5 de dezembro de 2018
Órgão Especial
Direta de Inconstitucionalidade - Nº 2000127-98.2017.8.12.0000 - Comarca de Origem do Processo Não informado
Relator – Exmo. Sr. Des. Claudionor Miguel Abss Duarte Requerente : Ministério Público Estadual
Proc. Just : Paulo Cezar dos Passos
Requerido : Município de Aparecida do Taboado
Proc. Município : Antonio Jose de Queiroz (OAB: 3968/MS) Proc. Município : Marcelo Eduardo Pizzi (OAB: 17088/MS) Reqda : Câmara de Vareadores do Município de Aparecida do Taboado Procurador : James Robert Silva (OAB: 4193/MS)
E M E N T A – AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL N. 1.500/2015, DO MUNICÍPIO DE APARECIDA DO TABOADO-MS, DE INICIATIVA DO LEGISLATIVO LOCAL, QUE ACRESCENTOU O ART. 8º-A À LEI MUNICIPAL N. 362, DE 10.4.1987, AUTORIZANDO O PODER EXECUTIVO A IMPLEMENTAR LOTEAMENTOS LOCALIZADOS ÀS MARGENS DO RESERVATÓRIO DA HIDRELÉTRICA DE ILHA SOLTEIRA, SEM A REALIZAÇÃO DE OBRAS DE INFRAESTRUTURA BÁSICA, DENTRE ELAS, OBRAS DE REDE DE ESGOTO – VIOLAÇÃO AO INCISO II DO ARTIGO 17 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL – OFENSA À REGRA CONSTITUCIONAL DE INICIATIVA LEGISLATIVA – VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA IGUALDADE E
DA IMPESSOALIDADE – PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE
INCONSTITUCIONALIDADE JULGADO PROCEDENTE.
Procede o pedido de inconstitucionalidade de Lei Municipal, quando demonstrado padecer ela dos vícios de inconstitucionalidade formal e material, como no caso específico, em que o legislador autorizou a implementação de loteamentos sem a realização de obras de infraestrutura básica, o que caracteriza exorbitância da atividade legislativa suplementar prevista no inciso II do artigo 17 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, exorbitância essa caracterizada pela não observância das exigências contidas na Lei Federal n. 6.766/1979, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, tendo, outrossim, restado caracterizado ofensa ao princípio da separação e harmonia entre os Poderes (art. 2º da Constituição Estadual), à cláusula de iniciativa legislativa reservada ao Chefe do Poder Executivo Municipal (artigo 67, § 1º, inciso II,
"d" da Constituição Estadual), bem como a violação dos princípios constitucionais da igualdade e impessoalidade.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os juízes da Órgão Especial do Tribunal de Justiça, na conformidade da ata de julgamentos, por unanimidade e, com o parecer, julgar procedente a ação, nos termos do voto do relator.
ausentes, justificadamente, os desembargadores Divoncir Shreiner Maran e Tânia Garcia de Freitas Borges.
Campo Grande, 5 de dezembro de 2018.
Des. Claudionor Miguel Abss Duarte - Relator
R E L A T Ó R I O
O Sr. Des. Claudionor Miguel Abss Duarte.
Com fundamento no artigo 123, inciso III, da Constituição Estadual, cumulado com o artigo 26, inciso I, da Lei Complementar n. 72, de 18 de janeiro de 1994, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar inaudita altera parte, em face do Município de Aparecida do Taboado, tendo por objetivo declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.500, de 27.01.2015, que acrescentou o art.
8º-A à Lei Municipal n. 362, de 10 de abril de 1987.
O ato normativo atacado possui a seguinte redação:
Art. 8-A. Fica o Poder Executivo, utilizando o poder discricionário conferido à Administração Pública, autorizado a aprovar loteamentos, em área de expansão urbana, localizados às margens do reservatório da hidrelétrica de Ilha Solteira, sem as infraestruturas previstas nos incisos V, VI, VIII e IX, do artigo 8º, desta lei.
Sustenta, em suma, que o artigo em questão está eivado de graves vícios de inconstitucionalidade, a saber:
A) VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
A.1) Ofensa à regra de competência legislativa suplementar Neste tópico, o autor alega que a proteção ao meio urbano é matéria de competência legislativa concorrente atribuída à União, aos Estados e ao Distrito Federal, insculpida no inciso I do art. 24 da Constituição Federal.1
Assinala que a União, utilizando-se de sua competência legislativa concorrente, editou norma de caráter geral regulamentando a matéria na Lei Federal n.
6.766, de 19.12.79 (Lei Federal de Parcelamento de Solo), estatuindo em seu art. 2º, § 5º,2 previsão de infraestrutura básica a ser observada nos projetos de parcelamento do solo.
