AGRADECIMENTOS
Esta dissertação nunca veria a luz se não fosse pela compreensão do meu orientador Professor Pedro Luis Barros Silva. O processo de produção desta dissertação foi muito conturbado e, graças à compreensão do Professor Pedro é que foi possível sua finalização.
Um agradecimento especial a Amiga Vera Cabral Costa que pacientemente me profissionalizou e, divertidamente sempre me acompanha.
Companheiros “Fundapianos” e “Neppianos” que por meio de opiniões e insistentes incentivos contribuíram para que a conclusão deste estudo se tornasse possível.
Àqueles que se encontram abaixo do meu teto: queridos pais, companheiros sempre presentes, e as amigas irracionais que acompanharam silenciosamente o processo de produção e finalização desta dissertação.
RESUMO
Este estudo faz uma análise de algumas questões relacionadas à oferta dos serviços educacionais, particularmente infra-estrutura e recursos humanos, para o ensino fundamental municipal de municípios paulistas selecionados no período 1999-2006. A escolha do período refere-se à vigência do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – Fundef. Com o intuito de analisar a influência do Fundo na oferta dos serviços educacionais, foram analisados a oferta dos serviços de bibliotecas, laboratórios de informática, laboratórios de ciências, salas para TV e vídeo, quadras de esportes, escolas com acesso à Internet, que configuram a análise em infra-estrutura. Em relação a análise de recursos humanos, o estudo se concentrou no total de professores com curso superior completo e no total de alunos por turma. Os municípios selecionados para o estudo foram àqueles que receberam, ininterruptamente, recursos do Fundef. Após essa seleção foi analisada a situação fiscal dos municípios frente ao Fundo, o que originou dois grupos para a análise: (i) superavitários e (ii) deficitários. Determinou-se em seguida os graus de municipalização de cada município (matrículas municipais em relação a matrículas totais do município) que originou quatro graus de municipalização: (i) alto, (ii) médio, (iii) baixo e (iv) muito baixo. O objetivo deste estudo foi avaliar se houve otimização nos serviços educacionais ofertados, principalmente entre os municípios do grupo superavitário com grau de municipalização alto. Dois resultados são apontados. O primeiro que os municípios superavitários ofertam melhores serviços à sua comunidade do que os municípios deficitários. O segundo resultado aponta que, na análise focada no grau de municipalização, os municípios deficitários, que não apresentam alto grau de municipalização, ofertaram melhores serviços que os municípios superavitários com mesmo grau de municipalização. Este resultado representa fator de consideração para auxiliar as diretrizes de continuidade da municipalização escolar no Estado de São Paulo.
Palavras-chave: Fundef, Ensino fundamental municipal, Serviços educacionais, Municipalização.
ABSTRACT
This study makes an analysis of some related subjects the offer of the education services, particularly infrastructure and human resources, for the municipal fundamental teaching of municipal districts from São Paulo selected in the period 1999-2006. The choice of the period refers of validity of Fund of Maintenance and Development of the Fundamental Teaching and of Valorization of the Teaching - Fundef, in which the influence of Fund is verified in the offer of the education services. They were analyzed by offer of the libraries services, computer science laboratories as well as laboratories of sciences, rooms for TV and video, sports area, schools with access to the Internet, that they configure the analysis on infrastructure. In relation to human resources the analysis is concentrated on university graduated teachers and on total number of students by group. All the selected municipal districts were those that received continuosly resources from Fundef. After the selection, cities were divided into groups who found their fiscal situation facing the Fund (surplus or deficit) and, in municipalization degrees (municipal registrations in relation to total registrations of the municipal district). The objective of this study was to evaluate if there was optimization in the current education services, mainly among the municipal districts of the group superavities. Two results were pointed. The first is that the municipal districts surplus presented better services to its community rather than the deficient municipal districts. The second result appears that in the analysis focused in the municipalization degree, the results were shown inconclusive since municipalities that did not show deficits of high municipalization have offered better services to the municipalities with the same degree of surplus. This result represents consideration factor to aid the guidelines of continuity of the school municipalization in the State of São Paulo.
Key-words: Fundef, Municipal fundamental teaching, Education services, Municipalization.
LISTA DE ABREVIATURAS
DATASUS - Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde EDUDATABRASIL - Sistema de Estatísticas Educacionais –
FUNDAP - Fundação do Desenvolvimento Administrativo
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MEC - Ministério da Educação PNE - Plano Nacional de Educação
SEESP - Secretaria de Estado da Educação de São Paulo
SIOPE - Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação SIOPS - Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde STN - Secretaria do Tesouro Nacional
LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 -MATRÍCULAS DO ENSINO FUNDAMENTAL PÚBLICO – REDE ESTADUAL E MUNICIPAL – BRASILA. ... 4 GRÁFICO 2 - MATRÍCULAS DO ENSINO FUNDAMENTAL NO ESTADO DE SÃO PAULO SEGUNDO CATEGORIA ADMINISTRATIVA. ... 10 GRÁFICO 3 - DISTRIBUIÇÃO DOS MUNICÍPIOS PAULISTAS NA OFERTA DO ENSINO
FUNDAMENTAL... 11 GRÁFICO 4 - MUNICÍPIOS PAULISTAS COM MATRÍCULAS NO ENSINO FUNDAMENTAL. .. 33 GRÁFICO 5 - SOMATÓRIA DA RECEITA DOS MUNICÍPIOS PAULISTAS VINCULADOS AO ENSINO FUNDAMENTAL, SEGUNDO ANO. ... 49 GRÁFICO 6 - SOMATÓRIA DOS VALORES DE CONTRIBUIÇÃO E RECEBIMENTO DO
FUNDEF NOS MUNICÍPIOS PAULISTAS, SEGUNDO ANO. ... 51 GRÁFICO 7 - SOMATÓRIA DOS VALORES DE CONTRIBUIÇÃO E RECEBIMENTO DO
FUNDEF PARA A ESFERA ESTADUAL, SEGUNDO ANO. ... 53 GRÁFICO 8 - DESENVOLVIMENTO DOS RECURSOS DE CONTRIBUIÇÃO E RECEBIMENTO DO FUNDEF SEGUNDO ESFERA DE GOVERNO POR PERÍODO. ... 55 GRÁFICO 9 - TOTAL DE MUNICÍPIOS SEGUNDO COMPOSIÇÃO DE FINANCIAMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL. ... 56 GRÁFICO 10 - EVOLUÇÃO DO VALOR PER CAPITA ALUNO/ANO NO ESTADO DE SÃO
PAULO SEGUNDO NÍVEL DE ENSINO E ANO. ... 57 GRÁFICO 11 - DISTRIBUIÇÃO DOS MUNICÍPIOS A SER ANALISADOS SEGUNDO GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO E GRUPO. ... 65 GRÁFICO 12 - COMPOSIÇÃO PERCENTUAL A PARTIR DE GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO, SEGUNDO GRUPO ... 66 GRÁFICO 13 - COMPOSIÇÃO PERCENTUAL A PARTIR DO GRUPO, SEGUNDO GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO ... 66 GRÁFICO 14 - EVOLUÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A. ... 72 GRÁFICO 15 - EVOLUÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM BIBLIOTECAS SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A... 75
