PUC-SP
ANA LUCIA DE SOUZA BARROS SILVA
A RELAÇÃO COM ENTIDADES SOCIAIS NA GESTÃO DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL EM SÃO JOSÉ DOS CAMPOS: UMA
EXPERIÊNCIA EM ANÁLISE
MESTRADO EM SERVIÇO SOCIAL
A RELAÇÃO COM ENTIDADES SOCIAIS NA GESTÃO DA
ASSISTÊNCIA SOCIAL EM SÃO JOSÉ DOS CAMPOS: UMA
EXPERIÊNCIA EM ANÁLISE
Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de MESTRE em Serviço Social, sob a orientação da Prof.ª Dr.ª Aldaíza Oliveira Sposati.
Banca Examinadora
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Aos profissionais da Política de Assistência Social desta Nação, que comemoram, junto comigo, a Lei Federal 12.435/2011, sancionada pela Presidenta da República Dilma Rousseff, em 6 de julho de 2011.
A Deus, por ter me dado a graça de superar as dificuldades do percurso e me deixar saborear mais essa conquista...
À minha mãe e assistente social, Ângela Maria, que sempre me incentivou na caminhada da vida, sendo meu exemplo de passos firmes. Na profissão, resolveu seguir meu exemplo.
Ao meu eterno namorado e legítimo marido, José Carlos. Nesses quase trinta anos de convivência, sempre me apoiando em tudo, inclusive nos estudos. Você é e sempre será meu principal arrimo.
Às minhas queridas filhas, Thaís e Talitha, que se tornaram fortes mulheres. Por vezes, reclamando que sou exagerada em relação aos estudos, mas reconhecendo que o aprendizado é um grande prazer em minha vida.
Aos meus familiares, de modo especial, aos meus irmãos Antonio Fernando, José Augusto e Alexandre, que, durante meu período de Mestrado, souberam entender minha ausência em decorrência da prioridade acadêmica.
Ao meu pai, José, que, mesmo vivendo em Portugal, se faz presente em minha vida. À família Silva, para onde entrei aos 17 anos de idade e espero permanecer para sempre. Obrigada pela acolhida, respeito e carinho durante todos esses anos.
À família Lapa Miguel, pelo afeto sempre recebido e, com certeza, recíproco.
À Prof.ª Dr.ª Aldaíza Oliveira Sposati, por ter me dado a oportunidade de partilhar de sua sabedoria. Sua orientação e exigência me mantiveram no rumo certo. Sou grata por me mostrar, com o seu exemplo, que a busca incessante pelo conhecimento deve ser uma de minhas metas de vida.
rumo ao eixo de estudo delimitado.
Aos colegas de profissão, Maria Conceição, Maria Regina, Maria Teresa, Elisa, Fátima Souza, Ana Carla, Lindamar, Rivanil, Selma Maria, Elisete, Fábio Alexandre, Marcos Valdir e Marco Aurélio, que me antecederam na PUC-SP e me incentivaram com seus exemplos, para a busca de mais qualificação acadêmica, apesar do cotidiano profissional acelerado.
Aos colegas que comigo cursaram disciplinas e frequentaram núcleos de estudos e pesquisas na PUC-SP. Juntos compartilhamos alegrias, expectativas, correrias e prazos a serem cumpridos. Fica a obrigação de semear o que aprendemos.
A Vânia Mendes Medeiros de Lima (secretária do Programa de Estudos Pós-graduados - PEPG em Serviço Social) pelas contribuições e resolução de dúvidas administrativas em relação aos procedimentos acadêmicos.
À Diretoria Regional de Assistência e Desenvolvimento Social (Drads) do Vale do Paraíba, pela atenção e apoio dispensados no procedimento de acesso às informações e aos dados públicos dos municípios analisados.
Ao Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) de São José dos Campos pelas informações cedidas.
À Câmara Municipal de São José dos Campos, pelo acervo fotográfico.
Aos Municípios de Guaratinguetá, Jacareí, Pindamonhangaba, São José dos Campos e Taubaté, pela disponibilidade de informações e dados constantes neste estudo.
Ao assistente social, Geraldo Vilhena de Paiva Almeida, que, com seu protagonismo e atenção, enriqueceu esta dissertação. Suas palavras e ações estão registradas no processo da institucionalização da assistência social em São José dos Campos. Às assistentes sociais Fanny Istamati e Regina Helena Sant’Anna que entrevistei. Meu apreço pela partilha de suas histórias profissionais. Tenham certeza de que fizeram a diferença nesse processo.
Aos dirigentes das entidades sociais entrevistadas, pela pronta disponibilização das informações coletadas.
curso.
