JosÉ
EMMANUEL BURLE FILHODIREITO
ADMINISTRATIVO
BRASILEIRO
42ª edição, atualizada até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. com a colaboração deCARLA ROSADO BURLE
- -- MALHEIROS
JosÉ
EMMANUEL BURLE FILHODIREITO
ADMINISTRATIVO
BRASILEIRO
42ª edição, atualizada até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. com a colaboração deCARLA ROSADO BURLE
- -- MALHEIROS
© 1990 ~ VERALICE CELIDON!O LOPES MEIRELLES
1ª ed., 1964; 2ª ed., 1966; reimpressões dª 2ª ed.: 1968, 1969, 1970, 1971, 1972, 1973 (2 vezes) e 1974; 3ª ed., 1975; 4ª ed., 1976; 5ª ed., 1977; 6ª ed., 1978; 7ª ed., 1979; 8ª ed., 1981; 9ª ed., 1ª tir., 1982; 2ª tir., 1983; 10ª ed., 1984; 11ª ed., 1985; 12ª ed., 1986; 13ª ed., 1ª til:, 1987; .2\ª tir., 1988;
14ªed., 1989; 15ªed., 1990; 16ªed., lªe2ªtirs., 1991; 17ªect., 1992; 18ª ed., 1ª e 211. tirs., 1993; 19ª ed., lí!., 2ª e 3ª tirs., 1994; 20ª ed., 1995;
21ª ed., 1996; 22ª ed., 1997; 23ª ed., lª e 2ª tirs., 1998; 24ª ed., 1999; 25« ed., 2000; 26ª ed., 2001; 27ª ed., 2002; 28ª ed., 2003; 29ª ed, 2004; 30ª e 31ª eds., 2005; 3211. ed., 2006; 33ª ed., 2007; 34ª ed., 2008; 3511. ed., 2009;
36'1. ed., 2010; 37ª ed., 2011; 38ª ed., 2012; 39ª ed., 2013; 40ª ed., 2014; 41ªed., 2015.
M514d
Direitos reservados deSta edição por · MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Araújo, 29, conjunto 171
CEP 04531-940 - São Paulo - SP Te/.: (11) 3078-7205 -Fax: (11) 3168-5495
URL: www.malheiroseditores.com.br e-mail: malheiroseditores@terra.com.br
Composição: PC Editorial Ltda.
Capa: Nadia Basso
Arte: PC Editorial Ltda. Impresso no Brasil
Printed in Brazi! 01.2016
Dados Internacionais de catalogação na Publicação (CIP) Meirelles, Hely Lopes.
Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. - 42. ed. / atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. - São Paulo : Malheiros, 2016.
968 p. ; 21 cm.
Inclui bibliografia e índice. ISBN 978-85-392-0319-2
1. Direito administrativo - Brasil. I. Aleixo, Délcio Balestero. II. Burle Filho, José Emmanuel. III. Título.
CDU 342.9(81) CDD 342.8106
Índice para catálogo sistemático: 1. Direito administrativo : Brasil 342.9(81) (Bibliotecária responsável: Sabrina Leal Araujo -CRB 10/1507)
HOMENAGEM Ao meu pai, a quem prometi editar seus livros sempre atualizados. Pri-meiro porque acredito que isso contribuirá para o Direito Público Brasilei-ro; segundo porque essa é a forma de senti-lo vivo e ainda presente.
Meu pai, eterno professor.
Meu pai, amigo dos amigos, da família, dos empregados, dos yizinhos e até dos inimigos ...
Meu pai, homem de caráter, homem de convicções, homem sem preço. Meu pai, poeta na juventude, inteligente, vivo e espirituoso.
Meu pai, silencioso na dor, humilde nas homenagens. Meu pai, apoio nos acertos e nos desacertos.
Meu pai, que adorava plantas e animais. Meu pai, que acreditava no nosso País. Meu pai, trabalhador até a morte.
A este homem, que sempre teve fé na vida, amor pelas pessoas, pelo trabalho e pelo Brasil,
Ao ser humano que muito lutou contra os seus defeitos e evoluiu, A ele, que deixou um vazio enorme aos que o conheceram, A ele, que tinha tanta luz e um sorriso tão doce ...
O meu amor eterno.
São Paulo, agosto de 1990
© 1990 ~ VERALICE CELIDON!O LOPES MEIRELLES
1ª ed., 1964; 2ª ed., 1966; reimpressões dª 2ª ed.: 1968, 1969, 1970, 1971, 1972, 1973 (2 vezes) e 1974; 3ª ed., 1975; 4ª ed., 1976; 5ª ed., 1977; 6ª ed., 1978; 7ª ed., 1979; 8ª ed., 1981; 9ª ed., 1ª tir., 1982; 2ª tir., 1983; 10ª ed., 1984; 11ª ed., 1985; 12ª ed., 1986; 13ª ed., 1ª til:, 1987; .2\ª tir., 1988;
14ªed., 1989; 15ªed., 1990; 16ªed., lªe2ªtirs., 1991; 17ªect., 1992; 18ª ed., 1ª e 211. tirs., 1993; 19ª ed., lí!., 2ª e 3ª tirs., 1994; 20ª ed., 1995;
21ª ed., 1996; 22ª ed., 1997; 23ª ed., lª e 2ª tirs., 1998; 24ª ed., 1999; 25« ed., 2000; 26ª ed., 2001; 27ª ed., 2002; 28ª ed., 2003; 29ª ed, 2004; 30ª e 31ª eds., 2005; 3211. ed., 2006; 33ª ed., 2007; 34ª ed., 2008; 3511. ed., 2009;
36'1. ed., 2010; 37ª ed., 2011; 38ª ed., 2012; 39ª ed., 2013; 40ª ed., 2014; 41ªed., 2015.
M514d
Direitos reservados deSta edição por · MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Araújo, 29, conjunto 171
CEP 04531-940 - São Paulo - SP Te/.: (11) 3078-7205 -Fax: (11) 3168-5495
URL: www.malheiroseditores.com.br e-mail: malheiroseditores@terra.com.br
Composição: PC Editorial Ltda.
Capa: Nadia Basso
Arte: PC Editorial Ltda. Impresso no Brasil
Printed in Brazi! 01.2016
Dados Internacionais de catalogação na Publicação (CIP) Meirelles, Hely Lopes.
Direito administrativo brasileiro / Hely Lopes Meirelles, José Emmanuel Burle Filho. - 42. ed. / atual. até a Emenda Constitucional 90, de 15.9.2015. - São Paulo : Malheiros, 2016.
968 p. ; 21 cm.
Inclui bibliografia e índice. ISBN 978-85-392-0319-2
1. Direito administrativo - Brasil. I. Aleixo, Délcio Balestero. II. Burle Filho, José Emmanuel. III. Título.
CDU 342.9(81) CDD 342.8106
Índice para catálogo sistemático: 1. Direito administrativo : Brasil 342.9(81) (Bibliotecária responsável: Sabrina Leal Araujo -CRB 10/1507)
HOMENAGEM Ao meu pai, a quem prometi editar seus livros sempre atualizados. Pri-meiro porque acredito que isso contribuirá para o Direito Público Brasilei-ro; segundo porque essa é a forma de senti-lo vivo e ainda presente.
Meu pai, eterno professor.
Meu pai, amigo dos amigos, da família, dos empregados, dos yizinhos e até dos inimigos ...
Meu pai, homem de caráter, homem de convicções, homem sem preço. Meu pai, poeta na juventude, inteligente, vivo e espirituoso.
Meu pai, silencioso na dor, humilde nas homenagens. Meu pai, apoio nos acertos e nos desacertos.
Meu pai, que adorava plantas e animais. Meu pai, que acreditava no nosso País. Meu pai, trabalhador até a morte.
A este homem, que sempre teve fé na vida, amor pelas pessoas, pelo trabalho e pelo Brasil,
Ao ser humano que muito lutou contra os seus defeitos e evoluiu, A ele, que deixou um vazio enorme aos que o conheceram, A ele, que tinha tanta luz e um sorriso tão doce ...
O meu amor eterno.
São Paulo, agosto de 1990
Nesta 42ª edição as revisões e atualizações foram objetivas, sempre com a meta de evitar um segundo volume. Nesse trabalho procuramos ade-quar o livro à evolução da interpretação da Constituição Federal e do Direito Público, e inserção de legislação superveniente bem como de julgados dos Tribunais judiciais, do TCU e de posicionamentos da Advocacia-Geral da União, com destaque para os precedentes do STF e do STJ.
Com a entrada em vigor do novo CPC/2015, para facilitar o exame de suas normas buscamos, dentro do possível, fazer a correspondência entre os artigos citados com as do Código de 1973, mencionando, em cada caso, "CPC/1973" e "CPC/2015". Todavia, pedimos que o leitor considere que o livro não é de direito processual civil. Desse novo CPC destacamos e mencionamos a busca da segurança jurídica, indicando ainda que, quando cabível a analogia, seus princípios devem ser aplicados no processo admi-nistrativo.