Salienta que, se a legislação federal fixou, de modo objetivo e inequívoco, uma infraestrutura básica que haverá de ser garantida nos projetos de parcelamento do solo, não poderia a legislação municipal mitigar ou infringir de qualquer modo as normas gerais previstas para todo o território nacional, na medida em que, de acordo com o critério constitucional de repartição de competências contemplado pelo art. 17, incisos I e II, da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul,3 aos municípios foi autorizada unicamente a atividade legislativa suplementar, podendo, quando houver interesse local, baixar legislação que supra lacunas ou especifique minúcias decorrentes de peculiaridades locais.
Adiciona que: a) em hipótese alguma poderia o Município inovar ou dispor de forma contrária às normas gerais da União e do Estado; b) a competência legislativa municipal, nesse caso, deveria se restringir ao mero detalhamento ou ao
1 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
2 Art. 2º. O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes. (...)
§ 5o A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. (Redação dada pela Lei nº 11.445, de 2007).
3 Art. 17. Compete aos municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e estadual, no que couber;
suprimento de lacunas ou omissões de normas federal ou estadual, para adequá-las às particularidades locais, sob pena de invadir seara normativa que não lhe é atribuída; c) os incisos I e II do art. 17 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, que espelham os incisos I e II do art. 30 da Constituição Federal, autorizam os municípios a
“legislar sobre assuntos de interesse local”, com o exclusivo fim de “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”, cuidando-se de competência puramente suplementar, de modo que as normas municipais que versem sobre matéria urbanística jamais podem modificar, restringir ou prejudicar de qualquer modo as regras gerais de proteção ao ambiente urbano, fixadas pelos ordenamentos jurídicos nacional ou estadual, sob pena de se subverter a competência suplementar do Município, convertendo-a indevidamente em competência concorrente; d) a conformação básica dos loteamentos encontra-se fixada de modo preciso e detalhado pela Lei Federal, que estipula uma série de requisitos mínimos de infraestrutura que transcendem o interesse particular dos municípios; e) a Lei Municipal impugnada foi muito além da mera suplementação das normas federais e estaduais, extrapolando a competência que lhe foi conferida pela Constituição Estadual, porquanto de modo algum poderia o Município de Aparecida do Taboado legislar afastando ou dispensando a exigência de requisitos de infraestrutura fixados em Lei da União; f) a Lei n. 1.500, de 27.01.2015, do Município de Aparecida do Taboado, desrespeitou regra de competência disposta no art. 17, II, da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul.
A.2) Desrespeito à regra constitucional de iniciativa legislativa.
Neste aspecto, aduz, também o seguinte: a) a iniciativa da Lei n.
1.500/2015 foi do vereador Claudinei Paulo da Silva e outros, iniciativa essa que infringiu a competência reservada do Executivo Municipal; b) ao dispensar os loteadores da obrigação de realizar as obras mínimas de infraestrutura, o legislador acabou impondo a execução de despesas futuras diretamente ao Município de Aparecida do Taboado, que se verá na obrigação de arcar com os custos das obras respectivas; c) a ingerência do Poder Legislativo em matérias de competência reservada do Poder Executivo enodoa o princípio da separação dos poderes, constante no art. 2º da Constituição Federal, o qual preceitua que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, de reprodução obrigatória no âmbito estadual; d) a inovação do direito positivo constitui atribuição precípua do Poder Legislativo, entretanto, existem matérias cuja iniciativa a ordem constitucional reservou ao Chefe do Poder Executivo, como é o caso das leis que digam respeito à organização da administração pública e dos serviços púbicos ou que criem despesas para o Poder Executivo, regra que deflui, primeiramente, da Constituição Federal, seja pelo princípio da separação dos poderes, seja em razão do que dispõe o art. 61, § 1º, da CF;
e) tais preceitos, por inarredável imposição da simetria, foram igualmente contemplados na Constituição de Mato Grosso do Sul, nos termos do art. 67, § 1º, inciso II, alínea "d"
, no que se refere à exclusividade de iniciativa para projetos de lei que interfiram na organização e funcionamento dos órgãos da administração pública, bem como no art.
66, § 4º, inciso II, no que diz respeito à previsão do princípio da separação dos poderes, motivo pelo qual a aprovação da Lei Municipal impugnada resulta incompatível com a Constituição Estadual; f) de acordo com o STF, ainda que o projeto de lei seja sancionado, a mácula formal em referência configura um vício insanável resultante da usurpação do poder de iniciativa, implicando em invasão da esfera da competência do Poder Executivo.
B) VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.
b.1) Violação ao princípio da igualdade.
