Direito da União Europeia - Comentário Escrito

Direito da União Europeia - Comentário Escrito

As Fontes de Direito da União Europeia

O Direito da União Europeia é uma ordem jurídica autónoma - aliás, pode distinguir-se uma autonomia do Direito da União Europeia, da qual poderá decorrer a formulação do princípio da autonomia do Direito da União Europeia. Em termos gerais, consubstancia a circunstancia do Direito da União Europeia representa um quadro institucional próprio e independente, com fontes de Direito próprias, princípios específicos, objetivos específicos e um sistema judicial próprio.

De modo geral, podemos distinguir várias fontes de direito da União Europeia, agrupando-as em diversagrupando-as categoriagrupando-as: fontes de Direito Originário, acordos internacionais da União Europeia, fontes de Direito Derivado, princípios gerais de Direito, acordos entre Estados-membros, Jurisprudência do TJUE. Podemos, ainda, distinguir o costume e a doutrina: quanto ao costume, não parece haver consenso na doutrina sobre se é efetivamente fonte de DUE ou não; quanto à doutrina, parece revelar-se pouco relevante, já que a jurisprudência do TJUE assume um papel essencial.

Analisando cada categoria de fontes em particular, comecemos pelo Direito Originário, no qual podemos integrar os Tratados, quer os Tratados Institutivos, quer os Tratados de Revisão - que ocupam o topo da hierarquia das normas. Essencialmente, os Tratados são fonte de validade e constituem o fundamento, o critério e o limite das atribuições normativas da União Europeia. Atualmente, estão em vigor dois tratados: o Tratado da União Europeia e o Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Note-se que os Tratados estão sujeitos a um processo de revisão, tendo o mais recente como resultado o Tratado de Lisboa (2007), que procedeu à alteração da designação do Tratado de Roma, atual Tratado de Maastricht.

Sem nos alongarmos, os acordos internacionais são aqueles que a União Europeia, ao abrigo da personalidade jurídica que detém (artigo 47º da TUE), realiza a nível internacional, com outras organizações. Podem, no entanto, também surgir acordos entre Estados-membros - dos quais se poderá distinguir o Acordo de Schengen (inserido na ordem jurídica da União Europeia com o Tratado de Amsterdão, em 1997).

Quanto ao Direito Derivado, de acordo com o artigo 288º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, podemos distinguir: o regulamento, a diretiva, a decisão, as recomendações e os pareceres. O regulamento é aplicável diretamente, sem necessidade de transposição, em todos os seus elementos, a todas as pessoas coletivas e singulares - caracterizam-se pela generalidade e abstração. A deriva, por outro lado, apenas vincula os seus destinatários, estando sujeitas a transposição para o ordenamento jurídico do Estado-membro - em termos de conteúdo, vincula o Estado-membro quanto aos objetivos a alcançar, deixando à liberdade destes os meus de prossecução desses fins. Ainda, a decisão é obrigatória em todos os seus elementos, quanto aos destinatários que designa. Quer o regulamento, quer a diretiva, quer

a decisão, são atos legislativos - podemos distinguir, por outro lado, atos não legislativos, como sejam os atos delegados e os atos de execução. Por fim, as recomendações (sugerem comportamentos) e os pareceres (expressam uma opinião - funcionando como pressuposto processual) não são vinculativos, sendo aplicáveis a destinatários determinados. Podemos, ainda, mencionar outros, não previstos no Tratado: programas de ação, códigos de conduta, declarações.

Quanto à Jurisprudência do TJUE, delimite-se que os esta assume um papel fundamental no aprofundamento de princípios gerais de Direito da União Europeia ou, ainda, na própria interpretação e apreciação de validade de atos de Direito da União Europeia (artigo 287º, relembrando-se que o TJUE tem, para tal, competência). Alguns princípios resultantes da jurisprudência: princípio do primado do Direito da União Europeia, o princípio do efeito direto, o princípio da aplicabilidade direta dos regulamentos. A jurisprudência, conforme já se mencionou, substitui, de forma expressiva, no Direito da União Europeia, o papel da doutrina, fundamental nas demais ordens jurídicas.