Examinamos o acordo ou transação administrativa ou judicial no âm-bito da Administração Pública, da mediação coletiva de conflitos relaciona-dos com a prestação do serviço público e aprofundamos os esturelaciona-dos sobre a Lei Anticorrupção, atualizando-os com a MP 703/2015, que tratou basica-mente do acordo de leniência. Aprofundamos o exame do Regime Diferen-ciado de Contratação-RDC, cujo cabimento foi significativamente ampliado
pela Lei 13.190, de 19.11.2015. No Capítulo XII suprimimos partes que
correspondem a textos de lei, de forma a propiciar ampliação de estudos em
outros Capítulos. Nc Capítulo VII (Administração Pública) fizemos
impor-tantes alterações, em razão de a Lei de Improbidade prever a culpa. Assim destacamos que ela é qualificada pela negligência quando o servidor pratica conduta com manifesto desrespeito a lei ou a regulamento ou a norma admi-nistrativa, conjugado com outro dever funcional no sentido de conservar o patrimônio público. Ao admitir a culpa, revimos entendimento no sentido de só o dolo poder caracterizar o ato de improbidade. Esse fato, e até para ad-vertir o servidor, levou-nos a inserir entre os deveres do servidor, o subitem
"5 .1.5 Dever de observar as formalidades legais ou regulamentares
aplicá-veis ao ato que pratica", e, no estudo da Lei de Improbidade, aprofundamos
Nesta 42ª edição as revisões e atualizações foram objetivas, sempre com a meta de evitar um segundo volume. Nesse trabalho procuramos ade-quar o livro à evolução da interpretação da Constituição Federal e do Direito Público, e inserção de legislação superveniente bem como de julgados dos Tribunais judiciais, do TCU e de posicionamentos da Advocacia-Geral da União, com destaque para os precedentes do STF e do STJ.
Com a entrada em vigor do novo CPC/2015, para facilitar o exame de suas normas buscamos, dentro do possível, fazer a correspondência entre os artigos citados com as do Código de 1973, mencionando, em cada caso, "CPC/1973" e "CPC/2015". Todavia, pedimos que o leitor considere que o livro não é de direito processual civil. Desse novo CPC destacamos e mencionamos a busca da segurança jurídica, indicando ainda que, quando cabível a analogia, seus princípios devem ser aplicados no processo admi-nistrativo.
Examinamos o acordo ou transação administrativa ou judicial no âm-bito da Administração Pública, da mediação coletiva de conflitos relaciona-dos com a prestação do serviço público e aprofundamos os esturelaciona-dos sobre a Lei Anticorrupção, atualizando-os com a MP 703/2015, que tratou basica-mente do acordo de leniência. Aprofundamos o exame do Regime Diferen-ciado de Contratação-RDC, cujo cabimento foi significativamente ampliado
pela Lei 13.190, de 19.11.2015. No Capítulo XII suprimimos partes que
correspondem a textos de lei, de forma a propiciar ampliação de estudos em
outros Capítulos. Nc Capítulo VII (Administração Pública) fizemos
impor-tantes alterações, em razão de a Lei de Improbidade prever a culpa. Assim destacamos que ela é qualificada pela negligência quando o servidor pratica conduta com manifesto desrespeito a lei ou a regulamento ou a norma admi-nistrativa, conjugado com outro dever funcional no sentido de conservar o patrimônio público. Ao admitir a culpa, revimos entendimento no sentido de só o dolo poder caracterizar o ato de improbidade. Esse fato, e até para ad-vertir o servidor, levou-nos a inserir entre os deveres do servidor, o subitem
"5 .1.5 Dever de observar as formalidades legais ou regulamentares
aplicá-veis ao ato que pratica", e, no estudo da Lei de Improbidade, aprofundamos
Sempre agradecemos a Deus pelo fato de conseguirmos produzir mais uma edição desta obra que, embora exija muito trabalho, nos dá muito orgu-lho e satisfação, pois, temos ciência de sua importância para o Direito Ad-ministrativo Brasileiro. Reiteramos permanentes agradecimentos aos nos-sos Leitores, à Malheiros Editores e ao Álvaro Malheiros pelos conselhos e orientação. Por eventuais omissões, que podem ocorrer em obra de vulto como esta, abrangente e com expressiva diversidade de matérias, tudo agra-vado pela constante edição de novas leis e de mudanças de entendimento no campo judicial ou administrativo, destacando, como sempre fizemos, que muitas le~s acabam contendo determinado dispositivo não compreendido na matéria de seu Título. Por tudo isso, pedimos escusas ao Leitor por alguma falha.
No final de 2015, com seu falecimento, perdemos o amigo e estudioso colaborador DÉLcro BALESTERO ALEIXO, a quem, aqui, registramos nossos eternos agradecimentos e nossa grande amizade.
Ao jurista Euruco DE ANDRADE AzEVEDO, falecido em 2011, grande ami-go e importante companheiro nos trabalhos de atualização e de coautoria desta obra, iniciados em 1991, reiteramos nosso reconhecimento e saudades de seu convívio sempre produtivo e alegre.
Merece elogio a inauguração, em 15.10.2015, pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, do "Memorial Hely Lopes Meirelles'', no 3º andar do Fórum que tem o seu nome, no centro da cidade de São Paulo. O acervo conta um pouco da trajetória de HELY LOPES MEIRELLES çomo cidadão, advogado, ma-gistrado, jurista e integrante do Executivo. Em nome dos familiares, falou a filha de HELY, VERALICE MEIRELLES, que parabenizou a iniciativa do TJSP de humanizar o Judiciário por meio do resgate da história e ao agradecer disse: "Ao pensar em meu pai como homem, algumas palavras me vêm à cabeça, como honestidade, trabalho, persistência, dignidade e amizade. Esta última talvez explique o carinho que recebemos das pessoas deste Fórum, principalmente de todos os que participaram do projeto". Encerrando aso-lenidade, o Presidente do Tribunal de Justiça, Desembargador JosÉ RENATO NALINI, acentuou que o resgate histórico permite que crianças e jovens sai-bam que há motivos para se orgulhar do Brasil. E proclamou: "Tivemos e temos pessoas magníficas, que são inspiração".
Esta 42ª edição contou com os trabalhos e a participação da Ora. CARLA ROSADO BURLE - minha filha, com larga experiência na área, por ser advo-gada e procuradora municipal há mais de dezessete anos e, nesse período, ter exercido por oito anos o cargo de Secretária de Assuntos Jurídicos do Município de Praia Grande e atuado preponderantemente na área de Direito Administrativo, com destaques para inquéritos civis e ações civis públicas, e na do Direito Ambiental. Foi professora de Direito Administrativo.
Nos trabalhos de atualização de cada nova edição sabemos de sua notó-ria relevância para consultas, estudos, interpretação e para a própnotó-ria histónotó-ria e evolução do Direito Administrativo Brasileiro, sempre considerando -como dizia nosso querido, admirado e saudoso mestre HELY - que o Direito Administrativo é o instrumento para assegurar o respeito à cidadania, aos di-reitos dos administrados, à legalidade e aos princí~ios constitucionais. Sem dúvida é instrumento vital para o combate à corrupção, pois, prega e exige um permanente controle da legalidade, dos princípios e da própria Adminis-tração Pública, pontos imprescindíveis para a real configuração do Estado de Direito, para a indispensável segurança jurídica e o sempre desejado e perseguido desenvolvimento político, econômico e social da nossa Nação.
Tenho ressaltado que no Brasil - ao reverso de outros Países - não é costume a edição revista e atualizada de obra de autores falecidos; Desde a 17ª edição, em 1992, nas atualizações, e como coautor a partir da 36ª edi-ção, para evitar dúvidas sobre o conteúdo da obra e a sua adequação à nova legislação e aos novos posicionamentos, procuramos registrar o pensamento original de HELY LOPES MEIRELLES e, quando ocorre clara divergência com a atualidade do Direito Administrativo, tal fato é apontado na nova edição. Tudo é feito sem perder de vista a estrutura do pensamento e das lições do seu idealizador.
Por isso, hoje, como coautor, continuo com a mesma preocupação de assegurar dentro do possível os ensinamentos e as preocupações do mestre HELY, mas sem deixar de adaptá-los e atualizá-los à evolução do Direito Administrativo, de modo a manter o livro rejuvenescido em seu teor, nas suas ideias e no seu pensamento, permitindo, assim, seu uso para estudos e debate jurídico, mas sempre tendo como norte as palavras finais do jurista HELY na 1
ª
edição do seu Direito Administrativo Brasileiro: "Não é livro para Mestres, nem para os Teóricos do Direito. É um modesto compêndio para estudantes e para os que se defrontam na prática, com problemas jurí-dicos de Administração Pública".São Paulo, janeiro de 2016 JOSÉ EMMANUEL BURLE FILHO
Sempre agradecemos a Deus pelo fato de conseguirmos produzir mais uma edição desta obra que, embora exija muito trabalho, nos dá muito orgu-lho e satisfação, pois, temos ciência de sua importância para o Direito Ad-ministrativo Brasileiro. Reiteramos permanentes agradecimentos aos nos-sos Leitores, à Malheiros Editores e ao Álvaro Malheiros pelos conselhos e orientação. Por eventuais omissões, que podem ocorrer em obra de vulto como esta, abrangente e com expressiva diversidade de matérias, tudo agra-vado pela constante edição de novas leis e de mudanças de entendimento no campo judicial ou administrativo, destacando, como sempre fizemos, que muitas le~s acabam contendo determinado dispositivo não compreendido na matéria de seu Título. Por tudo isso, pedimos escusas ao Leitor por alguma falha.
