Elisabete Maria da Silva Patrão Maranhão
Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave, para obtenção do grau de Mestre em Gestão das Organizações, Ramo Gestão Pública
Orientadora: Professora Doutora Maria José Fernandes
Barcelos, Outubro 2015
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Elisabete Maria da Silva Patrão Maranhão
Orientadora: Professora Doutora Maria José Fernandes
Barcelos, Outubro 2015
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RESUMO
A presente dissertação, apresentada no âmbito do Mestrado em Gestão das Organizações, ramo Gestão Pública, aborda o tema da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias.
O Memorando de Entendimento com a Troika assinado em Maio de 2011 pelo XVIII Governo constitucional previa a redução do número das autarquias locais. Assim que iniciou funções, o sentido do Governo seguiu a necessidade de alterar um modelo considerado como gasto e inadequado às necessidades das populações. O Governo considerou que um mapa das freguesias com mais de cem anos não era apropriado. Nos últimos 40 anos, a gestão local e administrativa revelou-se mais diversificada e ampla, tornando-se assim imprescindível, neste novo âmbito, apostar numa eficiência acrescida, que não era exatamente uma inquietação no séc. XIX, data do anterior mapa territorial das freguesias.
A reforma não foi realizada através de um ajuste crescente, mas seguiu-se um impacto reformista que adequou o poder local a um novo tempo histórico executando-se alterações estruturais que incluíram mudanças no sector empresarial local, na organização do território, na gestão municipal e intermunicipal e no financiamento e democracia local.
Qualquer reforma administrativa tem objetivos concretos a alcançar e é necessário perceber se esses objetivos são ou não atingidos. Neste caso, interessa constatar se ocorreu uma maior proximidade entre os níveis de decisão e os cidadãos, se se valorizou a eficiência na gestão e afetação de recursos, estimulando a economia de escala, se sucedeu uma progressão na prestação do serviço público, se foram observadas as especificidades locais e se essencialmente se fortaleceu a coesão e a competitividade territorial.
O objetivo da investigação realizada foi verificar o impacto da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias (adiante, RATF). Iniciando com um enquadramento teórico que enfoque as freguesias, no contexto da Administração Pública portuguesa, com uma breve abordagem dos seus meios de financiamento e regime de contabilidade, abordar-se-á seguidamente a RATF e a forma como foi implementada. Finalizar-
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se-á analisando os resultados obtidos através de um questionário por inquérito enviado às 120 uniões de freguesias criadas no Distrito de Braga.
Verificar-se-á quais as alterações mais importantes e se houve uma efetiva redução de custos como pretendido aquando da sua implementação.
Palavras-Chave: Freguesias, Reorganização Administrativa do Território das Freguesias (RATF), Memorando de Entendimento, Eficiência do poder local
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ABSTRACT
The present dissertation, presented under the master's degree in the management of organizations, branch of Public Management, approaches the theme of Administrative Reorganization of Civil Parishes Territory.
The Memorandum of Understanding with the Troika, signed in May 2011 by the XVIII Constitutional Government, envisaged the reduction of the Civil Parishes number. As soon as began work, the government followed the need to change a model considered outdated and inadequate to the needs of the populations. The Government considered that a map of civil parishes with over one hundred years was not appropriate. Over the past 40 years, local and administrative management proved to be more diverse and wide, thus becoming essential in this new context, betting on increased efficiency, which was not exactly a restlessness in the XIX century,date of the previous territorial map of the Civil Parishes
The reform was not accomplished through a growing adjustment, but was followed by a reformist impact which suited the local government to a new historical time by executing structural changes that included changes in the local business community, in the organization of the territory, in municipal and intermunicipal management, in the financing and local democracy.
Any administrative reform has concrete goals to be achieved and it is necessary to see if these objectives are met or not. In this case, it is interesting to note if there was a closer relationship between levels of decision making and the citizens,if has appreciated the efficient management and allocation of resources, stimulating the economies of scale, if succeeded an increase in the rendering of public service, if local specificities have been observed, if has strengthened the cohesion and territorial competitiveness.
The aim of this work was to evaluate the impact of Administrative Reorganization of Civil Parishes Territory (RATF). Starting with a theoretical framework to approach the Civil Parishes, as Portuguese public administration, with a brief overview of their means of financing and accounting scheme, then approach the RATF and the way it was implemented. Ends up analyzing the results obtained from a questionnaire survey sent to 120 unions of Civil Parishes created in the district of Braga.
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The most important changes will be checked and we will investigate whether or not there was an effective cost reduction as intended in its implementation.
Keywords: Civil Parishes, Administrative Reorganization of Civil Parishes Territory (RATF), Memorandum of Understanding, Local Government Efficiency
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DEDICATÓRIA
Às pessoas mais importantes da minha vida: Luís, Bruno e Marta.
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AGRADECIMENTOS
Esta dissertação não representa apenas o resultado de extensas horas de estudo, pesquisas e trabalho, é também o culminar dum percurso académico ao qual me desafiei em concretizar há 5 anos atrás.
Não foi fácil e sem a ajuda e apoio de um número considerável de pessoas não teria alcançado esse objetivo.
Em primeiro lugar agradeço o meu marido Luís pelo apoio incondicional, paciência e compreensão nos momentos mais difíceis.
Aos meus filhos Bruno e Marta, pela compreensão, sabendo que a minha ausência não foi fácil e abdiquei de estar presente em momentos importantes das suas vidas para alcançar este objetivo, mas sei que têm orgulho no meu percurso e que vêm em mim um exemplo a seguir nas suas vidas.
Aos meus pais pela ajuda e apoio incondicional nos últimos anos.
Aos meus amigos e colegas de caminhada, Marina, Rui e Manuel, sem a vossa companhia, ajuda e apoio tudo teria sido muito mais difícil.
À minha orientadora, Professora Doutora Maria José Fernandes pelo apoio, partilha de documentos e valiosos conselhos.
Às pessoas que me ajudaram na elaboração deste estudo, nomeadamente: ao Mestre Mateus Neiva pela partilha de documentos científicos, às pessoas que colaboraram no sentido de divulgar o meu inquérito aos autarcas solicitando o seu preenchimento, nomeadamente ao Dr Ferraz, aos meus ex-colegas e sempre amigos Dra Filipa Carvalho e Dr Lázaro Oliveira, à Fátima Saldanha, à Dra Patrícia Gomes, colegas e autarcas e todos aqueles que diretamente ou indiretamente contribuíram neste projeto.