GRÁFICO 16 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM BIBLIOTECAS NO TOTAL DE ESCOLAS DO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A. ... 76 GRÁFICO 17 - EVOLUÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM LABORATÓRIOS DE INFORMÁTICA SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A. ... 79 GRÁFICO 18 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM
LABORATÓRIOS DE INFORMÁTICA NO TOTAL DE ESCOLAS DO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A... 81 GRÁFICO 19 - EVOLUÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM LABORATÓRIOS DE CIÊNCIA SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A. 83 GRÁFICO 20 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM
LABORATÓRIOS DE CIÊNCIA NO TOTAL DE ESCOLAS DO GRUPO E GRAU DE
MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006 A. ... 84 GRÁFICO 21 - EVOLUÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM SALAS DE VÍDEO SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A... 86 GRÁFICO 22 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM SALAS DE VÍDEO NO TOTAL DE ESCOLAS DO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A. ... 87 GRÁFICO 23 - EVOLUÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM QUADRA DE
ESPORTES SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A. ... 89 GRÁFICO 24 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM QUADRA DE ESPORTES NO TOTAL DE ESCOLAS DO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO
PERÍODO 1999-2006A. ... 90 GRÁFICO 25 - EVOLUÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM ACESSO À
INTERNET SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A. ... 92 GRÁFICO 26 - PARTICIPAÇÃO PERCENTUAL DO TOTAL DE ESCOLAS COM ACESSO À INTERNET NO TOTAL DE ESCOLAS DO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO
PERÍODO 1999-2006 A. ... 93 GRÁFICO 27 - TOTAL DE DOCENTES DOS MUNICÍPIOS DO GRUPO SUPERAVITÁRIO
SEGUNDO NÍVEL DE FORMAÇÃO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006. ... 98
GRÁFICO 28 - TOTAL DE DOCENTES DOS MUNICÍPIOS DO GRUPO DEFICITÁRIO
SEGUNDO NÍVEL DE FORMAÇÃO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006. ... 100 GRÁFICO 29 - TOTAL MÉDIO DE ALUNOS POR TURMA SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO NO PERÍODO 1999-2006A... 104
LISTA DE TABELAS
TABELA 1 - VARIAÇÃO DAS MATRÍCULAS DO ENSINO FUNDAMENTAL NO PERÍODO
1997-2006, SEGUNDO CATEGORIA ADMINISTRATIVA, REGIÃO E ESTADOS. ... 5
TABELA 2 - VALOR MÍNIMO NACIONAL ALUNO/ANO. ... 21
TABELA 3 - TOTAL DOS MUNICÍPIOS PAULISTAS QUE OFERTARAM MATRÍCULAS DO ENSINO FUNDAMENTAL E, MUNICÍPIOS QUE NÃO OFERTARAM MATRÍCULAS DO ENSINO FUNDAMENTAL, NO PERÍODO 1997-2006, SEGUNDO SÉRIE... 58
TABELA 4 - TOTAL DE MUNICÍPIOS SUPERAVITÁRIOS E DEFICITÁRIOS. ... 61
TABELA 5 - REPASSES CONSTITUCIONAIS – ADAMANTINA – 2000A. ... 62
TABELA 6 - MUNICÍPIOS SELECIONADOS PARA A AMOSTRA. ... 63
TABELA 7 – CORRELAÇÕES ENTRE AS VARIÁVEIS DEPENDENTES PARA MUNICÍPIOS DO GRUPO SUPERAVITÁRIO - 1999-2005. ... 106
TABELA 8 – CORRELAÇÕES ENTRE AS VARIÁVEIS DEPENDENTES PARA MUNICÍPIOS DO GRUPO DEFICITÁRIO - 1999-2005... 108
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 - IMPOSTOS E TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS VINCULADOS À
EDUCAÇÃO PÚBLICA – ESFERA ESTADUAL E ESFERA MUNICIPAL. ... 15
QUADRO 2 - REFORMAS DO SISTEMA EDUCACIONAL APÓS 1996. ... 18
QUADRO 3 - ESTADOS QUE NÃO ATINGIRAM O VALOR MÍNIMO ALUNO/ANO. ... 23
QUADRO 4 - FUNDEF - UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS. ... 24
QUADRO 5 - QUESTÕES NORTEADORAS DA PESQUISA. ... 28
QUADRO 6 – VARIÁVEIS, CLASSIFICAÇÃO E HIPÓTESES DA PESQUISA. ... 36
QUADRO10 - MAPA DE INDICADORES DE AVALIAÇÃO DA PESQUISA – EFICÁCIA. ... 44
QUADRO 11 - MAPA DE INDICADORES DE AVALIAÇÃO DA PESQUISA – EFETIVIDADE. .... 45
QUADRO 7 - CÁLCULO PARA A DEFINIÇÃO DOS GRUPOS. ... 60
QUADRO 8 - GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO. ... 64
QUADRO 9 - CARACTERÍSTICAS DOS MUNICÍPIOS. ... 66
QUADRO 10 - CORRELAÇÕES ENTRE AS VARIÁVEIS DEPENDENTES SEGUNDO GRUPO E GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO ... 109
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 1 1 - BREVE PANORAMA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS EDUCACIONAIS NO PERÍODO 1985 - 1996 ... 13
1.1.-OFUNDEF 19
1.2.-RELATÓRIO DO BANCO MUNDIAL:EDUCAÇÃO MUNICIPAL NO BRASIL – RECURSOS, INCENTIVOS E RESULTADOS. 27
1.3.-AVALIAÇÃO DO PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DO FUNDEF NO ESTADO DE SÃO PAULO REALIZADO PELA FUNDAP. 33
1.4.-COMENTÁRIO GERAL SOBRE AS PESQUISAS. 40
2 - DESENHO METODOLÓGICO ... 43
2.1.-CARACTERIZAÇÃO DO UNIVERSO DE ESTUDO 45 2.2.-DEFINIÇÃO DA AMOSTRA 59
2.2.1-VARIÁVEL INDEPENDENTE – MUNICÍPIOS SUPERAVITÁRIOS E DEFICITÁRIOS 60 2.2.2-VARIÁVEL INDEPENDENTE – GRAU DE MUNICIPALIZAÇÃO 63
3 - ANÁLISE DOS DADOS... 69
3.1.-TOTAL DE ESCOLAS 70
3.2.-INFRA-ESTRUTURA 73
3.2.1. - Escolas com Biblioteca 73
3.2.2. - Escolas com Laboratório de Informática 77 3.2.3. - Escolas com Laboratório de Ciência 81
3.2.4. - Escolas com Salas para TV/vídeo/parabólica 85 3.2.5. - Escolas com Quadra de Esportes 88
3.2.6. - Escolas com Acesso à Internet 91
3.3.-TOTAL DE PROFESSORES SEGUNDO NÍVEL DE FORMAÇÃO 94
3.4.-MÉDIA DE ALUNOS POR TURMA 101
4 - CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 112 BIBLIOGRAFIA ... 117 ANEXOS... 122
Introdução
Com o início do processo para a retomada da democracia, no começo de 1980, as organizações civis passaram a ter melhor reconhecimento por parte do governo e várias discussões foram colocadas em pauta. Dentre essas estava a necessidade de políticas públicas mais eficazes que atingissem seus resultados em menor tempo, menor custo e com melhor qualidade.
No que concerne à política educacional pública, foram postas em pauta não só as reformas educacionais, de cunho pedagógico, mas também seus aspectos políticos-administrativos e os mecanismos para seu financiamento. Especificamente sobre o financiamento do ensino público, a primeira mudança foi efetivada após a regulamentação da Lei federal nº 7.348, de 24 de julho de 1985, conhecida como Lei Calmon. Essa nova legislação estabeleceu aumento dos recursos destinados à educação, especificando inclusive as despesas com educação. Com a Lei Calmon, ponto inovador para a política educacional, a nova estrutura de financiamento passou a ser:
União: aplicação de no mínimo 13% da receita de impostos;
Estados, Distrito federal e municípios: aplicação de no mínimo 25% da receita de impostos e transferências.
Essa legislação ao estabelecer diretrizes para o financiamento da educação pública, também refletia o quadro político do processo de redemocratização e representou a principal mudança no padrão do financiamento do sistema educacional no início de 1980 permanecendo até a Constituição de 1988.
Com uma melhor consolidação do sistema democrático no país, a Constituição de 1988 aumentou os percentuais mínimos da receita de impostos vinculados à educação, estabelecendo a segunda alteração na estrutura de financiamento do ensino público. De acordo com o novo texto constitucional, coube à União a aplicação de, no mínimo, 18% e aos Estados, Distrito federal e municípios a aplicação de, pelo menos, 25% da receita resultante de impostos e, provenientes de transferências (Constituição federal, art. 212). Essa foi a estrutura de financiamento da educação pública que prevaleceu até a primeira metade de1990.
