ANÁLISE DA RECENTE EXPANSÃO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS Claudio Antonio Tonegutti 1
INTRODUÇÃO
Neste trabalho pretendemos analisar a política educacional do governo federal no presente século, no que tange à expansão das Universidades Federais e ao seu financiamento. Esse período abrange o final do segundo governo de Fernando Henrique Cardoso, os dois governos de Luiz Inácio Lula da Silva e o governo de Dilma Vana Rousseff.
Para a pesquisa, utilizamos informações obtidas por análise documental, de várias fontes, e informações quantitativas compreendendo, principalmente, dados educacionais obtidos dos Censos do Ensino Superior do MEC/INEP, ou das respectivas Sinopses Estatísticas, de 2000 a 2013, de dados financeiros obtidos no programa Siga Brasil, disponível no Senado Federal e no site da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda e dados econômicos obtidos no site do Banco Central do Brasil.
Na primeira parte deste trabalho daremos uma visão geral da expansão do ensino superior a partir do ano de 2000 e em uma segunda parte faremos a discussão específica sobre as Instituições Federais de Ensino Superior, com ênfase nas suas universidades.
Não é o objetivo aqui o aprofundamento da discussão da evolução histórica da expansão do ensino superior brasileiro, mas como pode ser visto pelo gráfico 1, nas décadas seguintes aos anos 1980 a participação do setor privado no ensino superior foi se ampliando até atingir os atuais (2013) 28,9% de matrículas na graduação presencial no setor público contra 71,1% no setor privado, o que confere para o ensino superior brasileiro a posição de um dos mais privatizados do mundo.
Gráfico 1: Evolução das matrículas de graduação presencial 1980-2013
Fonte: Dados dos Censos do Ensino Superior do INEP elaborados pelo autor.
1 Professor da Universidade Federal do Paraná (UFPR) e-mail: tonegutti@ufpr.br
0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 1975 1985 1995 2005 2015 Total (milhares) Privado Público
Deve-se registrar que a expansão mais recente das matrículas na graduação presencial do setor privado ocorre a partir do final dos anos 1990 e se intensifica nos anos 2000. Apesar de se verificar um expressivo aumento também das matrículas no setor público, estas se encontram muito aquém de suprir a demanda por acesso ao ensino superior e esse fato se mantém como o principal fator motivador do crescimento do setor privado, ao que se somam os incentivos econômicos introduzidos pelo governo federal que garantem a sustentabilidade desse crescimento.
O primeiro incentivo econômico é o PROUNI, vigente a partir de 2003, que concede renuncia fiscal às IES privadas mediante a contrapartida em bolsas integrais ou parciais. O público alvo do programa são estudantes egressos do ensino médio da rede pública ou da rede privada com renda familiar per capita máxima de três salários mínimos. Sobre o PROUNI assim comentou Rezende Pinto (2004, p. 750)
Aparente ovo de Colombo, trata-se de proposta de quem conhece pouco a lógica que domina o setor privado. O que este deseja é a ampliação do FIES e a redução de tributos.
O segundo incentivo econômico é o FIES, Fundo de Financiamento Estudantil, destinado aos estudantes matriculados em cursos superiores que tenham avaliação positiva nos processos conduzidos pelo Ministério da Educação. Em 2010 o FIES passou a funcionar em um novo formato, passando o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) a ser o agente operador do programa e os juros foram reduzidos para 3,4% ao ano, além de outras facilidades introduzidas, o que resultou em grande aumento da procura. Atualmente, o FIES é o principal programa público de sustentação da expansão privada, conforme pode ser deduzido facilmente dos dados do gráfico 2.
As IES privadas mais estruturadas veem investindo em campanhas de marketing para levar a sua base de estudantes para dentro do FIES, dadas as vantagens que o mesmo oferece, principalmente na eliminação da inadimplência. Tendo em vista que a despesa liquidada do MEC em 2013 foi de R$ 71,5 bilhões, o PROUNI representou 1,1% desse valor (como despesa tributária) e o FIES representou 9,35% (como despesa liquidada).