A Regina Helena Sant’Anna, assessora de Política de Incentivo às Entidades Sociais (Apies), pelo incentivo e colaboração para a concretude deste sonho acadêmico. Às assistentes sociais e colegas do Programa de Apoio Técnico às Entidades Sociais (Pates), Fanny Istamati, Ivone Pereira Ignácio, Kátia Maria Deola, Maria Alcista Miranda de Oliveira Santos,Maria José da Silva e Silvana Maria de Carvalho Rangel, com minhas desculpas pelas vezes que fiquei ausente no cotidiano profissional e oferto esta dissertação.
A todos os assistentes sociais que atuaram e ajudaram na construção e consolidação do Pates, enquanto possibilidade de articulação com as entidades sociais do município.
Às entidades e organizações de assistência social de São José dos Campos, pela contribuição na construção da política de assistência social.
A todos os usuários da assistência social que devem ser tratados com respeito e profissionalismo, como cidadãos que acessam uma política pública.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), pelo incentivo e financiamento desta pesquisa. Que esse apoio seja acessado por todos os que buscam os aprimoramentos acadêmico e profissional.
Este estudo dedica-se a compreender a regulação entre o público e o privado no âmbito da Política Municipal de Assistência Social do Município de São José dos Campos (SP). Realiza o resgate do processo de institucionalização da assistência social, nessa cidade, no período de 1965 a 2011. Destaca, nessa história, a construção dos modos de regulação entre o órgão público municipal de assistência social e as entidades e organizações de assistência social. Tem como base empírica a análise da legislação municipal de assistência social e depoimentos de protagonistas desse processo. Particulariza a trajetória e atuação do Programa de Apoio Técnico às Entidades Sociais (Pates) como elo de implementação dessa regulação e seu monitoramento visando sua adequação à Política Nacional de Assistência Social (PNAS), ao Sistema Único de Assistência Social (Suas) e mais recentemente à Resolução CNAS 109/2009, que delimita e nomeia os serviços socioassistenciais que podem (e devem) ser executados por meio de co-gestão com as entidades e organizações de assistência social. Mostra, ao final, as dificuldades para implantação da tipologia de serviços socioassistenciais em face da tradição do trabalho missionário de entidades e organizações sociais.
The purpose of this study is to understand the regulation between the public and private sectors within the municipal welfare policy in São José dos Campos –SP. Our studies perform the rescue of the institutionalization process of social assistance in this city during the period from 1965 to 2011. The history highlights the construction of means of regulation between the public municipal agency of social assistance and entities and social service organizations. It is based on empirical analysis of municipal legislation of social assistance and testimonies of the protagonists of this process. The search emphasizes the trajectory and performances of the Technical Support Program to Social Entities (Pates) as a link of implementation of this regulation and its monitoring in order to their suitability for National Policy for Social Assistance (PNAS), the Unified Social Assistance System (Suas) and most recently with Resolution CNAS 109/09 that delimits and names the socio welfare services that can (and should) be implemented through co-management with the entities and social service organizations. Shows at the end the difficulties of implementing social welfare services face to the tradition of missionary work agencies and social organizations.
Quadro 1 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP):
ano de criação e área territorial... 37
Quadro 2 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): gestão municipal de assistência social... 40
Quadro 3 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): comparativo do nível de gestão (anos 2005 e 2010)... 41
Quadro 4 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): número de Cras e Creas... 48
Quadro 5 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): dados gerais... 50
Quadro 6 - Entidades e organizações de assistência social de São José dos Campos: recurso federal - 2011... 61
Quadro 7 - Entidades e organizações de assistência social de São José dos Campos: recurso estadual proteção social básica - 2011... 64
Quadro 8 - Entidades e organizações de assistência social de São José dos Campos: recurso estadual proteção social especial - 2011.. 65
Quadro 9 - Entidades e organizações de assistência social de São José dos Campos: recurso municipal - proteção social básica - 2011. 67 Quadro 10 - Entidades e organizações de assistência social de São José dos Campos: recurso municipal - proteção social especial alta complexidade - 2011... 69
Quadro 11 - Entidades e organizações de assistência social de São José dos Campos: recurso municipal - proteção social especial média complexidade - 2011... 70
Quadro 12 - Orgão gestor da assistência social de São José dos Campos – evolução por mandato dos prefeitos... 123
Quadro 13 - Proteção Social Básica - 2011... 139
Quadro 14 - Proteção Social Básica - Sosam por região do município- 2011... 140
Quadro 15 - Proteção Social Especial - Média Complexidade - 2011... 141
Tabela 1 - Incidência de municípios do Vale do Paraíba (SP): por porte e nível de gestão na assistência social... 36
Tabela 2 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): populações total, urbana e rural e número de domicílios... 39
Tabela 3 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): transferência de renda para famílias - 2010... 52