No final de 2015, com seu falecimento, perdemos o amigo e estudioso colaborador DÉLcro BALESTERO ALEIXO, a quem, aqui, registramos nossos eternos agradecimentos e nossa grande amizade.
Ao jurista Euruco DE ANDRADE AzEVEDO, falecido em 2011, grande ami-go e importante companheiro nos trabalhos de atualização e de coautoria desta obra, iniciados em 1991, reiteramos nosso reconhecimento e saudades de seu convívio sempre produtivo e alegre.
Merece elogio a inauguração, em 15.10.2015, pelo Tribunal de Justiça de São Paulo, do "Memorial Hely Lopes Meirelles'', no 3º andar do Fórum que tem o seu nome, no centro da cidade de São Paulo. O acervo conta um pouco da trajetória de HELY LOPES MEIRELLES çomo cidadão, advogado, ma-gistrado, jurista e integrante do Executivo. Em nome dos familiares, falou a filha de HELY, VERALICE MEIRELLES, que parabenizou a iniciativa do TJSP de humanizar o Judiciário por meio do resgate da história e ao agradecer disse: "Ao pensar em meu pai como homem, algumas palavras me vêm à cabeça, como honestidade, trabalho, persistência, dignidade e amizade. Esta última talvez explique o carinho que recebemos das pessoas deste Fórum, principalmente de todos os que participaram do projeto". Encerrando aso-lenidade, o Presidente do Tribunal de Justiça, Desembargador JosÉ RENATO NALINI, acentuou que o resgate histórico permite que crianças e jovens sai-bam que há motivos para se orgulhar do Brasil. E proclamou: "Tivemos e temos pessoas magníficas, que são inspiração".
Esta 42ª edição contou com os trabalhos e a participação da Ora. CARLA ROSADO BURLE - minha filha, com larga experiência na área, por ser advo-gada e procuradora municipal há mais de dezessete anos e, nesse período, ter exercido por oito anos o cargo de Secretária de Assuntos Jurídicos do Município de Praia Grande e atuado preponderantemente na área de Direito Administrativo, com destaques para inquéritos civis e ações civis públicas, e na do Direito Ambiental. Foi professora de Direito Administrativo.
Nos trabalhos de atualização de cada nova edição sabemos de sua notó-ria relevância para consultas, estudos, interpretação e para a própnotó-ria histónotó-ria e evolução do Direito Administrativo Brasileiro, sempre considerando -como dizia nosso querido, admirado e saudoso mestre HELY - que o Direito Administrativo é o instrumento para assegurar o respeito à cidadania, aos di-reitos dos administrados, à legalidade e aos princí~ios constitucionais. Sem dúvida é instrumento vital para o combate à corrupção, pois, prega e exige um permanente controle da legalidade, dos princípios e da própria Adminis-tração Pública, pontos imprescindíveis para a real configuração do Estado de Direito, para a indispensável segurança jurídica e o sempre desejado e perseguido desenvolvimento político, econômico e social da nossa Nação.
Tenho ressaltado que no Brasil - ao reverso de outros Países - não é costume a edição revista e atualizada de obra de autores falecidos; Desde a 17ª edição, em 1992, nas atualizações, e como coautor a partir da 36ª edi-ção, para evitar dúvidas sobre o conteúdo da obra e a sua adequação à nova legislação e aos novos posicionamentos, procuramos registrar o pensamento original de HELY LOPES MEIRELLES e, quando ocorre clara divergência com a atualidade do Direito Administrativo, tal fato é apontado na nova edição. Tudo é feito sem perder de vista a estrutura do pensamento e das lições do seu idealizador.
Por isso, hoje, como coautor, continuo com a mesma preocupação de assegurar dentro do possível os ensinamentos e as preocupações do mestre HELY, mas sem deixar de adaptá-los e atualizá-los à evolução do Direito Administrativo, de modo a manter o livro rejuvenescido em seu teor, nas suas ideias e no seu pensamento, permitindo, assim, seu uso para estudos e debate jurídico, mas sempre tendo como norte as palavras finais do jurista HELY na 1
ª
edição do seu Direito Administrativo Brasileiro: "Não é livro para Mestres, nem para os Teóricos do Direito. É um modesto compêndio para estudantes e para os que se defrontam na prática, com problemas jurí-dicos de Administração Pública".São Paulo, janeiro de 2016 JOSÉ EMMANUEL BURLE FILHO
AO LEITOR·
Este livro pretende ser uma síntese do Direito Administrativo Brasi-leiro. Tem objetivos práticos e didáticos. Afasta-se, propositadamente, do teorismo em que vai descambando o ensino do Direito no Brasil.
O Direito -: para nós - é instrumento de trabalho, e não tertúlia
acadê-mica. É, simultaneamente, teoria, realidade e vivência. Daí por que
colocar-mos ao lado da doutrina a legislação e a jurisprudência. Não compreende-mos o Direito divorciado da lei e da orientação dos tribunais.
A exposição doutrinária e o Direito Comparado só são utilizados, por nós, até o limite necessário à compreensão e solução dos problemas da nos-sa Administração Pública. O que nos preocupa é o estudo do ordenamento jurídico-administrativo nacional.
Procuramos não ser prolixos no óbvio e no inútil. Evitamos o superado e o inaplicável ao Brasil. Não discutimos teorias obsoletas, nem polemi-zamos questões bizantinas. Fomos ao que ocorre cotidianamente na nossa Administração, na nossa legislação e na nossa Justiça.
Pode não ser o melhor método para o estudo do Direito Administrativo. É, porém, o mais útil e o mais consentâneo com a realidade.
Não é livro para mestres, nem para os teóricos do Direito. É .um
modes-to compêndio para estudantes e para os que se defro11tam, na prática, com problemas jurídicos de Administração Pública.
*
**
Na 3ª edição - depois de nove anos da anterior e com nov~ tiragens
sem atualização - tivemos que reescrever quase todos os capítulos para ajustá-los ao progresso do Direito e às substanciais modificações da nossa legislação, seguidas das naturais variações da jurisprudência.
Para tanto, acrescentamos um capítulo - o XII - sobre a organiza-ção administrativa brasileira, a fim d<?. apreciá-la em profundidade à luz da Constituição da República (Emenda 1 /69) e da Reformá. da Administração Federal, iniciada pelo Decreto-lei 200/67.
AO LEITOR·
Este livro pretende ser uma síntese do Direito Administrativo Brasi-leiro. Tem objetivos práticos e didáticos. Afasta-se, propositadamente, do teorismo em que vai descambando o ensino do Direito no Brasil.
O Direito -: para nós - é instrumento de trabalho, e não tertúlia
acadê-mica. É, simultaneamente, teoria, realidade e vivência. Daí por que
colocar-mos ao lado da doutrina a legislação e a jurisprudência. Não compreende-mos o Direito divorciado da lei e da orientação dos tribunais.
A exposição doutrinária e o Direito Comparado só são utilizados, por nós, até o limite necessário à compreensão e solução dos problemas da nos-sa Administração Pública. O que nos preocupa é o estudo do ordenamento jurídico-administrativo nacional.
Procuramos não ser prolixos no óbvio e no inútil. Evitamos o superado e o inaplicável ao Brasil. Não discutimos teorias obsoletas, nem polemi-zamos questões bizantinas. Fomos ao que ocorre cotidianamente na nossa Administração, na nossa legislação e na nossa Justiça.
Pode não ser o melhor método para o estudo do Direito Administrativo. É, porém, o mais útil e o mais consentâneo com a realidade.
Não é livro para mestres, nem para os teóricos do Direito. É .um
modes-to compêndio para estudantes e para os que se defro11tam, na prática, com problemas jurídicos de Administração Pública.
*
**
Na 3ª edição - depois de nove anos da anterior e com nov~ tiragens
sem atualização - tivemos que reescrever quase todos os capítulos para ajustá-los ao progresso do Direito e às substanciais modificações da nossa legislação, seguidas das naturais variações da jurisprudência.
Para tanto, acrescentamos um capítulo - o XII - sobre a organiza-ção administrativa brasileira, a fim d<?. apreciá-la em profundidade à luz da Constituição da República (Emenda 1 /69) e da Reformá. da Administração Federal, iniciada pelo Decreto-lei 200/67.
. Ampliamos o capítulo da Administração Pública para estudarmos seus órgãos e agentes; reformulamos o dos contratos administrativos, diante da nova sistemática das licitações; demos especial tratamento ao dos servidores públicos, em face das inovações constitucionais sobre a matéria, e reunimos num só capítulo os controles da Administração.