Uma estimativa que fizemos com o resultado do Censo do Ensino Superior de 2012 sobre a receita das IES privadas apresentou que o tamanho desse mercado (em 2011) era, aproximadamente, equivalente ao orçamento executado pelo MEC (da ordem de R$ 50 bilhões em valores de junho de 2014 corrigidos pelo IPCA), então os valores envolvidos principalmente no FIES são bastante significativos. Como exemplo dessa importância, a Kroton Educacional (KROTON, 2014), uma IES com fins lucrativos, passou de 10,9 % de sua base de alunos no FIES no 2º semestre de 2010 para 60,7 % no 1º semestre de 2014. Em outras palavras, isto significa que uma IES privada com fins lucrativos tem 60,7% de sua receita garantida pelo governo federal através do FIES.
Gráfico 2: FIES e PROUNI : 2005 a 2013.
,00 1.000,00 2.000,00 3.000,00 4.000,00 5.000,00 6.000,00 7.000,00 8.000,00 PROUNI (Despesa tributária R$)
FIES (Despesa liquidada R$)
Fonte: Secretaria da Receita Federal, valores de agosto de 2014 pelo IPCA. EXPANSÃO DAS UNIVERSIDADES FEDERAIS (UF) NO SÉCULO XXI
No início do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003, o Ministério da Educação (MEC) elaborou um conjunto de políticas educacionais envolvendo os diversos níveis de ensino, buscando concretizar propostas de campanha do novo governo e dar cumprimento à LDB (Lei nº 9.394/1996) e ao Plano Nacional de Educação (Lei nº 10.172/2001). Muitas dessas políticas foram refeitas no início do segundo governo de Lula da Silva (2007-2010), constituindo o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) de 2007.
Sobre o PDE Saviani (2007) comenta:
Apresentado ao país em 15 de março de 2007, o assim chamado Plano de Desenvolvimento da Educação foi lançado oficialmente em 24 de abril, simultaneamente à promulgação do Decreto n. 6.094, dispondo sobre o “Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação”. Este é, com efeito, o carro-chefe do Plano. No entanto, a composição global do PDE agregou outras 29 ações do MEC. Na verdade, o denominado PDE aparece como um grande guarda-chuva que abriga praticamente todos os programas em desenvolvimento pelo MEC. Ao que parece, na circunstância do lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) pelo governo federal, cada ministério teria que indicar as ações que se enquadrariam no referido Programa. O MEC aproveitou, então, o ensejo e lançou o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB) e a ele atrelou as diversas ações que já se encontravam na pauta do Ministério, ajustando e atualizando algumas delas. Trata-se, com efeito, de ações que cobrem todas as áreas de atuação do MEC, abrangendo os níveis e modalidades de ensino, além de medidas de apoio e de infraestrutura. As 30 ações apresentadas como integrantes do PDE aparecem no site do MEC de forma individualizada, encontrando-se justapostas, sem nenhum critério de agrupamento. A síntese das principais políticas educacionais relativas ao ensino superior nesse período é dada na tabela 1.