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ÍNDICE GERAL
ÍNDICE DE QUADROS ... XII
ÍNDICE DE GRÁFICOS E TABELAS ... XIV
LISTA DE ABREVIATURAS ... XV
INTRODUÇÃO ... 1
PARTE I – ENQUADRAMENTO TEÓRICO ... 3
Capítulo 1 – As Freguesias na Administração Pública portuguesa ... 4
1 As Freguesias em Portugal ... 4
1.1 A Administração Pública em Portugal ... 4
1.2 História e Evolução das Freguesias em Portugal ... 5
1.3 As Autarquias Locais em Portugal ... 6
1.3.1 As Freguesias ... 7
1.3.2 Os Municípios ... 8
1.3.3 As Regiões Administrativas ... 9
2 O Financiamento das Freguesias ... 9
2.1 - Os meios de Financiamento das Autarquias Locais ... 9
2.1.1 – O Regime Financeiro das Autarquias Locais ... 11
2.1.2 – As Receitas das Freguesias ... 11
2.1.3 – As Transferências do Estado ... 12
3 A Contabilidade das Freguesias ... 13
3.1 – A Contabilidade Pública em Portugal ... 13
3.2 – O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais ... 14
Capítulo 2 – A Reorganização Administrativa do Território das Freguesias ... 18
1 As razões da implementação da RATF ... 18
2 A Agregação: solução para uma maior eficiência do poder local ... 19
3 A Implementação da RATF ... 21
3.1 – Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/2011 de 22 de setembro e Documento Verde da Reforma da Administração Local – Fase 1 ... 21
3.2 – Lei n.º 22/2012 de 30 de maio – Fase 2 ... 23
3.3 – Lei n.º 11-A/2013 de 28 de janeiro – Fase 3 ... 25
3.4 – O caso específico do Município de Lisboa ... 27
3.5 – Eleições Autárquicas de 29 de setembro de 2013 ... 28
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4 Posições sobre a Reorganização Administrativa do Território das Freguesias ... 29
PARTE II – ESTUDO EMPÍRICO ... 34
Capítulo 3 – Metodologia de Investigação ... 35
1 Metodologia ... 35
1.1 - Enquadramento metodológico da dissertação ... 35
1.2 - Objetivos e questões de investigação ... 37
Capítulo 4 – Apresentação e análise de resultados ... 39
1 As alterações do mapa das Freguesias do Distrito de Braga com a implementação da RATF ... 39
2 Caracterização da amostra ... 43
2.1 – Caracterização das Novas Entidades ... 43
2.2 – Caracterização das Freguesias Agregadas ... 52
2.3 – Análise de resultados gerais ... 63
CONCLUSÃO ... 74
BIBLIOGRAFIA ... 76
LEGISLAÇÃO ... 79
ANEXO ... 80
XII
ÍNDICE DE QUADROS
Quadro n.º 1 – As Fontes de Financiamento das Freguesias ... 10 Quadro n.º 2 – Documentos de Prestação de Contas ... 15 Quadro n.º 3 – Número de Freguesias desde a implementação da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias ... 26 Quadro n.º 4 – Freguesias do Município de Lisboa antes e depois da Reorganização Administrativa da Lei n.º 56/2012 de 8 de novembro ... 27 Quadro n.º 5 – Distribuição das respostas por Concelhos ... 37 Quadro n.º 6 – Alterações de Freguesias nos Concelhos do Distrito de Braga com a implementação da RATF ... 39 Quadro n.º 7 – Extinção e criação de Freguesias por cada Concelho do Distrito de Braga .... 40 Quadro n.º 8 – Dimensão das Novas Entidades por número de funcionários ... 44 Quadro n.º 9 – Abono dos Eleitos Locais ... 46 Quadro n.º 10 – Comparação Tipologia das Freguesias antes e depois da RATF ... 52 Quadro n.º 11 – Comparação Número de eleitores por Freguesias antes e depois da RATF . 53 Quadro n.º 12 – Dimensão das Freguesias Agregadas por número de funcionários ... 54 Quadro n.º 13 – Transição da composição das Juntas de Freguesias antes e depois da RATF ... 55 Quadro n.º 14 – Comparação do Regime de Funções dos Presidentes antes e depois da RATF ... 57 Quadro n.º 15 – Comparação do Regime de Funções dos Secretários antes e depois da RATF ... 57 Quadro n.º 16 - Comparação do Regime de Funções dos Tesoureiros antes e depois da RATF ... 57 Quadro n.º 17 - Comparação do Regime de Funções dos Vogais antes e depois da RATF .... 58 Quadro n.º 18 – Transição dos Regimes dos eleitos das Juntas antes e depois da RATF ... 58 Quadro n.º 19 – Transição do Número de membros das Assembleias de Freguesias antes e depois da RATF ... 59 Quadro n.º 20 – Transição dos Valores dos Orçamentos das Juntas antes e depois da RATF ... 60 Quadro n.º 21 – Transição dos Valores das Transferências Correntes dos Municípios para as Juntas de Freguesias antes e depois da RATF ... 61
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Quadro n.º 22 – Transição dos Valores das Transferências de Capital dos Municípios para as Juntas de Freguesias antes e depois da RATF ... 62 Quadro n.º 23 – Transição dos Valores do FFF antes e depois da RATF ... 63 Quadro n.º 24 – Postos de Atendimento abertos fora da Sede e respetivos funcionários ... 63
XIV
ÍNDICE DE GRÁFICOS E TABELAS
Gráfico n.º 1 – Dimensão das Novas Entidades por Número de Eleitos ... 43
Gráfico n.º 2 – Regime de Contratação dos Trabalhadores das NE ... 44
Gráfico n.º 3 – Regime de funções dos Presidentes das NE ... 47
Gráfico n.º 4 – Regime de funções dos Secretários das NE ... 47
Gráfico n.º 5 – Regime de funções dos Tesoureiros das NE ... 47
Gráfico n.º 6 – Regime de funções dos Vogais das NE ... 48
Gráfico n.º 7 – Valores dos Orçamentos das NE ... 49
Gráfico n.º 8 – Valores das Transferências Correntes provenientes dos Municípios recebidas pelas NE ... 50
Gráfico n.º 9 – Valores das Transferências de Capital provenientes dos Municípios recebidas pelas NE ... 50
Gráfico n.º 10 – Valores das Transferências do FFF recebidas pelas NE ... 51
Gráfico n.º 11 – Dimensão das Freguesias Agregadas por Número de Eleitores ... 53
Gráfico n.º 12 – Regime de Funções dos Presidentes das FA ... 55
Gráfico n.º 13 – Regime de Funções dos Secretários das FA ... 56
Gráfico n.º 14 – Regime de Funções dos Tesoureiros das FA ... 56
Gráfico n.º 15 – Regime de Funções dos Vogais das FA ... 56
Gráfico n.º 16 – Despesas de instalações dos Postos de Atendimento ... 64
Gráfico n.º 17 – Despesas com Funcionários dos Postos de Atendimento ... 64
Gráfico n.º 18 – Número de Quilómetros ... 65
Tabela n.º 1 – Variação das Despesas com os elementos das Juntas de Freguesias ... 68
Tabela n.º 2 - Variação das Despesas com os elementos das Assembleias de Freguesias ... 70
Tabela n.º 3 - Variação das Despesas com os elementos das Juntas e Assembleias de Freguesias ... 71
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LISTA DE ABREVIATURAS AL – Autarquias Locais
AMU – Área Mediamente Urbana
ANAFRE – Associação Nacional das Freguesias APR - Área Predominantemente Rural
APU – Área Predominantemente Urbana BCC – Banco Central Europeu
CE – Comissão Europeia
CEAL – Carta Europeia de Autonomia Local CIBE – Cadastro e Inventário dos Bens do Estado CRP – Constituição da República Portuguesa FA – Freguesias Agregadas
FFF – Fundo de Financiamento das Freguesias FMI – Fundo Monetário Internacional
IMI – Imposto Municipal sobre Imóveis IRC – Imposto sobre o Rendimento Coletivo IRS – Imposto sobre o Rendimento Singular IVA – Imposto sobre o Valor Acrescentado
LOPTC - Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas NE – Novas Entidades
OE – Orçamento do Estado
PAEF - Programa de Ajustamento Económica e Financeira POCAL - Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais POCP - Plano Oficial de Contabilidade Pública
RAFE - Reforma da Administração Financeira do Estado
RATF – Reorganização Administrativa do Território das Freguesias
RFALEI - Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais TC – Tribunal de Contas
UF – União das Freguesias
UTRAT - Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território
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INTRODUÇÃO
No sistema administrativo português, as Freguesias são consideradas o nível autárquico de base. Não obstante, a lei reserva-lhes numerosas atribuições e competências que, devido à pequena dimensão da maioria das Freguesias e à escassez de meios financeiros e técnicos, as mesmas têm imensas dificuldades em cumprir. Por isso, na prática, as Freguesias são consideradas subautarquias ou uma entidade local menor.