Neste título, o autor assevera, em resumo, que: a) a inconstitucionalidade material expressa uma incompatibilidade de conteúdo, substantiva, entre a lei ou ato normativo e a Constituição; b) a Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul estabeleceu em seu art. 1º os fundamentos do Estado de Mato Grosso do Sul, instituindo em seu inciso II o respeito aos princípios fundamentais estabelecidos na Constituição Federal, internalizando a observância da garantia constitucional da igualdade, prevista no art. 5º da Constituição Federal, o qual estabelece que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade ; c) a legislação em apreço, ao autorizar o Poder Executivo Municipal a aprovar loteamentos em área de expansão urbana situada nas imediações do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, sem a infraestrutura necessária, na contramão do que determina o texto constitucional, maculou o princípio da igualdade, instituindo um injustificável privilégio aos loteadores das áreas localizadas às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, em detrimento de outros empreendedores que pretendam lotear áreas urbanas ou de expansão urbana situadas em outros locais; d) ainda que se afigure possível a recuperação de tais gastos por meio de contribuição de melhoria, o retorno do investimento realizado pelo Município levaria anos para se concretizar e, o que é mais grave, seria suportado por aqueles que viessem a adquirir lotes, ou, ainda, pela própria administração, caso resolvesse implantar obras de infraestrutura sem lançar a contribuição de melhoria, o que afronta não só a proteção urbanística, como também a probidade e a moralidade; e) quem mais deveria adotar sistemas protetivos ao meio urbano e ao patrimônio público está justamente fomentando práticas que inegavelmente causarão danos urbanísticos, em prejuízo da sadia qualidade de vida e do bem estar da população de maneira geral, que é quem suportará os nefastos efeitos da falta de saneamento, pavimentação asfáltica, drenagem e outros.
b.2) Ofensa ao princípio da impessoalidade.
Anota que a norma impugnada violou o princípio da impessoalidade, previsto no art. 25 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, conferindo tratamento privilegiado a um único segmento imobiliário, qual seja, os loteadores de imóveis situados em áreas de expansão urbana localizadas às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira.
b.3) Ofensa ao princípio da vedação ao retrocesso social.
Obtempera que a norma também afrontou o princípio da vedação ao retrocesso social, o qual visa a evitar que direitos conquistados a duras penas simplesmente passem a não mais receber a proteção do ordenamento jurídico.
Assevera que, apesar de o direito urbanístico não se encontrar textualmente inserido no capítulo dos direitos fundamentais, ocupa status de direito medular do indivíduo e da coletividade em decorrência de sua índole de direito ambiental, sendo a sua proteção tarefa primordial do Estado brasileiro, inclusive do Poder Público Municipal.
C) REQUERIMENTO
Requer, por derradeiro, a procedência do pedido para o fim de
declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.500, de 27 de janeiro de 2015, que introduziu o art. 8º-A na Lei n. 362, de 10 de abril de 1987.
Em 22 de janeiro de 2017, o Órgão Especial desta Corte deferiu, por maioria, a medida cautelar requerida, suspendendo os efeitos da lei municipal impugnada (p. 233-251).
Por meio do despacho exarado à p. 265, com fundamento no artigo 519, caput, do RITJMS, c/c o artigo 6º, caput e parágrafo único da Lei n. 9.868/99, determinou-se a notificação dos requeridos para, querendo, se manifestar a respeito do mérito da ação. Outrossim, determinou-se a citação do Procurador-Geral do Município de Aparecida do Taboado para, querendo, defender os preceitos impugnados (RITJMS, art.520), e, após, o encaminhamento do feito à Procuradoria-Geral de Justiça para colheita do parecer na condição de fiscal da ordem jurídica.
A Câmara Municipal de Aparecida do Taboado manifestou-se à p.
299-313, pugnando pela improcedência da ação.
Conforme certidão acostada à p. 314 destes autos, tanto o Município de Aparecida do Taboado quanto a Procuradoria-Geral do Município deixaram transcorrer in albis o prazo, sem se manifestar quanto ao mérito da ação.
O Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul, por seu eminente Procurador-Geral Ajunto de Justiça Jurídico, Dr. Humberto de Matos Brittes, emitiu parecer opinando pela procedência da presente ação direita de inconstitucionalidade e pela confirmação da liminar deferida, com o fim de extirpar do ordenamento jurídico a lei objurgada.
V O T O
O Sr. Des. Claudionor Miguel Abss Duarte. (Relator)
Com fundamento no artigo 123, inciso III, da Constituição Estadual, cumulado com o artigo 26, inciso I, da Lei Complementar n. 72, de 18 de janeiro de 1994, o Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul ajuizou ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar inaudita altera parte, em face do Município de Aparecida do Taboado, tendo por objetivo declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 1.500, de 27.01.2015, que a acrescentou o art.
8º - A à Lei Municipal n. 362, de 10 de abril de 1987.
O ato normativo atacado possui a seguinte redação:
Art. 8-A. Fica o Poder Executivo, utilizando o poder discricionário conferido à Administração Pública, autorizado a aprovar loteamentos, em área de expansão urbana, localizados às margens do reservatório da hidrelétrica de Ilha Solteira, sem as infraestruturas previstas nos incisos V, VI, VIII e IX, do artigo 8º, desta lei.