Tabela 1: Principais políticas para o ensino superior 2003-2012
Ano Política Objetivos Ato normativo
2003 Programa de
Expansão das IFES (Expansão Fase I)
Expandir e interiorizar as IFES levando desenvolvimento econômico e social para
os municípios do interior dos Estados
Não há
2003 Programa
Universidade para Todos (PROUNI)
Conceder bolsas integrais e parciais em instituições privadas como contrapartida a
renuncia fiscal Medida Provisória nº 213/2003, Lei nº 10.096/2005 e •Lei nº 12.431/2011. 2005 Programa de Ações Afirmativas para a população negra nas
IFES (Uniafro)
Ações afirmativas voltadas à formação inicial na modalidade presencial e à distância para professores da educação
básica Não há 2004 Programa de Acessibilidade na Educação Superior (Incluir)
Garantir o pleno acesso de pessoas com deficiências às IFES
Decretos nº 5.296/2004 e nº 5.626/2005
2006 Universidade Aberta do Brasil
Expansão da oferta de cursos de formação inicial e de formação continuada por meio do ensino a distância pelas IES públicas
Decreto nº 5.800/2006
2007 Programa de
Reestruturação e
Ampliar o acesso e permanência na graduação e pós-graduação mediante a
Expansão das Universidades Federais (REUNI)
expansão de vagas e o redimensionamento da infraestrutura física e de recursos
humanos 2009 Melhoria do Ensino
das Instituições de Educação Superior -
Programa IES
Linha de financiamento do Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES) visando a melhoria da qualidade de ensino
nas IES públicas ou privadas.
Circular BNDES nº 94/2009 2010 Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) - reformulação
O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) passou a ser o agente
operador, os juros caíram para 3,4% ao ano e condições para o financiamento
foram facilitadas
Lei nº 10.260/2001 Portaria Normativa MEC
nº 01/2010
2010 Sistema de Seleção Unificada (Sisu)
Instituições públicas de ensino superior oferecem vagas para candidatos participantes do Exame Nacional do
Ensino Médio (Enem).
Portaria normativa nº 02/2010
2011 Ciência sem
Fronteiras
Propiciar a formação e capacitação de pessoas com elevada qualificação em IES
e centros de pesquisa estrangeiros de excelência, além de atrair para o Brasil
jovens talentos e pesquisadores estrangeiros de elevada qualificação, em
áreas de conhecimento definidas como prioritárias.
Decreto nº 7.642/2011
2012 Cotas nas IFES Reserva de vagas para ingresso nas IFES de estudantes egressos da escola pública,
negros e indígenas.
Lei nº 12.711/2012
2013 Royalties do petróleo Destina 75% dos royalties do petróleo para a educação e 25% para a saúde e 50% do Fundo Social do Pré-Sal também para as
áreas da educação e saúde.
Lei nº 12.858/2013
2013 Programa Mais Médicos
Melhoria do atendimento aos usuários do SUS. Entre as ações inclui a expansão de vagas e cursos de medicina, públicos e
privados.
Lei nº 12.871/2013
2014 Plano Nacional de Educação (PNE)
PNE instituído para o período 2014-2024. Na graduação pretende elevar a taxa bruta de matrícula na educação superior para
50% e a taxa líquida para 33% da população de 18 a 24 anos, com 40% das novas matrículas no setor público. Para o financiamento da educação, ampliar o investimento público em Educação pública
de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% do PIB em 2018 e, no mínimo, o
equivalente a 10% do PIB ao final do decênio.
Lei nº 13.005/2014
Fonte: De Arruda (2011, p. 111), modificado pelos autores.
Com relação ao ensino superior, os programas que nos interessam mais de perto para a discussão aqui são: o Programa de Expansão da Educação Superior Pública - Expandir, 2003-2006, que se estendeu
até 2010, o Programa de Apoio a Planos de Expansão e Reestruturação de Universidades Federais – REUNI e um terceiro ciclo chamado de Expansão com integração regional e internacional, 2008-2010, que trata especificamente da implantação de quatro novas universidades (RAMALHO FILHO, 2009).
O Expandir no período de 2003 a 2006 teve um modesto impacto na expansão das matrículas nas Universidades Federais, que no período tiveram um aumento de 11,1%. Em relação às instituições, houve no período a consolidação de duas universidades, a transformação de cinco Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) em universidades e a criação de cinco novas universidades. O REUNI teve um impacto mais efetivo na ampliação de vagas na graduação presencial, um aumento de 67,6% de 2007 a 2013.
Tabela 2: Dados Gerais Brasil, União e Universidades Federais 2002-2013.
