Políticas e planejamento do turismo na Amazônia

Políticas e planejamento do turismo na Amazônia

Policy and planning of tourism in the Amazon Política y planificación del turismo en el Amazonas

Davis Gruber Sansolo < dsansolo@clp.unesp.br >

Professor da Universidade Estadual Paulista (UnEsP), Campus Litoral Paulista, são Vicente, sP, Brasil.

FoRmaTo paRa CiTação desTe aRTigo

SANSOLO, D.G. Políticas e planejamento do turismo na Amazônia.Caderno Virtual de Turismo.

Rio de Janeiro, v. 13, n. 1, p.105-119, abr. 2013.

CRonologia do pRoCesso ediToRial Recebimento do artigo: 25-jul-2012 Aceite: 21-jan-2013

REALIZAÇÃO APOIO INSTITUCIONAL PATROCÍNIO

ARTIGO ORIGINAL

Resumo: : As políticas públicas setoriais no Brasil tem passado por mudanças de paradigmas, de perspectivas centralizadoras, formuladas de cima para baixo, para descentralizadas e construídas de forma compartilhada de baixo para cima. Essas mudanças se refletem nas políticas de turismo na Amazônia Brasileira. Buscou-se analisar as políticas e planos de turismo da esfera federal de governo, incidentes na região amazônica. Nesse trabalho elencaram-se algumas ações e analisaram-se essas perspectivas diante dos paradigmas do centralis- mo e da descentralização na proposição das políticas de turismo para a região. Constatou-se que houve avan- ços na direção de maior participação das localidades no processo de construção de políticas e planos embora a maior parte das políticas e planos ainda tenham um forte viés centralizador.

Palavras-chave: Política públicas; Planejamento; Turismo; Amazônia; Paradigmas.

Abstract: The public policies in Brazil has experienced paradigm shifts in perspectives centralizing, made from top to bottom, to constructed a shared bottom-up. These changes are reflected in the policies of tourism in the Brazilian Amazon. This work presented some actions of the federal government that focused on the Amazon region and analyzed these perspectives on the paradigms of centralization and decentralization in the proposition tourism policies for the region. It was found that there was progress toward greater partici- pation of localities in the process of building policies and plans although most policies and plans still have a strong centralizing bias.

Keywords:Policy publics; Planning; Tourism, Amazonia; Paradigms.

Resumen: Las políticas sectoriales públicas en Brasil ha experimentado cambios de paradigmas, desde pers- pectivas centralizadoras, formuladas de arriba a bajo, para descentralizadoras, compartido y construido a partir de las bases teritoriales. Estos cambios se reflejan en las políticas de turismo en la Amazonia Brasileña.

Este trabajo presenta algunas acciones del gobierno federal que se concentraron en la región amazónica y analiza estos puntos de vista sobre los paradigmas de la centralización y la descentralización en las políticas de turismo para la región. Se encontró que hubo un progreso hacia una mayor participación de las localidades en el proceso de construcción de políticas y planes, aunque la mayoría de las políticas y planes aún tienen un sesgo centralizador fuerte.

Palavras clave: Políticas públicas; Planificación; Turismo; Amazônia; Paradigmas.

Introdução

Em um mundo cuja globalização assume a feição do mercado, as normas, as organizações os regi- mes de regulação se impõem sobre os lugares como organicidade solidária, que conecta o local ao global (SANTOS, 1993). Em outra perspectiva as demandas pela democratização do Estado, se- gundo Jacob (2000) está representada pela participação e controle social, pressões pela construção do espaço público nas relações entre poder público e sociedade civil, o que estariam promovendo inovações na gestão da coisa pública. Um exemplo que o autor traz é a descentralização nas políticas de saúde, ocorridas a partir da constituição de 1988.

Essa contradição entre poder centralizado e a construção de políticas de baixo para cima, pode ser observada nas políticas territoriais de proteção da natureza. Segundo Medeiros et al (2006) as áreas especialmente protegidas tem sido a principal estratégia de proteção da natureza no Brasil e dentre elas destacam-se os parque nacionais que, se por um lado, são territórios como um alto grau de restrição de uso

, por outro lado. São áreas que possuem entre outros objetivos o uso para recre- ação e a visitação pública.

Tais objetivos vêm ao encontro dos interesses de um setor crescente no cenário econômico inter- nacional: o turismo.