O Princípio do Primado do Direito da União Europeia

O princípio do primado do Direito da União Europeia coloca-se no contexto das relações existentes entre o Direito da União Europeia e a Ordem Jurídica Nacional, mormente, quando esteja em causa um conflito normativo entre normas de direito da união europeia e normas nacionais: neste contexto, impera criar um critério de hierarquia que resolva estes conflitos e determine em que termos determinadas normas prevalecem às demais. Esta hierarquia foi, então, criada pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, através de casos concretos: cabe destacar, os acórdãos Van Gand & Loos e Costa v. ENEL, tendo sido, o segundo, fundamental para a formulação deste primado.

Em termos gerais, o princípio do primado determina que as normas de Direito da União Europeia devem prevalecer sobre as normas de Direito nacional, dos Estados-membros, ou seja, que as normas de Direito Nacional devem ser conformes ao Direito da União Europeia. Entende-se, inclusive, que as normas de Direito da União Europeia prevalecem sobre as normas constitucionais: nesta temática, os próprios Estados-membros, em jurisprudência (p.e. Alemanha e Itália), já reconheceram um limite - os princípios constitucionais determinantes e essenciais da identidade constitucional (a própria Constituição da República Portuguesa prevê esta solução - artigo 8º/4). Note-se que, em matéria de primado, há que atender a um requisito essencial: que se trate de mataria que pertença às atribuições da União - afinal, decorre do princípio da atribuição, artigo 5º/2 do TUE, que a União só atua dentro dos limites das competências que os Estados lhe tenham atribuído nos Tratados (artigos 2º a 6º do TFUE).

Em matéria de primado, como já se mencionou, o Acórdão do caso Costa v. ENEL foi fundamental para a formulação do princípio, inclusive, pela estruturação dos argumentos

apresentados pelo tribunal, no sentido desta orientação. Pode destacar-se: admitir a prevalência de normas nacionais seria pôr em causa o principio da não discriminação em função da nacionalidade (artigo 18º, TFUE); decorre o princípio do primado da autonomia do Direito da União Europeia, enquanto ordem jurídica com um quadro institucional independente, princípios e objetivos específicos e fontes de Direito próprias; seria um desrespeito das obrigações assumidas pelos Estados-membros (artigo 4º, TUE); o princípio decorre da obrigatoriedade dos regulamentos, prevista no artigo 288º, do TFUE e do poder de interpretação do Tribunal (artigo 267º, TFUE); ainda, decorre da cedência de soberania dos Estados-membros à União, que decorre da própria ratificação dos Tratados. Note-se que, na ótica dos Estados-membros, é formulada uma alteração: o princípio do primado não resulta do Direito da União Europeia, conforme salienta a Prof. Ana Guerra Martins, mas das próprias constituições (no caso português, tal argumentação levar-nos-ia ao artigo 8º/4).

Atualmente, parece haver um consenso relativamente à existência do princípio do primado do Direito da União Europeia, reconhecendo-se, enquanto limite, os princípios identitários da ordem constitucional de cada Estado-membro. A importância do principio não se verteu, contudo, em nenhum norma dos Tratados: no entanto, já vem prevista em declaração anexa aos Tratados - a declaração sobre o primado do DUE, apoiada pelo Parecer do Serviço Jurídico do Conselho, que reconhece que, pôr em causa o primado do direito da união europeia, seria pôr em causa os princípios comunitários fundamentais.

O Princípios da Aplicabilidade Direta e do Efeito Direto das Normas de DUE

Em função da aplicação descentralizada do Direito da União Europeia, verifica-se que são as administrações e os órgãos jurisdicionais que dão aplicabilidade a este ordenamento jurídico: em função disso, algumas normas dispõem de efeito direto e outras dispõem de aplicabilidade direta. No fundo, a problemática que subjaz a estes princípios reside em saber em termos pode um particular invocar uma norma de DUE perante os tribunais nacionais, quer contra outros particulares, quer contra o próprio Estado.