A partir de 1996 foram estabelecidas reformas abrangentes nas políticas educacionais que impactaram significativamente o sistema de financiamento e, nos aspectos pedagógicos, organizacionais e de gestão. Dentre as macro-reformulações do sistema educacional destacaram-se: (i) a Emenda Constitucional nº 14 que, dentre outras medidas, criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – Fundef, e suas regulamentações: Lei nº 9.424/1996 e Decreto nº 2.264/1997; (ii) a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB (Lei nº 9.394/1996) e; (iii) o Plano Nacional de Educação – PNE (Lei nº 10.172/2001).
Tais medidas estabeleceram a terceira mudança relevante para o financiamento do ensino, em particular o Fundef que, durante seu período de vigência (1996 – 2006) introduziu um mecanismo que vinculava a liberalização de recursos financeiros à oferta de matrículas. De maneira geral, sua sistemática determinava que governos estaduais e municipais fossem obrigados a contribuir com certa proporção de suas receitas para um Fundo – Fundef, administrado pelo governo federal. Os recursos eram então distribuídos para os Estados e para cada um de seus respectivos governos municipais, a partir de um valor aluno/ano estipulado pela União com base no número de alunos matriculados no ensino fundamental do ano anterior. A utilização de tais recursos estava condicionada à legislação que estabelecia que, 60% do valor repassado fossem destinados à valorização dos profissionais do magistério (salários e cursos de aperfeiçoamento) e outros profissionais diretamente envolvidos na provisão de serviços de educação. Os 40% restantes eram destinados a ações que focalizassem a manutenção e o desenvolvimento do ensino fundamental.
A partir do primeiro ano de funcionamento do Fundef houve, de maneira geral, um processo no qual os municípios passaram a assumir um maior número de matrículas do ensino fundamental. Essa municipalização de matrículas foi consequência direta da condicionalidade do Fundef que liberava os recursos financeiros de acordo com o total de alunos existentes no ensino fundamental. Tal processo causou, entre os anos de 1997 a 2006, aumento de 44% nas matrículas municipais do ensino fundamental e uma redução de
35% nas matrículas estaduais. No ano de 1997 as matrículas municipais responderam por 41% das matrículas totais públicas1, frente a 59% das matrículas estaduais desse nível de ensino. Esses valores foram fortemente alterados no ano de 2006 no qual as matrículas municipais participaram com um total de 60% frente a 40% das matrículas estaduais. Tal comportamento seguiu uma tendência de progressão aritmética para as matrículas municipais, iniciado em 1998 com aumento nas matrículas de 22% em relação ao ano anterior e, de regressão aritmética para as matrículas estaduais com redução de aproximadamente 5% no ano de 1998. Esse comportamento é demonstrado pelo Gráfico 1.
Gráfico 1 -Matrículas do ensino fundamental público – rede estadual e municipal – Brasila. -2.000.000 4.000.000 6.000.000 8.000.000 10.000.000 12.000.000 14.000.000 16.000.000 18.000.000 20.000.000 Ma trí cu la s re d e e st a d u a l e mu n ici p a l 28.000.000 28.500.000 29.000.000 29.500.000 30.000.000 30.500.000 31.000.000 31.500.000 32.000.000 32.500.000 33.000.000 Ma trí cu la s - T o ta l Estadual 18.098.544 17.266.355 16.589.455 15.806.726 14.917.534 14.236.020 13.272.739 12.695.895 12.145.494 11.825.112 Municipal 12.436.528 15.113.669 16.164.369 16.694.171 17.144.853 17.653.143 17.863.888 17.960.426 17.986.570 17.964.543 Total 30.535.072 32.380.024 32.753.824 32.500.897 32.062.387 31.889.163 31.136.627 30.656.321 30.132.064 29.789.655 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 40% 45% 41% 59%
Participação no total de matrículas do ano
53 % 47% 51 % 49% 49% 51% 47% 53% 55% 43% 57% 41% 59% 60% 40% 60%
Fonte: EdudataBrasil. Elaboração própria.
Nota: aPara esse estudo as matrículas públicas fundamentais excluem a esfera federal, pois sua representatividade é muito pequena em relação ao total de matrículas desse nível de ensino. Para exemplificar: no ano de 2001 sua representatividade não chega a 1%.
Pelas informações do Gráfico 1, ressalta-se que não se pode afirmar que a redução no total de matrículas no ensino fundamental indicou abandono dos bancos escolares sem antes, analisar indicadores como por exemplo total da população-alvo desse nível de ensino.
Ao se analisar a variação das matrículas do ensino fundamental em cada Estado, observa-se que no período 1997-2006, houve significativo aumento das matrículas municipais, indicando um amplo processo de municipalização, com aumento médio de 66% nas matrículas municipais. Os Estados que apresentaram crescimento nas matrículas municipais acima da média localizam-se na Região Norte (Amapá, Amazonas, Pará, Roraima) e Região Sudeste (Espírito Santo e São Paulo) conforme demonstrado na Tabela 1. O Estado do Paraná, embora tenha apresentado redução de 3% nas matrículas municipais, apresentou no período 1997-2006 uma divisão homogênea na oferta do ensino fundamental, ou seja, 50% ofertado pela esfera estadual e 50% ofertado pela esfera municipal.
As informações da Tabela 1 reforçam a idéia que o processo de municipalização das matrículas do ensino fundamental do período 1997-2006, foi diretamente condicionado pela implementação do Fundef, uma vez que os recursos financeiros eram liberados de acordo com o total de matrículas no ensino fundamental.
Tabela 1 - Variação das matrículas do ensino fundamental no período 1997-2006, segundo categoria administrativa, Região e Estados.
Região e Estados Total Rede Estadual Rede Municipal
Brasil -2% -35% 44%
Centro-Oeste -4% -26% 45%
Distrito federal -9% -9% -
Goiás -12% -40% 46%
Mato Grosso 10% -15% 53%
Mato Grosso do Sul 1% -24,9% 35%
Nordeste -1% -46% 33%
Alagoas 24% 10% 30%
Bahia -6% -60% 44%
Região e Estados Total Rede Estadual Rede Municipal
Maranhão 5% -43% 28%
Paraíba 1% -23% 24%
Pernambuco -4% -36% 25%
Piaui 2% -43% 31%
Rio Grande do Norte -6% -36% 26%
Sergipe -4% -39% 38% Norte 12% -34% 90% Acre 16% 5% 38% Amapá 20% 4% 109% Amazonas 39% -7% 115% Pará 8% -59% 103% Rondônia 6% -19% 55% Roraima 31% 5% 626% Tocantins -19% -35% 11% Sudeste -6% -36% 67% Espírito Santo -7% -60% 117% Minas Gerais -11% -35% 57% Rio de Janeiro 14% -15% 29% São Paulo -9% -36% 109% Sul -5% -17% 11% Paraná -8% -13% -3%
Rio Grande do Sul -4% -20% 18%
Santa Catarina -1% -21% 31%
Fonte: EdudataBrasil. Elaboração própria.
Os Estados e municípios que receberam recursos do Fundef podem ser divididos em dois grupos: Estados e municípios que receberam valores maiores àqueles contribuídos ao Fundo, denominados neste estudo de superavitários e,
Estados e municípios que receberam do Fundef recursos menores do que o valor de contribuição ao Fundo, denominados neste estudo de deficitários.
As condições para que Estados e municípios estivessem deficitários ou superavitários dos recursos do Fundef eram: (i) o total de matrículas do ensino fundamental ofertada e, (ii) as características de critérios de transferência, por parte da União, das contas que compunham o Fundef, fator esse diretamente relacionado ao pacto federativo tributário existente2.
Alheio ao aspecto de os Estados e municípios apresentarem superávit ou déficit, um importante aspecto da legislação que criou o Fundef foi discriminar a utilização dos seus recursos, uma vez que seria ineficaz a oferta de ensino fundamental sem proporcionar insumos educacionais. A oferta de insumos educacionais pode exercer influência positiva sobre a qualidade da educação. A partir desta afirmativa determina-se o objetivo central desse estudo que é verificar se a situação dos municípios paulistas terem sido superavitários ou deficitários, ou seja, terem ganhado ou perdido recursos, em termos líquidos, ao Fundef, influenciou o processo de investimentos para a educação com vistas à melhoria do ensino fundamental. Esses investimentos serão observados nos seguintes quesitos: (i) na otimização e racionalização da infra-estrutura escolar; (ii) na melhora do nível pedagógico dos seus professores e; (iii) na ampliação do número de turmas. Dessa forma, esse estudo busca avaliar a extensão do processo de municipalização limitado a essas informações.
