1 O EMPODERAMENTO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE
GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS
Juliene Karine Anjos do Nascimento¹ Graduanda de Engenharia Agrícola e Ambiental da UFRPE Rua Dom Manoel de Medeiros, s/n. Dois Irmãos, Recife/PE
E-mail: juliene.nascimento@gmail.com
Fernando Joaquim Ferreira Maia² Professor Adjunto da UFRPE Rua Dom Manoel de Medeiros, s/n. Dois Irmãos, Recife/PE
E-mail: fernandojoaquimmaia@gmail.com
Soraya Giovanetti El-Deir³ Professora Adjunta da UFRPE e Coordenadora do Gampe Rua Dom Manoel de Medeiros, s/n. Dois Irmãos, Recife/PE
E-mail: sorayageldeir@gmail.com
Resumo
A ação de políticas públicas na conservação da natureza, proteção dos recursos naturais e monitoramento ambiental é um dos aspectos chaves para o alcance do desenvolvimento sustentável. Diante disso, a Gestão dos recursos hídricos vem se tornando tema de uma política em evidência no Brasil, envolvendo o empoderamento, os comitês de bacias hidrográficas e a legislação relacionada ao uso da água. Esse modelo de gestão está sendo implantado em diversos Estados brasileiros, mas apesar do grande avanço na área, percebe-se que ainda há impasses na aplicação da legislação e no gerenciamento desse recurso. Este estudo tem como objetivo abordar a questão das políticas públicas nas ações envolvendo o uso da água, partindo do pressuposto que a compreensão desta temática contribuirá para participação da sociedade na efetivação de políticas de proteção ambiental.
Palavras-chave: Políticas Públicas, Recursos Hídricos, Gestão das Águas.
1. INTRODUÇÃO
A água é um recurso essencial à vida, sendo solvente universal, componente bioquímico dos seres vivos e meio de sobrevivência para várias espécies de vegetais e de animais, além de insumo na produção de bens e serviços. Entretanto, a água é impactada por ações socioeconômicas que podem gerar degradação da sua qualidade e reduzir a quantidade utilizável em intervalos de espaço e tempo muito mais curtos.
A disponibilidade de água para as populações, para a indústria e para a atividade agrícola é um dos maiores desafios enfrentados atualmente, pois se trata de um bem
2 precioso e escasso, que exige tecnologias para seu melhor aproveitamento, captação e para pôr fim ao desperdício (DANTE, 2006).
Nesse contexto destaca-se a importância da gestão de políticas públicas voltadas para a conservação dos recursos naturais e com o objetivo de estabelecer instrumentos que facilitem a gestão participativa, ou empoderamento. Ressalta-se que a gestão descentralizada e participativa da água é inovação e princípio da Lei Federal nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que dispõe sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos - PNRH, conforme o seu art. 1º, incisos V e VI. Tal instância de participação se dá por meio dos Comitês de Bacias Hidrográficas, órgãos colegiados formados por diversos segmentos sociais e por representantes dos poderes executivos (CARRERA-FERNANDEZ, GARRIDO, 2002). Têm natureza estatal especial, inserem-se na estrutura administrativa do poder estatal e se vinculam hierarquicamente aos Comitês congêneres de amplitude geográfica maior (POMPEU, 2010).
Assim, o presente trabalho busca discutir as políticas públicas de gestão dos recursos hídricos com olhar crítico, que considere o empoderamento da comunidade no debate, formulação e execução da gestão da água.
2. MATERIAL E METÓDOS
A partir do estudo da Lei Federal nº. 9.433, de 8 de janeiro de 1997, que dispõe sobre a PNRH, foi realizado o levantamento bibliográfico tomando por base artigos científicos que tratam de questões relativas ao gerenciamento dos recursos hídricos.
Desse modo o presente estudo adota como método a transdisciplinariedade entre o direito e a gestão ambiental para a efetivação de políticas públicas de recursos hídricos que garantam o desenvolvimento sustentável e a dignidade da pessoa humana. A opção encontra base jurídica no art. 3º, inciso III da Lei 9433/97 que coloca como diretriz da PNRH a integração da gestão da água com a gestão ambiental. Trabalha-se com a hipótese de que a participação da sociedade na gestão da água pode constituir uma estratégia adequada para garantir a eficiência da norma jurídica.