Tabela 4 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): número de entidades e organizações de assistência social financiadas e
Gráfico 1 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): recurso federal destinado para Entidades e organizações de assistência
social (em reais) - 2011... 60
Gráfico 2 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): recurso estadual destinado para Entidades e organizações de assistência
social (em reais) - 2011... 63
Gráfico 3 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): recurso municipal destinado para Entidades e organizações de assistência
Foto 1 - Prédio da Prefeitura Municipal de São José dos Campos - 2011... 77
Foto 2 - Sanatório Vicentina Aranha - década de 1950... 79
Foto 3 - Sanatório Vicentina Aranha - década de 1950... 79
Foto 4 - Sanatório Vicentina Aranha - 2011... 80
Foto 5 - Primeira-dama Célia de Jesus Moreira Pereira (ao centro) com os voluntários do Departamento de Ação Social (DAS), organizando doações para o Natal de 1963... 83
Foto 6 - Prédio da Prefeitura e Câmara Municipal de São José dos Campos - década de 1950... 83
Foto 7 - Casa Santa Inês - década de 1960... 84
Foto 8 - Primeira dama Aida Monteiro de Castro Veloso (ao centro) com Maria do Carmo Abreu Sodré (esposa do governador Abreu Sodré) - 1967... 85
Foto 9 - Primeira-dama Aida Monteiro de Castro Veloso em atividade com a população joseense - 1969... 86
Foto 10 - Asilo Santo Antônio - década de 1960... 90
Foto 11 - Geraldo Vilhena de Almeida Paiva - 2011... 96
Foto 12 - Equipe do Pates - 2011... 125
Foto 13 - Asilo Santo Antônio - 2011... 149
Foto 14 - Obra Social Padre Wagner Rodolfo da Silva - 2011... 150
AME - Associação Maternal Espírita
Apae - Associação de Pais e Amigos de Excepcionais
Apies - Assessoria de Política de Incentivo as Entidades Sociais BAQ - Bolsa-Auxílio Qualificação
BPC - Benefício de Prestação Continuada CadSuas -Sistema de Cadastro do Suas
CMAS - Conselho Municipal de Assistência Social
CMDCA - Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente CMI - Conselho Municipal do Idoso
Cnas - Conselho Nacional de Assistência Social
Cneas - Cadastro Nacional de Entidades e Organizações de Assistência Social CNSS - Conselho Nacional de Serviço Social
CPF - Conselho, Plano e Fundo
Cras - Centro de Referência de Assistência Social
Creas - Centro de Referência Especializado de Assistência Social Dates - Divisão de Apoio Técnico as Entidades Sociais
DAS - Departamento de assistência Social
DCO - Departamento de Contabilidade e Orçamento
DEM - Democratas
Dembes - Departamento Municipal de Bem-Estar Social
Drads - Diretoria Regional de Assistência e Desenvolvimento Social DDS - Departamento de Desenvolvimento Social
ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente FMAS - Fundo Municipal de Assistência Social IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IDF - Índice de Desenvolvimento da Família
MDS - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome Nater - Núcleo de Apoio Técnico Regional
NOB - Norma Operacional Básica PAF - Programa de Atenção à Família
Paif - Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família Pates - Programa de Apoio Técnico às Entidades Sociais PBF - Programa Bolsa-Família
PcD - Pessoa com Deficiência
Pead - Programa Emergencial de Auxílio-Desemprego Peti - Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMSJC - Prefeitura Municipal de São José dos Campos PNAS - Política Nacional de Assistência Social
PPS - Partido Popular Socialista
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores
SDS - Secretaria de Desenvolvimento Social
Seade - Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
Seads - Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social do Estado SEDS - Secretaria de Desenvolvimento Social do Estado de São Paulo Sesc - Serviço Social do Comércio
SME - Secretaria Municipal de Educação
Sias - Sistema Informatizado de Assistência Social Sosam - Serviço de Orientação Social e Apoio Material Suas - Sistema Único de Assistência Social
Unipas - Unidade Participativa de Ação Social Unitau - Universidade de Taubaté
Univap - Universidade Valeparaibano de Ensino
INTRODUÇÃO... 16
1 A REGULAÇÃO ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE DO VALE DO PARAÍBA... 34
2 A GESTÃO DA POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL EM SÃO JOSÉ DOS CAMPOS DE 1965 A 2011... 77
2.1 INÍCIO DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA ASSISTÊNCIA SOCIAL NO MUNICÍPIO... 78
2.2 PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE ÀS ENTIDADES SOCIAIS... 88
2.3 CLIENTELISMO E FISIOLOGISMO REVESTIDOS DE DITADURA... 92
2.4 REGULAÇÃO JURÍDICO-CONTÁBIL: INÍCIO DA REGULAMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE FINANCIAMENTO PARA ENTIDADES SOCIAIS... 98
2.5 REGULAÇÃO JURÍDICO-CONTÁBIL: A PRIMEIRA LEI MUNICIPAL DE REGULAMENTAÇÃO DA POLÍTICA DE FINANCIAMENTO PARA ENTIDADES SOCIAIS... 102
2.6 REGULAÇÃO PARA ALÉM DO JURÍDICO-CONTÁBIL... 105
3 A EXPERIÊNCIA DO PATES COMO REGULAÇÃO ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO NA GESTÃO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL... 125
3.1 PATES E SUAS: UMA DISCUSSÃO INICIADA... 136
3.1.1 Reorganização da rede socioassistencial conveniada com a SDS... 138
3.1.2 Acompanhamento técnico, monitoramento e avaliação dos serviços socioassistenciais: caminho em construção... 146
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 160
REFERÊNCIAS... 163
INTRODUÇÃO
O presente estudo tem por objeto a estratégia de regulação entre o público e o privado, adotada pelo Programa de Apoio Técnico às Entidades Sociais (Pates), na gestão da Política de Assistência Social, em São José dos Campos, município de grande porte, situado no Vale do Paraíba.