Mas, na realidade, as Freguesias têm uma importância primordial na máquina do Estado pois é a Administração Pública mais próxima do cidadão, aquela que, na primeira linha, resolve os problemas básicos que compete ao Estado. A população conhece as pessoas que elege para gerir os destinos da sua Freguesia (sendo até frequente os elementos do executivo atenderem os fregueses no edifício da Junta, na rua ou comércios da Freguesia) pelo que a proximidade com os cidadãos pode identificar-se como uma das particularidades das Freguesias.
A reforma administrativa levada à cabo após a assinatura do Memorando de Entendimento com a Troika, entidade constituída pelo Fundo Monetário Internacional, Banco Central Europeu e Comissão Europeia, poderá ter posto em risco a eficiência dos serviços e a proximidade dos eleitos, alargando o território a gerir, com todas as possíveis características díspares. A própria representatividade de todas as freguesias é complexa porque não é fácil juntar num só executivo (que tem entre 3 e 7 elementos, sendo na maioria de 3 ou 5) representantes de todas freguesias agregadas (como o caso de junção de 7 freguesias como se verificou no estudo).
O facto de desempenhar funções numa Freguesia que foi alvo de agregação despertou e fundamentou o interesse em verificar o impacto da reforma.
Espera-se verificar se as justificações teóricas da agregação como solução em termos de incremento da eficiência do poder local estavam fundamentadas, verificando se as mudanças a nível de gestão administrativa e a redução efetiva de despesas efetivamente ocorreram.
Poucos estudos se debruçam sobre as Freguesias, devido provavelmente à sua pequena dimensão. Sendo uma reforma implementada há apenas dois anos é importante verificar as suas consequências.
A metodologia de trabalho adotada na presente dissertação consistirá, inicialmente, em analisar o que são Freguesias no contexto da Administração Pública portuguesa.
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Será depois abordada a Reorganização Administrativa do Território das Freguesias, a forma como surgiu e as fases que antecederam a sua implementação.
Por último a investigação incidirá sobre o impacto da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias, limitando o estudo ao Distrito de Braga por duas ordens de razões:
em primeiro lugar, por ser o Distrito português que tem, quer antes quer depois da Reforma, o maior número de Freguesias; e, em segundo lugar, porque é o Distrito onde reside a autora e onde fica situada a sede do IPCA, estabelecimento de ensino superior ao qual é apresentado o estudo.
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PARTE I
ENQUADRAMENTO TEÓRICO
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CAPÍTULO I – As Freguesias na Administração Pública Portuguesa
No presente capítulo, abordar-se-ão as especificidades das freguesias enquanto Autarquias Locais em Portugal, nomeadamente a sua história e evolução. São ainda descritos os meios de financiamento das freguesias, com a evolução da Lei das Finanças Locais, bem como a Contabilidade Pública específica das Autarquias Locais: o Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais.
1 - As Freguesias em Portugal
1.1 - A Administração Pública em Portugal
A Administração Pública representa o setor público administrativo e engloba a administração central, regional e local e o da segurança social, e conforme estabelecido pelo artigo 266º da CRP “visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos”.
Em sentido orgânico ou subjetivo, a Administração Pública é um “conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado e demais organizações públicas que asseguram em nome da colectividade, a satisfação disciplinada, regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar” (Caupers, 2005, p. 37), e define-se, em sentido material ou objetivo, como uma “actividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da coletividade, com vista à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes” (Freitas do Amaral, 2006, p. 36).
A Administração Pública visa a prossecução do interesse público no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, sendo estruturada de modo a evitar a burocratização, estando estabelecidas formas de descentralização e desconcentração administrativas, nos termos dos artigos 266º e 267º da CRP.
Analisando a sua evolução mais recente desde o século XIX, a Administração Pública passou dum papel passivo para um papel ativo económica e socialmente falando. Quando na
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base a Administração Pública servia apenas para executar a lei, hoje é um instrumento do poder político cujas organizações dependem da vontade política enquanto representante da coletividade.
1.2 – História e Evolução das Freguesias em Portugal
As freguesias têm a sua origem e razão de ser na longínqua organização religiosa do início do cristianismo que, ao longo dos tempos, foi ganhando contornos de relevo social. As freguesias não tiveram inicialmente um ordenamento jurídico, como os concelhos, tendo começado por ser então grupos de paróquias, circunscritas a um território, cujos paroquianos se encontravam sujeitos à jurisdição do respetivo pároco.
Tendo em conta a necessidade social, em 26 de Novembro de 1830, é publicado o Decreto n.º 25 que considerava ser “necessário para um bom regimento e polícia dos Povos que haja em todas as paróquias alguma autoridade local, que possua a inteira confiança dos vizinhos, e que seja especialmente encarregada de prover e administrar os negócios e interesses particulares dos mesmos”
Posteriormente, em 16 de Maio de 1832, é emitido o decreto n.º 23, por Mouzinho da Silveira, em que o ordenamento das freguesias regressa à administração religiosa, e sem transferência para o domínio civil, mas mantendo-se a figura do regedor. O regedor presidia à Junta e assumia funções de autoridade local, enquanto que as paróquias mantinham a função de, na sua área, realizarem eleições para a câmara dos deputados.
As Juntas de Paróquia surgiram em 1835, através da reforma de Rodrigo da Fonseca, (Lei de 25 de Abril) estabelecem-se então como órgãos destinadas a assegurar o bem-estar das populações rurais. As freguesias reapareciam sobretudo como centros de recolha e apuramento dos resultados eleitorais, passando agora para a Junta de Paróquia essa atribuição quando esse órgão do poder é recriado.
Em 1842, o Código Administrativo de Costa Cabral contempla apenas os concelhos na administração pública, excluindo as paróquias, mas mantendo-se a figura do regedor com a principal função de delegado do magistrado municipal na área da freguesia, vindo a ser novamente mantidas as Juntas em 1844.
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No ano de 1878, através do Código Administrativo elaborado por Rodrigues Sampaio, é final e definitivamente estabelecida a Freguesia, com os seus próprios órgãos eletivos e funções devidamente explícitas no ordenamento administrativo português. Passa a ser designada como Paróquia Civil, cujo nome vai sendo progressivamente mudado para Freguesia, efetivando-se a alteração da designação definitivamente na Constituição de 1933. É este o momento crucial da distinção da Freguesia da Paróquia em que, a esta última, ficam somente reservados os aspetos religiosos. A designada autarquia local passa a ser apenas civil.
Toda a legislação subsequente considera já a Freguesia como parte importante da estrutura da administração pública, estando definida na CRP como abordado na primeira parte.
As Freguesias possuem uma longa história de âmbito religioso, mas curta de âmbito civil e, por isso, nesta aceção, tiveram um desenvolvimento, recente, com menos de dois séculos.
1.3 - As Autarquias Locais em Portugal
Os artigos 235º e seguintes da CRP, estabelecem os princípios gerais do Poder Local em Portugal.
O artigo 235º estabelece que “A organização democrática do Estado compreende a existência de autarquias locais” e que “As autarquias locais são pessoas coletivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respetivas”.
Segundo Marcello Caetano, citado por Freitas do Amaral (2006, p. 481), “As autarquias locais são pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança, mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes”.
O artigo 237º estabelece que “As atribuições e a organização das autarquias locais, bem como a competência dos seus órgãos, serão reguladas por lei, de harmonia com o princípio da descentralização administrativa”.