Sustenta, em suma, que o artigo em questão está eivado de graves vícios de inconstitucionalidade, a saber:
A) VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL.
A.1) Ofensa à regra de competência legislativa suplementar
Neste tópico, o autor alega que a proteção ao meio ambiente urbano é matéria de competência legislativa concorrente atribuída à União, aos Estados e ao Distrito Federal, insculpida no inciso I do art. 24 da Constituição Federal.4
Assinala que a União, utilizando-se de sua competência legislativa concorrente, editou norma de caráter geral regulamentando a matéria na Lei Federal n.
6.766, de 19.12.79 (Lei Federal de Parcelamento de Solo), estatuindo em seu art. 2º, § 5º,5 previsão de infraestrutura básica a ser observada nos projetos de parcelamento do solo.
Salienta que, se a legislação federal fixou, de modo objetivo e inequívoco, uma infraestrutura básica que haverá de ser garantida nos projetos de parcelamento do solo, não poderia a legislação municipal mitigar ou infringir de qualquer modo as normas gerais previstas para todo o território nacional, na medida em que, de acordo com o critério constitucional de repartição de competências contemplado pelo art. 17, incisos I e II, da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul,6 aos municípios foi autorizada unicamente a atividade legislativa suplementar, podendo, quando houver interesse local, baixar legislação que supra lacunas ou especifique minúcias decorrentes de peculiaridades locais.
Adiciona que: a) em hipótese alguma poderia o Município inovar ou dispor de forma contrária às normas gerais da União e do Estado; b) a competência legislativa municipal, nesse caso, deveria se restringir ao mero detalhamento ou ao suprimento de lacunas ou omissões de normas federal ou estadual, para adequá-las às particularidades locais, sob pena de invadir seara normativa que não lhe é atribuída; c) os incisos I e II do art. 17 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, que espelham os incisos I e II do at. 30 da Constituição Federal, autorizam os municípios a
“legislar sobre assuntos de interesse local”, com o exclusivo fim de “suplementar a legislação federal e estadual no que couber”, cuidando-se de competência puramente suplementar, de modo que as normas municipais que versem sobre matéria urbanística jamais podem modificar, restringir ou prejudicar de qualquer modo as regras gerais de proteção ao ambiente urbano, fixadas pelos ordenamentos jurídicos nacional ou estadual, sob pena de se subverter a competência suplementar do Município, convertendo-a indevidamente em competência concorrente; d) a conformação básica dos loteamentos encontra-se fixada de modo preciso e detalhado pela Lei Federal, que estipula uma série de requisitos mínimos de infraestrutura que transcendem o interesse particular dos municípios; e) a Lei Municipal impugnada foi muito além da mera suplementação das normas federais e estaduais, extrapolando a competência que lhe foi conferida pela Constituição Estadual, porquanto de modo algum poderia o Município de Aparecida do Taboado legislar afastando ou dispensando a exigência de requisitos de infraestrutura fixados em Lei da União; f) a Lei n. 1.500, de 27.01.2015, do Município de Aparecida do Taboado, desrespeitou regra de competência disposta no art. 17, II, da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul.
4 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
5 Art. 2º. O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as das legislações estaduais e municipais pertinentes. (...)
§ 5o A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica pública e domiciliar e vias de circulação. (Redação dada pela Lei nº 11.445, de 2007).
6 Art. 17. Compete aos municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e estadual, no que couber;
A.2) Desrespeito à regra constitucional de iniciativa legislativa.
Neste aspecto, aduz, também o seguinte: a) a iniciativa da Lei n.
1.500/2015 foi do vereador Claudinei Paulo da Silva e outros, iniciativa essa que infringiu a competência reservada do Executivo Municipal; b) ao dispensar os loteadores da obrigação de realizar as obras mínimas de infraestrutura, o legislador acabou impondo a execução de despesas futuras diretamente ao Município de Aparecida do Taboado, que se verá na obrigação de arcar com os custos das obras respectivas; c) a ingerência do Poder Legislativo em matérias de competência reservada do Poder Executivo enodoa o princípio da separação dos poderes, constante no art. 2º da Constituição Federal, o qual preceitua que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário , de reprodução obrigatória no âmbito estadual; d) a inovação do direito positivo constitui atribuição precípua do Poder Legislativo, entretanto, existem matérias cuja iniciativa a ordem constitucional reservou ao Chefe do Poder Executivo, como é o caso das leis que digam respeito à organização da administração pública e dos serviços púbicos ou que criem despesas para o Poder Executivo, regra que deflui, primeiramente, da Constituição Federal, seja pelo princípio da separação dos poderes, seja em razão do que dispõe o art.
