Políticas Públicas
Aula 10
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Políticas Públicas
• Uma política pode ser definida como um conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos (Rua, 1997).
• Políticas Públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; ou ainda, regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade; mediações entre atores da sociedade e do Estado.
• Elaborar uma política pública significa definir quem decide o quê, quando, com que conseqüências e para quem.
• Para serem “públicas”, é preciso considerar a quem se destinam os resultados ou benefícios, e se o seu processo de elaboração é submetido ao debate público.
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Políticas Públicas
As
políticas
públicas
têm
as
seguintes
características:
• Imperativas: São decisões e ações revestidas da
autoridade soberana do poder público;
• Atividade política: correspondem a uma escolha
dentre um leque de alternativas, conforme a
hierarquia das preferências dos atores envolvidos
expressando – em maior ou menor grau – certa
adequação entre os fins pretendidos e os meios
disponíveis.
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Políticas Públicas
Podemos classificar as demandas de políticas públicas como: • Novas: Resultam do surgimento de novos atores políticos (que
existiam antes, mas não eram organizados) ou de novos problemas. • Recorrentes: Expressam problemas não resolvidos ou mal resolvidos,
e que estão sempre voltando a aparecer no debate político. • Reprimidas
– Determinadas temáticas que ameaçam fortes interesses, e assim encontram obstáculos diversos para se tornarem ‘problemas políticos’ – são as chamadas “não-decisões”;
– Situação que incomoda, mas não chega constituir um item da agenda governamental – denominada “estado de coisas”.
Política Pública
• Por outro lado, Para que uma situação ou
“estado de coisas” se torne um problema
político e passe a figurar como um item
prioritário
da
agenda
governamental
é
necessário que apresente pelo menos uma
das seguintes características:
– Mobilização política;
– Situação de crise, calamidade ou catástrofe;
– Situação de oportunidade.
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Política Pública
• A política pública também pode ser analisada
por três diferentes dimensões:
– policy networks: são interações das diferentes
instituições e grupos tanto do executivo, do
legislativo como da sociedade, na gênese e na
implementação de uma determinada política;
– policy arena: processos de conflito e de consenso
dentro dos diversos tipos de política;
– policy cycle: forma com que uma política pública é
desenvolvida.
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Política Pública
Podemos considerar quatro configurações principais de políticas públicas: • Política distributiva: ocorre quando existe baixo grau de conflito.
Vantagens são distribuídas e tendem a não acarretar custos para os que não estão diretamente envolvidos. Beneficiam grande número de pessoas, mas em pequena escala;
• Política redistributiva: ocorre para ampliar o conflito. Vantagens são redistribuídas sendo retiradas de alguns grupos e repassadas para outros.
• Política regulatória: o Estado assumindo seu papel de árbitro da coisa pública. São elaboradas com base em ordens e proibições. Não há, mesmo que aparentemente, a intenção de beneficiar um grupo em detrimento de outro, mas, sim, o intuito de restaurar o equilíbrio entre os grupos;
• Política constitutiva: ocorrem para restaurar “as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas,
redistributivas e regulatórias” (Frey, 2000, p. 224). 7
Ciclos de Políticas Públicas
Patton e Sawicki (1986) propuseram um modelo
de seis fases:
1. Verificar, definir e detalhar o problema;
2. Estabelecer critérios de avaliação;
3. Identificar políticas alternativas;
4. Avaliar as políticas alternativas;
5. Selecionar a política mais adequada;
6. Monitorar os resultados da política.
Ciclos de Políticas Públicas
Problema definição do problema identificação de alternativas de solução avaliação das opções escolha da alternativa mais adequada implementação avaliaçãoParsons (1995) advoga que o ciclo de política pública é composto por sete fases.
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Ciclo da política pública (Policy Cycle)
1. Definição da agenda: reconhecimento do
problema e seleção do alvo;
2. Formulação da política e tomada de decisão
sobre o caminho a ser seguido;
3. Implementação;
4. Avaliação dos resultados e finalização da
ação.
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Definição da Agenda
• O reconhecimento do problema é um processo muito mais político do que gerencial;
• Em países pobres e em desenvolvimento, os recursos são escassos e as necessidades são ilimitadas (paradoxo Malthusiano);
• O paradoxo Malthusiano propõe que enquanto o crescimento dos recursos se dá em progressão aritmética, o crescimento populacional acontece em progressão geométrica;
• Uma agenda governamental é uma lista de assuntos ou problemas para os quais o governo deverá dedicar sua atenção e recursos;
• Como o poder é uma relação social que envolve, necessariamente, vários atores com projetos e interesses diferenciados e até contraditórios, há necessidade de mediações sociais e institucionais, para que se possa obter um mínimo de consenso, e assim, as políticas públicas possam ser legitimadas e
obter eficácia. 11
Formulação da política
Viana (1988) sugere que o processo de formulação
de políticas públicas aconteça em três fases:
1. Análise
dos
dados
disponíveis
para
que
informações de apoio à tomada de decisão
fiquem mais claras aos olhos da equipe técnica;
2. As decisões são tomadas com base em “valores,
ideais, princípios e ideologias” (Viana, 1988, p.
