UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ
RICARDO DA SILVA RODRIGUES
ACESSO À JUSTIÇA COMPARTILHADO: PORTAS PARA DESJUDICIALIZAÇÃO DO BPC
Rio de Janeiro 2020
UNIVERSIDADE ESTÁCIO DE SÁ
RICARDO DA SILVA RODRIGUES
ACESSO À JUSTIÇA COMPARTILHADO: PORTAS PARA DESJUDICIALIZAÇÃO DO BPC
Tese apresentada à Universidade Estácio de Sá como requisito à obtenção do título de Doutor em Direito.
Orientador: Professor Doutor Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva
Rio de Janeiro 2020
R696a Rodrigues, Ricardo da Silva
Acesso à justiça compartilhado: portas para
desjudicialização do BPC / Ricardo da Silva Rodrigues. Rio de Janeiro, 2020.
176 f.; 30 cm.
Tese (Doutorado em Direito) - Universidade Estácio de Sá, 2020.
1. Acesso à justiça. 2.Justiça compartilhada. 3.Pesquisa empírica. I. Título.
As minhas filhas Lara e Marina, que me proporcionam a felicidade de observar como se cresce.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente, a Deus que me proporcionou condições físicas e psicológicas, para concluir está tese.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Ricardo Perlingeiro Mendes da Silva, pelas dicas, paciência e dedicação mesmo diante de instabilidade de internet.
Aos professores: Profª. Drª Fernanda Duarte e Prof. Dr. Rafael Iorio, pela contribuição significativa no processo de qualificação.
À Defensoria Pública da União, pela concessão de bolsa de auxílio e à Faculdade de Rondônia, pelo incentivo à formação.
A minha esposa Enmanuely Sousa, pelo companheirismo e árduo trabalho de revisora e ouvinte desta tese.
Aos meus pais (Nildon e Gal) e irmãos (Renato e Raquel), que tantas vezes estive ausente, por estar em minhas atividades doutoral.
Ao meu grande amigo e irmão Jackson Balthazar e a Tia Sarinha, por terem aberto as portas de sua casa no Rio de Janeiro, pois sem este primeiro passo, este momento não seria possível.
De forma póstuma aos meus avós Lourival e Raquel, os primeiros casos de beneficiários do BPC que pude observar.
A todos que, de modo direto e indireto, contribuíram para a confecção deste trabalho acadêmico.
RESUMO
Esta tese tem como objeto de estudo o acesso à justiça promovido pela Defensoria Pública da União em Rondônia em favor dos beneficiários do Benefício da Prestação Continuada - BPC. O objetivo da pesquisa realizada foi investigar como o acesso à justiça mitiga os efeitos da pobreza, através de um estudo documental sobre o processo legislativo que desenvolveu a legislação e a política pública do BPC, no contexto histórico brasileiro de 1982-1993. Ao optar-se pelo estudo no âmbito da prática da Defensoria Pública da União (DPU), empreendeu-se uma pesquisa bibliográfica e documental sobre o acesso à justiça e a origem da DPU, seu desenvolvimento e atual estado. Constatou-se com isto que o acesso à justiça é uma realidade, como é apresentado pela análise estatística, a partir dos dados do CNJ em números, para o ano de 2018. A judicialização dessa política pública protagonizou duas ações no Supremo Tribunal Federal: a ADI 1.232 DF (1998) e o Recurso Extraordinário 567.985 MT (2013), o que acarretou a mudança do critério de renda per capita. Por fim procede-se ao estudo de casos, para apresentar, a partir de evidências empiricamente coletadas, como a legislação, a jurisprudência e acesso à justiça promovidos pela DPU garantem o direito ao BPC. Foi feita também análise do impacto positivo para esse público do recebimento de um salário-mínimo que, mesmo aparentemente pouco, altera a vida desses beneficiários empreendendo micro transformações e assegurando um mínimo existencial. O estudo demonstra que existem pelo menos duas formas de resolução desse tipo de conflito: a judicial e a extrajudicial, sendo que a judicial, apresenta uma preponderância sobre a extrajudicial. Deste modo, esta tese propõe uma porta de resolução adequada para este tipo de conflito: um conceito de justiça que se fundamenta no compartilhamento simultâneo de informações.