O artigo 238º prevê que as Autarquias Locais têm património e finanças próprios.
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As Autarquias Locais (AL) estão sujeitas à tutela administrativa do Estado, nos termos do artigo 242º e da alínea d) do artigo 199º da CRP.
O quadro de competências, assim como o regime jurídico de funcionamento dos órgãos dos municípios e das freguesias estão estabelecidos na Lei n.º 169/99 de 18 de setembro, com as devidas alterações introduzidas pela Lei n.º 75/2013 de 12 setembro, que estabelece o regime jurídico das autarquias locais e, mais especificamente, o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais. A referida Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro veio alterar substancialmente o regime de funcionamento das autarquias, revogando a Lei n.º 159/99 de 14 de setembro que estabelecia o quadro de transferência de atribuições e competências para as autarquias locais e uma grande parte dos artigos da referida Lei n.º 169/99 de 18 de setembro. Essa alteração da lei foi motivada pelo acordado no Memorando de Entendimento, que no seu ponto 1.7, previa a reorganização das administrações local e regional e a prestação de serviços da administração central a nível local.
As categorias de autarquias locais em Portugal estão previstas no artigo 236º que prevê que nas regiões autónomas dos Açores e da Madeira são apenas freguesias e municípios e no continente as autarquias locais são as freguesias, os municípios e as regiões administrativas, embora esta última categoria ainda não esteja implementada. Segundo o artigo 239º da CRP, a organização das autarquias locais compreende um órgão deliberativo colegial, eleito por sufrágio universal, direto e secreto dos cidadãos da sua circunscrição territorial, e um órgão executivo constituído por um número adequado de membros, sendo o presidente o primeiro candidato da lista mais votada para aquele órgão.
1.3.1 - As Freguesias
Como anteriormente referido, as Freguesia são uma das categorias de autarquias locais existentes em Portugal. São compostas pelo órgão executivo, a Junta de Freguesia, e pelo órgão deliberativo, a Assembleia de Freguesia, nos termos dos artigos 244º a 246º da CRP.
Segundo Freitas do Amaral (2006, p. 507), “As freguesias são as autarquias locais que, dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população residente em cada circunstância
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paroquial”, esclarecendo que a palavra “paróquia” é sinónima de freguesia tendo um sentido administrativo e não apenas religioso.
Cada órgão e respetivos presidentes têm as suas competências devidamente estabelecidas na referida Lei n.º 75/2013 de 12 setembro.
Nos termos do artigo 7º da referida Lei, constituem atribuições da freguesia a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com o município, nos seguintes domínios: a) Equipamento rural e urbano; b) Abastecimento público;
c) Educação; d) Cultura, tempos livres e desporto; e) Cuidados primários de saúde; f) Ação social; g) Proteção civil; h) Ambiente e salubridade; i) Desenvolvimento; j) Ordenamento urbano e rural; k) Proteção da comunidade.
Segundo Freitas do Amaral (2006), a carência de meios humanos e materiais para as freguesias desempenharem com eficácia a sua ação e efetiva aproximação da estrutura administrativa ao cidadão, como implicitamente sugerida pela CRP. Tendo as freguesias, por esse motivo, perdido muitas das oportunidades de satisfação das necessidades coletivas dos seus habitantes.
1.3.2 - Os Municípios
Outra das categorias de autarquias locais previstas na CRP é o Município cujos órgãos representativos são, nos termos dos artigos 250º a 252º da CRP, a Assembleia Municipal (órgão deliberativo) e a Câmara Municipal (órgão executivo). No entanto, a maioria da doutrina (como, por exemplo, Freitas do Amaral) considera também o Presidente da Câmara como um órgão autárquico, em virtude de lhe ser conferidas competências próprias no artigo 35º da referida Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro.
Segundo Freitas do Amaral (2006, p. 526), “O município é a autarquia local que visa a prossecução de interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante órgãos representativos por ela eleitos”.
Os Municípios têm as suas competências estabelecidas na referida Lei n.º 75/2013 de 12 de setembro e constituem suas atribuições, nos termos do artigo 23º da referida lei, a promoção e salvaguarda dos interesses próprios das respetivas populações, em articulação com
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as freguesias, nos seguintes domínios: a) Equipamento rural e urbano; b) Energia; c) Transportes e comunicações; d) Educação; e) Património, cultura e ciência; f) Tempos livres e desporto; g) Saúde; h) Ação social; i) Habitação; j) Proteção civil; k) Ambiente e saneamento básico; l) Defesa do consumidor; m) Promoção do desenvolvimento; n) Ordenamento do território e urbanismo;
o) Polícia municipal; p) Cooperação externa.
1.3.3 - As Regiões Administrativas
Apesar de não se encontrarem implementadas, está previsto na CRP a criação de Regiões Administrativas.
São, segundo Freitas do Amaral (2006, p. 658), “Autarquias locais supramunicipais, que visam a prossecução daqueles interesses próprios das respetivas populações que a lei considere serem mais bem geridos em áreas intermédias entre o escalão nacional e o escalão municipal”. As suas atribuições estão previstas no artigo 257º da CRP, e seus órgãos representativos são a Assembleia Regional (órgão deliberativo), e a Junta Regional (órgão executivo colegial) nos termos dos artigos 259º a 261º da CRP.
A implementação da Regionalização já esteve em debate em Portugal, através de um referendo realizado em 1998, com a possibilidade de criação de 8 regiões administrativas, nomeadamente Entre-Douro e Minho, Trás-os-Montes e Alto Douro, Beira Litoral, Beira Interior, Estremadura e Ribatejo, Região de Lisboa e Setúbal, Alentejo, Algarve. A pergunta referendada foi “Concorda com a instituição em concreto das regiões administrativas? ”, tendo sido apurado um resultado de 60,87 % contra e 34.97% a favor, mas que também teve o registo de mais de 51% de abstenções (INE, 2015).
2 – O Financiamento das Freguesias
2.1 - Os meios de financiamento das Autarquias Locais
O Financiamento das Autarquias Locais foi estabelecido na Lei Fundamental, quando definiu, no artigo 238º, o Património e Finanças locais, estabelecendo que as autarquias têm
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património e finanças próprios e que o seu regime de finanças deve prosseguir dois objetivos constitucionais:
a) Perequação vertical: a justa repartição dos recursos públicos pelo Estado e pelas autarquias;
b) Perequação horizontal: promover a correção de desigualdades entre autarquias do mesmo grau resultantes, designadamente, de diferentes capacidades na arrecadação de receitas ou de diferentes necessidades de despesa.
A autonomia financeira das autarquias locais também está estabelecida no referido artigo 238º com a menção que as mesmas têm receitas próprias, incluindo obrigatoriamente as provenientes da gestão do seu património, da cobrança pela utilização dos seus serviços e de poderes tributários.
Também a Carta Europeia de Autonomia Local – CEAL − no seu artigo 9º, dispõe que as autarquias têm direito a recursos próprios adequados e proporcionais às suas atribuições, dos quais dispõem livremente para prossecução das mesmas. O referido artigo 9º prevê também que uma parte dos recursos deve provir de rendimentos, impostos locais e taxas, que as mesmas podem afixar dentro dos limites da Lei, sendo também reconhecidos às autarquias poderes tributários.
É possível distinguir várias fontes de Financiamento Autárquico, que podem ser agrupadas nos grupos descritos no Quadro n.º 1.
FONTES DE FINANCIAMENTO AUTÁRQUICO
Transferências – da Administração Central ou da União Europeia.
Receitas Tributárias – da cobrança de impostos, sendo estes aprovados pelos órgãos competentes do Estado.