No caso da região amazônica, o turismo associado à natureza vem se tornando uma realidade com múltiplas vertentes: de hotéis de selva (FARIA, 2001), turismo em parques nacionais e turismo de base comunitária (SANSOLO, 2007). O papel do poder público nesse processo de turistificação vem se aprofundando por meio de política públicas, muitas vezes contraditórias, visto que convivem no cenário das políticas públicas, ações lideradas e centralizadas no poder público federal, e, ações provocadas , lideradas pelo poder público federal , mas voltadas a mobilização regional e local, para construção de agendas políticas de baixo para cima (bottom- up).

Há que se destacar que além de planos estratégicos de médio e longo prazo, contidos nas políticas públicas, fatos com grande potencial de grande impacto para a região Amazônica passam a influen- ciar as ações públicas , como é o caso da Copa do Mundo em 2014, pois duas das cidades sedes no Brasil estão dentro da região amazônica como o caso de Manaus e Cuiabá, haja visto o Projeto Parques da Copa que segundo o ICMBIO, há uma previsão de investimentos na ordem de R$ 6oo milhões, que deverão ser aplicados na infraestrutura dos parques para receber os turistas que virão para os jogos da Copa do Mundo

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Revisão de literatura

Em nome do interesse público a descentralização do Estado vem sendo defendida sob diferentes perspectivas ideológicas; a primeira sob o viés neoliberal como meio de diminuir os gastos públi- cos e transferir a iniciativa privada competências que sejam tidas como oportunidades de negócio.

A segunda a descentralização como parte do paradigma de gestão participativa (JUNQUEIRA et al,1996).

1 Ver SNUC, 2000, Unidades de Conservação de Proteção Integral

2 A informação consta em documento não assinado, mas acessado em novembro de 2012 http://www.icmbio.gov.br/

portal/images/PROJETOS%20PARQUES%20SONIA%20KINKER.pdf

Um dos meios de efetivação das políticas públicas tem sido o planejamento governamental. No Brasil, depois de quase um século de experiências centralizadoras, o país se absteve dessa ferramenta (COSTA, 1971; IANNI, 1996.). Ao longo da década de 1980, a mesma é retomada, a partir da Cons- tituição de 1988, no qual foi explicitada a necessidade do desenvolvimento de planos plurianuais regionalizados.

No planejamento governamental se encontram exemplos da transição de paradigmas: de uma perspectiva que busca conhecer a realidade para posterior intervenção, para uma visão estratégica sobre a realidade. Trata-se de uma mudança de enfoques: do totalizante para o regional, o local, o específico; de uma perspectiva de racionalidade para a intervenção, para uma perspectiva baseada em consensos (ROBLEDO, 1997).

Todavia a ruptura de paradigmas não é tão nítida e segundo Habermas (apud ROBLEDO 1997) o projeto de modernidade em si possui valores que não deveriam ser absolutamente rejeitados.

A Constituição Brasileira de 1988 marcou uma mudança de paradigmas na gestão do Estado, ao dotar os municípios de amplos poderes, antes concentrados no governo federal, não obstante ter mantido a arrecadação e distribuição de impostos nessa esfera de poder.

Entretanto, o planejamento participativo tem sido foco de críticas como as de Jones & Allmen- dinger (1998) em alusão à ação comunicativa do filósofo alemão Habermas. Os autores argumentam que o planejamento participativo visa o consenso em nome da justiça social ou do desenvolvimento sustentável e que as opiniões divergentes, as oposições e visões divergentes são tolhidas nessa pers- pectiva (SANSOLO, 2002).

O desenvolvimento do turismo no Brasil, até a década de 1990, permaneceu a mercê das ações particulares e o Estado absteve-se da condução de políticas e planos estruturantes Com o crescimen- to da atividade turística no mundo, o poder público, sobretudo, no nível federal, passou a liderar o desenvolvimento do turismo por meio de políticas públicas centradas na urbanização de espaços, tidos como potenciais ao desenvolvimento turístico.

Desde então nas políticas de turismo convivem perspectivas centralizadoras com perspectivas que visam à descentralização do poder.

Nesse trabalho buscou-se expor essas perspectivas nas políticas de turismo do governo federal.

Políticas públicas de turismo

As políticas públicas para o turismo no Brasil podem ser divididas em três grandes períodos, entre 1930 e 1960 quando o turismo era inexpressivo como fenômenos socioeconômico (CRUZ, 2000).