De um modo geral, todos os textos foram revistos e ampliados na me-dida em que o assunto foi atingido pelas modificações da ordem jurídica interna, a partir de 1964, e pelo impacto do desenvolvimento nacional que passou a apresentar desconhecidos problemas para a Administração Pública
e
a pedir inéditas soluções governamentais.Não é de estranhar, portanto, que tenhamos repudiado .doutrinas su-peradas e inovado conceitos para sintonizá-los com a evolução de nossa era e com o progresso do País, pois o Direito não pode permanecer alheio nem retardatário na apresentação de soluções que dependam de suas nor-mas e de seus princípios. Para uma nova realidade nacional, impõe-se um Direito Administrativo renovado e compatibilizado com as contemporâneas exigências e necessidades da Administração e dos administrados. Foi o que procuramos fazer com mais meditação e experiência.
O livro é o mesmo, apenas rejuvenescido em suas ideias.
* * *
Nesta 16ª edição revisamos o texto, adequando-o à Constituição de 1988 e às recentes normas administrativas pertinentes.
Desde já pedimos escusas ao Leitor por eventuais omissões, pois a legislação da Administração Pública se sucede tão rapidamente que nem sempre podemos indicá-la ou substituí-la na nova edição.
Por fim, queremos consignar nossos agradecimentos à colega e compa-nheira de escritório Dra. lzabel Camargo Lopes Monteiro, pela inestimável colaboração que nos foi dada para esta 16ª edição.
São Paulo, julho de 1990
O AUTOR
À minha dedicada esposa, Consue/o, pelas infi11dáveis horas de.estudo roubadas ao seu convívio.
. Ampliamos o capítulo da Administração Pública para estudarmos seus órgãos e agentes; reformulamos o dos contratos administrativos, diante da nova sistemática das licitações; demos especial tratamento ao dos servidores públicos, em face das inovações constitucionais sobre a matéria, e reunimos num só capítulo os controles da Administração.
De um modo geral, todos os textos foram revistos e ampliados na me-dida em que o assunto foi atingido pelas modificações da ordem jurídica interna, a partir de 1964, e pelo impacto do desenvolvimento nacional que passou a apresentar desconhecidos problemas para a Administração Pública
e
a pedir inéditas soluções governamentais.Não é de estranhar, portanto, que tenhamos repudiado .doutrinas su-peradas e inovado conceitos para sintonizá-los com a evolução de nossa era e com o progresso do País, pois o Direito não pode permanecer alheio nem retardatário na apresentação de soluções que dependam de suas nor-mas e de seus princípios. Para uma nova realidade nacional, impõe-se um Direito Administrativo renovado e compatibilizado com as contemporâneas exigências e necessidades da Administração e dos administrados. Foi o que procuramos fazer com mais meditação e experiência.
O livro é o mesmo, apenas rejuvenescido em suas ideias.
* * *
Nesta 16ª edição revisamos o texto, adequando-o à Constituição de 1988 e às recentes normas administrativas pertinentes.
Desde já pedimos escusas ao Leitor por eventuais omissões, pois a legislação da Administração Pública se sucede tão rapidamente que nem sempre podemos indicá-la ou substituí-la na nova edição.
Por fim, queremos consignar nossos agradecimentos à colega e compa-nheira de escritório Dra. lzabel Camargo Lopes Monteiro, pela inestimável colaboração que nos foi dada para esta 16ª edição.
São Paulo, julho de 1990
O AUTOR
À minha dedicada esposa, Consue/o, pelas infi11dáveis horas de.estudo roubadas ao seu convívio.
1
ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS
ACO -Ação Cível Originária
ADI - Ação Direta de Inconstitucionalidade AI - Agravo de Instrumento
AGU -Advocacia-Geral da União AO-Ação Originária
AP - Ação popular ApCiv - Apelação Cível
ARE - Recurso Extraordinário com Agravo
BAASP - Boletim da Associação dos Advogados de São Paulo BI - Boletim do Interior (SP)
CC - Código Civil CP - Código Penal
CPC - Código de Processo Civil CLT - Consolidação das Leis do Trabalho
DJU - Diário da Justiça da União DOU - Diário Oficial da União
ED - Embargos de Declaração EDiv - Embargos de Divergência
EDP - Estudos de Direito Público (SP)
EREsp - Embargos de Divergência em Recurso Especial IF - Intervenção federal
Informativo-Informativo de Jurisprudência (do STF ou do STJ, conforme o caso)
JSTJ-Julgados do Superior Tribunal de Justiça
JT J -Julgados do Tribunal de Justiça de São Paulo
LAC- Lei Anticorrupção
Lex - Revista de Jurisprudência da Ed. Lex, do Supremo Tribunal Federal MI - Mandado de Injunção
MP - Ministério Público ou Medida Provisória MS - Mandado de Segurança
RDA - Revista de Direito Administrativo (RJ) RDI - Revista de Direito !mobiliário (SP)
RDP - Revista de Direito Público (SP)
RDPG- Revista de Direito da Procuradoria-Gera/ (RJ)
RE - Recurso Extraordinário REsp - Recurso Especial
RF - Revista Forense (RJ)
RIL -Revista de Informação Legislativa (DF)
RJSTJ - Revista de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
RJTJSP- Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo (SP)
RI'GE - Revista da Procuradoria-Gera/ do Estado de São Paulo (SP)
RT- Revista dos Tribunais (SP)
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ABREVIATURAS E SIGLAS USADAS
ACO -Ação Cível Originária
ADI - Ação Direta de Inconstitucionalidade AI - Agravo de Instrumento
AGU -Advocacia-Geral da União AO-Ação Originária
AP - Ação popular ApCiv - Apelação Cível
ARE - Recurso Extraordinário com Agravo
BAASP - Boletim da Associação dos Advogados de São Paulo BI - Boletim do Interior (SP)
CC - Código Civil CP - Código Penal
CPC - Código de Processo Civil CLT - Consolidação das Leis do Trabalho
DJU - Diário da Justiça da União DOU - Diário Oficial da União
ED - Embargos de Declaração EDiv - Embargos de Divergência
EDP - Estudos de Direito Público (SP)
EREsp - Embargos de Divergência em Recurso Especial IF - Intervenção federal
Informativo-Informativo de Jurisprudência (do STF ou do STJ, conforme o caso)
JSTJ-Julgados do Superior Tribunal de Justiça
JT J -Julgados do Tribunal de Justiça de São Paulo
LAC- Lei Anticorrupção
Lex - Revista de Jurisprudência da Ed. Lex, do Supremo Tribunal Federal MI - Mandado de Injunção
MP - Ministério Público ou Medida Provisória MS - Mandado de Segurança
RDA - Revista de Direito Administrativo (RJ) RDI - Revista de Direito !mobiliário (SP)
RDP - Revista de Direito Público (SP)
RDPG- Revista de Direito da Procuradoria-Gera/ (RJ)
RE - Recurso Extraordinário REsp - Recurso Especial
RF - Revista Forense (RJ)
RIL -Revista de Informação Legislativa (DF)
RJSTJ - Revista de Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça
RJTJSP- Revista de Jurisprudência do Tribunal de Justiça de São Paulo (SP)
RI'GE - Revista da Procuradoria-Gera/ do Estado de São Paulo (SP)
RT- Revista dos Tribunais (SP)
RTDP - Revista Trimestral de Direito Público RTFR - Revista do Tribunal Federal de Recursos (DF) RTJ- Revista Trimestral de Jurisprudência (DF)
STF - Supremo Tribunal Federal STJ - Superior Tribunal de Justiça TA-Tribunal de Alçada
TFR - antigo Tribunal Federal de Recursos TJ - Tribunal de Justiça
TRF - Tribunal Regional Federal TST - Tribunal Superior do Trabalho NOTAS:
- O teor dos números dos julgados do STF, STJ e de outros tribunais referidos no livro consta dos endereços www.st.fjus.br e www.stjjus.br e endereços dos tribunais dos respectivos
jul-gados.
- Nas citações de livros e revistas, o primeiro número indica o volume, e o segundo, após a barra, a página.
- Para facilidade de consulta, repetimos a indicação de acórdãos quando publicados em diver-sas revistas.
- Na indicação de acórdãos da Justiça estadual, aditamos à sigla do Tribunal a do Estado a que pertence.
- Considera-se implicitamente incluído o Distrito Federal nas citações referentes à competên-cia dos Estados e Municípios, nos termos do ait. 32, § 12, da CF.