No Pates atua uma equipe instituída em 1991 para trabalhar com entidades e organizações de assistência social1 e que responde à unidade organizacional
denominada Assessoria de Política de Incentivo às Entidades Sociais (Apies), comandada por uma assistente social. A Apies compõe a Divisão de Políticas Setoriais do Departamento de Desenvolvimento Social (DDS) da Secretaria de Desenvolvimento Social (SDS). Essa equipe perdura até este ano de 2011, registrando, portanto, duas décadas de trabalho.
A escolha do objeto de estudo está diretamente relacionada com minha área profissional. Atuo, desde julho de 1996, como assistente social concursada na Prefeitura Municipal de São José dos Campos (PMSJC), na SDS e faço parte do Pates. O estudo parte da concepção de regulação entre o público e o privado, na Política de Assistência Social, modo como a gestão municipal, normatiza e instrumentaliza sua relação com as entidades e organizações de assistência social que constituem a rede socioassistencial e prestam serviços nessa área. O modo de regulação é formalizado por instrumentos legais, como leis e decretos municipais. Esses dispositivos definem as diversas formas pelas quais o Estado apoia os serviços desenvolvidos por entidades e organizações de assistência social, como é o caso de convênios, subvenções e mesmo a gestão de programas municipais.
Para a construção de um quadro de referência que permitisse a análise dos dispositivos empregados em São José dos Campos, acessamos, entre setembro de 2010 e fevereiro de 2011, sites das Prefeituras e Câmaras dos municípios de grande porte localizados no Vale do Paraíba, a saber: Guaratinguetá, Jacareí,
1 Neste estudo, usa-se a expressão Entidades e Organizações de Assistência Social, que consta na
Pindamonhangaba e Taubaté. A consulta foi complementada por contatos telefônicos e correio eletrônico mantidos com profissionais que atuam no âmbito do Sistema Único de Assistência Social (Suas) nessas cidades, na perspectiva de levantar informações sobre a regulação entre o público e o privado na gestão local da área. O trabalho, de garimpo e persistência, foi realizado no período de março a julho de 2011.
A análise, em São José dos Campos, foi mais detalhada, pois incluiu o levantamento histórico da legislação municipal que trata da institucionalização e regulamentação da Política de Assistência Social e, nela, da relação municipal com entidades e organizações que atuam na área. Valorizando a contribuição profissional dos protagonistas da regulação entre o público e o privado na gestão municipal de assistência social, foram realizadas três entrevistas com assistentes sociais que atuaram ou atuam no órgão municipal de assistência social, sendo eles, Geraldo Vilhena de Almeida Paiva, o primeiro assistente social de São José dos Campos e mentor da criação do Departamento Municipal de Bem-Estar Social (Dembes), atual SDS, e secretário da pasta; Fanny Istamati, assistente social do Pates e ex-assessora da Política de Incentivo às Entidades Sociais; e Regina Helena Sant’Anna, que foi da equipe do Pates e ocupa a Apies desde 2001.
As entrevistas com os dirigentes de três entidades e organizações da assistência social do município, tiveram o objetivo de verificar o rebatimento do modelo de relação adotado na atualidade pela SDS. Para tanto, optou-se pela seguinte escolha: Asilo Santo Antonio, entidade não conveniada com a SDS; Obra Social Padre Wagner Rodolfo da Silva, entidade conveniada há pouco tempo (a partir de 2010); e a Associação Maternal Espírita (AME), conveniada desde 1991, caracterizando assim, maior prazo de convênio com a SDS. As entrevistas foram realizadas de 24 de maio a 8 de junho de 2011, em local e horário definidos pelos entrevistados.