A hipótese é que o grupo dos municípios classificados como superavitários apresentaram, nos quesitos considerados da análise, melhorias mais significativas de infra-estrutura em relação aos municípios deficitários e, portanto, reforçaram sua capacidade em ampliar a qualidade de seus serviços educacionais.
Para distribuir os municípios paulistas nos grupos superavitários e deficitários foram analisados os balanços orçamentários anuais do período 1999-2006. Após essa classificação criou-se um indicador para identificar o grau de municipalização que o município se encontra. Na análise de cada grupo foram considerados dados do censo escolar referentes à: (i) infra-estrutura física
2
Bremaeker (2003) descreve que segundo os critérios de distribuição do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) os municípios de pequeno porte populacional recebem um valor per capita proporcionalmente mais elevado
(bibliotecas, laboratórios de informática, laboratórios de ciências, quadras de esportes, escolas com acesso à Internet, salas para TV e vídeo) (ii) qualificação dos professores (total de professores com nível superior completo) e, (iii) matrículas (número de turmas e de matrículas). As informações educacionais para análise foram extraídas do Sistema de Estatísticas Educacionais – Edudatabrasil (Sistema do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP, órgão do Ministério da Educação – MEC) que consolida as informações obtidas pelo Censo Escolar do Ministério da Educação – Censo MEC. As informações referentes aos balanços orçamentários foram obtidas do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde – SIOPS (sistema do Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde – DATASUS, órgão do Ministério da Saúde) Secretaria do Tesouro Nacional – STN e, Fundação do Desenvolvimento Administrativo - Fundap. O estudo analisa o período 1999-2006, pois, não estão disponíveis no EdudataBrasil, informações sobre infra-estrutura a partir de 1998, ano um da implementação do Fundef em todo o país.
Ressalta-se a dificuldade de identificar as despesas realizadas estritamente com recursos do Fundef nos balanços municipais. Por conta disso, optou-se por não distinguir as fontes dos recursos associadas às despesas. Além disso, as informações físicas que têm como fonte o Censo Escolar referem-se ao conjunto de recursos do agregado existente no município e, portanto, não distingui suas fontes de receitas.
O processo de municipalização do ensino fundamental no Estado de São Paulo inicia-se em 1996 no qual 46 dos 645 municípios firmaram convênio com a Secretaria de Estado da Educação de São Paulo – SEESP, para o Programa de Ação de Parceria Educacional Estado-Município3. No momento da assinatura do convênio, ficava estabelecida a cessão de uso de toda a infra-estrutura dos prédios escolares da SEESP, bem como dos integrantes efetivos dos quadros do magistério e de apoio escolar (professores, diretores e coordenadores pedagógicos) pelo período de cinco anos4. Quando a Emenda 14/1996 foi instituída pelo Congresso Nacional, incluiu-se no Programa de Ação de Parceria Educacional, a transferência de recursos financeiros da SEESP originados
3
Em vigência, o programa foi instituído pelo Decreto Estadual Nº 40.673, de 16 de fevereiro de 1996.
4
A situação destes funcionários não se altera: permanecendo vinculados à SEESP que se mantêm responsável por seus salários e aposentadorias. Mensalmente, os municípios devem reembolsar ao Estado apenas o montante da folha
pelo Fundef que correspondiam ao número de alunos estaduais assumidos pelos municípios. Assim, a partir de 1997, estimulou-se a procura dos municípios para iniciar o processo de municipalização da educação, elevando significativamente o total de suas matrículas do ensino fundamental como demonstrado no Gráfico 25.
O Gráfico 2 demonstra que o processo de municipalização no Estado de São Paulo foi significativamente amplo no qual, no período analisado, os municípios passaram a atender o dobro de alunos. Embora tenha ocorrido uma redução de 36% no total de alunos da rede estadual entre 1997-2006, a rede estadual continuou sendo a provedora do maior número de matrículas no ensino fundamental (57%).
5
Esclarece-se que os alunos da educação especial do ensino fundamental, que passaram a compor o coeficiente de distribuição do Fundef a partir de 2000, foram quantificados em todo esse estudo. A partir de informações do Censo
Gráfico 2 - Matrículas do ensino fundamental no Estado de São Paulo segundo categoria administrativa. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 A n o Municipal 1.075.850 1.194.819 1.511.184 1.595.881 1.771.767 1.935.101 2.011.743 2.075.869 2.127.994 2.249.262 Estadual 4.634.560 4.436.407 4.052.972 3.865.320 3.550.793 3.285.418 3.106.812 3.001.513 2.954.426 2.945.985 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 81% 79% 73% 71% 67% 63% 61% 59% 58% 57% 19% 21% 27% 29% 33% 37% 39% 41% 42% 43% To ta l d e m a tr íc u la s 5.195.247 5.082.040 5.077.382 5.118.555 5.220.519 5.322.560 5.461.201 5.564.156 5.631.226 5.710.410
De acordo com os dados do Censo Escolar, em 1997, dos 645 municípios do Estado de São Paulo, 235 (36% do total de municípios) não apresentavam nenhuma matrícula no ensino fundamental. Em 2006, esse número foi de 78 municípios (12%). Ou seja, um aumento de 38% no número de municípios que passaram a ofertar o ensino fundamental – Gráfico 3.
Gráfico 3 - Distribuição dos municípios paulistas na oferta do ensino fundamental.
1997 2006 Ano
Municípios sem matrículas de ensino fundamental
235 78
Municípios com matrículas de ensino fundamental 410 567 1997 2006 Total de municípios: 645 5.195.247 88% 64% 12% 36%
Fonte: Edudatabrasil – INEP/MEC. Elaboração própria.
Tendo sido a contribuição ao Fundo compulsória, conclui-se que o comportamento dos municípios paulistas foi idêntico ao de outros municípios do país que se sentiram induzidos a um processo de municipalização visando não perder seus recursos ao Fundo. Ressalta-se que o processo de municipalização no Estado de São Paulo foi reforçado pela Parceria Estado-município vigente. Entretanto para melhor compreensão da municipalização no Estado de São Paulo é necessário entender o contexto da política educacional em voga no país no momento da implementação do Fundef. Assim, o primeiro capítulo deste trabalho apresenta uma discussão de diversos autores sobre as mudanças no sistema da política educacional que o país enfrentou após a Constituição de 1988 em particular os impactos que as legislações de 1996 trouxeram ao sistema público de ensino. Tais discussões
auxiliam no entendimento sobre o Fundef em que serão descritos seus mecanismos, seus objetivos diretos e algumas decorrências da sua implementação nos municípios, enfatizando os critérios para a utilização de seus recursos. São apresentados ainda dois trabalhos norteadores dessa pesquisa. O primeiro é um relatório do Banco Mundial de 2003 que estudou o sistema educacional municipal no Brasil. O segundo relatório foi desenvolvido pela Fundap em 1999 e descreve o processo de implementação do Fundef no Estado de São Paulo.
No segundo capítulo são apresentados: (i) a abordagem metodológica adotada, (ii) caracterização do universo a ser analisado e, (iii) construção da amostra dos municípios a serem estudados.
No terceiro capítulo são analisadas as informações do Censo Escolar para os anos de 1999 a 2006 referentes às condições da oferta de insumos do ensino fundamental municipal (infra-estrutura, qualificação dos professores e matrículas); de acordo com os dois grupos de municípios definidos: superavitários e os deficitários.