Receitas provenientes da prestação de bens e serviços – da cobrança de taxas, tarifas ou preços, relativos aos bens e serviços prestados pelas autarquias, ou da cedência da utilização de bens públicos que estão sob a sua administração.
Receitas Patrimoniais – da administração do património autárquico ou da disposição dos elementos do seu ativo.
Receitas Creditícias – as autarquias podem contrair empréstimos de curto, médio e longo prazo.
Quadro n.º 1 - As Fontes de Financiamento Autárquico
Fonte: Adaptado de Sousa Franco, 1990
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Como determinado na CRP, o regime de finanças locais foi estabelecido por lei, publicado na Lei n.º 1/79 de 2 de janeiro, a primeira Lei das Finanças Locais (LFL).
A referida LFL foi sucedida por várias disposições legais, nomeadamente o Decreto-Lei n.º 98/84 de 29 de março, a Lei n.º 1/87 de 6 de janeiro, a Lei n.º 42/98 de 6 de agosto, a Lei n.º 2/2007 de 15 janeiro, que foi revogada com a publicação do Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais, (RFALEI), constante da Lei n.º 73/2013 de 3 de setembro, hoje em vigor.
2.1.1 - O Regime Financeiro das Autarquias Locais
Como acima referido, foi publicado em 2013, o Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais, (RFALEI), constante da Lei n.º 73/2013 de 3 de setembro, que veio revogar a Lei das Finanças Locais em vigor desde 2007. Este regime veio mudar substancialmente as Finanças Locais até então em vigor e veio estabelecer o regime financeiro das entidades intermunicipais que não estava anteriormente previsto na lei.
Essa lei surgiu também em consequência do Memorando de Entendimento, sendo uma das medidas aprovadas, designadamente seu ponto 3.14, a apresentação à Assembleia da República de “uma proposta de revisão da Lei das Finanças Locais e da Lei das Finanças Regionais, com vista a adaptar as mesmas aos princípios e normas adoptadas pela recentemente revista Lei do Enquadramento Orçamental”.
2.1.2 - As Receitas das Freguesias
Para fazer face às necessidades públicas locais, as Freguesias dispõem de receitas. Como anteriormente previsto, no artigo 17º da LFL, o RFALEI prevê que também as Freguesias tenham Receitas próprias.
Assim, no artigo 23º do RFALEI está definido que as Receitas próprias das Freguesias são:
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• O produto da receita do IMI sobre prédios rústicos e uma participação no valor de 1 % da receita do IMI sobre prédios urbanos;
• O produto de cobrança de taxas, nomeadamente provenientes da prestação de serviços pelas freguesias;
• O rendimento de mercados e cemitérios das freguesias;
• O produto de multas e coimas fixadas por lei, regulamento ou postura que caibam às freguesias;
• O rendimento de bens próprios, móveis ou imóveis, por elas administrados, dados em concessão ou cedidos para exploração;
• O produto de heranças, legados, doações e outras liberalidades a favor das freguesias;
• O produto da alienação de bens próprios, móveis ou imóveis;
• O produto de empréstimos de curto prazo;
• O produto da participação nos recursos públicos determinada nos termos do disposto nos artigos 38º e seguintes;
• Outras receitas estabelecidas por lei ou regulamento a favor das freguesias.
2.1.3 - As Transferências do Estado
A fim de garantir os meios adequados e necessários para a prossecução do quadro de atribuições e competências que lhes é cometido nos termos da lei, é necessário assegurar uma justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as AL.
A repartição dos recursos públicos entre o Estado e as Freguesias está estabelecida no artigo 36º e é feita através da transferência do Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF), que é equivalente a 2% da média aritmética simples da receita do IRS, IRC e do IVA, nos termos da alínea 2) do artigo 25º. Essa distribuição é efetuada através de critérios como a tipologia urbana, a densidade populacional, o número de habitantes e a área. A referida transferência está anualmente prevista no Mapa XX anexo à Lei do Orçamento de Estado.
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3 - A Contabilidade das Freguesias
3.1 - A Contabilidade Pública em Portugal
Em Portugal, até à década de 1990, a contabilidade tradicional funcionava como uma mera Contabilidade de Caixa, em que se registavam unicamente operações dos fluxos de recursos financeiros, através do método de registo unigráfico (Carvalho, Martinez & Pradas, 1999).
Este sistema de contabilidade apresentava muitas limitações face à globalização económica e a nova consciência dos cidadãos, que obrigou a AP a perspetivar uma gestão pública baseada em princípios de eficácia, eficiência e economia. Foi uma efetiva aproximação da contabilidade pública aos princípios e normas em vigor no setor privado.
A partir da referida década de 90, o Estado implementou uma série de programas de reforma e modernização da AP. “Dentro dessa modernização, Portugal promoveu uma reforma profunda da Contabilidade Pública vigente, permitindo que esta deixasse de estar subordinada ao orçamento e que, ao mesmo tempo, passasse a refletir todas as operações e a apurar os resultados das entidades públicas” (Costa Marques, 2002).
A reestruturação da Contabilidade Pública pretendeu atingir uma série de objetivos relacionados com a modernização administrativa, divulgação de técnicas de gestão pública, maior transparência administrativa, formulação e avaliação de políticas públicas, redução do peso relativo do Estado, redução estrutural do défice do Orçamento de Estado (OE) e diminuição da rigidez da despesa (Marques, 2001).
A reforma da Contabilidade Pública em Portugal inicia-se com a publicação da Lei n.º 8/90, de 20 de Fevereiro – Lei de Bases da Contabilidade Pública, complementada com a Reforma da Administração Financeira do Estado (RAFE).
O Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP), aprovado pelo do Decreto-Lei nº 232/97 de 3 de Setembro, tem como principal objetivo: “a criação de condições para a integração dos diferentes aspetos – Contabilidade orçamental, patrimonial e analítica numa Contabilidade Pública moderna que constitua um instrumento fundamental de apoio à gestão das entidades públicas e à sua avaliação”.
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No seu artigo 5º, o POCP estabelece a possibilidade de se criarem posteriormente planos sectoriais, tendo sido aprovados, nomeadamente, o Plano Oficial de Contabilidade para as Autarquias Locais – POCAL − pelo Decreto-Lei nº 54-A/99, de 22 de Fevereiro, POC- Educação pela Portaria nº 794/2000, de 20 de setembro, o POC-Saúde pela Portaria nº 898/2000, de 28 de Setembro e o POC para a Segurança Social e Instituições de Solidariedade Social pelo Decreto - Lei nº 12/2002, de 25 de Janeiro.
3.2 - O Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais
Para Antunes (2001), a adaptação do POC aos organismos públicos em geral e às autarquias locais em particular, resultou da necessidade estrutural de modernização da Administração Pública.
Em 1998, a Lei das Finanças Locais em vigor estabelecia normas e adaptações do POCP à realidade autárquica, vindo a ser estabelecida em 1999, com a aprovação do Plano Oficial das Autarquias Locais (POCAL), Decreto-lei n.º 54-A/1999 de 22 fevereiro.
O POCAL estabelece regras sobre a elaboração e execução orçamental, definindo quais são os documentos de suporte a utilizar para o efeito. Também obriga à implementação de um sistema de controlo interno, com o propósito de facilitar a verificação do cumprimento da legalidade, da regularidade financeira e da eficácia das operações.
O POCAL define dois regimes de organização contabilística: um regime completo e um regime simplificado. Estão sujeitas ao regime completo (ou geral) todas as autarquias locais (e entidades equiparadas para efeitos do POCAL) cujo movimento de receita seja superior a 5000 vezes o índice 100 da escala indiciária das carreiras do regime geral da função pública, equivalente desde 2009 ao valor 1 716 400 euros, ficando as restantes enquadradas no regime simplificado.