Quanto à aplicabilidade direta, esta criação jurisprudencial vem expressamente prevista nos Tratados, artigo 288º/1 parágrafo, para os regulamentos e as decisões, que tenham como destinatário os sujeitos internos das Ordens Jurídicas estaduais.

A aplicabilidade direta significa que uma norma de Direito da União Europeia é diretamente aplicável no ordenamento jurídico dos Estados membros, desde a sua data de entrada em vigor. Resultam assim três consequências: não há necessidade de transposição; o ato vigora na hierarquia interna como ato comunitário, desfrutando do princípio do primado; os órgãos nacionais de aplicação do direito devem aplicar o ato. Nestes casos, sendo a norma parte do ordenamento jurídico, poderá ser invocada pelos particulares, quer contra o Estado, quer contra os demais particulares.

O problema coloca-se, no entanto, em relação aos atos sem aplicabilidade direta: disposições dos Tratados, diretivas, decisões que têm os Estados como destinatários e acordos internacionais. A ideia essencial é: dispõe de efeito direito o ato que, não obstante não se dirigir a particulares, confira, a estas, diretamente ou indiretamente, direitos - se estivessem preenchidos os pressupostos, os particulares poderiam invocar os respetivos perante os órgãos nacionais, quando os mesmos não houvessem sido transpostos para o Direito Interno.

A teoria do efeito direto é, igualmente, uma criação jurisprudencial, cabendo destacar o caso Van Gend en Loos - primeiro acórdão em que o TJUE defendeu o efeito direto.

Para compreender se um determinado ato tem efeito direito, o tribunal definiu três requisitos: clareza e precisão; caracter incondicional; aptidão para produzir os seus efeitos sem necessidade de qualquer disposição nacional ou comunitária que a complete. As condições tem vindo a ser flexibilizadas pelo Tribunal.

Quanto às disposições dos Tratados, em relação às quais começou o princípio a ser desenvolvido, o tribunal tanto tem reconhecido, a determinados preceitos, efeito direto horizontal, (suscetibilidade de ser invocável contra particulares - por criar obrigações também para particulares), como tem reconhecido, a outros preceitos, efeito direto vertical (suscetibilidade de ser invocável contra o Estado - por criar obrigações para os Estados).

No que respeita às diretivas, circunstância em que mais se aprofundou a teoria do efeito direto. Conforme salientou no caso Van Duyn, o efeito útil da obrigação de um Estado adotar um determinado comportamento ficaria enfraquecimento se os particulares não pudessem invocar em tribunal e não pudesse ser tido em conta como elemento comunitário. Traduz-se, por isso, no caso das diretivas numa forma de contornar - paralelamente à ação por incumprimento - a não transposição obrigatória da diretiva, concedendo-se aos particulares, em relação a quem a diretiva cria direitos, a possibilidade de conhecer desses direitos, sem que tenham de esperar pela transição. Assim, acresce-se um requisito: a decorrência do prazo de transposição. Ainda, o tribunal reconhece uma limitação: proibição do efeito direto inverso (invocação do Estado contra os particulares).

Quanto às diretivas, o tribunal veio a reconhecer, quando estivessem reunidos os quatro pressupostos, o efeito direto vertical (a possibilidade de invocação perante o Estado - só podem ter como destinatários os Estados, só podendo, contra estes, criar obrigações). No entanto, acaba por negar, na esmagadora maioria dos casos, o efeito direto horizontal (a possibilidade de invocação perante particulares). Neste aspeto, entendendo que estaria perante uma lacuna - ou um défice do próprio Direito da União Europeia - veio a construir mecanismos de ampliam o efeito direto vertical, proporcionando ao particular meios mais vastos de ver os danos indemnizados ou de proteger os seus interesses:

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Europeia (tendo em conta o texto e as finalidades da diretiva) - o juiz nacional deve interpretar o direito nacional conforme ao direito da união europeia.

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abrange a Administração Direta, Indireta, Autónoma e Independente, ou seja, todas as formas de descentralização administrativa e política. Ainda, pode englobar entidades privadas que exerçam funções públicas.

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diretiva, a mesma deixa de ser passível de ser invocada contra outros particulares, criando danos na esfera jurídica dos particulares - os lesados poderiam sempre responsabilizar o Estado pelos danos causados.