Ano Receita líquida da União (R$ bilhão) (*) Despesa Liquidada das UF (R$ bilhão) (*) Matrículas nas UF (graduação presencial) Despesa liquidada das UF por matrícula (R$) (*) PIB Brasil (R$ bilhão) (*) Funções docentes em exercício nas UF Matrículas por função docente em exercício 2002 522,96 16,06 500.459 32.090,99 2.928 43.175 11,6 2003 529,09 15,89 527.719 30.113,96 3.034 48.570 10,9 2004 585,97 17,99 533.892 33.697,40 3.231 45.283 11,8 2005 633,76 17,79 549.171 32.401,66 3.365 48.375 11,4 2006 685,59 21,55 556.231 38.745,01 3.604 49.582 11,2 2007 749,35 23,02 578.536 39.782,46 3.885 53.023 10,9 2008 800,84 24,61 600.772 40.962,10 4.161 53.766 11,2 2009 805,34 29,17 696.693 41.865,75 4.265 64.842 10,7 2010 971,14 33,46 763.891 43.804,34 4.699 69.667 11,0 2011 956,05 35,70 842.606 42.374,04 4.843 73.369 11,5 2012 975,59 33,38 885.716 37.682,88 4.865 77.084 11,5 2013 1.037,81 37,15 932.263 39.848,15 5.073 80.141 11,6
(*) Valores trazidos para agosto de 2014 utilizando o IPCA.
Com respeito ao corpo docente, conforme pode ser observado dos dados da tabela 2, as contratações seguiram aproximadamente a evolução das matrículas presenciais de graduação nas UF de tal forma que a relação aluno matriculado por função docente em exercício se manteve estável no período 2002-2013 na média de 11, 3 ± 0,34 alunos por professor. Não há uma tendência distinta entre o período anterior ao REUNI (2002-2007) e o período REUNI (2008-2013) nesse indicador.
Entretanto, se deve registrar que este indicador não se confunde com a relação aluno-professor (RAP) estabelecida pelo REUNI (parágrafo 1º do artigo 1º do Decreto nº 6.096 de 24/04/2007), que é um calculo complexo que inclui, entre outros, as vagas ofertadas, os professores equivalentes e a
pós-graduação (TONEGUTTI e MARTINEZ, 2008). Segundo a Secretaria de Ensino Superior - SESU (BRASIL, 2014, p. 21), “A análise das quantidades levantadas no período de 2007 a 2011 demonstram que após um decréscimo discreto em 2008, ocorreu um crescimento constante que culminou com o atingimento da meta em 2009 com a quantidade de 18,70 alunos por professor. Em 2012, o valor apurado para a relação aluno por professor foi de 18,26”. Entretanto, a SESU não apresentou as memórias de cálculo e tampouco encontramos informações para verificar essas afirmativas.
No tocante aos técnicos-administrativos, também se verifica uma certa estabilidade na relação aluno por técnico, mostrada na tabela 3, a não ser uma queda marcante no ano de 2009, recuperada nos anos seguintes, estando a média no período 2001-2012 em 9,0 ± 0,5 alunos por técnico.
Tabela 3: Servidores técnico-administrativos em exercício e afastados nas UF e relação aluno por técnico de 2001-2012
Ano Total de Técnicos Aluno / Técnico
2001 56741 8,3 2002 57573 8,7 2003 57774 9,1 2004 57104 9,3 2005 59134 9,3 2006 59637 9,3 2007 63094 9,2 2008 61828 9,7 2009 87180 8,0 2010 86577 8,8 2011 91925 9,2 2012 92987 9,5 Dados: INEP
Um quadro da variação das matrículas no período, considerando todo o ensino superior presencial, é mostrado na tabela 4. O aumento total das matrículas no período 2002-2007 (pré-REUNI) foi de 40,2% tendo a participação de 18% do setor público. No período seguinte há uma desaceleração no crescimento, mas com aumento da taxa de crescimento do setor público de 18% para 43,3%.