Homenagem, 5 Nota Prévia, 7
Ao Leitor (Nota do Autor), 11 Abreviaturas e siglas usadas, 15
CAPÍTULO I - NOÇÕES PRELIMINARES 1. O Direito, 39
2. Direito Público e Direito Privado, 40
3. DireitoAdministrativo, 40
4. Conceito de Direito Administrativo, 41
SUMÁRIO
5. Relações com outros ramos do Direito e com as Ciências Sociais, 43
6. Direito Administrativo e Ciência da Administração, 47 7. Direito Administrativo e Política, 47
8. Fontes do Direito Administrativo, 49
9. A codificação do Direito Administrativo, 50 1 O. Interpretação do Direito Administrativo, 51 11. Evolução histórica do Direito Administrativo, 54
12. O Direito Administrativo no Brasil, 55 13. Sistemas administrativos, 55
13.1 Sistema do contencioso administrativo, 56 13.2 Sistemajudiciário, 59
14. O sistema administrativo brasileiro, 61
CAPÍTULO II-ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1. A estrutura administrativa, 63
1.1 Conceito, elementos e poderes de Estado
1.1.1 Conceito de Estado, 64
1.1.2 Elementos do Estado, 64 1.1.3 Poderes de Estado, 64
1.2 Organização do Estado e da Administração 1.2. l Organização do Estado, 65
RTDP - Revista Trimestral de Direito Público RTFR - Revista do Tribunal Federal de Recursos (DF) RTJ- Revista Trimestral de Jurisprudência (DF)
STF - Supremo Tribunal Federal STJ - Superior Tribunal de Justiça TA-Tribunal de Alçada
TFR - antigo Tribunal Federal de Recursos TJ - Tribunal de Justiça
TRF - Tribunal Regional Federal TST - Tribunal Superior do Trabalho NOTAS:
- O teor dos números dos julgados do STF, STJ e de outros tribunais referidos no livro consta dos endereços www.st.fjus.br e www.stjjus.br e endereços dos tribunais dos respectivos
jul-gados.
- Nas citações de livros e revistas, o primeiro número indica o volume, e o segundo, após a barra, a página.
- Para facilidade de consulta, repetimos a indicação de acórdãos quando publicados em diver-sas revistas.
- Na indicação de acórdãos da Justiça estadual, aditamos à sigla do Tribunal a do Estado a que pertence.
- Considera-se implicitamente incluído o Distrito Federal nas citações referentes à competên-cia dos Estados e Municípios, nos termos do ait. 32, § 12, da CF.
Homenagem, 5 Nota Prévia, 7
Ao Leitor (Nota do Autor), 11 Abreviaturas e siglas usadas, 15
CAPÍTULO I - NOÇÕES PRELIMINARES 1. O Direito, 39
2. Direito Público e Direito Privado, 40
3. DireitoAdministrativo, 40
4. Conceito de Direito Administrativo, 41
SUMÁRIO
5. Relações com outros ramos do Direito e com as Ciências Sociais, 43
6. Direito Administrativo e Ciência da Administração, 47 7. Direito Administrativo e Política, 47
8. Fontes do Direito Administrativo, 49
9. A codificação do Direito Administrativo, 50 1 O. Interpretação do Direito Administrativo, 51 11. Evolução histórica do Direito Administrativo, 54
12. O Direito Administrativo no Brasil, 55 13. Sistemas administrativos, 55
13.1 Sistema do contencioso administrativo, 56 13.2 Sistemajudiciário, 59
14. O sistema administrativo brasileiro, 61
CAPÍTULO II-ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 1. A estrutura administrativa, 63
1.1 Conceito, elementos e poderes de Estado
1.1.1 Conceito de Estado, 64
1.1.2 Elementos do Estado, 64 1.1.3 Poderes de Estado, 64
1.2 Organização do Estado e da Administração 1.2. l Organização do Estado, 65
1.3 Governo e Administração, 67 1.3.1 Governo, 68
1.3.2 Administração Pública, 68
1.4 Entidades políticas e administrativas, 69 1.4.1 Entidades estatais, 70
1.4.2 Entidades autárquicas, 70 1.4.3 Entidades.fundacionais, 70 1.4.4 Entidades empresariais, 70 1.4.5 Entidades paraestatais, 71 1.5 Ó~ãos e agentes públicos 1.5 .1 Orgãos públicos, 71
1.5.2 Classifica9ão dos órgãos públicos, 74
1.5.2.l Orgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos, 74; 1.5.2.2 Órgãos simples ou compostos, 76; 1.5.2.3 Órgãos singulares ou colegiados, 77
1.5.3 Agentes públicos, 79
1.5.3.1 Agentes políticos, 80; 1.5.3.2 Agentes
administrativos, 83; 1.5.3.3 Agentes honoríficos, 84;· 1.5.3.4 Agentes delegados, 85; 1.5.3.5 Agentes credenciados, 86
1.5.4 Investidura dos agentes públicos, 86
1.5.4.1 Investidura administrativa, 86; 1.5.4.2 Investidura política, 86; 1.5.4.3 Investidura originária e derivada, 87; 1.5.4.4 Investidura vitalícia, efetiva e em
comissão, 87 2. A atividade administrativa, 88
2.1 Conceito de administração, 88 2.2 Natureza e fins da administração 2.2.1 Natureza, 90
2.2.2 Fins, 90
2.3 Princípios básicos da administração, 91 2.3.1 Legalidade, 93
2.3.2 Moralidade, 94
2.3.3 Impessoalidade ou finalidade e igualdade, 97 2.3.4 Razoabilidade e proporcionalidade, 98 2.3.5 Publicidade, 100
2.3.6 Eficiência, 105
2.3.7 Segurançajurídica, 106 2.3.8 Motivação, 109
2.3.9 Ampla defesa e contraditório, 112
2.3 .1 O Interesse público ou supremacia do interesse público, 113 3. Os poderes e deveres do administrador público, 114
3.1 Poder-dever de agir, 115 3.2 Dever de eficiência, 116 3.3 Dever de probidade, 118 3.4 Dever de prestar contas, 119 4. O uso e o abuso do poder, 120
4.1 Uso do poder, 120 4.2 Abuso do poder, 121 4.2.1 Excesso de poder, 122 4.2.2 Desvio de finalidade, 123 4.2.3 Omissão da Administração, 124 5. A LeiAnticorrupção-LAC, 126
6. O Direito Administrativo sancionador, 135
CAPÍTULO III - PODERES ADMINISTRATIVOS 1. Considerações gerais
1.1 Distinção entre poderes administrativos e poderes políticos, 137 2. Poder vinculado, 138 3. Poder discricionário, 139 4. Poder hierárquico, 142 5. Poder disciplinar, 145 6. Poder regulamentar, 149 7. Poder de polícia, 151 7.1 Conceito, 152 7.2 Razão e.fundamento, 155 7.3 Objeto e finalidade, 156 7.4 Extensão e limites, 157 7.5 Atributos, 158 7.5.l Discricionariedade, 159 7.5.2 Autoexecutoriedade, 159 7.5.3 Coercibilidade, 161 7.6 Meios de atuação, 161 7. 7 Sanções, 162 7. 8 Condições de validade, 164
7. 9 O poder de polícia e as microempresas e empresas de pequeno porte, 165
8. Polícia sanitária
8.1 Campo de atuação, 165
8.2 Normas gerais de defesa e proteção da saúde, 166 8.2.l Agência Nacional de Vigilância Sanitária, 167 8.2.2 Agência Nacional de Saúde Suplementar, 168 8.2.3 Códigos sanitários estaduais, 168 · 8.2.4 Regulamentos sanitários municipais, 169
1.3 Governo e Administração, 67 1.3.1 Governo, 68
1.3.2 Administração Pública, 68
1.4 Entidades políticas e administrativas, 69 1.4.1 Entidades estatais, 70
1.4.2 Entidades autárquicas, 70 1.4.3 Entidades.fundacionais, 70 1.4.4 Entidades empresariais, 70 1.4.5 Entidades paraestatais, 71 1.5 Ó~ãos e agentes públicos 1.5 .1 Orgãos públicos, 71
1.5.2 Classifica9ão dos órgãos públicos, 74
1.5.2.l Orgãos independentes, autônomos, superiores e subalternos, 74; 1.5.2.2 Órgãos simples ou compostos, 76; 1.5.2.3 Órgãos singulares ou colegiados, 77
1.5.3 Agentes públicos, 79
1.5.3.1 Agentes políticos, 80; 1.5.3.2 Agentes
administrativos, 83; 1.5.3.3 Agentes honoríficos, 84;· 1.5.3.4 Agentes delegados, 85; 1.5.3.5 Agentes credenciados, 86
1.5.4 Investidura dos agentes públicos, 86