3 3. RESULTADOS E DISCUSSÃO
3.1 A Gestão dos Recursos Hídricos no Brasil como política ambiental
O processo de evolução das políticas públicas ambientais no Brasil se aprofundou quando da transição pós-democrática e, por força das pressões de uma sociedade civil mais ativa e mais organizada, criaram-se novos espaços públicos de interação e principalmente de negociação face ao processo de empoderamento. Na década de 1990, o país aprimorou a legislação de proteção à biodiversidade e avançou na legislação ambiental em geral, com destaque para o surgimento e o fortalecimento de diversos conselhos como parte componente em várias áreas e nos níveis federal, estadual e municipal, contando com a participação ativa de representantes de organizações não governamentais (ONGs) e de movimentos sociais (JACOBI, 2008).
No contexto relacionado à gestão das águas, o Brasil tem uma legislação integrada e descentralizada, pela qual a PNRH dispõe sobre os instrumentos de gestão dos recursos hídricos e determina preceitos gerenciais e obrigações entre as partes. A PNRH enquadramento de corpos d’água em classes, a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos, cobranças pelo uso da água, planos de recursos hídricos, a compensação a Municípios e o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
Seu sistema de gestão apresenta características de descentralização e participação, com base nas bacias hidrográficas como unidades territoriais de planejamento e gestão. Dentre seus principais componentes, os Comitês de Bacia, a Agência Nacional de Águas, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos e os Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos, além dos órgãos públicos cujas competências relacionam-se com as águas nos três níveis de governo (PAGNOCCHESCHI, 2003).
As ações de gestão participativa, exercidas por meio dos Comitês de Bacia Hidrográfica, aperfeiçoam a pauta do setor público e privado dedicado à pesquisa e desenvolvimento na área, foca a gestão dos conflitos, e garante a maior eficiência e uso de tecnologias mais modernas (DANTE, 2006).
Apesar desses avanços, Pagnoccheschi (op. cit.) afirma que o Brasil ainda está distante de resolver seus múltiplos problemas ambientais. Segundo este, o ritmo de contaminação na ultima década foi muito acelerado e as ações em favor da proteção ambiental continuam sendo lentas diante das forças de desenvolvimento
4 ambientalmente degradante e dos riscos ambientais, muitas vezes estimuladas pela intensa demanda procedente dos mercados nacional e internacional.
Tundisi (2005) aborda que técnicas inovadoras de proteção e recuperação de recursos hídricos são fundamentais em todas as regiões do Brasil. O estabelecimento de legislação local e regional, a proteção de bacias interestaduais e a educação sanitária e ambiental são focos relevantes de atuação em todas as bacias hidrográficas. Para enfrentar esses desafios, é necessária densa legislação descentralizada, por região e bacia. Entretanto o sistema jurídico deve ser modificado. Faz-se necessário um esforço de adequação do conjunto legal e a construção de caminhos compatíveis com as necessidades e com as especificidades locais e regionais. Defende-se que isso passa pelo empoderamento da população na gestão da água, pois só assim se permitirá uma compreensão coletiva da importância e oportunidade desse recurso (PAGNOCCHESCHI, 2003).
3.2 Aspectos econômicos e sociais no uso da água
A Gestão dos Recursos Hídricos tem como regra fundamental proporcionar o uso múltiplo das águas (art. 1º, IV, da Lei da PNRH), que tem como especificações o consumo humano direto, a dessedentação dos animais, o abastecimento público e privado, a diluição dos esgotos, o aproveitamento de potenciais hidrelétricos, o transporte, a irrigação, o lazer, e outros descritos na lei. Os usos múltiplos e os impactos nos recursos hídricos no Brasil apresentam variada magnitude e distribuição pelo país. Este processo é intensificado devido à urbanização e aos usos agrícola e industrial. Um dos principais empecilhos ao gerenciamento dos recursos hídricos no Brasil é a falta de um controle efetivo na disposição de resíduos não tratados, o uso excessivo dos recursos hídricos pelos mecanismos e a relação entre qualidade do recurso hídrico e qualidade de vida da população (TUNDISI, 2005). A PNRH é crítica e adota como diretriz, para alcançar o desenvolvimento sustentável, no seu art. 3º, inciso V, a articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo (D’ISEP, 2010). A solução adotada é o planejamento estratégico, mas mediante a adoção de limites à liberdade do Estado em outorgar aos particulares direitos de uso da água naquelas situações que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo d’água. Tenta-se preservar os usos múltiplos dos recursos hídricos para se limitar o direito de uso à
5 efetiva disponibilidade de água para todos (MILARÉ, 2011). A outorga será sempre dada por prazo determinado e sem direito ao pleno uso.