Partimos da premissa de que a assistência social deve ser considerada como política pública que deve compor a agenda e o orçamento do Estado. Como afirma Vieira (1992), “para haver Estado de Direito2, a administração precisa funcionar conforme a lei e sob o controle judicial”. Comungamos dessa afirmativa de Vieira, entendendo que as administrações públicas devem adotar e implementar as leis que norteiam a Política de Assistência Social, ratificando sua efetivação e viabilizando a participação e o controle social dos seus usuários, afastando, assim, a possibilidade de retorno para ações de caridade, em resposta à questão social, prática inerente ao capitalismo.
Nessa direção, a partir da década de 1980, o Estado brasileiro vem consolidando sua legislação referente à gestão da Política de Assistência Social, incorporando as entidades e organizações de assistência social. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88), conhecida como Constituição Cidadã; a Lei Orgânica da Assistência Social (Loas) de 1993; a Política Nacional da Assistência Social (PNAS) de 2004; a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/Suas) de 2005; o Decreto Presidencial 6.308/2007; a Lei federal 12.101/2009 e diversas resoluções do Conselho Nacional de Assistência Social (Cnas) são exemplos que comprovam nossa afirmativa.
Concordamos com Paz (2010) ao propor que:
Conceituar e definir regras e procedimentos através de regulamentações, sejam elas Resoluções, Decretos ou Leis, são essenciais para o estabelecimento de novas bases de relacionamento entre o setor público e o privado, definindo quem são e como operam dentro do Sistema. (p. 103)
Rumo às novas bases de regulação entre o público e o privado, o caminho se alarga: a Lei federal 12.435/2011, sancionada pela Presidenta da República, Dilma Rousseff, em 6 de julho, é um passo fortalecedor da consolidação do Suas e da caminhada pela garantia da assistência social, expressa por direitos socioassistenciais atrelados à democracia e à cidadania no Brasil. No tocante à regulação entre os
2 Evaldo Vieira, em seu livro Democracia e Política Social, define que “[...] um Estado de Direito
serviços públicos e privados, sob a primazia da responsabilidade estatal, o Suas representa a engenharia institucional que dá concretude à Loas/1993 e à PNAS/2004. Sua organização e regulação consideram a relação entre o público e o privado na constituição dos serviços socioassistenciais oferecidos nos municípios, na perspectiva de dissipar o conservadorismo e clientelismo ainda existentes em alguns.
Assim, concordamos com Muraca (2008) que pondera:
A compreensão da nova relação de responsabilidade em torno do caráter público da assistência social entre o poder público e as associações privadas sem fins econômicos impõe como essencial a ruptura com padrões anteriores pautados no caráter clientelista de acesso aos fundos públicos, bem como a superação histórica da subsidiariedade e repasse da responsabilidade das atenções, pela condução política do Estado. (p. 13).
É sob a condução política do Estado, que a política de assistência social se firma e é coroada com o Suas3, que conferiu e regulamentou iniciativas públicas e privadas
como política não contributiva, expandindo, assim, os serviços e benefícios ofertados pela PNAS/2004. Diante desse cenário, a modo de introdução deste estudo, salientamos que a concepção de gestão da Política de Assistência Social através do Suas vem sendo um campo fértil de discussões e pesquisas em todo o território nacional.
Isso se deve à sua implantação e consolidação em percurso. Essa realidade é confirmada por Raichelis (2010):
3 O Suas define novas bases para a regulação entre Estado e sociedade civil, ficando prioritariamente
A assistência social vive na atualidade um momento político singular com a implantação e consolidação do Sistema Único de Assistência Social em todo o território nacional que, com muitos impasses e limites, precisa ser apropriado crítica e construtivamente por todos os sujeitos envolvidos em sua concretização. (p.17)
Consideramos que tal apropriação crítica, por parte dos sujeitos e protagonistas da assistência social, entendida como política pública, pode ser viabilizada, dentre outros fatores, pelo conhecimento da legislação brasileira, começando pela CF/88, enquanto marco legal que preconiza no artigo 203:
A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:
I – a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II – o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III – a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV – a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária;
V – a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei.
Esses objetivos devem ser atingidos conforme disposto no artigo 204 da lei em pauta, que dispõe:
As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I – descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social;
II – participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.
Entendemos como factível, pelo disposto, que tanto o Estado quanto a sociedade civil estejam (ou deveriam estar) envolvidos na efetivação da Política de Assistência Social nas esferas federal, estadual e municipal.
Na íntegra, o referido artigo dispõe:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, que provê os mínimos sociais, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.
A Loas, em seu artigo 3o, define a designação das entidades sociais,
caracterizando-as como formas coletivas e organizadas, afirmando:
Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos.