1.5.4.1 Investidura administrativa, 86; 1.5.4.2 Investidura política, 86; 1.5.4.3 Investidura originária e derivada, 87; 1.5.4.4 Investidura vitalícia, efetiva e em
comissão, 87 2. A atividade administrativa, 88
2.1 Conceito de administração, 88 2.2 Natureza e fins da administração 2.2.1 Natureza, 90
2.2.2 Fins, 90
2.3 Princípios básicos da administração, 91 2.3.1 Legalidade, 93
2.3.2 Moralidade, 94
2.3.3 Impessoalidade ou finalidade e igualdade, 97 2.3.4 Razoabilidade e proporcionalidade, 98 2.3.5 Publicidade, 100
2.3.6 Eficiência, 105
2.3.7 Segurançajurídica, 106 2.3.8 Motivação, 109
2.3.9 Ampla defesa e contraditório, 112
2.3 .1 O Interesse público ou supremacia do interesse público, 113 3. Os poderes e deveres do administrador público, 114
3.1 Poder-dever de agir, 115 3.2 Dever de eficiência, 116 3.3 Dever de probidade, 118 3.4 Dever de prestar contas, 119 4. O uso e o abuso do poder, 120
4.1 Uso do poder, 120 4.2 Abuso do poder, 121 4.2.1 Excesso de poder, 122 4.2.2 Desvio de finalidade, 123 4.2.3 Omissão da Administração, 124 5. A LeiAnticorrupção-LAC, 126
6. O Direito Administrativo sancionador, 135
CAPÍTULO III - PODERES ADMINISTRATIVOS 1. Considerações gerais
1.1 Distinção entre poderes administrativos e poderes políticos, 137 2. Poder vinculado, 138 3. Poder discricionário, 139 4. Poder hierárquico, 142 5. Poder disciplinar, 145 6. Poder regulamentar, 149 7. Poder de polícia, 151 7.1 Conceito, 152 7.2 Razão e.fundamento, 155 7.3 Objeto e finalidade, 156 7.4 Extensão e limites, 157 7.5 Atributos, 158 7.5.l Discricionariedade, 159 7.5.2 Autoexecutoriedade, 159 7.5.3 Coercibilidade, 161 7.6 Meios de atuação, 161 7. 7 Sanções, 162 7. 8 Condições de validade, 164
7. 9 O poder de polícia e as microempresas e empresas de pequeno porte, 165
8. Polícia sanitária
8.1 Campo de atuação, 165
8.2 Normas gerais de defesa e proteção da saúde, 166 8.2.l Agência Nacional de Vigilância Sanitária, 167 8.2.2 Agência Nacional de Saúde Suplementar, 168 8.2.3 Códigos sanitários estaduais, 168 · 8.2.4 Regulamentos sanitários municipais, 169
8.3 Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), 171 CAPÍTULO IV -ATOS ADMINISTRATIVOS J. Conceito e requisitos do ato administrativo, 172
1.1 Conceito, 173 1.2 Requisitos, 175 1.2. l Competência, 175 1.2.2 Finalidade, 176 1.2.3 Forma, 176 1.2.4 Motivo, 177 1.2.5 Objeto, 178
1.3 Mérito do ato administrativo, 179
1.4 Atos de Direito Privado praticados pela Administração, 180 1.5 Procedimento administrativo, 181
2. Atributos do ato administrativo, 182
2.1 Presunção de legitimidade e veracidade, 182 2.2 Imperatividade, 185
2.3 Autoexecutoriedade, 185
3. Classificação dos atos administrativos, 187 3.1 Atos gerais e individuais
3.1.1 Atos gerais ou normativos, 188 3 .1.2 Atos individuais, 188
3.2 Atos internos e externos 3.2.l Atos internos, 189 3.2.2 Atos externos, 190
3.3 Atos de império, de gestão e de expediente 3.3. l Atos de império, 190
3.3.2 Atos de gestão, 191 3.3.3 Atos de expediente, 191
3.4 Atos vinculados e discricionários 3.4.l Atos vinculados, 191
3 .4.2 Atos discricionários, 192 3.5 Outras classificações, 196
3.5.1 Ato simples, complexo e composto, 196
3.5.1.1 Ato simples, 196; 3.5.1.2 Ato complexo, 196;
3.5.1.3 Ato composto, 197
3 .5.2 Ato constitutivo, extintivo, declaratório, alienativo, modificativo ou abdicativo, 197
3.5.2.1 Ato constitutivo, 197; 3.5.2.2 Ato extintivo ou desconstitutivo, 197; 3.5.2.3 Ato declaratório, 197; 3.5.2.4 Ato alienativo, 197; 3.5.2.5 Ato modi!lcativo, 198; 3.5.2.6 Ato abdicativo, 198
3.5.3 Ato válido, nulo e inexistente, 198
3.5.3.1 Ato válido, 198; 3.5.3.2 Ato nulo, 198; 3.5.3.3 Ato inexistente, 199
3.5.4 Ato perfeito, imperfeito, pendente e consumado, 199
3.5.4.1 Ato perfeito, 199; 3.5.4.2 Ato imperfeito, 199; 3.5.4.3 Ato pendente, 200; 3.5.4.4 Ato consumado, 200 3.5.5 Ato irrevogável, revogável e suspensível, 200
3.5.5.1 Ato irrevogável, 200; 3.5.5.2 Ato revogável, 200; 3.5.5.3 Ato suspensível, 200
3.5.6 Ato autoexecutório e não autoexecutório, 201 3.5.6.1 Ato autoexecutório, 201; 3.5.6.2 Ato não
autoexecutório, 201
3.5.7 Ato principal, complementar, intermediário, ato-condição e ato de jurisdição, 201
3.5.7.1 Ato principal, 201; 3.5.7.2 Ato complementar, 201; 3.5. 7.3 Ato intermediário ou preparatório, 201; 3.5. 7.4 Ato-condição, 202; 3.5. 7.5 Ato de jurisdição ou jurisdicional, 202
3.5.8 Ato constitutivo, desconstitutivo e de constatação, 202 3.5.8.1 Ato constitutivo, 202; 3.5.8.2 Ato desconstitutivo,
202; 3.5.8.3 Ato de constatação, 202 4. Espécies de atos administrativos, 203
4.1 Atos gerais ou normativos, 203 4.1.1 Decretos, 204
4.1.1.1 Decreto independente ou autônomo, 204; 4.1.1.2 Decreto regulamentar ou de execução, 205 4.1.2 Regulamentos, 205 4.1.3 Instruções normativas, 206 4.1.4 Regimentos, 206 4.1.5 Resoluções, 208 4.1.6 Deliberações, 208 4.2 Atos ordinatórios, 208 4.2. l Instruções, 209 4.2.2 Circulares, 209 4.2.3 Avisos, 209 4.2.4 Portarias, 209 4.2.5 Ordens de serviço, 21 O 4.2.6 Provimentos, 21 O 4.2.7 Oficias, 210 4.2.8 Despachos, 210 4. 3 Atos negociais, 211 4.3.1 Licença, 213 4.3.2 Autorização, 213
8.3 Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC), 171 CAPÍTULO IV -ATOS ADMINISTRATIVOS J. Conceito e requisitos do ato administrativo, 172
1.1 Conceito, 173 1.2 Requisitos, 175 1.2. l Competência, 175 1.2.2 Finalidade, 176 1.2.3 Forma, 176 1.2.4 Motivo, 177 1.2.5 Objeto, 178
1.3 Mérito do ato administrativo, 179
1.4 Atos de Direito Privado praticados pela Administração, 180 1.5 Procedimento administrativo, 181
2. Atributos do ato administrativo, 182
2.1 Presunção de legitimidade e veracidade, 182 2.2 Imperatividade, 185
2.3 Autoexecutoriedade, 185
3. Classificação dos atos administrativos, 187 3.1 Atos gerais e individuais
3.1.1 Atos gerais ou normativos, 188 3 .1.2 Atos individuais, 188
3.2 Atos internos e externos 3.2.l Atos internos, 189 3.2.2 Atos externos, 190
3.3 Atos de império, de gestão e de expediente 3.3. l Atos de império, 190
3.3.2 Atos de gestão, 191 3.3.3 Atos de expediente, 191
3.4 Atos vinculados e discricionários 3.4.l Atos vinculados, 191
3 .4.2 Atos discricionários, 192 3.5 Outras classificações, 196
3.5.1 Ato simples, complexo e composto, 196
3.5.1.1 Ato simples, 196; 3.5.1.2 Ato complexo, 196;
3.5.1.3 Ato composto, 197
3 .5.2 Ato constitutivo, extintivo, declaratório, alienativo, modificativo ou abdicativo, 197
3.5.2.1 Ato constitutivo, 197; 3.5.2.2 Ato extintivo ou desconstitutivo, 197; 3.5.2.3 Ato declaratório, 197; 3.5.2.4 Ato alienativo, 197; 3.5.2.5 Ato modi!lcativo, 198; 3.5.2.6 Ato abdicativo, 198
3.5.3 Ato válido, nulo e inexistente, 198
3.5.3.1 Ato válido, 198; 3.5.3.2 Ato nulo, 198; 3.5.3.3 Ato inexistente, 199
3.5.4 Ato perfeito, imperfeito, pendente e consumado, 199
3.5.4.1 Ato perfeito, 199; 3.5.4.2 Ato imperfeito, 199; 3.5.4.3 Ato pendente, 200; 3.5.4.4 Ato consumado, 200 3.5.5 Ato irrevogável, revogável e suspensível, 200