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um Estado um direito constante de uma diretiva, ainda que essa invocação cause efeitos adversos a terceiros.

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Quando às decisões, o TJUE entendeu que gozam de efeito direto as decisões que se dirigem aos Estados, que respeitem os três pressupostos e criem direitos para particulares - de destacar o acórdão Hansa Fleisch. O efeito direto reconhecido às decisões é vertical, sendo recusado pelo tribunal o efeito direto horizontal.

Quanto aos acordos internacionais que obrigam a União, o efeito direto destes reconduz-se à sua natureza de reconduz-self-executing, por via da sujeição do Direito Internacional. O TJUE reconhece que, em situações específicas, o efeito direto dependa, não da natureza, mas das disposições do próprio Tratado - em matéria de efeito direto.

As Instituições de Direito da União Europeia

As Instituições da União Europeia podem identificar-se como 7: previstas nos Tratados, quer no Tratado da União Europeia, quer do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia. Antes de analisar as demais instituições, importa estabelecer três princípios essenciais que às mesmas estão subjacentes: o princípio da atribuição, que rege a delimitação de atribuições (artigo 5º/2, TUE); os princípios da proporcionalidade e da subsidiariedade, que regem o exercício dessas atribuições, ou seja, pressupõem a verificação do princípio da atribuição (artigo 5º/ 3 e 4, do TUE).

O princípio da atribuição, que incide sobre a delimitação de competências (artigo 5º/2, TUE), determina que a União Europeia apenas exerce as suas atribuições dentro dos limites

daquelas que hajam sido atribuídas pelos Estados-membros. Resulta, portanto, que a competência das competência pertence aos Estados-membros: são estes que determinam, ficando determinado nos Tratados, as demais competencias da União.

O princípio da subsidiariedade, por outro lado, paralelamente ao princípio da proporcionalidade, determina os termos do exercício dessas atribuições.

O princípio da subsidariedade (artigo 5º/3) determina que, em matérias que não sejam da competência exclusiva da União (matérias da competência partilhada - artigo 4º do TFUE), esta deve intervir apenas se os objetivos da sua ação não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-membros. Note-se que, fazendo um paralelismo com o princípio da subsidariedade das demais ordens jurídicas nacionais, é possível destrinçar uma diferença: não está em causa eficiência, basta que os objetivos alcançados pela ação dos Estados-membros seja suficiente, podendo admitir aqui um critério menos eficiente. De acordo com a supra referida norma do tratado, artigo 5º/3, a aplicação deste princípio deve reger-se pelo Protocolo nº2, (relativo à aplicação do princípio da subsidariedade e da proporcionalidade) - que dá, inclusive, aos Parlamentos, competência para contestar a aplicação deste princípio.

O princípio da proporcionalidade, artigo 5º/4, determina a proibição do excesso, ou seja, que o conteúdo e a forma de ação não excedam aquilo que seja necessário para alcançar os objetivos. Este princípio impõe a analise de dois testes: o teste da adequação, que procura concluir se os meios são adequados à prossecução dos fins; o teste da necessidade, que provar concluir se os meios são necessários à prossecução dos fins. Note-se que, por fim, cabe sempre uma analise contextual, compreendendo se, no caso concreto, os meios foram necessários e adequados à prossecução dos fins, chegando-se à conclusão de excesso ou de não excesso. De acordo com a supra referida norma do tratado, artigo 5º/4, a aplicação deste princípio deve reger-se pelo Protocolo nº2, (relativo à aplicação do princípio da subsidariedade e da proporcionalidade) - que dá, inclusive, aos Parlamentos, competência para contestar a aplicação deste princípio.

Podemos, ainda, destacar outros princípios: o principio da cooperação leal (que compreende um domínio externo, nas relações com os Estados-membros; e um domínio interno, nas relações entre as próprias instituições); o princípio da coerência institucional; o principio do equilíbrio institucional; o principio democrático (representado, em concreto, pelo Parlamento Europeu - os membros são eleitos pelos cidadãos europeus).