ABSTRACT
This thesis has as its objective of study the access to justice promoted by the Union Public Defender in Rondônia, with delimited research, the beneficiaries of Continuous Cash Benefit (BPC). The aim of this study was to investigate how access to justice mitigates the effects of poverty or extreme poverty on this target audience. To this end, it undertook a documentary study on the legislative process which has developed the legislation and public policy of BPC in the Brazilian historical context from 1982 to 1993. Thus, as who or which institution could provide the effectiveness to this public policy, in this scenario of access to justice, the study of the Union Public Defender (DPU) is chosen, undertaking a bibliographic and documentary research on access to justice, the origin of the DPU and its development to the current status. It was found that the access to justice or the Judiciary is a reality, in cases of judicialization of the BPC, as presented by static analyses, from the data of the CNJ in numbers for the year 2018. The judicialization of this public policy, led two actions in the Federal Supreme Court that were the object and study material of this work, the ADI 1,232 DF (1998) and the Extraordinary Appeal 567,985 MT (2013), that resulted in a change in the per capita income criterion. Finally, case studies are carried out to present from empirically collected evidence, such as legislation, jurisprudence and access to justice promoted by the DPU guarantee the right to the BPC and the effectuation of the process, and how to receive a minimum wage minimum. The study shows that there are at least two forms of resolution of this type of conflict: judicial and extrajudicial. And the judicial, presents a preponderance on the extrajudicial. In this way, this thesis proposes as a door of adequate resolution, for this type of conflict: a concept of justice that is based on simultaneous sharing information.
RESUMEN
Esta tesis tiene como objeto de estudio el acceso a la justicia promovido por la Defensoría Pública de la Unión en Rondônia por parte de los beneficiarios del Beneficio de la Prestación Continua -BPC. El objetivo de la investigación realizada fue investigar cómo el acceso a la justicia mitiga los efectos de la pobreza, a través de un estudio documental sobre el proceso legislativo que desarrolló la legislación y la política pública del BPC, en el contexto histórico brasileño de 1982-1993. Al optar por el estudio en el ámbito de la práctica de la Defensoría Pública de la Unión (DPU), se emprendió una investigación bibliográfica y documental sobre el acceso a la justicia y el origen de la DPU, su desarrollo y actual estado. Se constató con esto que el acceso a la justicia es una realidad, cómo se presenta por el análisis estadístico, a partir de los datos del CNJ en cifras, para el año 2018. La judicialización de esta política pública, protagonizó dos acciones en el Supremo Tribunal Federal, la ADI 1.232 DF (1998) y el Recurso Extraordinario 567.985 MT (2013), que acarreó el cambio del criterio de renta per cápita. Por último, se procede al estudio de casos, para presentar, a partir de evidencias empíricamente recogidas, como la legislación, la jurisprudencia y el acceso a la justicia
promovidos por la DPU garantizan el derecho al BPC. También se hizo un análisis del
impacto positivo para este público de la percepción de un salario mínimo que, aunque parezca poco, altera la vida de estos beneficiarios emprendiendo micro transformaciones y asegurando un mínimo existencial. El estudio demuestra que existen al menos dos formas de resolución de este tipo de conflicto: la judicial y la extrajudicial, siendo la judicial, una preponderancia sobre la extrajudicial. De este modo, esta tesis propone como una puerta de resolución adecuada para este tipo de conflicto: un concepto de justicia que se basa en el intercambio simultáneo de información.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Classes de Rendimento Mensal 1985-1986 35