3.5.5.1 Ato irrevogável, 200; 3.5.5.2 Ato revogável, 200; 3.5.5.3 Ato suspensível, 200
3.5.6 Ato autoexecutório e não autoexecutório, 201 3.5.6.1 Ato autoexecutório, 201; 3.5.6.2 Ato não
autoexecutório, 201
3.5.7 Ato principal, complementar, intermediário, ato-condição e ato de jurisdição, 201
3.5.7.1 Ato principal, 201; 3.5.7.2 Ato complementar, 201; 3.5. 7.3 Ato intermediário ou preparatório, 201; 3.5. 7.4 Ato-condição, 202; 3.5. 7.5 Ato de jurisdição ou jurisdicional, 202
3.5.8 Ato constitutivo, desconstitutivo e de constatação, 202 3.5.8.1 Ato constitutivo, 202; 3.5.8.2 Ato desconstitutivo,
202; 3.5.8.3 Ato de constatação, 202 4. Espécies de atos administrativos, 203
4.1 Atos gerais ou normativos, 203 4.1.1 Decretos, 204
4.1.1.1 Decreto independente ou autônomo, 204; 4.1.1.2 Decreto regulamentar ou de execução, 205 4.1.2 Regulamentos, 205 4.1.3 Instruções normativas, 206 4.1.4 Regimentos, 206 4.1.5 Resoluções, 208 4.1.6 Deliberações, 208 4.2 Atos ordinatórios, 208 4.2. l Instruções, 209 4.2.2 Circulares, 209 4.2.3 Avisos, 209 4.2.4 Portarias, 209 4.2.5 Ordens de serviço, 21 O 4.2.6 Provimentos, 21 O 4.2.7 Oficias, 210 4.2.8 Despachos, 210 4. 3 Atos negociais, 211 4.3.1 Licença, 213 4.3.2 Autorização, 213
4.3.3 Permissão, 214 4.3.4 Aprovação, 214 4.3.5 Admissão, 215 4.3.6 Visto, 215 4.3.7 Homologação, 215 4.3.8 Dispensa, 216 4.3.9 Renúncia, 216 4.3.10 Protocolo administrativo, 216 4. 4 Atos enunciativos, 21 7 4.4.l Certidões,218 4.4.2 Atestados, 219 4.4:3 Pareceres, 219
4.4.3.1 Parecer normativo, 220; 4.4.3.2 Parecer técnico, 220
4.4.4 Apostilas, 220
4.5 Atos punitivos, 220
4.5. l Multa, 222
4.5.2 Interdição de atividade, 222
4.5.3 Destruição de coisas, 223
4. 6 Atos punitivos· de atuação interna, 223 5. Teoria dos motivos determinantes, 223 6. Invalidação dos atos administrativos, 225
6.1 Revogação e anulação
6.1. l Revogação, 227
6.1.2 Anulação, 229
6.1.3 Anulação pela própria Administração, 234
6.1.4 Anulação pelo Poder Judiciário, 235
CAPÍTULO V- CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E LICITAÇÃO 1. Considerações gerais
1.1 Ideia geral sobre contrato, 238
1.2 Conceito, peculiaridades e interpretação do contrato administrativo
1.2.l Conceito, 239
1.2.2 Peculiaridades do contrato administrativo, 241
1.2.2.1 Alteração e rescisão unilaterais, 242; 1.2.2.2
Equilíbrio financeiro, 243; 1.2.2.3 Reajustamento de
preços e tarifas, 244; 1.2.2.4 Exceção de contrato não
cumprido, 245; l.2.2.5 Controle do contrato, 245;
1.2.2.6 Aplicação de penalidades contratuais, 246
1.2.3 Interpretação do contrato administrativo, 24 7
2. Formalização do contrato administrativo 2.1 Normas regedoras do contrato, 249
2.2 Instrumento e conteúdo do contrato administrativo
2.2.1 Instrumento, 249
2.2.2 Conteúdo, 251
2.3 Cláusulas essenciais ou necessárias, 251 2.4 Garantias para a execução do contrato, 252
2.4.1 Modalidades de garantia, 253
2.4.1.1 Caução, 253; 2.4.1.2 Seguro-garantia, 253; 2.4.1.3
Fiança bancária, 254; 2.4.1.4 Seguro de pessoas
e bens, 254; 2.4.1.5 Compromisso de entrega de
material, produto ou equipamento de fabricação ou produção de terceiros estranhos ao contrato, 254
3. Execução do contrato administrativo, 254 3.1 Direitos e obrigações das partes, 255
3.1.1 Direitos, 255
3.1.2 Obrigações, 255
3.1.2.1 Normas técnicas e material apropriado, 256; 3.1.2.2
Variações de quantidade, 256; 3.1.2.3 Execução
pessoal, 257; 3.1.2.4 Encargos da execução, 257;
3.1.2.5 Manutenção de preposto, 258
3.2 Acompanhamento da execução do contrato e recebimento do seu objeto
3.2.l Acompanhamento da execução do contrato, 258
3.2.1.1 Fiscalização, 258; 3.2.1.2 Orientação, 259; 3.2.1.3
Interdição, 260; 3.2.1.4 Intervenção, 260; 3.2.1.5
Aplicação de penalidades, 260
3.2.2 Recebimento do objeto do contrato, 261
. 3.2.2.1 Recebimento provisório, 261; 3.2.2.2 Recebimento
definitivo, 261 ·
3.3 Extinção, prorrogação e renovação do contrato
3.3. l Extinção do contrato, 262
3.3.1.1 Conclusão do objeto, 262; 3.3.1.2 Término do prazo,
262; 3.3.1.3 Rescisão, 263; 3.3.1.4 Anulação, 263
3.3.2 Prorrogação do contrato, 265
3.3.3 Renovação do contrato, 266
4. Inexecução, revisão e rescisão do contrato 4.1 Inexecução do contrato, 266
4.1.1 Inexecução culposa, 266
4.1.2 Inexecução sem culpa, 267
4.2 Causas justificadoras da inexecução do contrato, 267
4.3.3 Permissão, 214 4.3.4 Aprovação, 214 4.3.5 Admissão, 215 4.3.6 Visto, 215 4.3.7 Homologação, 215 4.3.8 Dispensa, 216 4.3.9 Renúncia, 216 4.3.10 Protocolo administrativo, 216 4. 4 Atos enunciativos, 21 7 4.4.l Certidões,218 4.4.2 Atestados, 219 4.4:3 Pareceres, 219
4.4.3.1 Parecer normativo, 220; 4.4.3.2 Parecer técnico, 220
4.4.4 Apostilas, 220
4.5 Atos punitivos, 220
4.5. l Multa, 222
4.5.2 Interdição de atividade, 222
4.5.3 Destruição de coisas, 223
4. 6 Atos punitivos· de atuação interna, 223 5. Teoria dos motivos determinantes, 223 6. Invalidação dos atos administrativos, 225
6.1 Revogação e anulação
6.1. l Revogação, 227
6.1.2 Anulação, 229
6.1.3 Anulação pela própria Administração, 234
6.1.4 Anulação pelo Poder Judiciário, 235
CAPÍTULO V- CONTRATOS ADMINISTRATIVOS E LICITAÇÃO 1. Considerações gerais
1.1 Ideia geral sobre contrato, 238
1.2 Conceito, peculiaridades e interpretação do contrato administrativo
1.2.l Conceito, 239
1.2.2 Peculiaridades do contrato administrativo, 241
1.2.2.1 Alteração e rescisão unilaterais, 242; 1.2.2.2
Equilíbrio financeiro, 243; 1.2.2.3 Reajustamento de
preços e tarifas, 244; 1.2.2.4 Exceção de contrato não
cumprido, 245; l.2.2.5 Controle do contrato, 245;
1.2.2.6 Aplicação de penalidades contratuais, 246
1.2.3 Interpretação do contrato administrativo, 24 7
2. Formalização do contrato administrativo 2.1 Normas regedoras do contrato, 249
2.2 Instrumento e conteúdo do contrato administrativo
2.2.1 Instrumento, 249
2.2.2 Conteúdo, 251
2.3 Cláusulas essenciais ou necessárias, 251 2.4 Garantias para a execução do contrato, 252
2.4.1 Modalidades de garantia, 253
2.4.1.1 Caução, 253; 2.4.1.2 Seguro-garantia, 253; 2.4.1.3
Fiança bancária, 254; 2.4.1.4 Seguro de pessoas
e bens, 254; 2.4.1.5 Compromisso de entrega de
material, produto ou equipamento de fabricação ou produção de terceiros estranhos ao contrato, 254
3. Execução do contrato administrativo, 254 3.1 Direitos e obrigações das partes, 255
3.1.1 Direitos, 255
3.1.2 Obrigações, 255
3.1.2.1 Normas técnicas e material apropriado, 256; 3.1.2.2
Variações de quantidade, 256; 3.1.2.3 Execução
pessoal, 257; 3.1.2.4 Encargos da execução, 257;
3.1.2.5 Manutenção de preposto, 258
3.2 Acompanhamento da execução do contrato e recebimento do seu objeto
3.2.l Acompanhamento da execução do contrato, 258
3.2.1.1 Fiscalização, 258; 3.2.1.2 Orientação, 259; 3.2.1.3
Interdição, 260; 3.2.1.4 Intervenção, 260; 3.2.1.5
Aplicação de penalidades, 260
3.2.2 Recebimento do objeto do contrato, 261
. 3.2.2.1 Recebimento provisório, 261; 3.2.2.2 Recebimento
definitivo, 261 ·
3.3 Extinção, prorrogação e renovação do contrato
3.3. l Extinção do contrato, 262