O seguinte período marcado pela Política Nacional de Turismo e criação do Conselho Nacional

de Turismo, em 1966 e finalizado em 1991, quando a Empresa Brasileira de Turismo (Embratur)

ganha um novo status, o de coordenadora da Política Nacional de Turismo. Nesse período, outras

políticas tal qual o Plano Nacional de Desenvolvimento I e II que gestaram a construção da BR 101,

rodovia que favoreceu o acesso do setor imobiliário e da população das regiões metropolitanas com

excedente de renda, as terras litorâneas, gerando um grande movimento de construção de segundas

residências e de urbanização da costa, além de interligar os estados e cidades costeiras por uma

rodovia litorânea.

Os programas regionais de desenvolvimento do turismo surgiram na metade da década de 1990, no interior da política nacional de turismo do governo federal. Entretanto, a gênese desses progra- mas data de 1991, quando houve a institucionalização do Programa de Ação para o Desenvolvimen- to do Turismo no Nordeste (Prodetur NE), por meio de uma portaria interministerial. Desde seu início, objetivava a implementação de infraestrutura básica como meio de indução da criação de infraestrutura turística. Na origem, o programa assumiu o papel de uma política de urbanização de territórios, o que em parte ainda é uma das características predominantes.

Entre as principais ações em nível federal, efetuadas a partir de 1991, destacam-se o Plano Na- cional de Turismo (Plantur), de 1992 e seus diversos programas, tendo relevância o Programa de Ação para o Desenvolvimento do Turismo no Nordeste (embrião do Prodetur NE, que assumiu as

diretrizes do Plantur) e o Programa Nacional de Municipalização do Turismo.

Comparando-as ao restante do país, as políticas de turismo para a região amazônica distinguem- se das outras pela opção ao turismo ligado ao cenário natural, popularmente denominado de eco- turismo.

Políticas de ecoturismo para a Amazônia

A região amazônica no Brasil tem sido regionalizada oficialmente como região Norte, Amazônia Le- gal, ou genericamente em função de suas características de paisagem. Em nosso trabalho adotamos a Amazônia Legal como referência.

Figura 1. amazônia legal - divisão política da amazônia legal

Fonte: http://3.bp.blogspot.com/_6ib77EKBPb0/SWt7lYuQp7I/AAAAAAAAAAo/i3l6rqDp8ww/s400/amz-leg.jpg

Tratado de Cooperação Amazônica

Para a Região Amazônica, uma das primeiras manifestações do poder público de interesse de desen- volvimento do turismo encontra-se no “Tratado de Cooperação Amazônica (TCA)” assinado em 3 de julho de 1978 por Bolívia, Brasil, Colômbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela com o objetivo de promover ações conjuntas para o desenvolvimento harmônico da Bacia Amazônica”

.

Observa-se que esse tratado expõe nitidamente uma política territorial para o desenvolvimento regional, e tem como preocupação essencial a conjugação do desenvolvimento econômico com a conservação ambiental.

O artigo XIII deixa claro que o turismo é uma das atividades de interesse dos países da região e dá destaque à proteção da natureza e das culturas indígenas conforme segue,

“As Partes Contratantes cooperarão para incrementar as correntes turísticas, nacionais e de terceiros países, em seus respectivos territórios amazônicos, sem prejuízo das disposições nacionais de proteção às culturas indígenas e aos recursos naturais”.

Torna-se deveras interessante perceber que são colocados no mesmo patamar de idéias a na- tureza e as culturas indígenas. Ambas aparecem como externalidades, pois segundo o tratado, o desenvolvimento econômico é prioridade, mas a natureza e as populações indígenas não deveriam sofrer prejuízos. Todavia também não indicam que terão os benefícios, os lucros desse desenvolvi- mento. Mais grave ainda é que somente as populações indígenas não sofreriam prejuízos, posto que o tratado não considera as populações ribeirinhas, os caboclos e os migrantes que se enraizaram na região.

Parece-nos que o tratado é coerente com as posições que até hoje prevalecem nas políticas de turismo no Brasil e para a Amazônia conforme apresentaremos adiante.

Durante a mesma década (de 1970), a Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SU- DAM) projetou o Plano de Desenvolvimento do Turismo para Amazônia I (PTA 1) (PROSHNIK, 2008).