Esse artigo foi regulamentado pela Resolução do CNAS 191/20054 e
normatizado pelo Decreto Presidencial 6.308/20075, que dispõe sobre as entidades e organizações de assistência social. A Lei federal 12.435/2011, de 6 de julho, em seu artigo 3o, ratifica o conceito de entidades e organizações de assistência social:
Consideram-se entidades e organizações de assistência social aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de direitos.
§ 1o São de atendimento aquelas entidades que, de forma continuada,
permanente e planejada, prestam serviços, executam programas ou projetos e concedem benefícios de prestação social básica ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidade ou risco social e pessoal, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do Conselho Nacional de Assistência Social (Cnas), de que tratam os incisos I e II do art. 18.
§ 2o São de assessoramento aquelas que, de forma continuada, permanente e
planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do Cnas, de que tratam os incisos I e II do art. 18.
§ 3o São de defesa e garantia de direitos aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivação dos direitos socioassistenciais, construção de novos direitos, promoção da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulação com órgãos públicos de defesa de direitos, dirigidos ao público da política de assistência social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberações do CNAS, de que tratam os incisos I e II do art. 18. (NR)
A Resolução CNAS 191, de novembro de 2005, instituiu orientação para regulamentar o artigo 3o da Loas/1993 e indicou as características essenciais sobre as entidades e organizações de assistência social.
Quanto a esse período, Paz (2010) registra:
Somente em 2005 o CNAS regulamentou o Art.3o, após um amplo debate interno e com a sociedade civil organizada. A aprovação da Política Nacional de Assistência Social em 2004 e do Suas em 2005 prepararam o terreno e possibilitaram a regulamentação do artigo à medida que estabelecem o contexto e as balizas políticas e conceituais necessárias para a qualificação do que são entidades de assistência social dentro do Sistema Único. (p. 102)
Fica, assim, demarcada a importância das iniciativas da sociedade civil que devem estar articuladas com o poder estatal instituído, cabendo a ele a condução e regulação.
Dentre as diretrizes da Loas, destaca-se a primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência Social em cada esfera de governo. Essa posição condutora do Estado foi inaugural no campo da assistência social e sua efetivação exigiu o posicionamento dos órgãos gestores perante as organizações que atuavam nesse campo.
Tratava-se da presença do Estado, ao revés da privatização, com sua capacidade de dirigir o conjunto das entidades e organizações da assistência social, agindo sobre estas numa dimensão pública. A regulação do Estado concretiza-se por meio de regras gerais para além do jurídico-contábil, sem abandonar a democracia no trato com as entidades e fazendo com que essas desenvolvam seus serviços, tendo como foco o compromisso com seus usuários.
A Loas determina a inscrição das entidades e organizações nos Conselhos Municipais de Assistência Social como forma de regularizar suas ações na Política de Assistência Social. Para além disso, as relações de transferência de recursos financeiros e materiais, bem como as orientações técnicas, passaram a ser objeto de uma política ampla e não somente de acertos e/ou arranjos individuais com cada entidade social.
tipificá-los por seguranças sociais. A Loas dispôs, ainda, em seu artigo 18, inciso III, sobre a competência do Cnas no registro e certificado de fins filantrópicos às entidades privadas prestadoras de serviços e assessoramento de assistência social. Esse artigo da Loas é normatizado pelo Decreto 6.308/20076 que em seus artigos 3o e 4o aponta:
Art. 3o As entidades e organizações de assistência social deverão estar inscritas nos Conselhos Municipais de Assistência Social ou no Conselho de Assistência Social do Distrito Federal para seu regular funcionamento, nos termos do art. 9o
da Lei 8.742, de 1993, aos quais caberá a fiscalização destas entidades e organizações, independentemente do recebimento ou não de recursos públicos. § 1o Na hipótese de atuação em mais de um Município ou Estado, as entidades e organizações de assistência social deverão inscrever seus serviços, programas, projetos e benefícios no Conselho de Assistência Social do respectivo Município que se pretende atingir, apresentando, para tanto, o plano ou relatório de atividades, bem como o comprovante de inscrição no Conselho Municipal de sua sede ou de onde desenvolve suas principais atividades. § 2o Na inexistência de Conselho Municipal de Assistência Social, as entidades
e organizações de assistência social deverão inscrever-se nos respectivos Conselhos Estaduais.
Art. 4o Somente poderão executar serviços, programas e projetos de assistência social vinculados à rede socioassistencial que integra o Sistema Único da Assistência Social - Suas as entidades e organizações inscritas de acordo com o art. 3o.
O vínculo com o Suas reconhece entidades e organizações como integrantes da rede socioassistencial, as quais devem desenvolver suas atividades para garantir direitos aos usuários.