3.3.1.1 Conclusão do objeto, 262; 3.3.1.2 Término do prazo,
262; 3.3.1.3 Rescisão, 263; 3.3.1.4 Anulação, 263
3.3.2 Prorrogação do contrato, 265
3.3.3 Renovação do contrato, 266
4. Inexecução, revisão e rescisão do contrato 4.1 Inexecução do contrato, 266
4.1.1 Inexecução culposa, 266
4.1.2 Inexecução sem culpa, 267
4.2 Causas justificadoras da inexecução do contrato, 267
4.2.2 Força maior e caso fortuito, 268
4.2.2.1 Força maior, 268; 4.2.2.2 Caso fortuito, 268
4.2.3 Fato do príncipe, 270 4.2.4 Fato da Administração, 270 4.2.5 Estado de perigo, 271 4.2.6 Lesão, 271 4.2.7 lnteiferências imprevistas, 271 4.3 Consequências da inexecução, 272 4.3.1 Responsabilidade civil, 272 4.3.2 Responsabilidade administrativa, 273 · 4.3:3 Suspensão provisória, 274 4.3.4 Declaração de inidoneidade, 274
4.3.5 Proibição de contratar na condenação por improbidade
administrativa, 275 4.4 Revisão do contrato, 275 4.5 Rescisão do contrato, 277 4.5.1 Rescisão administrativa, 277 4.5.2 Rescisão amigável, 279 4.5.3 Rescisão judicial, 280
4.5.4 Rescisão de pleno direito, 281
4. 6 Suspensão do contrato, 282
4. 7 Arbitragem nos contratos administrativos, 282 5. Principais contratos administrativos, 286
5.1 Contrato de obra pública
5.1.1 Conceito e considerações gerais, 286
5.1.1.1 Construção, 287; 5.1.1.2 Reforma, 287; 5.1.1.3 Ampliação, 287 5.1.2 Regime de execução, 287 5.1.2.1 Empreitada, 288; 5.1.2.2 Tarefa, 289; 5.1.2.3 Administração contratada, 289 5.2 Contrato de serviço 5.2.1 Conceito, 289 5.2.2 Serviços comuns, 290
5.2.3 Serviços técnicos profissionais, 290
5.2.3.1 Serviços técnicos profissionais generalizados, 290;
5.2.3.2 Serviços técnicos profissionais especializados, 290
5.2.4 Contratos de trabalhos artísticos, 291
5.3 Contrato de fornecimento, 292
5.4 Contrato de concessão, 293
5.4.1 Contrato de concessão de serviço público, 294
5.4.2 Contrato de concessão de obra pública e de concessão de
serviço público precedido da execução de obra pública, 295
5.4.3 Contrato de concessão de uso de bem público, 296
5.5 Contrato de gerenciamento, 297
5.6 Contrato de gestão, 299
5. 7 Contrato de programa, 301
5.8 Termo de parceria, 301
5.9 Parceria voluntária, 303
5.1 O Contrato de parceria público-privada!PPP, 305
5.11 Contrato de franquia postal, 306
6. Contrato de consórcio público, 306
7. Licitação
7.1 Considerações gerais, 307
7.2 Conceito e finalidades, princípios e objeto da licitação
7.2.1 Conceito e finalidades da licitação, 31 O
7.2.2 Princípios da licitação, 314
7.2.2.1 Procedimento formal, 314; 7.2.2.2 Publicidade de
seus atos, 315; 7.2.2.3 Igualdade entre os licitantes,
316; 7.2.2.4 Microempresas e empresas de pequeno
porte, 317; 7.2.2.5 Sigilo na apresentação das
propostas, 320; 7.2.2.6 Vinculação ao edital, 320;
7.2.2. 7 Julgamento objetivo, 321; 7.2.2.8 Probidade
administrativa, 321; 7.2.2. 9 Ádjudicação compulsória,
322
7.2.3 Objeto da licitação, 322
7.3 Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade de licitação
7.3.l Obrigatoriedade de licitação, 325
7.3.2 Dispensa de licitação, 326
7.3.2.1 Licitação dispensada, 326; 7.3.2.2 Licitação dispensável, 328
7.3.3 Jnexigibilidade de licitação, 333
7.3.3.1 Produtor ou vendedor exclusivo, 334; 7.3.3.2
Serviços técnicos profissionais especializados,
335; 7.3.3.3 Contratação de artistas, 336; 7.3.3.4
Motivação, 337
7. 4 Procedimento, anulação e revogação da licitação
7.4.1 Procedimento, 337
7.4.1.1 Audiência pública, 338; 7.4.1.2 Edital, 339;
7.4.1.3 Impugnação administrativa do edital, 343;
7.4.1.4 Carta-convite, 344; 7.4.1.5 Recebimento da
documentação e propostas, 344; 7.4.1. 6 Habilitação
dos licitantes, 348; 7.4.1. 7 Julgamento da§ propostas,
4.2.2 Força maior e caso fortuito, 268
4.2.2.1 Força maior, 268; 4.2.2.2 Caso fortuito, 268
4.2.3 Fato do príncipe, 270 4.2.4 Fato da Administração, 270 4.2.5 Estado de perigo, 271 4.2.6 Lesão, 271 4.2.7 lnteiferências imprevistas, 271 4.3 Consequências da inexecução, 272 4.3.1 Responsabilidade civil, 272 4.3.2 Responsabilidade administrativa, 273 · 4.3:3 Suspensão provisória, 274 4.3.4 Declaração de inidoneidade, 274
4.3.5 Proibição de contratar na condenação por improbidade
administrativa, 275 4.4 Revisão do contrato, 275 4.5 Rescisão do contrato, 277 4.5.1 Rescisão administrativa, 277 4.5.2 Rescisão amigável, 279 4.5.3 Rescisão judicial, 280
4.5.4 Rescisão de pleno direito, 281
4. 6 Suspensão do contrato, 282
4. 7 Arbitragem nos contratos administrativos, 282 5. Principais contratos administrativos, 286
5.1 Contrato de obra pública
5.1.1 Conceito e considerações gerais, 286
5.1.1.1 Construção, 287; 5.1.1.2 Reforma, 287; 5.1.1.3 Ampliação, 287 5.1.2 Regime de execução, 287 5.1.2.1 Empreitada, 288; 5.1.2.2 Tarefa, 289; 5.1.2.3 Administração contratada, 289 5.2 Contrato de serviço 5.2.1 Conceito, 289 5.2.2 Serviços comuns, 290
5.2.3 Serviços técnicos profissionais, 290
5.2.3.1 Serviços técnicos profissionais generalizados, 290;
5.2.3.2 Serviços técnicos profissionais especializados, 290
5.2.4 Contratos de trabalhos artísticos, 291
5.3 Contrato de fornecimento, 292
5.4 Contrato de concessão, 293
5.4.1 Contrato de concessão de serviço público, 294
5.4.2 Contrato de concessão de obra pública e de concessão de
serviço público precedido da execução de obra pública, 295
5.4.3 Contrato de concessão de uso de bem público, 296
5.5 Contrato de gerenciamento, 297
5.6 Contrato de gestão, 299
5. 7 Contrato de programa, 301
5.8 Termo de parceria, 301
5.9 Parceria voluntária, 303
5.1 O Contrato de parceria público-privada!PPP, 305
5.11 Contrato de franquia postal, 306
6. Contrato de consórcio público, 306
7. Licitação
7.1 Considerações gerais, 307
7.2 Conceito e finalidades, princípios e objeto da licitação
7.2.1 Conceito e finalidades da licitação, 31 O
7.2.2 Princípios da licitação, 314
7.2.2.1 Procedimento formal, 314; 7.2.2.2 Publicidade de
seus atos, 315; 7.2.2.3 Igualdade entre os licitantes,
316; 7.2.2.4 Microempresas e empresas de pequeno
porte, 317; 7.2.2.5 Sigilo na apresentação das
propostas, 320; 7.2.2.6 Vinculação ao edital, 320;
7.2.2. 7 Julgamento objetivo, 321; 7.2.2.8 Probidade
administrativa, 321; 7.2.2. 9 Ádjudicação compulsória,
322
7.2.3 Objeto da licitação, 322
7.3 Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade de licitação
7.3.l Obrigatoriedade de licitação, 325
7.3.2 Dispensa de licitação, 326
7.3.2.1 Licitação dispensada, 326; 7.3.2.2 Licitação dispensável, 328
7.3.3 Jnexigibilidade de licitação, 333
7.3.3.1 Produtor ou vendedor exclusivo, 334; 7.3.3.2
Serviços técnicos profissionais especializados,
335; 7.3.3.3 Contratação de artistas, 336; 7.3.3.4
Motivação, 337
7. 4 Procedimento, anulação e revogação da licitação
7.4.1 Procedimento, 337
7.4.1.1 Audiência pública, 338; 7.4.1.2 Edital, 339;
7.4.1.3 Impugnação administrativa do edital, 343;
7.4.1.4 Carta-convite, 344; 7.4.1.5 Recebimento da
documentação e propostas, 344; 7.4.1. 6 Habilitação
dos licitantes, 348; 7.4.1. 7 Julgamento da§ propostas,