61, § 1º, da CF; e) tais preceitos, por inarredável imposição da simetria, foram igualmente contemplados na Constituição de Mato Grosso do Sul, nos termos do art. 67,
§ 1º, inciso II, alínea "d" , no que se refere à exclusividade de iniciativa para projetos de lei que interfiram na organização e funcionamento dos órgãos da administração pública, bem como no art. 66, § 4º, inciso II, no que diz respeito à previsão do princípio da separação dos poderes, motivo pelo qual a aprovação da Lei Municipal impugnada resulta incompatível com a Constituição Estadual; f) de acordo com o STF, ainda que o projeto de lei seja sancionado, a mácula formal em referência configura um vício insanável resultante da usurpação do poder de iniciativa, implicando em invasão da esfera da competência do Poder Executivo.
B) VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL.
b.1) Violação ao princípio da igualdade.
Neste título, o autor assevera, em resumo, que: a) a inconstitucionalidade material expressa uma incompatibilidade de conteúdo, substantiva, entre a lei ou ato normativo e a Constituição; b) a Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul estabeleceu em seu art. 1º os fundamentos do Estado de Mato Grosso do Sul, instituindo em seu inciso II o respeito aos princípios fundamentais estabelecidos na Constituição Federal, internalizando a observância da garantia constitucional da igualdade, prevista no art. 5º da Constituição Federal, o qual estabelece que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade ; c) a legislação em apreço, ao autorizar o Poder Executivo Municipal a aprovar loteamentos em área de expansão urbana situada nas imediações do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, sem a infraestrutura necessária, na contramão do que determina o texto constitucional, maculou o princípio da igualdade, instituindo um injustificável privilégio aos loteadores das áreas localizadas às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, em
detrimento de outros empreendedores que pretendam lotear áreas urbanas ou de expansão urbana situadas em outros locais; d) ainda que se afigure possível a recuperação de tais gastos por meio de contribuição de melhoria, o retorno do investimento realizado pelo Município levaria anos para se concretizar e, o que é mais grave, seria suportado por aqueles que viessem a adquirir lotes, ou, ainda, pela própria administração, caso resolvesse implantar obras de infraestrutura sem lançar a contribuição de melhoria, o que afronta não só a proteção urbanística, como também a probidade e a moralidade; e) quem mais deveria adotar sistemas protetivos ao meio urbano e ao patrimônio público está justamente fomentando práticas que inegavelmente causarão danos urbanísticos, em prejuízo da sadia qualidade de vida e do bem estar da população de maneira geral, que é quem suportará os nefastos efeitos da falta de saneamento, pavimentação asfáltica, drenagem e outros.
b.2) Ofensa ao princípio da impessoalidade.
Anota que a norma impugnada violou o princípio da impessoalidade, previsto no art. 25 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, conferindo tratamento privilegiado a um único segmento imobiliário, qual seja, os loteadores de imóveis situados em áreas de expansão urbana localizadas às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira.
b.3) Ofensa ao princípio da vedação ao retrocesso social.
Obtempera que a norma também afrontou o princípio da vedação ao retrocesso social, o qual visa a evitar que direitos conquistados a duras penas simplesmente passem a não mais receber a proteção do ordenamento jurídico.
Assevera que, apesar de o direito urbanístico não se encontrar textualmente inserido no capítulo dos direitos fundamentais, ocupa status de direito medular do indivíduo e da coletividade em decorrência de sua índole de direito ambiental, sendo a sua proteção tarefa primordial do Estado brasileiro, inclusive do Poder Público Municipal.
Em 22 de novembro de 2017, o Órgão Especial deste Tribunal deferiu a medida cautelar requerida, suspendendo os efeitos da lei municipal impugnada (p. 233-251).
Por meio do despacho exarado à p. 265, este relator, com fundamento no artigo 519, caput, do RITJMS, c/c o artigo 6º, caput e parágrafo único da Lei n. 9.868/99, determinou a notificação dos requeridos para, querendo, se manifestar a respeito do mérito da ação. Outrossim, determinou a citação do Procurador- Geral do Município de Aparecida do Taboado para, querendo, defender os preceitos impugnados (RITJMS, art. 520), e, após, foi determinado o encaminhamento do feito à Procuradoria-Geral de Justiça para emitir parecer na condição de fiscal da ordem jurídica.
A Câmara Municipal de Aparecida do Taboado manifestou-se à p.
299-313, pugnando pela improcedência da ação.
Conforme certidão acostada à p. 314 destes autos, tanto o Município de Aparecida do Taboado quanto a Procuradoria-Geral do referido Município deixaram transcorrer in albis o prazo, sem apresentar manifestação quanto ao mérito da ação.
O Ministério Público do Estado de Mato Grosso do Sul, por seu Procurador-Geral Ajunto de Justiça Jurídico, Dr. Humberto de Matos Brittes, emitiu
parecer opinando pela procedência da presente ação direta de inconstitucionalidade, confirmando a liminar deferida, para o fim de extirpar do ordenamento jurídico a lei objurgada.
Feito este breve relato, passo ao voto.