1 - Breve Panorama das Políticas Públicas Educacionais no período 1985 -
1996
Com a crise econômica que emergiu nos anos de 1980, período esse conhecido como a década perdida, o financiamento das políticas sociais, principalmente entre 1985 e 1989, acompanhou o ciclo econômico: cortes e reduções nos anos recessivos; pequenas recuperações nos anos de retomada. Conforme descrito por Draibe (1991) essa crise rapidamente explicitou o déficit social acumulado e ampliou as demandas sociais. A pressão em favor de políticas sociais foi impulsionada pelo processo de abertura política (lenta e gradual) iniciado na segunda metade dos anos de 1970, que culminou com o (re)aparecimento da sociedade civil. Assim, no início dos anos de 1980 a sociedade civil começou a se fortalecer e se organizar de maneira mais oposicionista frente ao governo estabelecido, destacando inclusive a situação social em que o Brasil estava imerso. Segundo Carvalho (2002) o fortalecimento e o reaparecimento (em alguns momentos o surgimento) de determinados movimentos oposicionistas foram estabelecidos em várias esferas da sociedade. Todos esses movimentos foram importantes para estabelecer as campanhas por eleições diretas em 1984.
Em relação ao sistema educacional público, Draibe (2003) analisa que até a primeira metade dos anos de 1980 carecia da presença de um grupo com representação política expressiva, tanto no governo como na sociedade civil, e isso representou uma política educacional praticamente inerte. Para a autora as políticas educacionais se tornaram extremamente centralizadas durante os 20 anos do governo militar que, confiando à administração educacional a determinados grupos políticos como o Arena, se beneficiaram através de práticas clientelistas e várias transações ilícitas. Tais ações acabaram por incapacitar a efetividade das legislações educacionais como a LDB, aprovada antes do regime militar mas implementada durante o regime. Em seu texto a autora ressalta que a LDB apenas serviu como instrumento para a criação de uma fonte adicional de renda. Em 1985, o financiamento da educação pública foi alterado com a aprovação da Lei Calmon que definiu percentuais mínimos a serem aplicados na educação por cada esfera de governo. Embora essa Emenda tenha se caracterizado como o retorno da vinculação de recursos para a educação, que tinha sido abandonada há cerca de duas décadas, Draibe
(2003) aponta duas críticas a essa Lei: a primeira descreve que a aprovação de Lei iniciou um processo de descentralização forçado, estando ausente um mecanismo que pudesse definir um valor mínimo para as despesas por estudante ou mesmo para o salário dos professores (pontos estes necessários para reduzir a desigualdade educacional no país). A segunda crítica trata da inexistência de especificações sobre a utilização dos recursos para os demais serviços educacionais.
Com um novo governo estabelecido em 1985, se iniciou um amplo processo de supremacia civil. Essa supremacia foi definitivamente estabelecida na promulgação da Constituição de 1988. Segundo Carvalho (2002) essa Constituição ampliou, mais do que qualquer de seus antecedentes, os direitos sociais. É a partir da extensão desses direitos que se traçaram novas perspectivas para as políticas sociais.
Tem início com a Constituição o que Draibe (2003) denomina como a primeira reforma educacional pós-governo militar. A autora descreve que essa reforma abrange o período de 1988 a 1995, no qual se iniciou um intenso processo de reformulação no sistema educacional, centrado na democratização da educação e envolvendo, portanto, a expansão do atendimento (universalização no caso do ensino fundamental e extensão do direito às creches e pré-escola). No que se refere ao financiamento do sistema educacional público, a Constituição ampliou a vinculação de recursos para a educação. Os principais artigos da Carta Magna que tratam do financiamento do ensino público são:
o artigo 34 que especifica casos de intervenção da União nos demais entes federados como, por exemplo, a reorganização das finanças dos municípios quando não forem repassados os tributos, fixados pela Constituição, dentro dos prazos estabelecidos por Lei,
o artigo 211 determinando colaboração entre todos os entes da federação para a organização e financiamento do ensino,
o artigo 212 que especifica os percentuais mínimos a serem aplicados na manutenção e desenvolvimento do ensino e;
o artigo 60 dos Atos das Disposições Constitucionais que estabelece em 50% os recursos para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental nos dez primeiros anos após a promulgação da Constituição.
A partir da Constituição, Estado e municípios passaram a financiar seu sistema educacional com recursos gerados por impostos próprios e pelas transferências constitucionais. Nessa
nova configuração de financiamento, 25% dos impostos e transferências são destinados a educação, sendo esse total repartido da seguinte maneira: (i) 60% dos recursos aplicados no ensino fundamental e, (ii) 40% aplicados na educação infantil (creches e pré-escolas) ou mesmo no ensino fundamental. O Quadro 1 descreve os recursos de impostos e transferências vinculados ao financiamento da educação segundo esfera de governo.
Quadro 1 - Impostos e transferências constitucionais vinculados à educação pública – esfera estadual e esfera municipal.
Competência Municipal
Recursos Próprios
IPTU – Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
ISS – Imposto Sobre Serviços
ITBI - Imposto de Transmissão Inter Vivos
Dívida Ativa Tributária - Multas e Juros sobre Impostos atrasados
IRRF – Imposto de Renda Retido na Fonte
Transferências
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IPVA – Imposto sobre Veículos Automotivos
IPI-Exportação – Imposto sobre Produtos Industrializados Fundo de Exportação
FPM – Fundo de Participação dos Municípios Desoneração do ICMS
ITR – Imposto Territorial Rural
Competência Estadual
Recursos Próprios
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços
IPVA – Imposto sobre Veículos Automotivos
Transferências
IPI-Exportação – Imposto sobre Produtos Industrializados Fundo de Exportação
FPE – Fundo de Participação dos Estados Desoneração do ICMS
ITR – Imposto Territorial Rural Fonte: Constituição federal.
No entanto, a falta de uma definição concreta para a utilização dos recursos educacionais; acabou por gerar situações muito adversas às prioridades educacionais, mais grave era a existência de uma inadequada fiscalização sobre a utilização desses recursos. Destaque àqueles municípios que em detrimento de um aperfeiçoamento em seu quadro técnico (uma
das principais ferramentas para um ensino de qualidade) utilizaram os recursos constitucionalmente vinculados, em ações que não eram específicas do sistema educacional, além de outras medidas muitas vezes de caráter eleitoreiro. Nesse sentido Costa (1999) defende que ao se possibilitar que os níveis de governo pudessem dispor seus recursos constitucionalmente vinculados da forma que lhes conviessem (devido à falta de uma responsabilidade específica de cada uma das esferas de governo pela oferta dos níveis de ensino) se consolidou uma situação em que a má aplicação dos recursos disponíveis representou a ponta de uma cadeia de ineficiências e ineficácias do sistema educacional público. Assim, a Constituição federal ao ampliar a autonomia dos municípios deixando a seus critérios a organização de seus sistemas educacionais, acabou por produzir algumas distorções na oferta do ensino, pois não havia para o sistema público de ensino uma definição clara para a utilização dos recursos financeiros ou mesmo de mecanismos de partilha desses recursos entre os entes federados. São devidos a esses problemas que Draibe (2003) afirma que a Constituição não representou mudanças significativas para obter um sistema educacional de qualidade. Para a autora o confronto de interesses estabelecidos nos grupos, comissões e subcomissões durante a Assembléia Constituinte, praticamente limitaram a perspectiva de mudanças nos princípios e estrutura do sistema educacional pré-existente. É exemplificado por Draibe (2003) o fracasso da primeira reforma da política educacional (1988-1995) através de indicadores como o analfabetismo que, em 1991 atingiu 21,3% da população adulta tendo o restante desta população menos de 5 anos de estudos em média. Em 1994, o acesso à educação primária atingiu apenas 83% das crianças e, menos de 20% da população se encontrava habilitada ao ensino secundário. No início dos 90 as taxas de repetição e abandono escolar foram de 50%. Além disso, a qualificação dos professores e os salários baixos e desiguais em todo o território significaram piora na qualidade de ensino. A autora destaca apenas duas iniciativas positivas do período 1988-1995. Primeiro o processo de descentralização de alguns programas federais relacionados ao ensino fundamental e ensino médio (iniciado no Governo Sarney - 1985/90, e intensificado no Governo Itamar Franco - 1992/94). Segundo, o desmantelamento do Conselho federal de Educação, em 1994, até então, suspeito de irregularidades e corrupção. Nesse contexto é que a política educacional se sustentou até 1996, ou seja, desde a promulgação da Constituição nenhuma política educacional de significativo impacto foi
implementada. É fato unânime entre os especialistas em educação que esse período foi suficiente por criar condições perversas no sistema educacional no que concerne à distribuição de poderes e de responsabilidades como também por ampliar as distorções inter-estaduais e intra-estadual. Essas distorções se ampliaram principalmente pela sistemática de financiamento da educação que obedecia aos seus recursos de origem, ou seja, as escolas municipais recebiam recursos municipais e as escolas da rede estadual recebiam os recursos do Estado. Tais problemas foram plenamente identificados por Negri (1997) no qual os avanços ocorridos entre 1988-1995, em relação às décadas passadas, foram insuficientes para eliminar a má qualidade do ensino de 1º grau, o que provocou altas taxas de repetências superlotando as escolas, desestimulando os alunos e motivando a evasão escolar.
