolvido o Sistema

Integrado de Controle e Rastreamento da Produção de Madeiras em Toras – SIRMAT, cuja finalidade é controlar a origem da madeira em toras. O sistema

baseia-se em tecnologias de comunicação móvel, rastreamento via satélite do transporte (em tempo real) e monitoramento a partir de banco de dados on line. Mais recentemente, o iniciou a concepção um sistema complementar ao SIRMAT, denominado Declaração de Origem Florestal – DOF. Esse sistema visa melhorar o controle sobre a origem do produto florestal madeireiro nas áreas

autorizadas (desmatamento e planos de manejo) pelos órgãos ambientais. O sistema vem sendo concebido e debatido com técnicos do Ibama e das Oemas na área de controle e de monitoramento, com representantes de Ongs, de instituições de ensino e pesquisa e do setor madeireiro. A proposta desse sistema é substituir as Autorizações de Transporte de Produto Florestal – ATPFs, impressas por uma declaração emitida com código de barras, mediante sistemas

on line, o que permitirá um controle mais eficaz das autorizações de

desmatamento e dos planos de manejo reconhecidos pelo Ibama. O teste do sistema iniciou-se agora em 2005, buscando-se a sua implantação pelo Ibama.

PACTOS SOCIAIS SOBRE A GESTÃO DE RECURSOS NATURAIS Acordos de Pesca

• Nos acordos são organizadas reuniões com pescadores, agricultores, pecuaristas, autoridades, enfim todos os atores sociais das comunidades para discutir e estabelecer regras para a realização das suas atividades, visando maior produtividade e a conservação dos recursos naturais dos rios, lagos e matas. Com o apoio do ProVárzea, o Ibama publicou a Instrução Normativa nº 29 de 31/12/2002 que especifica as regras para a construção dos acordos de pesca. Os acordos passam então a ser reconhecidos pelo Ibama e todos eles, depois de passar pelas etapas determinadas na instrução normativa, são institucionalizados via Instrução Normativa assinada pelo presidente do Ibama. Mais recentemente os governo do Estado do Amazonas também está assinando portarias reconhecendo os acordos de pesca, como é o caso do acordo de pesca do rio Unini, na bacia do rio Negro, no município de Barcelos, em que o Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (IPAAM) assinou Instrução Normativa conjunta com o Ibama para regularizar o acordo de pesca. O processo de construção dos acordos de pesca não é fruto único e exclusivo do ProVárzea, mas de movimentos sociais e trabalhos de ONGs antes mesmo do início do projeto. A contribuição do ProVárzea foi no sentido de consolidar a experiência e apoiar subprojetos e capacitar técnicos do Ibama, Oemas e Ongs, a assessorarem as comunidades de vários municípios na calha dos Solimões e Amazonas, mas também em outros estados da Amazônia na formação de acordos de pesca, como um instrumento de ordenamento pesqueiro participativo.

Planos de Uso

O plano de uso dos recursos naturais é uma outra experiência de pacto social apoiado pelo ProVárzea. O plano de uso regulamenta a pesca, a caça, a extração da madeira, o roçado, a criação e o extrativismo de uma forma geral. Trata-se de um documento escrito, proposto e elaborado pelos moradores, descrevendo a utilização dos recursos naturais. O objetivo do plano de uso é tecer orientações de como utilizar corretamente os recursos naturais conforme a cultura local e a legislação. O plano de uso está sendo usado como um instrumento para a regularização fundiária em áreas de várzea, conforme proposta oriunda de um estudo estratégico realizado pelo ProVárzea.

Uma das diretrizes do PAS trata justamente de promover a gestão ambiental e o ordenamento territorial em bases sustentáveis, priorizando a regularização fundiária, a negociação de conflitos sócio-ambientais, a criação e efetiva implantação de unidades de conservação e terras indígenas, o aprimoramento dos instrumentos de monitoramento e controle ambiental e, quando necessário, a (re)orientação de atividades produtivas.

A aplicação efetiva das leis demanda um esforço para simplificar e tornar mais ágeis muitas normas que não levam em consideração seu público-alvo. Deve-se informar e capacitar os agentes do setor público que muitas vezes desconhecem o quadro normativo, e criar sinergias entre diferentes órgãos da administração pública na fiscalização e controle, capacitando-os para o aproveitamento das novas oportunidades de informação em fluxo contínuo.

Instrumento imprescindível dessa ação de ordenamento deve ser a regularização fundiária. A força econômica e política que move as novas fronteiras e a velocidade de sua expansão exigem ações vigorosas para, a um só tempo, conter a grilagem e o desmatamento e ordenar o território já em vias de ocupação. Pode-se cogitar, inclusive, caso necessário, a adoção de controles temporais e ou localizados para a alienação de novas terras públicas.

As possibilidades de que essas experiências e lições geradas no âmbito do Programa Piloto possam se consolidar e ganhar escala apenas se dará se houver a internalização e institucionalização por parte dos governos estaduais e federal nos diversos níveis de governo.

A Amazônia não é mais a mesma dos anos sessenta; registrou profundas mudanças estruturais – na conectividade, economia, distribuição do povoamento, posse do território, e na sociedade, que se organizou como antes nunca verificado. Em conseqüência, todos os atores sociais, inclusive os grupos indígenas, desejam o desenvolvimento sustentável, embora este conceito tenha concepções diversas para cada um deles.

Tais processos de mudança não incidiram homogeneamente no extenso território amazônico, configurando grande diferenciação intra-regional, distinguindo-se três macro-regiões que demandam políticas diferenciadas – macrorregião do povoamento consolidado (por muitos denominada de arco do desmatamento ou do fogo) onde se concentra o cerne da economia da Amazônia Legal, a macrorregião central extremamente vulnerável pelo avanço das frentes de expansão, e a região ocidental, ainda bastante preservada (Figura 1), cada uma delas com várias sub-regiões.

Enfim, a Amazônia é hoje uma região em si, e não mais mero espaço para expansão da fronteira móvel agropecuária; possui estrutura produtiva, demandas e resistências próprias. Com grandes conflitos entre seus 20 milhões de habitantes, e serias repercussões sobre a governabilidade nas áreas de fronteira móvel, e de soberania nas áreas de fronteira política. Não por acaso as maiores demandas de todos os atores é pela presença do Estado e pela definição das regras do jogo, condição para o desenvolvimento.

A regionalização é uma estratégia espacial. Implica no reconhecimento de que a Amazônia não é homogênea nem do ponto vista de vista da natureza nem da sociedade, pelo contrário, é bastante diversificada. A regionalização, pode contribuir para acelerar e maximizar as ações do poder público. Resultado de interações complexas entre sociedade e natureza, as regiões e sub-regiões constituem sociedades locais com identidades e demandas específicas cujo atendimento permite ao Estado estar presente sem pulverizar recursos, e estabelecer parcerias diversas. Elas permitem integrar as políticas públicas em uma base territorial, descartando o convencional tratamento setorizado, e assim aumentando a sinergia e acelerando o tempo de execução das decisões políticas. O fato de a Amazônia, como de resto o Brasil, ser uma região urbanizada, exige uma política de consolidação das cidades que são os centros de comando das relações regionais.