A grande diferença entre os dois regimes resulta do tipo de organização contabilística a que estão obrigados:
- As AL sujeitas ao regime simplificado aplicam unicamente a contabilidade orçamental.
- As AL sujeitas ao regime completo utilizam, de uma forma articulada, a contabilidade orçamental, a patrimonial e a de custos.
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No que respeita às fases de implementação, tal como para o regime completo, o regime simplificado não dispensa as entidades de elaborarem o inventário e o sistema de controlo interno, por forma a habilitar os respetivos órgãos de instrumentos, que lhes permitam conhecer o valor total do seu património e gerir eficiente e eficazmente os bens, direitos e obrigações da autarquia.
As AL têm a obrigação de prestar contas e, para o efeito, estão sujeitas à seguinte legislação:
POCAL;
Resolução n.º 4/2001 da 2ª seção do Tribunal de Contas (TC)1; Resolução n.º 7/2013 da 2ª secção do TC;
Lei n.º 98/97 de 26 de agosto Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas (LOPTC)2.
Nos termos do ponto 2 das Considerações Técnicas do POCAL e conforme o estabelecido na Resolução n.º 4/2001 da 2ª seção, as AL remetem ao TC os documentos de Prestação de Contas descritos no Quadro n.º 2.
1 Com as alterações introduzidas pela Resolução n.º 6/2013 – 2ª seção.
2 A LOPTC foi aprovada pela Lei n.º 98/97, de 26 de agosto, e foi alvo de oito alterações nomeadamente pelas Leis n.º 87 -B/98, de 31 de Dezembro, 1/2001, de 4 de Janeiro, 55 -B/2004, de 30 de Dezembro, 48/2006, de 29 de Agosto, 35/2007, de 13 de Agosto, 3 -B/2010, de 28 de Abril, e 61/2011, de 7 de Dezembro, e 02/2012, de 06 de Janeiro.
Regime Geral
Balanço
Demonstração de resultados
Mapas de controlo orçamental (da Receita e da Despesa) Fluxos de Caixa
Anexos às demonstrações financeiras (Caracterização da entidade; Notas ao balanço e à demonstração de resultados; Notas sobre o processo orçamental e respetiva execução) Relatório de gestão
Regime Simplificado
Controlo orçamental — Despesa Controlo orçamental — Receita
Execução anual do plano plurianual de investimentos Operações de tesouraria
Contas de ordem Fluxos de caixa Empréstimos
Outras dívidas a terceiro Caracterização da entidade Relatório de gestão.
Fonte: Elaboração própria
Quadro n.º 2 – Documentos de Prestação de Contas das AL
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No entanto, o ponto 2 do artigo 51º da LOPTC prevê a dispensa de remessa de documentos de prestação de contas consoante deliberação e fixação de montante máximo anual de receita ou de despesa.
Nos termos do ponto 4 da Resolução n.º 7/2013 2ª seção do TC, estão dispensadas de remessa de contas as AL com valor anual de receita ou de despesa inferior a € 1 000 000. Essas entidades devem apenas remeter ao TC os seguintes documentos: Fluxos de caixa, Ata da reunião em que foi discutida e votada a conta e Relação nominal de responsáveis
Conforme estabelecido na alínea 4) do artigo 52º da LOPTC, as contas são remetidas ao Tribunal até 30 de Abril do ano seguinte àquele a que respeitam, após a respetiva aprovação pelo órgão executivo, e independentemente da sua apreciação pelo órgão deliberativo, nos termos do ponto 4 das Considerações Técnicas do POCAL.
As AL devem ainda enviar os documentos de prestação de contas ao Instituto Nacional de Estatística até 30 dias após a sua aprovação, nos termos do artigo 7º do POCAL e estão sujeitas ao Dever de Informação, nos termos do artigo 78º do RFALEI, que estipula o envio à Direção Geral das Autarquias Locais de diversa informação sobre contas e gestão administrativa e financeira, das quais os documentos de prestação de contas.
Foi possível, através da implementação do POCAL e do CIBE, determinar o património, composição e valor, das autarquias, que passaram a ser obrigadas a manter um inventário devidamente atualizado e valorizado do seu ativo fixo imobilizado, quer do domínio público como privado. A Contabilidade Orçamental, Patrimonial e de Custos possibilitam o controlo da execução do orçamento e a gestão económica e patrimonial.
Em síntese, as Freguesias são uma das autarquias locais previstas na CRP, que possuem património e finanças próprias e são compostas por um órgão executivo e um órgão deliberativo.
Têm um regime financeiro específico, que desde a sua criação em 1976 foi alvo de sucessivas revogações, até à sua recente publicação em setembro de 2013, precisamente no mês anterior à implementação da RATF e aquando da publicação, dias depois, do novo Regime Jurídico da Transferência de Competências do Estado para as Autarquias Locais, que estabelece o regime jurídico de funcionamento das mesmas.
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Seguem as normas contabilísticas estabelecidas no POCAL, segundo os regimes, completo ou simplificado, fixados segundo o valor das suas receitas. Prestam contas a várias entidades, sendo a mais importante o Tribunal de Contas, que têm poder de fiscalização sobre as mesmas. No entanto foi recentemente publicado o SNC-AP – Sistema de Normalização Contabilística na Administração Pública, constante do Decreto-lei n.º 192/2015 de 11 de setembro, cuja entrada em vigor está prevista para 01 de janeiro de 2017.
Como podemos verificar muitas disposições legais citadas neste capítulo, nomeadamente o Regime Financeiro das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais, o Regime jurídico da Transferência de Competências do Estado para as Autarquias Locais, e o Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas, foram publicadas nos últimos dois anos e resultam de compromissos assumidos no Memorando de Entendimento assinado entre a Troika e o Governo Português, em 17 de maio de 2011, cuja principal consequência para as Freguesias foi a implementação da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias, como será abordado no próximo capítulo.
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CAPÍTULO II – A Reorganização Administrativa do Território das Freguesias
No presente capítulo, procurará expor-se as razões da implementação da Reorganização Administrativa do Território das Freguesias, bem como as justificações teóricas da agregação como solução em termos de incremento da eficiência do poder local. Além disso, descrever-se- ão também as fases normativas da implementação da reforma e algumas posições dissonantes sobre a mesma.
1 – As razões da implementação da RATF
A crise económico-financeira que surgiu no final da década de 2000 nalguns países da Europa, também atingiu Portugal. Os mercados financeiros reagiram, revelando preocupação com a sustentabilidade das finanças públicas de Portugal, levando a um aumento dos spreads públicos, conduzindo assim a desvalorizações sucessivas dos títulos públicos portugueses por parte das agências de notação. Perante este cenário, Portugal viu-se incapaz de se refinanciar a taxas compatíveis com uma sustentabilidade orçamental a longo prazo, ao contrário do previsto.
Simultaneamente, o sistema bancário, com elevada dependência de financiamento externo, afastou-se do mercado internacional e aumentou a sua dependência do Euro-sistema para se financiar.
Face a tudo isto, a única solução encontrada foi pedir oficialmente assistência financeira, em 7 de Abril de 2011, à Comissão Europeia (CE), ao Banco Central Europeu (BCE) e ao Fundo Monetário Internacional (FMI), comité conhecido por Troika (palavra russa), por ser constituído por três elementos. Esta assistência visa o apoio a um programa de políticas para restaurar a confiança e permitir o regresso da economia a um crescimento sustentável, de forma a alcançar a estabilidade financeira de Portugal, na zona Euro e na UE. Este programa ficou conhecido por “Programa de Ajustamento Económico e Financeiro” (PAEF), constante do Memorando de Entendimento assinado entre a Troika e o Governo Português, em 17 de maio de 2011.