A fim de corrigir tais distorções, o sistema educacional público passou por grande processo de reestruturação em 1996 por meio de importantes reformas legislativas sendo as mais importantes a Lei de Diretrizes e Bases da Educação, a Emenda Constitucional nº 14/1996 e a Lei federal nº 9.424. Para Costa (1999) de forma geral, tais mudanças na legislação do sistema educacional puderam ampliar a universalização do ensino, a melhoria da qualidade do ensino e o aumento de sua equidade.
É a partir de 1996 que se inicia a segunda reforma educacional identificada por Draibe (2003). A autora faz uma minuciosa análise dos processos que culminaram na aprovação das novas legislações educacionais, destacando principalmente aspectos como o desmantelamento das redes de patronagem e do elevado grau de burocracia, que auxiliaram ao aumento da eficiência e qualidade do sistema de ensino. A autora também descreve que a mobilização política de vários setores da sociedade, como associações de professores e pais, representou instrumento alavancador para aprovação das novas legislações; além de pressões sofridas pela classe média que à época passaram a frequentar os bancos escolares públicos. A autora destaca a coesão entre as propostas do Ministério da Educação e o Poder Executivo que como consequência permitiu que as reformas fossem realizadas de “cima para baixo”. O Quadro 2 reproduz as ações da segunda reforma educacional no sistema público brasileiro elaborada por Draibe (2003).
Quadro 2 - Reformas do sistema educacional após 1996. Dimensões Alteradas Conteúdo e Diretrizes
Fundos e gastos.
Redistribuição de Fundos beneficiando o ensino fundamental. Descentralização dos gastos.
Reforço de impacto progressivo e distributivo dos Fundos. Redução de desigualdade regional em distribuição de recursos Estrutura organizacional
e do sistema de decisões.
Descentralização.
Desconcentração de Fundos. Relação com o
público-alvo.
Participação dos pais.
Relação com a sociedade civil. Aspectos didáticos
pedagógicos.
Modernização de programas. Diversificação de carreiras.
Criação de sistema nacional para treinamento de professores. Introdução de novos
programas.
Programa de renda para as famílias pobres como suporte para a educação fundamental (Bolsa-Escola).
Monitoramento e controle de qualidade.
Criação e integração nacional de um sistema de avaliação educacional.
Fonte: Draibe (2003).
Com a aprovação das novas legislações houve um significativo incremento nas formas de operacionalização das políticas públicas educacionais no qual se destacam: (i) a desconcentração do financiamento e, (ii) as competências de gestão relativas à educação básica em favor dos Estados e municípios, sendo seu principal foco o ensino fundamental. É argumentado por Negri (1997) que a prioridade pelo ensino fundamental nas novas legislações, deve-se à grande concentração de alunos neste nível de ensino. À época da definição da legislação, 28,6 milhões de alunos, equivalente a 75% de todos os alunos da rede pública se encontravam matriculados nesse segmento de ensino.
A reforma legislativa efetuada pela LDB abrange os três níveis de governo da estrutura federativa brasileira (federal, estadual e municipal) organizando suas responsabilidades na oferta da educação básica da seguinte forma:
aos municípios, cabe atuar na educação infantil e no ensino fundamental (este último prioritariamente). Os municípios só podem atuar em outros níveis de ensino se toda a demanda por educação infantil e fundamental estiver atendida, e com recursos além daqueles vinculados constitucionalmente à educação;
aos Estados, cabe atuar no ensino fundamental e no ensino médio, podendo atuar em outros níveis de ensino e;
à União cabe atuar de forma redistributiva e suplementar à atuação das demais esferas de governo.
Os municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de educação básica.
As discussões sobre financiamento da educação até a primeira metade de 1990 apontavam as enormes disparidades existentes intra e interestaduais. Isso porque as políticas de financiamento existentes tinham a preocupação, e conseguiram ao longo do tempo, de garantir recursos estáveis para o sistema educacional por meio da vinculação de recursos. Entretanto elas não incorporavam mecanismos de redistribuição de recursos.
1.1. - O FUNDEF
A Emenda Constitucional nº 14/1996 que criou o Fundef, estabeleceu uma significativa mudança ao definir um mecanismo mais exato na vinculação de recursos para o financiamento do ensino fundamental. Isso porque, com a Emenda, foram claramente organizados os mecanismos de financiamento para os governos subnacionais, além de ficar constituída a universalização gratuita do ensino fundamental e médio. A instituição da Lei nº 9.424/1996, que regulamentou o Fundef, representou uma importante mudança no financiamento do ensino fundamental público, em um país marcado pelas disparidades na distribuição dos recursos à educação pública. A Lei nº 9.424/1996, ao alterar o artigo 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, determinou que o novo percentual de recursos destinados ao ensino fundamental passasse a ser de 60% e não mais de 50%, indicando claramente a prioridade a esse nível de ensino. Além disso, com a definição das regras para a utilização dos recursos do Fundo, explicitaram-se outros objetivos de política educacional voltados à melhoria da qualidade do ensino público, dentre os quais foram especificados os instrumentos fiscalizadores e controladores dos recursos do Fundo. Sua
duração foi de 10 anos, iniciados a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 14/1996 e, terminando em 2006.
O Fundef constituiu um Fundo de natureza contábil, de âmbito estadual, constituído por parte dos recursos das esferas estaduais e municipais constitucionalmente destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino fundamental público. Os recursos que compunham o Fundef eram repartidos entre o Estado e seus municípios, na proporção das matrículas nesse nível de ensino que cada um desses entes federados detinha. Os valores dos recursos distribuídos por aluno no ano eram estipulados antecipadamente e anualmente por decreto da União. É necessário ressaltar que apesar da Emenda Constitucional nº 14 ter instituído uma nova forma de financiamento do ensino fundamental, os Estados e municípios continuaram obrigados constitucionalmente a financiar seu ensino com recursos próprios de impostos e com recursos das transferências constitucionais.
A sistemática de funcionamento do Fundef consistia em 15% da arrecadação compulsória dos seguintes receitas fiscais:
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (quotas estadual e municipal); IPI-Exportação – Imposto sobre Produtos Industrializados-Fundo de Exportação (parcela distribuída pela União aos Estados e municípios);
FPM – Fundo de Participação dos Municípios (apenas município), FPE – Fundo de Participação dos Estados (apenas Estado);
Desoneração do ICMS (parcela distribuída pela União aos Estados e municípios).
Os mecanismos do Fundo foram desenhados objetivando promover uma redistribuição de recursos entre a esfera estadual e a municipal, bem como entre os municípios de um mesmo Estado. Portanto, não se verificou inter-relacionamento e transferência de recursos entre governos municipais localizados em Estados diferentes ou mesmo, entre os Estados. A partilha do montante arrecadada pelo Fundo era distribuída para cada Estado e seus respectivos municípios na proporção do número de alunos matriculados no ensino fundamental, considerando para esse fim exclusivamente as matrículas do ensino presencial de 1ª a 8ª séries de acordo com o censo escolar do ano letivo anterior. Assim, cada um dos entes da federação fazia uma contribuição ao Fundef, mas os recursos retornavam para as entidades dependendo do número de alunos matriculados em seu respectivo sistema de ensino fundamental. A cada ano era calculado o coeficiente de distribuição para cada
município e Estado da Federação, a partir do total de matrículas do ensino fundamental. A sistemática de distribuição dos recursos para os municípios e Estados seguiam a seguinte estrutura: o montante dos recursos que formavam o Fundo, no âmbito de cada Estado (já somados as contribuições municipais) eram multiplicados pelo coeficiente de distribuição de cada município e, no caso do Estado, pelo seu coeficiente de distribuição.