O PTA continha como premissas: a proteção da natureza, os benefícios à participação e o respei- to às culturas locais e o desenvolvimento econômico.

Com base no mapeamento do RADAM Brasil e da interpretação de imagens de satélites e ima- gens de radar correlacionou-se diversas informações inicialmente para determinação das fronteiras da floresta equatorial e dos campos cerrados. O passo seguinte foi a identificação de grandes regiões florísticas o que orientou a definição de regiões com aptidão para o desenvolvimento do turismo a partir dos seguintes critérios:

Que a região estivesse perto de algum ponto de possível acesso de um centro urbano, para

•

aquela áreas que se desenvolveriam a curto prazo;

Que tivesse características naturais destacadas e abranjam mais do que um ambiente diferente;

•

Que oferecesse a possibilidades de acesso terrestre ou fluvial, presentes ou futuras;

•

Que já existisse antecedentes ou recomendações que justifiquem sua criação;

•

Que não conflitasse com outro uso não compatível com a conservação e a exploração turística;

•

3 http://www.otca.org.br/br/organizacao/index.php?id=98 Organização do Tratado de Cooperação Amazônica aces-

sado em 2009

Que se localizasse em áreas ecologicamente mais fracas ou susceptíveis de alteração;

•

Que os limites tivessem sido delineados de forma a coincidirem com acidentes naturais per-

•

manentes ou estradas para permitir uma demarcação fácil.

Tais critérios serviram para definir a criação de polos de turismo associados a presença de áreas protegidas como se apresenta na figua 2:

Figura 2. polos de Turismo

Fonte: http://portalsaofrancisco.com.br/alfa/brasil/imagens/mapa-do-brasil-4.gif Adaptado por SANSOLO 2012.

O PTA I destaca-se pelos critérios fisionômicos da natureza como principais fatores para delimi- tação de regiões para o desenvolvimento do turismo.

Seguindo a tradição do planejamento até então desenvolvido no Brasil, tratou-se de um plano ortogonal idealizado na estância federal e executado pelos estados com apoio da Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM).

Programa Nacional de Municipalização do Turismo

O Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) representa um novo paradigma adotado no discurso das políticas públicas inauguradas a partir da Constituição de 1988: a descen- tralização do poder público e a participação da sociedade civil organizada (EMBRATUR,1999)

Seguindo mecanismos operacionais da Organização Mundial do Turismo (OMT) e tendo adotan-

do dentre outras metodologias o ZOPP (Ziel Orientierte Projekt Planung), desenvolvida na Alemanha,

serviu como ferramenta de mobilização e capacitação institucional dos municípios e da sociedade

civil organizada para o desenvolvimento das atividades turística em diversos municípios do Brasil.

Foi estruturado em três fases: Sensibilização, Capacitação e Planejamento.

No caso da Amazônia Legal o PMNT mobilizou 272 municípios (EMBRATUR, op.cit) Tabela 1. pnmT na amazônia Brasileira

UF Quant. de

municípios Municípiosengajados no PNMT

1a Fase 2a Fase 3a Fase TOTAL

Acre 22 10 - - 10

Amapá 15 1 8 - 9

Amazonas 62 4 11 1 16

Maranhão (1) 211 6 21 - 27

Mato Grosso 126 6 8 41 55

Pará 143 13 49 21 83

Rondônia 40 5 10 5 20

Roraima 15 6 5 1 12

Tocantins 123 - 12 28 40

TOTAL 757 51 124 97 272

Fonte: EMBRATUR, junho/2001.

Nota: (1) no Maranhão considerou-se somente os municípios da área de abrangência da Amazonia Legal.

Tratou-se da primeira iniciativa governamental de descentralização da política de turismo focada nos municípios. Entretanto, como se pode observar, apenas pouco mais de 10% dos municípios mobilizados pelo PMNT completaram todas as etapas do planejamento, o que dificulta uma avalia- ção da eficácia do programa. Pode-se dizer que o principal resultado alcançado foi à sensibilização dos municípios para o turismo como um vetor de desenvolvimento econômico. Entretanto, uma avaliação da capacidade institucional dos municípios para o planejamento, implementação, moni- toramento e avaliação de políticas, programas e projetos pode expor a fragilidade atual da maioria dos municípios brasileiros no que se refere ao setor turístico. Embora a Constituição de 1988 tenha transferido responsabilidades aos municípios, na direção de se promover uma maior repartição das responsabilidades entre os entes federativos, a ausência de estruturas adequadas a assumirem essas novas responsabilidades, e a manutenção da estrutura fiscal, de arrecadação e distribuição de recur- sos, manteve o poder político assimétrico favorável ao governo federal. Hoje, não obstante a Cons- tituição de 1988 ter instituído a obrigatoriedade aos municípios com mais de 20.000 habitantes e a todos com especial interesse turístico, de produzirem e desenvolverem Planos Diretores Municipais, uma boa parte dos municípios brasileiros ainda não os desenvolveu

.