A Reforma Administrativa Territorial Autárquica insere-se no âmbito da política reformista que o XIX Governo Constitucional pretende desenvolver em sede de poder local e
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do objetivo de garantir a consolidação orçamental e a sustentabilidade das contas públicas decorrente do PAEF assumido por Portugal com a Troika (CCDRN, 2012).
Enquadrando-se assim a organização do território como um dos pilares da reforma da Administração Local que, com o fim de gerar ganhos de eficiência e de escala, pretende reduzir significativamente o número de autarquias locais com efeitos a seguir próximo ciclo eleitoral local, sendo, face ao quadro legal existente, imperativamente aplicável às freguesias e facultativamente aos municípios.
2 – A Agregação: Solução para uma maior eficiência do poder local
A agregação de autarquias foi a solução encontrada, sugerida pela Troika, para alcançar melhores resultados em termos de eficiência do poder local. Essa solução vai de encontro com o referido por alguns autores entre os quais os a seguir mencionados.
Tavares, et. al. (2012) referem que, depois da Segunda Guerra Mundial, o aumento de responsabilidades funcionais assumidas pelos governos aumentaram substancialmente, tendo- se deparado com um obstáculo estrutural na transferência de responsabilidade de prestação de serviços para as autoridades locais, tendo em conta a dimensão dos municípios, quer em área geográfica quer em volume de funções desenvolvidas e também pelo facto de terem um executivo e funcionários a tempo parcial. Argumentou-se então que a prestação de serviços por autoridades locais de maior dimensão proporcionaria um melhor aproveitamento da economia de escala, uma vez que a produção de serviços aumentaria numa proporção superior aos inputs utilizados nesses mesmos serviços (Kjellberg e Wollman, citados por Tavares, et. al. 2012).
Foram então implementadas reformas territoriais motivadas pela necessidade de criação de municípios de maior dimensão, capazes de fornecer um grande número de serviços através de:
a) Uma equipa de planeamento mais profissional, b) Eleitos locais a tempo inteiro
c) Uma maior disponibilidade de recursos financeiros (Bennet e Boyne, citados por Tavares, et. al. 2012)
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Este argumento assenta em economias de gama, sugerindo que unidades de governo local de maior dimensão podem lidar de forma mais eficiente com a complexidade das tarefas (Doleery e Crase, citados por Tavares, et. al. 2012).
Tavares, et al. (2012) referem que, segundo o Modelo de Tiebout, a fragmentação proporciona uma redução de custos devido à competição entre governos locais. Os autores referem que Tiebout (1956) investigou quais os fatores que determinam um nível ótimo de despesas públicas, determinando a competitividade, através da fixação de impostos, e a descentralização territorial como fatores importantes.
No entanto, como referido por Rodrigues et al (2011), os pressupostos descritos por Tiebout são difíceis de apurar no contexto português porque pressupõe a mobilidade dos cidadãos eleitores, uma perfeita informação para os cidadãos poderem avaliar as alternativas e que exista um tamanho ótimo em termos populacionais para cada unidade territorial para verificar o modelo de Tiebout.
Segundo Tavares, et. al. (2012, p. 2): “Since the 1980s, a remarkable number of academics have examined the effects of metropolitan fragmentation upon local spending (…) that territorial fragmentation and local government competition decreases spending due to more efficient service provision attributed to Tiebout-type effects”.
Tavares, et. al. (2012) referem no seu estudo de 2012 que existe uma relação entre o nível de fragmentação e o tamanho do governo local, comprovando que a agregação é uma boa solução para a redução de custos a nível local. No entanto o referido estudo refere que com a fragmentação aumentam as transferências de capital para os governos locais, facto que não vai de acordo com o estabelecido com o Memorando de Entendimento, que nos seus pontos 1.14 e 1.29 impunha especificamente a redução de 175 milhões de euros de transferências para a Administração Regional e Local. O estudo de Tavares et. al. (2012) apoia, através da evidência empírica, as recomendações de agregação acordadas no Memorando de Entendimento mas ressalva que a reforma deve ser acompanhada por uma revisão das funções atribuídas aos governos locais.
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3 – A implementação da RATF
Como foi acima referido Portugal atravessa uma grave crise económico-financeira que levou ao pedido de resgate à Troika. No ponto 3.44 do Memorando de Entendimento do PAEF, no contexto das “medidas orçamentais estruturais”, encontra-se previsto o seguinte: “Reorganizar a estrutura da administração local. Existem actualmente 308 municípios e 4.259 freguesias. Até Julho de 2012, o Governo desenvolverá um plano de consolidação para reorganizar e reduzir significativamente o número destas entidades. O Governo implementará estes planos baseado num acordo com a CE e o FMI. Estas alterações, que deverão entrar em vigor no próximo ciclo eleitoral, reforçarão a prestação do serviço público, aumentarão a eficiência e reduzirão os custos”.
À data, existiam em Portugal 308 municípios e 4259 freguesias e pressupôs-se, no Memorando, que a redução deveria abranger esses dois tipos de autarquias locais. No entanto, o Governo apenas cumpriu uma parte porque não interveio no âmbito dos Municípios, centrando a aplicação da medida prevista no referido ponto 3.44 apenas nas Freguesias, que representavam apenas um peso de 0.1% no orçamento do Estado3.
A reforma foi implementada através da publicação de diversos instrumentos legais (propostas de leis, decretos-leis e leis) tendo passado por várias fases, que serão a seguir analisadas.
3.1 - Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/2011 de 22 de setembro e Documento Verde da Reforma da Administração Local – Fase 1
A Resolução do Conselho de Ministros n.º 40/2011, de 22 de setembro, estabelece os seguintes princípios orientadores da reforma da administração local
“a) Maior proximidade e descentralização administrativa; b) Reforço do municipalismo e da intervenção das freguesias como estratégia de desenvolvimento; c) Eficiência na gestão e afectação dos recursos públicos, potenciando economias de escala; d) Reforço de sustentabilidade da estrutura
3 Cfr. http://www.anafre.pt/freguesias-associadas/reorganizacao-administrativa/anafre-reune-com-a-troika , acedido em 09/11/2014.
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autárquica, numa perspectiva de dimensão e de escala; e) Valorização da prestação de serviço público;
f) Especial consideração pelas especificidades locais; g) Reforço da coesão e competitividade territorial”.4
Com a referida resolução o Governo esclarece que pretende:
“Levar a efeito uma mudança estrutural e simultaneamente estratégica do modelo actualmente consagrado para a administração local autárquica, que potencie uma reforma da gestão, do território e uma reforma política, propiciando- se, de tal modo, uma ad- ministração mais eficaz e eficiente, com a consequente racionalização dos recursos públicos”.5
O Documento Verde da Reforma da Administração Local, publicado em 26 de setembro de 2011, esclarece, por seu turno, que a Reforma da Administração Local visa:
“a) Promover maior proximidade entre os níveis de decisão e os cidadãos fomentando a descentralização administrativa e reforçando o papel do Poder Local como vector estratégico de desenvolvimento; b) Valorizar a eficiência na gestão e na afectação dos recursos públicos, potenciando economias de escala;
c) Melhorar a prestação do serviço público; d) Considerar as especificidades locais (áreas metropolitanas, áreas maioritariamente urbanas e áreas maioritariamente rurais); d) Reforçar a coesão e a competitividade territorial”.6
Em ambos os documentos ficaram estabelecidos os eixos estruturantes da Reforma Administrativa Territorial Autárquica, nomeadamente: (i) o setor empresarial local; (ii) a organização do território; (iii) a gestão municipal, intermunicipal e financiamento; e (iv) a democracia local.7
Segundo Alexandrino (2011, pp 14-15), a organização do território pretende:
“a) Rever o actual mapa administrativo, com vista à redução substancial do actual número de freguesias, designadamente por via de soluções que veiculem a respectiva aglomeração, dotando-as de escala e de dimensão mais adequadas, atentas as respectivas tipologias e desde que salvaguardadas as especificidades locais;
4 Cfr. Ponto 3 da Resolução n.º 40/2011 de 22 de setembro.
5 Cfr. Preâmbulo da Resolução n.º 40/2011 de 22 de setembro.
6 Cfr. Página 9 do Documento Verde da Reforma da Administração Local.
7 Cfr. Ponto 4 da Resolução n.º 40/2011 de 22 de setembro e Página 6 do Documento Verde da Reforma da Administração Local.