Quanto às instituições em específico, como já dito, podemos distinguir 7 instituições (artigo 13º do TUE): o Parlamento Europeu (art. 14º do TUE + 223º a 234º do TFUE); o Conselho Europeu (artigo 15º + artigos 235º e 236º do TFUE); o Conselho (artigo 16º do TUE + artigo 237º a 243º do TFUE); a Comissão (artigo 17º do TUE; artigos 244º a 250º do TFUE); o Tribunal de Justiça da União Europeia (artigo 19º do TUE + artigos 251º a 281º do TFUE); Banco Central Europeu (artigos 282º a 284º do TFUE); Tribunal de Contas (artigos 285º a 287º do TFUE).

O Parlamento é o órgão representativo dos cidadãos europeus (artigo 14º/2), eleito por sufrágio universal, direto e secreto (artigo 14º/3) - representa, por isso, o princípio democrático. Em termos gerais, exerce a função legislativa (em conjunto com o Conselho e com a Comissão, este segundo que detém o poder de iniciativa) e a função orçamental. Exerce, ainda, funções de controlo político, de outras instituições - retenha-se como exemplo, a moção de censura prevista no artigo 234º do TFUE). O Parlamento Europeu é composto por 750 deputados - Portugal tem 21 deputados no Parlamento Europeu. O mandato é de 5 anos.

O Conselho Europeu, em contrapartida, é composto pelos Chefes de Estado (caso Francês) e pelos Chefes de Governo dos Estados Membros, nos termos do artigo 15º/2 TUE, não exercendo a função legislativa (artigo 15º/1). A função principal do Conselho Europeu é a definição da agenda policia da União - no fundo, a definição das grandes linhas da política da UE. Para além disto, resolve problemáticas complexas - surgiu, inclusive, recentemente, perante a necessidade de resolução de problemáticas mais complexas.

O Conselho é composto por um representante de cada Estado-membro, a nível ministerial (artigo 16º/2), em função da matéria em causa (a ser discutida, de acordo com a ordem do dia - artigo 16º/6). Os ministros da matéria em causa têm poderes para vincular o Governo do respetivo Estado membro e exercer o direito de voto (artigo 16º/2). Quanto às atribuições, o Conselho exerce a função legislativa, a função orçamental, em conjunto com o Parlamento Europeu (artigo 16º/1 TUE) e funções de definição de políticas e de coordenação. É importante distinguir esta instituição do Conselho da Europa - uma organização exterior à UE, que procura defender os direitos fundamentais e a democracia, criada em 1949.

A Comissão é commumente designada como a guardiã dos Tratados (artigo 17º/1), já que vela pela aplicação dos Tratados bem como das medidas adoptadas pelas instituições por força dos primeiros - para além disto, controla a aplicação do DUE, sob a fiscalização do TJUE. Nos termos do artigo 17º/3, o mandato é de 5 anos e é constituída por membros escolhidos em função da competência geral e do empenhamento europeu, de entre personalidades que ofereçam todas as garantias de independência. Para além de guardiã dos Tratados, a Comissão tem ainda como atribuições a execução do orçamento e a gestão da política externa e de segurança comum, bem como a representação externa da UE; ainda, tem poder de iniciativa legislativa (artigos 17º/2).

O Tribunal de Justiça da União Europeia é o órgão jurisdicional da União Europeia e subdivide-se em Tribunal de Justiça (hierarquicamente superior), Tribunal Geral e Tribunais especializados. Surgiu, enquanto instituição, em 1052 e, atualmente, tem como função a garantia do respeito pelo direito na interpretação e aplicação dos Tratados (artigo 19º/1). É composto por um juiz de cada Estado-membro (27 ou 28 - dependendo dos efeitos que haja já produzido o

Brexit, saída do Reino Unido da UE) e por 8 advogados gerais (artigos 252º TFUE e 19º/3 do

TUE). O Tribunal, em termos gerais (artigo 19º/3), tem competência jurisdicional a titulo preventivo, a titulo sucessivo, competência com os juizes nacionais e competência arbitral.