Portanto o PNMT pode ser compreendido como um exemplo de política central/descentralizada.

Trata-se de uma política que mereceria uma pesquisa sobre os resultados alcançados nos municípios da Amazônia.

4 Conforme dados do IBGE, somente 14,5 dos municípios Brasileiros em 2005 possuíam Planos Diretores. Http://www.

ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=744&id_pagina=1 acessado em novembro

de 2012

Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia

Em 1995, o governo brasileiro criou uma política de desenvolvimento integrado para a Amazônia Legal e forneceu uma estratégia com princípios, definição de metas, métodos e meios de ação que seriam viabilizados por meio de planos, programas e projetos

.

O Programa de Desenvolvimento do Ecoturismo na Amazônia – Proecotur tem como meta via- bilizar o desenvolvimento do ecoturismo na região da Amazônia brasileira. O propósito é estabe- lecer a estrutura apropriada e implementar as condições necessárias para os estados se prepararem para administrar suas áreas selecionadas para o ecoturismo com a finalidade de induzí-lo e gerar benefícios sociais, econômicos e ambientais para população das áreas selecionadas.

O Proecotur atua nos estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Para, Rondônia, Ro- raima e Tocantins e é financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e governo federal.

O programa foi estruturado em duas fases. Na Fase I, entre 2000 e 2005, as principais ações reali- zadas foram: planejamento do ecoturismo na Amazônia, gerenciamento do ecoturismo nas áreas se- lecionadas, fortalecimento do segmento ecoturístico e gerenciamento do programa. Porém, existem outras ações como a realização do diagnóstico da oferta turística efetiva e potencial da Amazônia, estudos de mercado do turismo sustentável para a Amazônia, elaboração da estratégia de turismo sustentável para a Amazônia e a realização de 45 cursos de capacitação nos polos da Amazônia.

Consta no relatório do Proecotur, que ele foi concebido e organizado por meio de um processo participativo, em que os representantes de organizações da sociedade civil, do setor privado (turís- tico, trabalhadores de hotéis e restaurantes) e membros das mais variadas esferas do governo, foram mobilizados e integrados em grupos de trabalhos de âmbito local (Grupos Técnicos Operacionais – GTO) e em grupos técnicos de coordenação interdisciplinar (Grupo Técnico de Coordenação da

Amazônia – GTC – Amazônia)

Para a tomada de decisões foram selecionados critérios hierarquizados e seqüenciados, baseados no nível e na quantidade de informações disponíveis, possibilitando a identificação de atividades e investimentos que podem prosseguir por conta da cooperação técnica proposta, assim como identi- ficar as necessidades específicas e os períodos de referência para estudos posteriores de acompanha- mento de investimentos.

Programa de Regionalização do Turismo

Em 2003 o novo governo federal criou o Ministério do Turismo e o Plano Nacional de Turismo.

Dentre outras ações criou o Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil (Brasil, 2007).

Como estratégias para implementação do programa foram definidas as seguintes premissas:

Consolidação de uma estrutura de coordenação municipal, regional, estadual e nacional;

•

Aplicação de instrumentos metodológicos que possam responder às necessidades nacionais e

•

às particularidades de cada realidade: inventário da oferta turística;

5 BID (s/d)

6 Relatório do Projeto ( Programa de Cooperação Técnica para O Desenvolvimento do Ecoturismo na região Amazônica)

PROECOTUR

Matrizes para a definição, estruturação e avaliação de roteiros;

•

Métodos e técnicas para a mobilização e organização local com foco na região;

•

Definição de parâmetros de modelo de acompanhamento e avaliação; e

•

Implantação de um sistema de informação que resgate, reúna, organize e faça circular dados

•

e informações.