Do direito
A matéria aqui tratada versa sobre a aprovação de projetos de loteamentos, no Município de Aparecida do Taboado, cujos requisitos estão disciplinados no artigo 8º da Lei Municipal nº 362, de 10 de abril de 1987, que assim prescreve:
"Art. 8º - Para a aprovação do loteamento a Prefeitura Municipal exigirá do loteador a execução das seguintes obras de infraestrutura:
I- vias de circulação;
II- demarcação dos lotes e das quadras, ambos com o respectivo número, com piquetes de madeira (redação dada pela Lei Municipal nº 1.463/2014);
III- rede de energia elétrica;
IV - sistema de abastecimento de água potável, que, além da rede mestra, deverá disponibilizar um ponto de entrada defronte cada lote, no passeio público (redação dada pela Lei Municipal nº 1.414/2014);
V - drenagem subterrânea, com tubulação, poços de visita, bocas de lobo e dissipadores (redação dada pela Lei Municipal nº 1.463/2014);
VI - rede de esgotos (redação dada pela Lei Municipal nº 1.414/2012);
VII - iluminação pública;
VIII- pavimentação asfática em PMF (pré misturado ou frio) ou CBUQ (concreto betuminoso usinado a quente), com espessura mínima de 3 (três) centímetros (redação dada pela Lei Municipal nº 1.463/2014);
IX - guias, meio-fio com sarjetas e dispositivo de drenagem (redação dada pela Lei Municipal nº 1.463/2014).
Por sua vez, a Lei Municipal nº 1.500, de 27 de janeiro de 2015, por meio de proposição formulada por iniciativa do legislativo local (Projeto de Lei nº 3/2014, f. 44), fez os seguintes acréscimos à referida lei:
Art. 1º Fica acrescido o artigo 8º-A, à Lei Municipal nº 362, de 10 de abril de 1987, com a seguinte redação:
Art. 8º-A. Fica o Poder Executivo, utilizando o poder discricionário conferido à Administração Pública, autorizado a aprovar loteamentos, em área de expansão urbana, localizados às margens do reservatório da hidrelétrica de Ilha Solteira, sem as infraestruturas previstas nos incisos V, VI, VIII e IX, do artigo 8º, desta Lei.
Art. 2º Esta lei entrará em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário. (G.n.)
Conforme se infere do sobredito dispositivo, a Lei Municipal nº 1.500, de 27 de janeiro de 2015, confere discricionariedade ao Chefe do Poder Executivo local para aprovar loteamentos em área de expansão urbana situada às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, dispensando a execução de todas as obras de infraestrutura estabelecidas pela lei municipal de parcelamento do
solo, especificamente as previstas nos incisos V, VI, VIII e IX do referido artigo 8º.
Pois bem, a meu juízo, o artigo 8º-A, da Lei acima mencionada afronta a regra de competência suplementar disposta no inciso II do art. 17 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, o qual estatui:
"Art. 17. Compete aos municípios:
(...)
II - suplementar a legislação federal e estadual, no que couber;"
Deveras, a lei municipal objurgada afronta o dispositivo constitucional supramencionado, na medida em que não suplementa norma federal/estadual, mas, ao contrário, colide com aquele regramento, dando "carta branca"
para que determinados empreendedores se abstenham de realizar "drenagem subterrânea, rede de esgotos, pavimentação asfáltica, guias, meio-fio e dispositivo de drenagem (art. 8, V, VIII,IX- Lei nº 362/1987)".
Ao comentar o inciso II do artigo 30 da Constituição Federal, Alexandre de Moraes7 adverte:
"O art. 30, II, da Constituição Federal preceitua caber o município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, o que não ocorria na Constituição anterior, podendo o município suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, embora não podendo contraditá-las, inclusive nas matérias previstas do art. 24 da Constituição de 1988.
Assim, a Constituição Federal prevê a chamada competência suplementar dos municípios, consistente na autorização de regulamentar normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de competência desse ente federativo: interesse local. (G.n.).
Extrai-se do escólio retromencionado que o Município está autorizado apenas a suprir as lacunas da legislação federal e estadual, "não podendo contraditá-las inclusive no que diz respeito às matérias elencadas no artigo 24 da Constituição Federal".
E, dentre as matérias relacionadas no artigo 24 da Constituição Federal, que o Município não pode contraditar, consta o direito urbanístico, isto é, a proteção ao meio urbano, matéria cuja função de legislar é da competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do que dispõe o inciso I do artigo 24 da Constituição Federal.
Nesta ordem de ideias, a União Federal tem competência para legislar sobre o direito urbanístico, o que ocorreu por meio da Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, Lei de Parcelamento do Solo Urbano, cujo artigo 2º, § 5º, dispõe:
Art. 2º O parcelamento do solo urbano poderá ser feito mediante loteamento ou desmembramento, observadas as disposições desta Lei e as
7 MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil Interpretada e legislação constitucional. 9ª ed, atualizada até a EC nº 71/12. São Paulo: Atlas, 2013, p. 742.
das legislações estaduais e municipais pertinentes.