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3. As
ações
públicas
são
o
resultado
do
conhecimento empírico e normativo.
Implementação
• O “que acontece entre o estabelecimento de
uma aparente intenção por parte do governo
de realizar alguma coisa, ou de parar de fazer
alguma coisa, e o impacto final no mundo
real” (O'Toole, 2000, p. 266 – tradução livre).
• O ato de colocar uma política em execução
pode ser (e efetivamente o é) a diferença
entre sucesso e fracasso de uma tentativa de
mudança de uma realidade.
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Implementação
De acordo com (Jan e Wegrich, 2007), um processo ideal de implementação de políticas deve incluir as seguintes elementos:
• Especificação dos detalhes do programa, que envolve a determinação de quem são os responsáveis pela execução e acompanhamento e como o programa deve ser interpretado;
• Alocação dos recursos determina quem é o responsável pela execução orçamentária e como o orçamento está distribuído;
• Decisões têm a ver com o como os problemas serão resolvidos no dia-a-dia. Ou, em outras palavras, como as decisões que não foram previstas na formulação serão resolvidas assim que acontecerem.
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Implementação
Neste sentido, o processo de implementação pode ser entendido sob três enfoques distintos que acompanharam as transformações que a própria administração pública sofreu no decorrer do século passado. A evolução demonstrada é distinguida abaixo.
• Abordagens top-down, cuja ênfase se dá na capacidade do gestor em definir objetivos e acompanhar a implementação da política; • Abordagens bottom-up, cujo papel principal é encenado pelos
burocratas, que ficam responsáveis pelo processo de negociação no contexto das redes de implementadores; e
• Abordagens híbridas, onde existe uma preocupação em mesclar elementos das duas abordagens descritas acima.
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Avaliação dos resultados e finalização da ação
• Atividade que tem como objetivo maximizar a eficácia dos
programas na obtenção de seus fins e a eficiência na alocação de recursos para a consecução dos mesmos.
• Para Wholey (apud Frasson, 2001) além dos conceitos de eficiência e eficácia, deve-se levar em consideração a efetividade, que diz
respeito à capacidade do programa atingir os resultados
pretendidos.
• Para Faria (2005) a avaliação foi institucionalizada, tendo como característica predominante o seu desenho top-down, como conseqüência da expansão sem precedentes do gasto público, da falta de conhecimento acerca do impacto da ação governamental, da busca de um maior controle sobre os atores implementadores e da tentativa de superar o problema do déficit de compreensão acerca desses processos e de seu impacto.
Avaliação
Quanto o momento em que se realiza, ela se
divide em:
• Antes da implementação (ex-ante);
• Durante seu desenvolvimento
(monitoramento); e
• Depois da execução (ex-post).
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Avaliação
Métodos para avaliar uma política pública:
• Análise custo versus benefício;
• Análise sistêmica;
• O uso de estudos de caso (experimentais ou
comparativos);
• O uso de pesquisas qualitativas e
quantitativas, com o objetivo de enfatizar a
confiabilidade e a consistência dos dados.
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Plano Nacional de Educação
Ensino fundamental• A Meta 3 do PNE prevê a redução de 50% das taxas de repetência e evasão no período de cinco anos. Com base nos dados do Censo Escolar de 1998 a 2003, pode-se dizer que as taxas de repetência por série no Brasil, ainda são elevadas. Apesar da queda na 1ª série, o patamar ainda é alto, pois 28,9% dos alunos que cursaram essa série em 2003 não conseguiram progredir. Com relação à taxa de evasão, o Brasil possui taxas mais elevadas nas séries finais. Para se ter uma idéia, em 2003, 12,5% dos alunos que cursaram a 8ª série evadiram.
• Com relação à universalização do atendimento de toda clientela do ensino fundamental, garantindo o acesso e a permanência de todas as crianças na escola – Meta 1 - os dados da PNAD demonstram que em 2003 a taxa de atendimento das crianças de 7 a 14 anos era de 97,2%. Dessa forma, pode se dizer que essa meta já está praticamente garantida, porém, é necessária uma avaliação estadual e municipal para detectar possíveis desigualdades.
• Desempenho dos alunos em sistemas de avaliação como o SAEB (Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Básico) que reflete o lado qualitativo do ensino. De acordo com os dados do SAEB o Brasil continua praticamente estável, pois no período de 1999 a 2003 as notas praticamente não alteraram, ocorrendo inclusive queda entre 1999 e 2001 e pequeno aumento entre 2001 e 2003. É importante destacar o melhor desempenho dos alunos de escolas particulares, o que coloca a necessidade da melhora do ensino nas escolas públicas.