Foram mapeadas 200 regiões turísticas em 3819 municípios e até 2007 haviam sido escolhidos 87 destinos prioritários para qualificação com destinos internacionais. Também foram definidos 65 destinos chamados de indutores, isto é, considerados como pólos indutores do desenvolvimento turístico.

No caso da Região Norte foi identificado 21 regiões turísticas, e envolvendo 79 municípios:

Tabela 2. Regiões e municípios da amazônia envolvidos no pnRT Estado Regiões Municípios

envolvidos

Acre 01 10

Amazonas 04 19

Amapá 04 06

Pará 06 34

Rondônia 03 04

Roraima 03 06

Total 21 79

Fonte: Ministério do Turismo

Não se pode negar a importância do programa, sobretudo com relação à mobilização dos Estados da Federação para incluírem em suas agendas políticas, o turismo.

A estrutura do programa, e os investimentos alocados para seu desenvolvimento indicam um aprofundamento nas políticas públicas de turismo descentralizadoras, ainda que as instâncias locais não estejam devidamente preparadas ou mesmo integralmente mobilizadas para se articularem as propostas do governo federal, no sentido de construírem suas agendas e essas se articularem as agendas regionais, estaduais e federais. Mesmo porque, sendo tratado como um setor, o turismo está em uma posição distante das prioridades e urgências locais.

Turismo de Base Comunitária e Solidário

Em 2007 em uma reunião ocorrida no RIOCENTRO, durante a feira da Associação Brasileira de Agentes de Viagem (ABAV) estiveram presentes representantes do Ministério do Turismo, Minis- tério do Desenvolvimento Agrário, Ministério do Meio Ambiente, alguns representantes de em- preendimentos de turismo de Base Comunitária para discutirem a pertinência e validade de uma proposta de projeto do Laboratório de Tecnologia e Desenvolvimento Social da COPPE/UFRJ, para apoio a pesquisa para o mapeamento do turismo de base comunitária no Brasil.

Nessa reunião, tanto o Ministério do Meio Ambiente quanto o do Desenvolvimento Agrário

expuseram ter interesse no assunto e que já possuíam algumas ações ainda em estado preliminar de

apoio a ao Turismo de Base Comunitária.

Como um dos resultados dessa reunião, no dia 04 de junho de 2008, o Ministério do Turismo publicou no Diário Oficial da União a chamada pública MTUR Nº 001/2008 de Apoio às Iniciativas de Turismo de Base Comunitária. Foram enviadas 518 propostas e aprovadas por uma banca com- posta por representantes das universidades e de alguns ministérios, 50 projetos sendo 25 a seriam apoiados em 2008 e 25 em 2009, com um valor máximo por projeto de 150.000,00 Reais.

Trata-se de uma iniciativa inovadora, e talvez mais uma quebra de paradigma. Contudo, o Mi- nistério do Turismo com essa ação entra, ainda que de forma preliminar, em sincronia com as ideias que vem sendo desenvolvidas pela Secretaria Especial de Economia Solidária e pelo Programa Ter- ritórios da Cidadania, que dentre outros critérios, privilegiam as populações e regiões de maior carência no Brasil.

No caso da Região Norte foi aprovado 06 propostas de projetos para o período 2008/2009. Um número muito tímido ao se considerar a diversidade de culturas, a extensão territorial e a potencia- lidade existentes na Amazônia. Pode-se interpretar que por um lado o turismo não seja ainda uma prioridade para as comunidades amazônicas por outro lado, uma eventual falta de aptidão para elaboração de projetos de turismo de base comunitária.

Análises das políticas e planos

Uma análise das políticas públicas de turismo no Brasil permite expor as matrizes que embasam as ações públicas para o setor com destaque para a Amazônia.

As matrizes econômicas exemplificam o paradoxo existente no interior das políticas de turismo, pois coexistem políticas voltadas à promoção do modelo fordista, com modelos de desenvolvimento endógeno, baseado na pequena produção flexível, com prioridade ao modelo de polos de desenvol- vimento. Por essa lógica adotada em diversas políticas de turismo, o Estado entraria com infraestru- tura e incentivos fiscais para atrair setores motrizes que pudessem produzir concatenações e efeitos cumulativos, irradiando para outras áreas um processo de crescimento (ANDRADE, 1987).

Trata-se de um processo de seleção e exclusão de territórios, baseados na lógica da localização industrial e no entendimento do território como oportunidade de acumulação, de mercantilização de seus atributos e, portanto, como condição pra reprodução do capital.