Figura 2 - Classe de Rendimento Mensal 1990 37
Figura 3 - Custos Previstos em 1993 40
Figura 4 - Justificativa da LOAS de 1993 42
Figura 5 - Gráfico Evolução da quantidade de benefícios ativos no período entre os anos de
1996 e 2017 46
Figura 6 - Valor de Benefícios Concedidos 48
Figura 7 - Terceiro Livro das Ordenações 53
Figura 8 - Quantidade de Atendimentos, variação comparativa 2014-2019 63
Figura 9 - Quantidade de Pessoas Assistidas variação comparativa 2014-2019 65
Figura 10 - Quantidade de conciliações extrajudiciais variação comparativa 2014-2019 66
Figura 11 - Organograma planejamento estratégico DPU 2040 67
Figura 12 - Subsídio dos membros da Defensoria Pública da União 68
Figura 13 - Abrangência da DPU nos municípios do país 69
Figura 14 - Gráfico órgãos de origem dos litígios 2016 a 2017 71
Figura 15 - Quantidade de atuação por área temática 71
Figura 16 - Novos casos de BPC 2014-2019 81
Figura 17 - Índice de Gini da distribuição do rendimento domiciliar per capita Brasil
2012-2018 82
Figura 18 - Projeção da população brasileira faixa etária 82
Figura 19 - Quantidade de benefícios em 2019 por estados da federação 85
Figura 20 - Distribuição do BPC em termos percentuais em 2019 estados da federação 85
Figura 21 - Proposta de acordo 133
Gráfico 1 - Casos Novos por Ano BPC 47
Gráfico 2 - Acesso à justiça, ao BPC na abrangência geográfica TRF1 74
Gráfico 3 - Porcentagem de processos de BPC TRF1 e justiças estaduais na abrangência
geográfica-TRF1 75
Gráfico 4 - Acesso à justiça, ao BPC na abrangência geográfica TRF2 75
Gráfico 5 - Porcentagem de processos de BPC TRF2 e justiças estaduais na abrangência
geográfica-TRF2 76
Gráfico 6 - Acesso à justiça, ao BPC na abrangência geográfica TRF3 76
Gráfico 7 - Porcentagem de processos de BPC TRF3 e justiças estaduais na abrangência
geográfica-TRF3 77
Gráfico 8 - Acesso à justiça, ao BPC na abrangência geográfica TRF4 77
Gráfico 9 - Porcentagem de processos de BPC TRF4 e justiças estaduais na abrangência
geográfica-TRF4 78
Gráfico 10 - Acesso à justiça, ao BPC na abrangência geográfica TRF5 78
Gráfico 11 - Porcentagem de processos de BPC TRF5 e justiças estaduais na abrangência
geográfica-TRF5 79
Gráfico 12 - Distribuição percentual dos processos de BPC na administração da justiça 80
Gráfico 13 - Beneficiário do BPC tomado dezembro com mês de referência 2017-2019 83
Gráfico 14 - Total de benefícios 2017-2019 mês de referência dezembro 84
Gráfico 16 - Dispersão, elasticidade legislativa critério étario (1994-2011) 96 LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Novos Casos de Pedido de BPC divisão por TRF, ano 2018 47
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SÍMBOLOS
ADI Ação Direta de Inconstitucionalidade
AGU Advocacia Geral da União
ADPF Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental
Art. Artigo
ADCT Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
BPC Benefício da Prestação Continuada
CPF Cadastro de Pessoa Física
CNIS Cadastro Nacional de Informações Sociais
CEF Caixa Econômica Federal
CAPS Centro de Atenção Psicossocial
CID
Classificação Internacional de Doenças e Problemas Relacionados à Saúde
CC Código Civil
CPC Código de Processo Civil
COL Coleção
C/C Combinado Com
CJF Conselho da Justiça Federal
CNJ Conselho Nacional de Justiça
CRM Conselho Regional de Medicina
CRFB Constituição da República Federativa do Brasil
CF Constituição Federal
DER Data de Entrada do Requerimento
DIB Data do início do benefício
DPGU Defensor Público Geral da União