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b) Elaborar uma matriz de critérios demográficos e geográficos suficientemente habilitadores das opções a tomar, tendo presente a tipologia decorrente das noções de freguesia predominantemente urbana, de freguesia maioritariamente urbana e de freguesia predominantemente rural;
c) Promover um debate profundo ao nível dos órgãos autárquicos;
d) Estimular o processo de integração de municípios, tendo por pressuposto o respeito pelas especificidades e identidades territoriais próprias.”
Oliveira (2013) refere que embora se verificasse algumas exceções que permitiam a manutenção de freguesias de menor dimensão populacional, tratava-se de uma reforma profunda das freguesias que envolvia numerosos critérios. Após discussão do documento o Governo elaborou a Proposta de Lei n.º 44/XII, de 02 de fevereiro, que posteriormente deu origem à Lei n.º 22/2012, de 30 de maio.
3.2 - Lei n.º 22/2012 de 30 de maio - Fase 2
A Lei n.º 22/2012, de 30 de maio, estabelece os objetivos, princípios e parâmetros da reorganização administrativa territorial autárquica e define e enquadra os termos da participação das autarquias locais na concretização desse processo.
O artigo 4º do referido diploma legal estabelece os 3 níveis de classificação dos municípios, em função do número de habitantes e densidade populacional, servindo de critério para determinação do número de freguesias a reduzir em cada município.
De acordo com os artigos 4º e 6º:
1. Nos Municípios de Nível 1, com densidade populacional superior a 1000 habitantes por km2 e com população igual ou superior a 40 000 habitantes, a redução global do respetivo número de freguesias correspondente a, no mínimo, 55 % do número de freguesias cujo território se situe, total ou parcialmente, no mesmo lugar urbano ou em lugares urbanos sucessivamente contíguos e 35 % do número das outras freguesia.
2. Nos Municípios de Nível 2, com densidade populacional superior a 1000 habitantes por km2 e com população inferior a 40 000 habitantes bem como com
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densidade populacional entre 100 e 1000 habitantes por quilómetro quadrado e com população igual ou superior a 25 000 habitantes, a redução global do respetivo número de freguesias correspondente a, no mínimo, 50 % do número de freguesias cujo território se situe, total ou parcialmente, no mesmo lugar urbano ou em lugares urbanos sucessivamente contíguos e 30 % do número das outras freguesias
3. Nos Municípios de Nível 3, com densidade populacional entre 100 e 1000 habitantes por km2 e com população inferior a 25 000 habitantes, bem como com densidade populacional inferior a 100 habitantes por quilómetro quadrado, a redução global do respetivo número de freguesias correspondente a, no mínimo, 50 % do número de freguesias cujo território se situe, total ou parcialmente no mesmo lugar urbano ou em lugares urbanos sucessivamente contíguos e 25 % do número das outras freguesias.
4. Relativamente aos Municípios com 4 ou menos freguesias, a reorganização administrativa do território das freguesias não seria obrigatória.
5. Também estava previsto que não poderia resultar a existência de freguesias com um número inferior a 150 habitantes.
De referir que o ponto 2 do artigo 1º salienta o caráter obrigatório da reorganização administrativa do território das freguesias e o caráter facultativo da fusão de Municípios, definindo apenas as instruções a seguir pelos Municípios que pretendam concretizar processos de fusão, no artigo 16º.
É de sublinhar o facto da emissão de parecer das freguesias ser meramente facultativa (artigo 12º), sendo apenas obrigatória a pronúncia das Assembleias Municipais. A não apresentação de pronúncia por parte das Assembleias Municipais é equiparada, nos termos da alínea 2 do artigo 14º, à ausência de pronúncia que resultará na apresentação de propostas concretas de reorganização administrativa do território das freguesias diretamente à Assembleia da República.
Com a referida lei foi criada a Unidade Técnica para a Reorganização Administrativa do Território (UTRAT) entidade à qual compete acompanhar e apoiar a Assembleia da República no processo de reorganização administrativa do território das freguesias (ponto 1 do artigo 14º), e cujas normas de funcionamento foram depois publicadas na Resolução da Assembleia da República n.º 80-A/2012, de 19 de junho.
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Embora a redução de custos esteja na génese da reforma, a referida resolução prevê um prémio às freguesias que colaborarem, nos termos do artigo 10º, as agregações de freguesias criadas com pronúncia das Assembleias Municipais terão direito, até ao final do mandato seguinte à agregação, a um aumento de 15% do seu Fundo de Financiamento das Freguesias.
Oliveira (2013) refere que muitos municípios exprimiram o seu desacordo quer quanto ao procedimento quer quanto à redução do número de freguesias e esclarece ainda que dos 229 municípios abrangidos pela lei 150 municípios não se pronunciaram, 20 apresentaram pronúncias desconformes e apenas 58 se pronunciaram nos termos da lei. Para esses últimos,
“a redução poderia ser, em certos casos, até 20% inferior da que seria se houvesse aplicação estrita dos critérios de redução” (Oliveira 2013, p. 315).
No caso do Distrito de Braga, que irá ser abordado na segunda parte deste estudo, verificaram-se 4 pronúncias conformes (das Assembleias Municipais de Fafe, Guimarães, Terras de Bouro e Vila Verde), 1 pronúncia desconforme (da Assembleia Municipal de Vila Noval de Famalicão), e a ausência de pronúncia dos restantes 9 municípios.
Alexandrino (2014a) relembra que esta lei foi duramente criticada pela doutrina devido à ausência de diagnóstico prévio e diversos vícios técnicos, inconstitucionalidades e ofensas à CEAL, sendo considerada uma lei de enquadramento ad hoc pelo Tribunal Constitucional (Acórdão n.º 86/2013). Com a publicação dessa lei não foi efetivada a reorganização administrativa das freguesias mas apenas estabelecido o respetivo mapa global. Para o efeito, foi necessária a publicação de uma legislação que extinguisse e criasse as novas freguesias, o que veio a ocorrer com a publicação da Lei nº 11-A/2013, de 28 de janeiro (Oliveira, 2013).
3.3 - Lei n.º 11-A/2013 de 28 de janeiro – Fase 3
Antecedida pelo Projeto-lei 320/XII e pelo Decreto nº 110/XII de 28 de dezembro de 2012, que foram alvo de várias intervenções e apresentação de propostas por parte dos partidos da oposição aquando da sua discussão, a Lei nº 11-A/2013, de 28 de janeiro, veio executar o previsto na Lei n.º 22/2012, de 30 de maio. Ficou estabelecido, conforme previsto no artigo 1º, a criação de freguesias por agregação ou por alteração dos limites territoriais de acordo com os princípios, critérios e parâmetros já definidos pela na Lei n.º 22/2012, de 30 de maio.