Nesse contexto, Carvalho e Rodrigues (2009) afirmam que a escassez de água frente aos seus usos múltiplos gera uma redução na sua disponibilidade e qualidade. Esta situação tem reflexo na crise atual da saúde e na segurança hídrica e alimentar, o que compromete os índices de qualidade de vida dentre outros indicadores sociais de bem-estar. A problemática se agrava diante do crescimento econômico desordenado, a ocupação não apropriada do solo e o desperdício dos recursos hídricos, tudo isso tem contribuído para tornar a disponibilidade de água em certas bacias hidrográficas conflitante com as demandas nos seus múltiplos uso. O descarte de esgotos sanitários e efluentes industriais sem nenhum tratamento, aliados a má disposição dos resíduos sólidos urbanos e industriais, tem contribuído também para degradar a qualidade das águas (CARRERA-FERNANDEZ, GARRIDO, 2002).
Desse modo, destaca-se que, ao gerenciar a água, há a obrigação indireta de gerenciar diversos processos ambientais e planejar o espaço territorial e mediante o respeito dos parâmetros de sustentabilidade ambiental dos sistemas naturais remanescentes (CARVALHO, RODRIGUES, 2009). Duarte (2001) ressalta que a conscientização de todos diante da importância da preservação e do uso racional dos recursos hídricos, bem como a participação de todos no debate dessas questões e a implementação das medidas necessárias pode se configurar numa solução para o uso sustentável das águas. Ainda há a inobservância da legislação por parte dos órgãos públicos e das entidades privadas, além de falhas na compreensão dos limites ecológicos e das necessidades socioeconômicas.
Carrera-Fernandez e Garrido (2002) abordam que a ação do poder público é justificada nos casos onde as demandas apresentadas e a oferta não são capazes de contabilizar os verdadeiros custos e benefícios sociais ou contabilizam apenas parte desses custos e benefícios. Este é o caso especifico dos recursos da água, pois se apresentam com fortes características de bem público. Neste caso, a intervenção do Estado pode levar a economia a alocar os recursos da água de forma mais eficiente, com ganhos para toda a sociedade.
6 3.3 Problemas e desafios para a Gestão das Águas
A problemática relativa à quantidade e à qualidade dos recursos hídricos no Brasil mostra uma situação diversificada e complexa, que exige avanços institucionais e tecnológicos para a recuperação e a proteção dos mananciais, além de novas visões para a gestão produtiva, integrada e adaptativa das águas (TUNDISI, 2005).
Nesse sentido, o art. 1º da Lei da PNRH impõe o princípio de que a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico. A lógica posta pela lei está em consonância com o art. 3º, inciso V, da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei nº 6938/81, que afirma a finitude e vulnerabilidade da água e atribui uma série de contraprestações pelo uso desse recurso como forma de garantir o seu uso adequado. (MILARÉ, 2011).
Observa-se que a adequação da gestão dos recursos hídricos às diversidades físicas, demográficas, econômicas, sociais e culturais das diversas regiões do País encontra barreiras políticas, informacionais e administrativas. As implicações com a preservação, recuperação ou melhoria do meio ambiente se impõem naturalmente com o desenvolvimento da cultura ambiental da sociedade. Com relação ao desenvolvimento dos recursos hídricos, é necessário estabelecer uma separação entre a preservação, a conservação e a exploração (ALMEIDA, 2007).
Nesse sentido, o desafio em questão é adotar tecnologias e práticas modernas, realísticas e conscientes que permitam o tratamento dos problemas de grande complexidade e magnitude, ligados ao planejamento e à administração dos recursos hídricos. Estes recursos são considerados hierarquicamente como um dentre os diversos componentes dos recursos naturais, item em que se baseia o desenvolvimento econômico (ALMEIDA, 2007). Entretanto, desde a concepção da Agenda 21 Global (ONU, 1992) até textos mais atuais (BRAGA, EL-DEIR, 2012), o sistema econômico é visto como subsistema do meio ambiente, o primeiro não pode reger as leis naturais.
Em termos práticos, os sistemas de gestão dependem de instrumentos que possam ser desenvolvidos e aplicados de forma a atender às expectativas e aos desejos da comunidade, aos limites impostos pela aptidão natural das bacias hidrográficas e pelos ecossistemas ali existentes, seja na perspectiva mais utilitarista, ou seja, para o atendimento de objetivos de preservação ambiental. O equilíbrio entre essas
7 expectativas e os desejos da sociedade deve ser balizado na medida em que é requerida para a garantia da sustentabilidade, no médio e no longo prazo.