Embora o viés seja econômico, a opção pelos polos de desenvolvimento não deixa de ter um forte componente territorial. Mais do que isso, o fato evidencia que o território tem sido tratado, nas po- líticas de turismo, quase exclusivamente como mercadoria.

À luz do ideário descentralizador das políticas de turismo surgem programas cujas matrizes geo- gráficas encontram-se no conceito de região de Paul Vidal de Lablache, ou seja, territórios definidos historicamente pela relação entre a população e a natureza. Regiões únicas, com paisagens únicas, quase sem relação com o mundo exterior e recheada de identidade cultural. Há também nas ações do poder público a ideia de espaço como resultante de uma identidade quantitativa, isto é, definido pela informações numéricas dos atributos escolhidos, tais como as regiões homogêneas.

Considerando a questão ambiental, percebem-se ao longo do tempo, algumas variações. Inicial- mente, o meio ambiente aparece como sinônimo de natureza a ser preservada para o que se designa como turismo de qualidade, denotando a relação entre integridade da natureza e turismo de elite.

No final da década de 1970 e ao longo da década de 1980, os impactos ambientais gerados pelas in-

dústrias provocaram a criação de diplomas legais voltados ao controle ambiental, como a Resolução

Conama-001.Contudo, não houve qualquer especificidade para a atividade turística, embora qual- quer empreendimento com potencial de impacto ambiental passasse a ter de atender às demandas de controle, como, por exemplo, a elaboração de Estudos de Impacto Ambiental (EIA/Rima). Recen- temente, as políticas públicas de turismo têm ressaltado a importância da questão ambiental, como se pode observar no Plano Nacional de Turismo

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No entanto, a importância citada refere-se quase que exclusivamente ao aspecto econômico da natureza, isto é, à natureza como recurso, como mercadoria para o turismo. Em outras palavras, não se encontra nas políticas públicas o incentivo à adoção, pelos empreendimentos privados, de soluções conservacionistas e ainda mais graves, percebe-se nas iniciativas governamentais – como na implementação de infraestrutura – a falta de atenção às tecnologias ambientalmente compatíveis com as características da tropicalidade equatorial Amazônica, em termos de transporte, energia e saneamento.

No que se refere aos aspectos sociais, é frequente nas políticas de turismo o discurso voltado à di- minuição das desigualdades sociais. Entretanto, há explicitamente, entre os objetivos, pressupostos e estratégias das políticas públicas mais recentes, a indicação do setor empresarial como principal protagonista do desenvolvimento, o que então proporcionaria maior equilíbrio social em função do aumento de emprego gerado pelos empreendimentos. Não aparecem nas políticas as classes popula- res como agentes sujeitos ativos da inclusão, e sim somente como uma parte passiva, como mão de obra a ser qualificada, exceto nas recentes ações voltadas ao apoio ao turismo de base comunitária.

Considerações Finais

Analisando-se o planejamento como ferramenta de políticas públicas e a matriz dos paradigmas adotados, constatou-se que na maior parte dos documentos está presente uma perspectiva ortogo- nal do planejamento, visto de cima para baixo.

Mais recentemente se vem buscando novos caminhos que possibilitem uma inversão do sentido do planejamento, isto é, da base para as instâncias superiores. O Programa Nacional de Municipali- zação do Turismo (PNMT) foi exemplo de uma tentativa de se possibilitar a participação no plane- jamento do turismo a partir das localidades. Recentemente, o Programa de Regionalização do Tu- rismo também propõe uma metodologia que possibilita a participação no processo de planejamento do desenvolvimento do turismo. Contudo, ainda não existem estruturas normativas que amparem e regulem os fluxos no processo de planejamento e nas tomadas de decisão assim como no programa de regionalização do turismo.

Os programas como o PROECOTUR e o de o Programa de Regionalização do Turismo corres- pondem às principais ações do poder público federal voltadas ao desenvolvimento do turismo na Amazônia Brasileira. Constata-se que há um fluxo coerente entre os níveis federal e estadual, como se pode observar nos planos plurianuais dos Estados e do governo federal, mas no que se refere a escala municipal encontram-se ainda algumas dificuldades para a articulação programática.