(...)
§ 5º A infraestrutura básica dos parcelamentos é constituída pelos equipamentos urbanos de escoamento das águas pluviais, iluminação pública, esgotamento sanitário, abastecimento de água potável, energia elétrica e domiciliar e vias de circulação.
Ao comentar a Lei número 6.766/79, Paulo Affonso Leme Machado8 leciona:
"A Lei 6.766/79 não colocou à margem o princípio da autonomia municipal e nem poderia fazê-lo, pois seria inconstitucional.
(...)
Transcende o interesse particular do Município a estruturação básica de um loteamento. Apontar as mesmas condições mínimas de sanidade para todas as comunidades da Nação é tarefa que se fazia improrrogável, pois, do contrário, propiciavam-se num mesmo país pontos de convulsão social e locais onde não se mora, não se habita mas se sobrevive a duras penas.
De outro lado, a continuação da manifesta diferença de exigências urbanísticas para lotear, concorria para aumentar as desigualdades regionais e estimulava a concorrência entre cidades, possibilitando que poderosos loteadores só investissem onde menos se exigisse.
Não se pode, pois, negar que a Lei 6.766/79 representa um formidável elenco de normas, que é preciso colocar em prática."
Feita essa digressão, percebe-se que a lei municipal atacada viola o art. 17, II, da Constituição Estadual, na medida em que o Município de Aparecida do Taboado não suplementou a Lei federal 6.766/76, mas, ao contrário, violou a mencionada lei, quando, para fins de aprovação de loteamentos em área de expansão urbana situada às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, houve por bem permitir ao Poder Executivo dispensar a execução de algumas obras de infraestrutura básica, mais especificamente obras de drenagem subterrânea, rede de esgotos, pavimentação asfáltica, guias e meio-fio.
A implantação de um loteamento com obras de infraestrutura básica transcende ao interesse particular do Município, de modo que a lei municipal em questão, ao permitir ao Executivo dispensar o loteador da realização, dentre outras obras, das relacionadas à rede de esgoto, afrontou o inciso II do artigo 17 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, porquanto de modo algum poderia o Município de Aparecida do Taboado afastar ou dispensar exigências concernentes aos requisitos de infraestrutura básica fixada em Lei Federal.
De outro lado, a lei impugnada também padece de vício de iniciativa formal, conforme bem advertiu o Procurador de Justiça Humberto de Matos Brittes, no parecer anexado à p.318-324, o qual adoto como razões de decidir:
8 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p.380.
"Outrossim, constata-se que a referida lei padece de vício formal de iniciativa, dispondo diretamente sobe atribuições inerentes à administração pública local, notadamente à Secretaria Municipal de Obras, interferindo, desta forma, na organização e funcionamento do Poder Executivo, cuja alçada é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, corolário do princípio da separação dos poderes:
Com efeito, o artigo 67, § 1º, II, d, da Constituição Estadual estabelece a competência privativa do Chefe do Poder Executivo para a iniciativa de leis que envolvam atribuições dos órgãos da administração pública, senão vejamos:
Art. 67. A iniciativa de leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembleia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Tribunal de Contas, ao Procurador- Geral de Justiça e aos cidadãos, nos termos desta Constituição.
§ 1º São de iniciativa do Governador do Estado as leis que:
(...)
II -disponham sobre:
(...)
d) a criação, a estrutura e as atribuições das Secretarias de Estado e dos órgãos da administração pública. (g.n.)
Desta feita, conforme expressamente dispõe a lei acima transcrita, é do Chefe do Poder Executivo, estadual ou local, por simetria constitucional, a iniciativa do processo legislativo que trate de matéria administrativa, uma vez que acabará impondo ao Município de Aparecida do Taboado a realização de despesas públicas futuras, infringindo, por consectário lógico, a competência reservada ao Executivo Municipal, eis que a proposta (Projeto de Lei nº 3/2014) é de autoria do legislativo.
(...)
Ademais, não se afigura razoável que o Prefeito Municipal, ainda que autorizado pela legislação local, possa, livremente, aprovar loteamentos localizados às margens do reservatório da hidrelétrica da Ilha Solteira, sem as infraestruturas previstas, sem observância das disposições constitucionais das legislações constitucionais, da legislação aplicável à espécie e em confronto com os princípios constitucionais da moralidade e impessoalidade administrativa (Parecer Ministerial p.321-322)
No aspecto material, a lei impugnado também viola os princípios da moralidade e impessoalidade previstos no artigos 25 da Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul, fato bem percebido pelo Procurador de Justiça Humberto de Matos Brittes, que, ao abordar a matéria, ponderou:
Dessarte, verifica-se que a Lei nº 1.500, de 27 de janeiro de 2015, do Município de Aparecida do Taboado viola princípios norteadores da Administração Pública, dentre os quais destaca a moralidade e a impessoalidade, previstos no artigo 25 da Constituição do Estado de Mato
Grosso do Sul, uma vez que referida norma institui vantagens injustificadas, em benefício de pequena e restrita parcela de pessoas, bem como contraria evidentemente o interesse público.