O conceito da gestão de recursos hídricos, apesar de amplamente aceito, é de alta complexidade e encontra inúmeras dificuldades para sua implantação. A descentralização da gestão para o nível local e as necessidades de articulação da gestão por bacias hidrográficas, apesar do seu desenvolvimento pela Lei da PNRH a nível federal, ainda estão dependentes de uma evolução institucional do país, assim como do aprofundamento do processo de empoderamento social, que atua para o fortalecimento de pequenos grupos informais, associações e cooperativas que passam a exercer diferentes papeis em todo o processo de produção, constituindo um importante fator de mudança nas diferentes dinâmicas de desenvolvimento.
CONCLUSÃO
A PNRH tem como alvo estabelecer metas a serem atingidas e demonstrar meios e indicadores para efetividade da política, mas na prática, ainda existe um ritmo lento quanto às ações de proteção ambiental, principalmente por conta das pressões de desenvolvimento econômico procedentes do mercado, o que amplia os riscos ambientais e afasta a participação da sociedade civil no debate e formulação de uma correta gestão da água. Dentro desse contexto, a gestão dos recursos hídricos, que tem como proposta a integração das três esferas de governo, deve ser uma articuladora dos interesses públicos, sociais e econômicos para a viabilização das políticas públicas já evidenciadas e também para a construção de planos e de políticas que sejam capazes de promover a preservação das águas e a utilização sustentável da mesma, principalmente em Estados que não desenvolveram o domínio do gerenciamento dos recursos hídricos. O grande desafio é garantir a articulação dos vários segmentos sociais na defesa do equilíbrio entre a proteção, a necessidade econômica, a sanitária e a social.
É fundamental que o empoderamento da comunidade local seja o condutor do procedimento básico para o gerenciamento de políticas públicas de Recursos Hídricos. A base é a descentralização e a participação social no processo de gestão. O princípio da gestão descentralizada e participativa no Brasil se torna norteadora para a compreensão da Lei como instrumento de mudança do paradigma de política pública. Para uma gestão efetiva da água é necessário que as Políticas Públicas de recursos hídricos sejam
8 geridas a partir das diretrizes dos Comitês das Bacias Hidrográficas enquanto unidade de planejamento e gestão, e que os administradores públicos e os usuários tenham conhecimento da legislação vigente de proteção dos mananciais e promovam sua efetividade.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, J. R. de. Gerenciamento ambiental. Rio de Janeiro: Thex, 2007.
BRAGA, E. C. B.; EL-DEIR, S. G. Educação Ambiental como tema para a Extensão Rural. In: El-DEIR, S. G. (org.). Educação ambiental no semiárido: Propostas metodológicas de extensão rural. Recife: Edufrpe, 2012, p. 9-32.
CARRERA-FERNANDEZ, J.; GARRIDO, R. J. Economia dos recursos hídricos. Salvador: Edufba, 2002.
CARVALHO, O., RODRIGUES, F. Recursos Hídricos e desenvolvimento sustentável: escala de necessidades humanas e manejo ambiental integrado. GEOgraphia - Revista do Programa de Pós-Graduação em Geografia da UFF., vol. 6, n. 12, 2004, p. 111-125.
DANTE, A. R. Aplicação de instrumentos de gestão de recursos hídricos na Bacia do Rio Paranhana. Dissertação de mestrado. 2006. Disponível em: http://www.lume.ufrgs.br/handle/10183/7211. Acesso em: 20 jan. 2013.
D’ISEP, C. F. M. Água juridicamente sustentável. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
JACOBI, P. R. Governança da água e aprendizagem social no Brasil. Sociedad Hoy, Universidad de Concepción, Chile, n.15, 2008, p. 25-44.
PAGNOCCHESCHI, B. Política Nacional de Recursos Hídricos. In: LITTLE, P. E. (Org.). Políticas Públicas no Brasil – Análises, instrumentos e experiências. Brasília: ITEB. 2003.
MILARÉ, E. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco. 7. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
ONU – Organização das Nações Unidas. Agenda 21 Global. Washington: ONU, 1992.
POMPEU, C. T. Direito de águas no Brasil. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
TUNDISI, J. G. Água no século XXI: Enfrentando a Escassez. 2 ed. São Carlos: RiMA, 2005.