6 O art. 2o define que as entidades e organizações de assistência social podem ser, isolada ou
cumulativamente:
I - de atendimento: aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços, executam programas ou projetos e concedem benefícios de proteção social básica ou especial, dirigidos às famílias e indivíduos em situações de vulnerabilidades ou risco social e pessoal, nos termos da Lei n. 8.742, de 1993, e respeitadas as deliberações do Conselho Nacional de Assistência Social - Cnas de que tratam os incisos I e II do art. 18 daquela Lei;
II - de assessoramento: aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam serviços e executam programas ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizações de usuários, formação e capacitação de lideranças, dirigidos ao público da política de assistência social, nos termos da Lei n. 8.742, de 1993, e respeitadas as deliberações do Cnas de que tratam os incisos I e II do art. 18 daquela Lei; e
Em relação às entidades e organizações de assistência social, estas ficaram vinculadas ao Suas, devendo, conforme artigo 19 da Loas, inciso XI, estar integradas ao Cadastro Nacional de Entidades e Organizações de Assistência Social (Cneas), atualizado e ordenado, conforme certificações concedidas.
A Lei federal 12.101/2009 delegou a responsabilidade do registro ao Cnas, para o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
Nesse sentido, a Lei federal 12.101/2009, que dispõe sobre a certificação das entidades beneficentes de assistência social, dentre outras providências, prevê em seu artigo 1o:
A certificação das entidades beneficentes de assistência social e a isenção de contribuições para a seguridade social serão concedidas às pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, reconhecidas como entidades beneficentes de assistência social com a finalidade de prestação de serviços nas áreas de assistência social, saúde ou educação, e que atendam ao disposto nesta Lei.
Em seu artigo 22 apresenta uma questão que vem sendo amplamente discutida pelos órgãos responsáveis:
A entidade que atue em mais de uma das áreas especificadas no art. 1o deverá requerer a certificação e sua renovação no Ministério responsável pela área de atuação preponderante da entidade.
Parágrafo único. Considera-se área de atuação preponderante aquela definida como atividade econômica principal no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica do Ministério da Fazenda.
Essa mudança representou um avanço para o Cnas e para a regulação entre o público e privado, conforme exposto por Jaccoud (2010):
De fato, a mudança nas regras de certificação das entidades beneficentes, e do papel do Cnas neste processo, constitui etapa imprescindível para a construção de novas relações público-privadas no âmbito da política de assistência social, assim como para a afirmação do modelo de participação e controle social instituído pela Constituição Federal, com o resgate de atribuições originais do Cnas, quais sejam, a deliberação e o controle social da política pública de assistência social. (p. 61-62)
do Estado, na perspectiva pública de observância de princípios e diretrizes estabelecidos na PNAS que elevem (e mantenham) a concepção da assistência social como política pública, dever de estado e direito do cidadão no horizonte da seguridade social.
A PNAS, aprovada pela Resolução CNAS 145, de 15 de outubro de 2004, veio ratificar essa diretriz e acrescentou, dentre suas diretrizes, a necessidade do olhar e do agir profissional, tendo centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios, serviços, programas e projetos, preparando, assim, o terreno para o Suas.
O Suas7 é expressão do Estado na gestão: “O Suas é um sistema público não
contributivo, descentralizado e participativo que tem por função a gestão do conteúdo específico da Assistência Social no campo da proteção social brasileira” (NOB/SUAS, 2005, p. 86).
A gestão da Assistência Social enquanto política pública deve ratificar o Suas. Todavia, sua concretização, que segue em movimento, vem enfrentando desafios de efetivação nas esferas de governo devido a alguns ranços de políticas conservadoras ainda existentes em nossa sociedade. Em relação a tal realidade Sposati (2004b) alerta:
é preciso construir formas de “estratégia de resistência” a serem adotadas pelos órgãos gestores do Suas, para enfrentar o conservadorismo prevalente na sociedade, como também o conservadorismo de gestores que resistem ao reconhecimento do direito socioassistencial preferindo manter o caráter residual na operação da assistência social. (SPOSATI, 2004b, p.173)
Sem dúvida, tanto os gestores da assistência social quanto a sociedade civil (usuários, conselhos de direitos, entidades sociais) devem ser protagonistas dessas “estratégias de resistências”.
Como afirma Sposati (2004a):
A assistência social não pode ser vista ou operada como a “caridade legal”. Por isso no Brasil ela não se reduz a benefícios, mas deve incluir serviços, programas, projetos. O Estado como responsável pela efetivação dos direitos do cidadão deve ser ao mesmo tempo gestor estratégico, fornecedor de recursos, regulador e produtor direto de serviços e estimulador da inclusão social na sociedade. (p. 45).