Por derradeiro, vale ressaltar que é inaceitável a modificação de normas que possam redundar em prejuízo ao meio ambiente, ainda que possa representar a viabilização do desenvolvimento e crescimento urbano. A discricionariedade de aprovar loteamentos em área de expansão urbana localizados às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, independentemente da execução de todas as obras de infraestrutura estabelecidas pela Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 (Lei de Parcelamento do Solo, significa verdadeiro retrocesso na proteção do meio ambiente urbano, o que é vedado.' (Parecer- p.223) Com efeito, o Município é responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, devendo assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e o bem- estar da população, inclusive com a adoção das medidas necessárias para o seu cumprimento.
Ressalte-se que o exercício dessa atividade é de natureza vinculada, e não discricionária, não tendo o Município a faculdade de não fiscalizar ou deixar de se insurgir contra o loteamento urbano irregular.
Nesse passo, a omissão ou o descumprimento do Município no exercício desse poder-dever acarreta a sua responsabilização pelo desrespeito a interesses difusos referentes à ordem urbanística, sobretudo ao meio ambiente equilibrado, de status constitucional.
Sobre o tema, mostra-se oportuna a autorizada lição de PAULO AFFONSO LEME MACHADO:
"Há um inegável interesse público para os cidadãos em fiscalizar a qualidade do loteamento. A ausência de condições sanitárias e ação dos elementos poluentes terão consequências não só sobre os compradores de lotes, mas sobre toda a comunidade. Por isso, qualquer cidadão, individualmente, ou através das associações (espera-se a abertura de nossos Tribunais para esse tipo de ação) poderá propor ação ordinária de anulação do ato administrativo, quando se configure o desvio de finalidade pública. Caberá ação popular ou ação civil pública se os Municípios não obrigarem o respeito da faixa non aedificandi ou se executarem obras que cabem ao loteador. Haverá lesão ao bem público, considerando se a ação de incorporação de áreas indiscutivelmente vocacionadas a serem públicas ou a serem servientes do interesse público". (in Direito Ambiental Brasileiro, São Paulo: Editora Malheiros, 2011, 19ª Ed, p. 452).
Diante da lição acima exposta, sequer é o caso de dizer que existe retrocesso na lei em comento, que confere discricionariedade ao chefe do Poder Executivo Municipal, na aprovação de loteamentos em área de expansão urbana localizados às margens do reservatório da Hidrelétrica de Ilha Solteira, independentemente da execução de todas as obras de infraestrutura estabelecidas pela
Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979.
Em realidade, conforme demonstrado acima, a atividade do Município quanto às exigências do loteamento, é vinculada, e conferir discricionariedade, em casos tais, caracteriza desvio de finalidade pública, na medida em que acaba por permitir seja realizado loteamento sem condições sanitárias, com ofensa o meio ambiente equilibrado, que é um valor protegido tanto na Constituição Federal como na Constituição do Estado de Mato Grosso do Sul.
Dispositivo
Posto isso, em consonância com o parecer do Ministério Público, julgo procedente o pedido formulado nesta ação direta de inconstitucionalidade, para declarar inconstitucional, na íntegra, com efeito erga omnes e ex tunc, a eficácia dos dispositivos da Lei Municipal n. 1.500, de 27 de dezembro de 2015, do Município de Aparecida do Taboado.
D E C I S Ã O
Como consta na ata, a decisão foi a seguinte:
POR UNANIMIDADE E, COM O PARECER, JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO, NOS TERMOS DO VOTO DO RELATOR. AUSENTES, JUSTIFICADAMENTE, OS DESEMBARGADORES DIVONCIR SHREINER MARAN E TÂNIA GARCIA DE FREITAS BORGES.
Presidência do Exmo. Sr. Des. Divoncir Schreiner Maran Relator, o Exmo. Sr. Des. Claudionor Miguel Abss Duarte.
Tomaram parte no julgamento os Exmos. Srs. Des. Claudionor Miguel Abss Duarte, Des. Paschoal Carmello Leandro, Des. Julizar Barbosa Trindade, Des. Carlos Eduardo Contar, Des. Sideni Soncini Pimentel, Des. Marco André Nogueira Hanson, Des. Ruy Celso Barbosa Florence, Des. Luiz Gonzaga Mendes Marques, Des.
Eduardo Machado Rocha, Des. Marcelo Câmara Rasslan, Des. Amaury da Silva Kuklinski, Des. Luiz Claudio Bonassini da Silva e Des. Vilson Bertelli.
Campo Grande, 5 de dezembro de 2018.
csf