7 Disponível em www.turismo.gov.br

Os programas enfatizam o desenvolvimento dos municípios envolvidos nos polos turísticos e ressaltam o objetivo de buscar a melhoria das condições de vida das populações locais, portanto, há uma ênfase no benefício das localidades, embora ainda permaneça a perspectiva da demanda turís- tica como orientadora das ações de investimentos.

O enfoque econômico como parâmetro de desenvolvimento permanece privilegiado, e outros en- foques, como meio ambiente, cultura, aspectos sociais e políticos, são considerados externalidades.

Observou-se que os programas em geral buscam o desenvolvimento ou o incremento do turismo, porém subavaliam o potencial de crescimento quando desconsideram os empreendimentos priva- dos de pequeno porte, como os meios de hospedagem familiar do tipo pousada, pensões e campings, além de bares e outros empreendimentos de pequeno porte, sem mencionar ainda os que estão na informalidade.

O uso de metodologias para amparar o planejamento participativo é uma inovação no processo de planejamento, mas ainda limitado no que se refere a proporcionar um equilíbrio de poder entre os diversos atores sociais relacionados ao desenvolvimento do turismo, haja vista a assimetria de in- vestimentos que favorecem as ações de grandes empresas e os investimentos nas políticas definidas por processo participativos ou que privilegiem os mais pobres.

Ainda faltam instrumentos de avaliação coerentes com uma proposta de gestão compartilhada e desenvolvimento participativo do turismo. Os objetivos das políticas públicas de turismo muitas vezes são superestimados, trazendo uma responsabilidade que supera as possibilidades reais de se- rem alcançados, como a melhoria das contas internacionais, a diminuição da pobreza, a geração de empregos, a proteção do meio ambiente e o equilíbrio entre as regiões. Encontram-se nas políticas sugestões para a adoção de formas inovadoras o que não se faz com outros setores econômicos que possuem maior tradição no Brasil, como a agricultura, a indústria e o comércio, sem falar no setor financeiro.

Ante a esses desafios sobressai o questionamento quanto a propor ao turismo um caminho alter- nativo uma vez que ele é parte da mesma matriz econômica, social e política de outros setores, isto é, do sistema capitalista de produção. Do ponto de vista territorial, percebe-se que as diversas polí- ticas possuem recortes territoriais que ora são coincidentes e ora são divergentes. Programas como o Proecotur e o de Regionalização não possuem os mesmos recortes territoriais, provavelmente por não se articularem dentro do próprio ministério de origem. Outras políticas territoriais como a de proteção da natureza e do desenvolvimento agrário, que também possuem ações voltadas ao desen- volvimento do turismo na Amazônia, ainda não se articularam territorialmente com as políticas de turismo, resultando em ações que se sobrepõem e concorrem entre si, causando desperdício de recursos entre outros prejuízos.

Diante desse cenário, propõe-se um reforço e privilégio ao enfoque no desenvolvimento horizon- tal e integrado, isto é, endógeno, no lugar das proposições ortogonais, cuja concepção e execução são centralizadas nas esferas superiores. Sugere-se ainda que os recortes territoriais a serem firmados tenham como princípio a integração setorial e como critério recortes já firmados e institucionali- zados, pois são os que possuem estrutura política para uma boa governança. Isso não invalida a institucionalização de novos recortes desde que tenham as condições institucionais mínimas para uma gestão compartilhada.

Outra hipótese a ser adotada em termos econômicos seria a da descentralização de investimentos

e incentivo ao pequeno e médio empreendedor em vez do investimento em grandes infraestruturas

voltadas à atração de grandes empreendimentos. Isso permitiria que maior número de empreende-

dores tivesse acesso a recursos e possibilitaria uma sinergia voltada ao desenvolvimento local.

Sugere-se que não se artificialize, não se espetacularize a Amazônia em nome de uma demanda internacional, mas que se proporcionem condições ao mercado nacional, e internacional infraes- trutura e estrutura de apoio ao turismo, tendo com referência as características sócias culturais e ambientais da região. Mas sobretudo, se dê voz às necessidades locais para que o turismo possa ser um meio de intercâmbio entre os habitantes da região, com visitantes de outras realidades.

Portanto, para tornar possível esse intercâmbio, que se viabilizem condições de vida dignas a quem vive na Amazônia, por meio de políticas integradas de desenvolvimento regional, de forma que tenham orgulho de receber dignamente os visitantes tanto da própria região quanto os visitantes externos sejam do Brasil ou de outras regiões.

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