Tabela 4: Variação das matrículas no Ensino Superior presencial 2002-2013
2002 2007 2013 Variação 2002-2007 (%) Variação 2007-2013 (%) Total Brasil 3.479.913 4.880.381 6.152.405 40,2 26,1 Pública 1.051.655 1.240.968 1.777.974 18,0 43,3 Federal 531.634 615.542 1.045.507 15,8 69,9 Estadual 415.569 482.814 557.588 16,2 15,5 Municipal 104.452 142.612 174.879 36,5 22,6 Privada 2.428.258 3.639.413 4.374.431 49,9 20,2 Fonte: INEP
Trazendo à discussão a expansão do Ensino Superior (ES) segundo as metas definidas pelo Plano Nacional de Educação - PNE (Lei nº 13.005 / 2014), elaboramos a projeção mostrada na tabela 5.
Tabela 5: projeções do ensino superior para o PNE 2014-2024.
Indicadores 2013 2024
População brasileira de 18 a 24 anos (*) 23.115.635 23.626.240
Matrículas ES (presencial + EAD)
Total 7.305.977
Públicas 1.932.527
Privadas 5.373.450
Em 2024: Taxa bruta de matrículas em 50% 11.813.120
Novas matrículas 4.507.143
40% das novas matrículas públicas 1.802.857
Públicas 3.735.384
Privadas 8.077.736
Dados: (*) Brasil,2008 e INEP.
Para a meta da ampliação das matrículas no ensino superior ser atingida em 2024 deverá haver uma expansão de 93,2% no setor público e de 50,3% no setor privado. A distribuição geral das matrículas será de 31,6% no setor público e 68,4% no setor privado, o que praticamente mantém o atual panorama de privatização.
Vale registrar também a expansão prevista no Programa Mais Médicos, de 1.575 novas vagas em cursos de medicina, sendo 702 em instituições públicas e 873 em instituições privadas, bem como a pré-seleção de 49 municípios para instalação de cursos privados de Medicina, com previsão de oferta de mais 3.500 vagas, para 2015. Também está prevista nas IFES a criação de 3.855 vagas até 2017 incluindo a criação de 31 novos cursos (BRASIL, 2014, p. 18).
No tocante ao financiamento, notamos que outros estudos procuraram relacionar as despesas das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) com a arrecadação de impostos federais, o que é uma decorrência natural do fato de que o financiamento da educação nos entes federados está atrelado aos impostos em um percentual mínimo estabelecido na Constituição Federal (18% para a União e 25% para Estados e Municípios).
Nessa linha, Jacob Chaves e Amaral (2014) analisaram as despesas liquidadas das IFES de 1989 a 2012 e concluíram que:
Os dados expostos na tabela 1 mostram uma grande oscilação das despesas com as IFES no período de 1989 a 2012. Evidenciam, ainda, que não existe uma relação direta entre a evolução anual da receita de impostos arrecadada pela União e as despesas com essas instituições, pois, em quase todos os anos, o aumento da receita não teve repercussão direta nas despesas com as IFES. Contudo, cabe ressaltar que a pesquisa constatou que, a partir de 2006, último ano do primeiro mandato do presidente Lula da Silva (2003-2006) e até o final do segundo mandato (2007-2010) foram implementadas algumas ações governamentais que elevaram os recursos financeiros nas IFES para a contratação de pessoal, outros custeios (água, luz, telefone, vigilância, limpeza, etc.) e investimentos (obras de infraestrutura, equipamentos, livros, etc.), além da eliminação da Gratificação de Estímulo a Docência – GED.
Entretanto, se em vez da receita de impostos utilizarmos a receita líquida da União surpreendentemente temos uma muito forte correlação positiva (coeficiente de correlação de Pearson = +0,983), conforme pode ser visto no gráfico 3 adiante. A explicação do por que isso se verifica com a receita líquida e não com a receita de impostos é um ponto para estudo futuro.