DPU Defensoria Pública da União
DOU Diário Oficial da União
EC Emenda Constitucional
DATAPREV Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência
GABDPGF Gabinete do Defensor Público Geral Federal
IPCA-E Índice de Preços Consumidor Amplo Especial
IPCA Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo
IBGE Instituto Brasileiro de Estatística e Geografia
INSS Instituto Nacional do Seguro Social
JEF Juizado Especial Federal
JEFAu-SD Juizados Especiais Autônomos como Serviços Destacados
LC Lei Complementar
LDO Lei de Diretrizes Orçamentárias
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MT Mato Grosso
MC Ministério da Cidadania
MDS Ministério do Desenvolvimento Social
MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
MPF Ministério Público Federal
NB Número do Benefício
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
PÁG Página
§ Parágrafo
PCD Pessoa com Deficiência
PI Piauí
PGPE Plano Geral de Cargos do Poder Executivo
PAJ Processo de Assistência Jurídica
PJe Processo Judicial Eletrônico
PNAA Programa Nacional de Acesso à Alimentação
Reais R$
RE Recurso Extraordinário
RPV Requisição de Pequeno Valor
RES Resolução
RS Rio Grande do Sul
RO Rondônia
SENACON Secretaria Nacional do Consumidor
SISDPU Sistema de Informações Simultâneas da DPU
SUAS Sistema Único de Assistência Social
SUS Sistema Único de Saúde
S. A Sociedade Anônima
LTDA Sociedade Limitada
STF Supremo Tribunal Federal
TR Taxa Referencial
TCU Tribunal de Contas da União
TRF Tribunal Regional Federal
TNU Turma Nacional de Uniformização
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 15
REFERENCIAL TEÓRICO 25
CAPÍTULO I - PROCESSO LEGISLATIVO DO BENEFÍCIO DA PRESTAÇÃO CONTINUADA (BPC), QUANDO SE INCLUI OS EXCLUÍDOS: IDOSOS,
DEFICIENTES E MISERABILIDADES NO BRASIL 32
1.1 A LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL: FUNDAMENTOS
SOCIOLEGAIS 33
1.2 DADOS, INFORMAÇÕES E ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 35
1.3 PROJETO DE LEI N° 4.100 DE 1993: UMA PROPOSTA DE ALÍVIO À POBREZA
EXTREMA POBREZA DOS IDOSOS E DEFICIENTES 38
1.4 A RACIONALIDADE ECONÔMICA E O INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO
SOCIAL NA GESTÃO DO BPC 42
1.5 EFETIVAÇÃO, FALHAS E JUDICIALIZAÇÕES NA EXECUÇÃO DO BPC 45
CAPÍTULO II - ACESSO À JUSTIÇA NO BRASIL AMPLIAÇÕES, CONTRAÇÕES
E NÚMEROS 50
2.1 ACESSO À JUSTIÇA: METAMORFOSES E AMPLIAÇÕES 50
2.2 ACESSO À JUSTIÇA NO BRASIL: METAMORFOSES E AMPLIAÇÕES 53
2.3 O ACESSO À JUSTIÇA ATRAVÉS DA ADVOCACIA PRIVADA 57
2.4 O ACESSO À JUSTIÇA ATRAVÉS DA ADVOCACIA PÚBLICA 58
2.5 A DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO E O ATRASO EXPANSIVO NO
PROCESSO DE ACESSO À JUSTIÇA EM TEMPOS DE CONTENÇÕES 59
2.6 A ACESSO À JUSTIÇA E JUDICIALIZAÇÃO DO BPC EM NÚMEROS 74
CAPÍTULO III - UMA COMPLEXA RESPOSTA À CONSTITUIÇÃO NO TEMPO: ENTRE A ADI 1.232 DF (1998) E O RECURSO EXTRAORDINÁRIO 567.985 MT
3.1 DA RAIZ AOS FRUTOS 89
3.2 A JUDICIALIZAÇÃO POR OMISSÃO: AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE 1.232 DF (1998) 90
3.3 A PRODUÇÃO LEGISLATIVA SOBRE COMBATE À POBREZA DE 1998 A 2013 91 3.4 A INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 20, § 3º DA LOAS: O RECURSO
EXTRAORDINÁRIO 567.987 MT (2013) 93
3.5 VOTOS, CONSENSO E POLARIDADES NO RE 567.985 MT 97
3.6 A INDIGESTA DEMOCRACIA: SETE ANOS DE INCONSTITUCIONALIDADE
(2013-2020) 102
3.7 ELASTICIDADES E POSSÍVEL DEFORMAÇÃO 108
CAPÍTULO IV - JUDICIALIZAÇÃO E EFETIVAÇÃO DO BPC: UMA
DRAMATIZAÇÃO EM CASOS 111
4.1 O ESTUDO DE CASO NÚMERO 1 114
4.2 O ESTUDO DE CASO NÚMERO 2 121
4.3 O ESTUDO DE CASO NÚMERO 3 127
4.4 ACESSO À JUSTIÇA E EFETIVAÇÃO DO PROCESSO: OU COMO OS
BENEFICIÁRIOS DO BPC COMBATEM SUA POBREZA 133
4.5 OPORTUNIDADE DE CONSTRUÇÃO DE UMA JUSTIÇA ADMINISTRATIVA139
CONCLUSÃO 152
REFERÊNCIAS 164