De destacar, da competência do tribunal, a matéria das questões prejudiciais - commumente designado de instituto do reenvio prejudicial, previsto no nº3 do artigo 19º, alínea b), do TUE e no artigo 267º do TFUE. O reenvio prejudicial, conforme se compreende da interpretação das normas, ocorre quando o juiz nacional pode (quando seja facultativo) ou deve (quando seja obrigatório), em função de uma duvida de validade ou de interpretação, enviar a questão ao TJUE, de forma a que este se pronuncie de forma vinculativa. Note-se, no entanto, que a vinculatividade do acórdão irá variar em função da sua natureza: se se tratar de acordo interpretativo, este vincula o juiz nacional que formulou a questão e os demais tribunais nacionais que se ocuparam da questão; se se tratar de acórdão, com declaração no sentido da validade, a decisão vincula o juiz que formulou a questão, não podendo este invocar a não aplicação da norma com fundamento em invalidade em sentido oposto à pronuncia do tribunal; se se tratar de acórdão, com declaração de invalidade, a decisão vincula os todos os tribunais nacionais, que devem desaplicar a norma no caso concreto. Importante, em matéria de reenvio prejudicial é fundamental notar que ao tribunal de justiça não cabe a resolução do litígio, nem a aplicação da norma ao caso concreto, nem a invalidação da norma - nem, tão pouco, caberá ao tribunal nacional a revogação/invalidação da norma, já que isso consubstanciaria uma violação do principio da separação de poderes (acórdão Simmenthal). O TJUE apenas se pronuncia sobre a questão de interpretação ou validade, cabendo a aplicação aos órgãos jurisdicionais nacional: afinal, no âmbito da ordem jurídica europeia, funciona uma aplicação descentralizada do Direito da União Europeia; em última analise, é sempre aos órgãos jurisdicionais nacionais que cabe a aplicação do Direito da União Europeia. E este mecanismo das questões prejudiciais tem como fundamento essencial, nesse quadro de aplicação descentralizada, garantir a uniformidade, a coerência e a efetividade do Direito da União Europeia - por último, ainda, o próprio primado.

As Fases da Integração Económica

1) Zona de Comércio Livre (EFTA - 1960) – os países associados concordam em eliminar,

progressiva e reciprocamente, obstáculos à circulação de determinados produtos (direitos alfandegários e restrições quantitativas - contingentes). Cada país membro mantém uma ampla liberdade no que se refere à sua política interna, bem como no tocante à política comercial com outros países exteriores à zona de comercio livre.

2) União Aduaneira (Tratado de Roma, 1957) – para além além da eliminação dos obstáculos à

circulação de determinados produtos (como na zona de comércio livre), os Estados membros passam a adotar uma política comercial uniforme em relação aos países exteriores à união. Na união aduaneira vigora uma pauta aduaneira comum, idêntica em todos os países associados, para as importações provenientes de terceiros países.

3) Mercado Comum (Tratado de Roma, 1957) - são abolidas não apenas as restrições sobre os

produtos negociados, mas também as restrições à circulação dos factores de produção (trabalho e capital);

5) Mercado Interno - UE (Ato Único Europeu, concluir a realização do mercado interno, 1987 - Tratado de Maastricht, implementação do mercado interno, 1992) - para além de uma união

aduaneira, as restrições são absolutamente abolidas - circulam, de forma livre, todos os bens, serviços, capitais e pessoas, como se fosse um só país.

4) União Económica (Tratado de Maastricht - 1993 - já teria começado o processo em 1990)

– para além de existência de um mercado comum, há, ainda, harmonização das políticas económicas e nacionais - uma preocupação com a conjugação de políticas.

a) + Monetária: política monetária comum, com a implementação de uma moeda única, o

Euro, em 2002. Assentaria no Sistema de Banco Centrais, que integra o BCE e os bancos centrais nacionais.

5) Integração Económica Total – passa-se a adotar uma política monetária, fiscal, social e

anti-cíclica uniforme, bem como se delega a uma autoridade supranacional poderes para elaborar e aplicar essas políticas. As decisões dessa autoridade devem ser acatadas por todos os Estados-membros.