Como o Fundef objetivava a promoção da equidade educacional, a União estabelecia anualmente um piso nacional para o gasto educacional por aluno/ano. Caso o valor do Fundef a receber por um determinado Estado fosse menor que o piso, o governo federal assumia esse hiato a partir de recursos deduzidos de suas receitas gerais, repassando esse valor para o Estado e este por sua vez, aos seus municípios. Com essa intervenção, a União visava garantir padrões mínimos e equalizar a qualidade de ensino, buscando corrigir as desigualdades regionais.
Segundo Negri (1997) o Fundef representou uma minireforma tributária, pois introduziu nos critérios da partilha e de transferências de parte dos recursos de impostos, uma variável educacional: o número de alunos. Desta maneira se permitiu equalizar o valor a ser aplicado por aluno no âmbito da unidade da federação.
Em 1998, o valor mínimo anual por aluno deveria ser de R$ 300,00. Entretanto, esse valor foi alterado pelo MEC para R$ 315,00. A partir de 2000 a distribuição dos recursos por aluno passou a ser realizado segundo os níveis de ensino: 1ª a 4ª série e 5ª a 8ª série. A partir de 2005 foi diferenciado o modo de cálculo entre as escolas rurais e urbanas. A Tabela 2 apresenta o valor mínimo nacional por aluno/ano desde 1998.
Tabela 2 - Valor mínimo nacional aluno/ano.
Anoa 1ª a 8ª Série 1ª a 4ª Série 5ª a 8ª Série Ato legal de fixação do valor 1997 R$ 300,00 - - Art. 6º, § 4º da Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de 1996. 1998 R$ 315,00 - - Decreto nº 2.440, de 23 de dezembro de 1997. 1999 R$ 315,00 - - Decreto nº 2.935, de 11 de janeiro de 1999. 2000 - R$ 333,00 R$ 349,65 Decreto nº 3.326, de 31 de
Anoa 1ª a 8ª Série 1ª a 4ª Série 5ª a 8ª Série Ato legal de fixação do valor dezembro de 1999. 2001 - R$ 363,00 R$ 381,15 Decreto nº 3.742, de 1º de fevereiro de 2001. 2002 - R$ 418,00 R$ 438,90 Decreto nº 4.103, de 24 de janeiro de 2002. 2003 - R$ 462,00 R$ 485,10 Decreto nº 4.861, de 20 de outubro de 2003. 2004 - R$ 564,63 R$ 592,86 Decreto nº 5.299, de 07 de dezembro de 2004. 2005 - R$ 620,56 R$ 651,59 Decreto nº 5.374, de 17 de fevereiro de 2005. 2006 - R$ 682,60 R$ 716,73 Decreto nº 5.690, de 03 de fevereiro de 2006. Fonte: MEC/STN.
Nota: a Os valores dos anos de 2005 e 2006 referem-se exclusivamente às escolas urbanas.
De acordo com a legislação o valor mínimo adotado para efeitos dos repasses do Fundef, obedeceu dois critérios distintos:
na primeira etapa (concluída em 2001) o valor referencial a ser considerado teve como base o conceito de capacidade de gasto por aluno, calculado a partir do montante de recursos formadores do Fundo, de forma a identificar a capacidade de despesas anuais por aluno a serem realizadas com os recursos gerados;
na etapa seguinte (a partir de 2002) o valor mínimo correspondeu ao custo-aluno-qualidade, com padrão definido em função da variedade e da quantidade mínima de insumos por aluno indispensáveis ao desenvolvimento do processo de ensino aprendizagem (Art. 4º, IX, da LDB).
Entre 1998 e 2001 alguns Estados não conseguiram atingir o valor mínimo estipulado, necessitando de complementação da União. Estes Estados estão apresentados no Quadro 3.
Quadro 3 - Estados que não atingiram o valor mínimo aluno/ano. 1998:
Bahia; Ceará; Maranhão; Pará; Pernambuco e Piauí. 1999:
Alagoas; Bahia; Ceará; Maranhão; Pará; Paraíba; Pernambuco e Piauí.
2000:
Bahia; Ceará; Maranhão; Pará e Piauí. 2001:
Bahia; Maranhão, Pará e Piauí. 2002:
Alagoas; Bahia; Ceará; Maranhão; Pará e Piauí. 2003:
- 2004:
Alagoas; Bahia; Maranhão; Pará e Piauí. 2005:
Alagoas; Maranhão; Pará e Piauí. 2006:
Maranhão e Pará. Fonte: MEC.
Desde a implementação do Fundef os valores mínimos aluno/ano foram motivos de acirradas discussões entre especialistas. Castro (1998b, 2001); Davies (1999); Monlevade (1998); Vazquez (2003); argumentam que os valores fixados por aluno, contrariaram a Lei nº 9.424/1996 pois, a União fixou o valor abaixo do que realmente deveria ser. De acordo com esses autores, o valor aluno/ano em 1999 deveria ser de R$ 418,56 e não R$ 315,00 como foi fixado. Para os autores essa divergência se deveu ao fato de a União não ter utilizado como cálculo para o valor mínimo repassado, um valor médio do gasto aluno/ano que, em todas as estimativas, apresentou resultados acima dos valores estabelecidos pela União (conforme descrito na primeira etapa concluída em 2001). Os autores afirmaram que com a aplicabilidade do correto valor mínimo por aluno haveria maior equidade entre as regiões uma vez que o governo federal complementaria verbas para um maior número de Estados. O não cumprimento da Lei acabou por ampliar as desigualdades inter-estaduais existentes no período pré-Fundef (Vazquez, 2003). Tal debate permaneceu sem uma
posição unânime entre juristas que, durante a vigência do Fundef, anualmente analisaram a questão.
Todos os entes federados que receberam recursos do Fundef tinham a obrigatoriedade de priorizar os gastos de maneira como estava preconizado em Lei. Do total dos recursos recebidos, o mínimo de 60% era destinado anualmente à remuneração dos profissionais do magistério em efetivo exercício no ensino fundamental público (regular, especial, indígena, supletivo, inclusive alfabetização de adultos) além de ser utilizado na valorização desses profissionais, buscando contribuir com cursos para seu aperfeiçoamento. Os restantes 40% eram destinados para despesas diversas consideradas como manutenção e desenvolvimento do ensino, na forma prevista no artigo 70 da LDB. A discriminação para a utilização dos recursos do Fundef está apresentadas no Quadro 4.
Quadro 4 - Fundef - utilização dos recursos. Percentual Itens para gasto
60%
Despesas com remuneração dos professores, inclusive os leigos (docentes que não concluíram o curso normal e sem licenciatura na área de atuação) e dos profissionais que exercem atividades de suporte pedagógico, tais como: direção, administração, planejamento, inspeção, supervisão e orientação educacional a.
40%
Remuneração e aperfeiçoamento de demais profissionais da Educação. Aquisição, manutenção, construção e conservação de instalações e equipamentos necessários ao ensino.
Uso e manutenção de bens vinculados ao ensino.
Realização de atividades-meio necessárias ao funcionamento do ensino. Aquisição de material didático-escolar e manutenção de transporte escolar. Levantamentos estatísticos, estudos e pesquisas visando principalmente ao aprimoramento da qualidade e à expansão do ensino.
Amortização e custeio de operações de crédito destinadas a atender ao disposto nos itens acima.
Fonte: Lei nº 9.394/1996.
Nota: a Durante os primeiros 5 anos de vigência da Lei nº 9.424, ou seja entre 1997-2001, foi permitida a utilização de parte dos recursos dessa parcela de 60% do Fundef na habilitação de professores leigos para que pudessem integrar os novos planos de cargos e
carreira de remunerações, sendo essa utilização definida pelo próprio governo (estadual ou municipal) de acordo com suas necessidades.