Gráfico 3: Despesa Liquidada das UF (y) versus receita líquida da União (x) de 2002 a 2013 (em R$ bilhão)
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (2014), sendo os dados processados pelos autores e trazidos para valores de agosto de 2014 pelo IPCA.
As despesas liquidadas das UF também guardam uma forte correlação com a evolução do PIB no período, como consequência da correlação da receita líquida com o PIB evidenciando a dependência dessas variáveis, conforme é mostrado pelo gráfico 4.
Gráfico 4: Despesa liquidada das UF versus PIB Brasil, de 2002 a 2013 (em R$ bilhão).
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (2014), sendo os dados processados pelo autor e trazidos para valores de agosto de 2014 pelo IPCA.
Para a despesa liquidada por matrícula no período 2001-2013 (em preços de agosto de 2014 atualizados pelo IPCA) mostrada no gráfico 5, verifica-se uma estabilidade de 2001 a 2005, uma tendência de aumento de 2006 a 2010 e de queda a partir de 2011.
y = 0,0415x - 6,4292 R² = 0,9659 10 15 20 25 30 35 40 400 500 600 700 800 900 1000 1100 y = 0,0103x - 15,611 R² = 0,9748 10 15 20 25 30 35 40 2500 3000 3500 4000 4500 5000 5500
Gráfico 5: Despesa liquidada nas UF por matrícula 2001-2013.
No gráfico 6 trazemos uma comparação do nível de financiamento do ensino superior entre o Brasil e alguns países selecionados, bem como para a média dos países da Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico (OCDE), em relação ao qual o investimento por aluno do ensino superior do Brasil nas IES públicas se encontrava pouco abaixo dessa média em 2011.
Gráfico 6: Investimento por aluno do ensino superior em países selecionados.
Fonte: OCDE (2014)
Valores em US$ equivalentes convertidos por paridade de poder de compra (PPP)
CONCLUSÕES
Os dados quantitativos apresentados e analisados não permitem estabelecer realidades muito distintas para o financiamento ou para as condições de trabalho pedagógico das Universidades Federais entre o período anterior e o período posterior ao REUNI, do ponto de vista do conjunto das instituições.
Mas existem muitos indícios registrados (ANDES, 2013, I e II) de que a implantação do REUNI pelo Brasil afora foi bastante assimétrica, inclusive no aporte financeiro, com promessas não cumpridas.
10.000,00 20.000,00 30.000,00 40.000,00 50.000,00 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Despesa líquidada por matrícula (R$)
0,00 5.000,00 10.000,00 15.000,00 20.000,00 25.000,00 30.000,00
EUA Suíça
N o ruega Fi nl ân di a A le m an ha Jap ão A us tr ál ia Fr an ça R ei no Uni do Mé di a O C D E Es pa nha B ras il It ál ia C o re ia do S ul P o rtug al C hi le Mé xi co Ensino Superior 2011
Isso nos leva a indicar a necessidade de estudos envolvendo instituições específicas (estudos de casos) visando verificar a ocorrência, ou não, de reestruturações na organização do trabalho pedagógico e em quais condições de financiamento e de pessoal a expansão se deu. Outro aspecto que pode ser explorado é em que extensão o formato de uma política de governo do tipo REUNI fortalece grupos específicos no interior das IES em detrimento de um planejamento e ação integrada.
Também, a expansão recente do FIES e as metas para o ensino superior estabelecidas no PNE 2014-2024 nos permitem concluir que a expansão das vagas de graduação nesse período deve manter a prevalência do setor privado em relação ao público, visto que a meta para a participação do setor público (40% das novas vagas) pouco alterará a razão público / privado e que também as vagas apoiadas por programas como o PROUNI e o FIES poderão vir a contar como se públicas fossem.
REFERÊNCIAS
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