Os recursos do Fundef eram creditados automaticamente em conta específica aberta no Banco do Brasil. A movimentação da conta bem como suas aplicações só poderiam ser realizadas no Banco do Brasil, buscando dessa maneira preservar a utilização dos recursos do Fundef e seus eventuais rendimentos auferidos com aplicações financeiras, em favor do ensino fundamental público. Essa conta bancária específica, com critérios limitados para saque, visava auxiliar a uma fiscalização mais transparente o que favorecia o acompanhamento dos recursos pelos respectivos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundo bem como, a fiscalização a cargo dos Tribunais de Contas. A própria criação do Conselho para o acompanhamento dos recursos do Fundo é outra inovação trazida pela Emenda Constitucional 14. Os Conselhos eram formados por no mínimo quatro representantes das seguintes entidades:
a Secretaria Municipal de Educação;
os professores e os diretores das escolas públicas do ensino fundamental; os pais de alunos;
os servidores das escolas públicas do ensino fundamental.
Dessa forma, esse mecanismo social buscou a participação da sociedade civil na fiscalização dos recursos. Qualquer irregularidade constatada deveria ser encaminhada ao Conselho, que munido de documentação encaminhava a um órgão competente. Segundo a Lei 9.424/1996, o não cumprimento das disposições legais relacionadas ao Fundef acarretava sanções administrativas, civis ou penais, indo desde a perda de assistência financeira da União e Estado até a inegibilidade por cinco anos do Chefe do Poder Executivo.
Cabe descrever como ficou estabelecido o funcionamento do Fundef frente à Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, aprovada em 2000. A obrigação de Estados e municípios de destinarem 60% do Fundef, para fins de pagamento da remuneração do magistério, não entrou em conflito com a LRF que determina o gasto máximo com pessoal em 54% das receitas correntes líquidas dos municípios. Isso aconteceu pelos seguintes motivos: (i) a obrigatoriedade em gastar os 60% emana da Constituição federal e, portanto, legalmente
não pode ser compelido por outro mandamento que contenha regra distinta; (ii) por que os 60% representavam um percentual sobre o total de créditos das contas que compõem o Fundef e não da receita corrente líquida total do município.
As novas determinações decorrentes da implementação pelo Fundef para o sistema público educacional tiveram imediato impacto em alguns municípios. Como o resgate do valor contribuído ao Fundo era condicionado à existência de alunos, muitos municípios passaram a assumir as matrículas do ensino fundamental das escolas estaduais. Para Costa (1999) a municipalização ampliada após o Fundef implicou melhorias em termos técnicos, econômicos, pedagógicos, políticos e culturais. Entretanto para Rodriguez (2001) o amplo processo de municipalização ocorreu rápido demais e em alguns momentos sem que o município estivesse adequadamente aparelhado para ofertar o ensino fundamental.
Inegável que o sistema de recebimento dos recursos vinculados às matrículas estimulou os municípios a levar para a escola crianças que antes não a frequentavam, aumentando o grau de universalização nesse nível de ensino. Draibe (2003) destaca que os municípios passaram a competir por matrículas com os Estados, sendo que houve aumento das matrículas na medida de 1 para 4. Outra suposição é que muitos municípios, buscando aumentar seu número de alunos, reduziram a idade mínima para a entrada no sistema do ensino fundamental.
O relatório divulgado pelo MEC sobre o primeiro ano do Fundef (1999) destaca que com a criação do Fundo foram eliminados fatores prejudiciais à qualidade do ensino como a má distribuição de recursos, bem como sua má aplicação; altas taxas de repetência e os baixos índices de escolaridade. O relatório destaca também o amplo processo de universalização do ensino fundamental como consequência positiva do Fundef. Portanto já no primeiro ano da implementação do Fundef, os objetivos estratégicos de justiça social, equidade, descentralização, melhoria da qualidade da educação e valorização do magistério, começaram a ser alcançados.
Segundo Castro (2001) a instituição do Fundef reiterava o dispositivo constitucional que estabelece a obrigatoriedade do ensino fundamental e a prioridade da sua oferta, em particular pelo poder público, pois permitiu:
aperfeiçoar o processo de gerenciamento orçamentário e financeiro no setor; ampliar os recursos alocados;
implementar uma política redistributiva de correção de desigualdades regionais e sociais; tornar a gestão de recursos mais transparente e;
valorizar e capacitar o quadro de profissionais do magistério.
Foram positivas também as conclusões do Banco Mundial (2003) a respeito das reformas resultantes da implementação do Fundef. Como a pesquisa do Banco Mundial é um dos textos norteadores desse estudo, cabe descrevê-la detalhadamente.
1.2. - Relatório do Banco Mundial: Educação municipal no Brasil – recursos, incentivos e resultados.
O relatório desenvolvido pelo Banco Mundial refere-se a uma pesquisa realizada em 2002, cujo assunto principal foi identificar o uso dos recursos públicos para a prestação de serviços da educação. Essa pesquisa foi realizada em quarenta municípios escolhidos entre cinco Estados de três regiões do país – Paraíba, Pernambuco, Paraná, Rio de Janeiro e São Paulo. Para a coleta de informações foram aplicados questionários aos: (i) secretários municipais e estaduais de educação; (ii) técnicos das secretarias municipais e estaduais de educação e; (iii) representantes de associações comunitárias municipais. Os dados coletados compreendem o período 1996 – 2000, e foram analisados segundo critérios econométricos. O documento possui dois volumes sendo o primeiro um relatório de políticas que apresenta as principais descobertas da pesquisa e as conclusões políticas a elas relacionadas. O segundo volume descreve o relatório de pesquisas.
O foco principal dessa pesquisa foi verificar se os municípios, ao receberem recursos adicionais para serem aplicados na educação, efetuaram seus gastos de acordo com as prioridades educacionais, estabelecidas por Lei, de maneira efetiva para o fornecimento de um ensino de qualidade. Esses recursos adicionais são consequência das reformas e tratam-se especificamente do Fundef.
Quadro 5 - Questões norteadoras da pesquisa.
Questão Objetivo
1: Até que ponto o Fundef realmente leva a recursos adicionais?
Buscou verificar se o Fundef apenas substituiu outros recursos, deixando desta forma a disponibilidade geral de recursos como antes ou, se ocorreu alguma substituição de recursos, mas não o suficiente para eliminar todos os ganhos para despesas com educação. Também foi analisado o impacto sobre a melhoria na equidade dos recursos municipais para a educação.
2: Como os municípios empregam os recursos gerais disponíveis para a educação além do Fundef?
Apresenta a extensão do mecanismo do Fundef aos outros níveis de ensino e a extensão do Fundef a outras fontes de receitas.
3: Como os municípios gastam o dinheiro que recebem do Fundef e de outras fontes?
É a questão central da pesquisa no qual foi investigado: (i) se ocorreram incentivos para os governos estaduais e municipais visando o fortalecimento da qualidade dos serviços de educação; (ii) como foram gastos os recursos para a valorização do magistério e, (iii) o perfil das despesas do Fundo em comparação com as outras fontes de recursos dos municípios.
4: A municipalização da educação está associada a uma maior participação da comunidade e a padrões
mais altos de
confiabilidade?
Avaliar a eficácia acerca dos mecanismos de controle social do Fundef.
5: Qual é a eficiência das despesas com educação realizadas pelos municípios?
Desenvolver respostas sobre como fortalecer o desempenho dos municípios que fazem uso ineficiente dos recursos públicos.
6: Qual foi o impacto das reformas recentes sobre a educação?
Analisando dois níveis de impacto: sobre as matrículas e características dos professores e, na forma de gerenciamento dos recursos.
Fonte: Relatório Banco Mundial.
Inicialmente, o relatório apresentou que as reformas na política educacional efetuadas após 1996, acompanharam significativos aumentos no valor dos gastos com educação. Essas despesas passaram de 4,2% do PIB em 1995 para 5,6% do PIB em 2000, um aumento