É preciso que a assistência social não seja vista pelos gestores e pela sociedade civil como benesse e que, de fato, a primazia de responsabilidade do Estado na condução da política de assistência social em cada esfera de governo seja visível e efetivada. Trata-se de um desafio instalado no cotidiano de um país de extensa dimensão geográfica, constituído por realidades complexas, bem como um contingente populacional que cresceu significativamente ao longo dos anos e que apresenta diversidades e particularidades locais, como segue:
Tais particularidades territoriais, sociais, econômicas e culturais se expressam num imenso mosaico de lugares e contextos, habitados por pessoas que não vivem as plenas condições de cidadania. A fatídica marca das desigualdades entre moradores e cidadãos abrevia as potencialidades dialógicas das diferenças. Enquanto os moradores povoam os lugares, os cidadãos possuem condições e poder para interferir nas decisões coletivas que dizem respeito ao destino desses lugares. No Brasil, alguns são cidadãos e muitos são meros moradores. (KOGA; NAKANO, 2006, p.99)
Refletindo sobre essa afirmativa de Koga e Nakano de que, no Brasil, alguns são cidadãos e muitos ainda são meros moradores, é possível constatar que, após a implantação do Suas, essa realidade tem sido alterada na medida em que a população tem acessado seus direitos de cidadania presentes e expressos na dinâmica de serviços, programas, projetos e benefícios socioassistenciais, bem como nas demais políticas públicas, tendo, assim, interferido em decisões coletivas que reduzem sua situação de vulnerabilidade social.
Através do Suas, as ações de assistência social foram definidas em dois tipos de proteção social: Proteção Social Básica e Proteção Social Especial de Média e de Alta Complexidade, visando minimizar os riscos e vulnerabilidades de muitos brasileiros. O Suas também abarcou os benefícios socioassistenciais que devem estar articulados aos serviços socioassistenciais.
Assim, a assistência social, em nosso País, vem se caracterizando como dever de Estado o que implica, entre outros deveres, que os municípios tenham uma rede socioassistencial. Esta consiste em ações integradas entre o público e privado, isto é, entre Estado e a sociedade civil por meio de Organizações Não Governamentais (ONGs) sem fins lucrativos, como descrito por Jaccoud (2010):
[...] integração das entidades assistenciais privadas que, se autônomas em sua iniciativa e organização, passam a compor, em conjunto com o poder público, uma rede de prestação de serviços da assistência social no âmbito da Seguridade Social. (p. 61)
E acrescenta: “Ainda segundo a PNAS, a rede deve atuar seguindo os princípios da integração, complementaridade e co-responsabilidade entre as ações governamentais e não governamentais” (2010, p. 69).
Desse modo, o Suas vem se tornando realidade nos diversos municípios do território nacional e também no Vale do Paraíba.
Apesar de avanços na legislação da assistência social brasileira, o desconhecimento por parte de alguns gestores e profissionais da rede socioassistencial (inclusive em relação ao Suas) ainda é percebido durante sua efetivação. Considerando essa realidade, recorremos a Sposati (2004b) que aponta:
Ocorre entre os diversos agentes de assistência social: o desconhecimento sobre o que é o Suas; a ausência de consenso sobre o conteúdo e alcance do Suas; a ausência de unidade de compreensão – da e sobre a – assistência social; a ausência de um sistema de comunicação para troca de experiências e informações sobre a gestão da assistência social. (SPOSATI, 2004b, p.172)
Destarte, não há do que se ter dúvidas: o Suas deve ser tratado com conhecimento de causa por seus gestores e agentes de assistência social e, acima de tudo, com competência, tendo como embasamento a primazia do Estado na intricada relação entre o público e o privado na dinâmica da sociedade contemporânea, que deve ser expresso por meio da possibilidade concreta do exercício profissional de assistentes sociais e demais profissionais, que buscam com sua intervenção tanto na área pública quanto na área privada, consolidar a política de assistência social.
reorganizada de acordo com a proteção social básica e especial; os serviços devem estar em consonância com a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais8; o mapeamento e monitoramento da rede de serviços pública e privada, principalmente a rede conveniada, devem ser sistematicamente revisados e atualizados; o gerenciamento dos benefícios assistenciais deve atender à dinâmica de controle e acompanhamento exigidos pelo governo federal (Benefício de Prestação Continuada - BPC, Bolsa-Família, dentre outros); a política de convênio e/ou parceria deve atender às leis pertinentes e ao Tribunal de Contas do Estado; além de outras ações que devem ser observadas visando a atender leis e instituições vigentes no País.
Pesquisas são realizadas na intenção de conhecer o universo das entidades e organizações existentes no País e qual a sua aproximação com o Estado, que, por muitas vezes, se estabelece através da regulação entre o público e o privado na perspectiva de construção e fortalecimento da rede socioassistencial existente.
A Pesquisa das Entidades de Assistência Social Privadas Sem Fins Lucrativos (Peas)9 que foi realizada pelo MDS e IBGE, em 2006, constatou que, das 16.089 entidades pesquisadas no Brasil, 51,8% estavam instaladas na região sudeste do País,
8 Resolução 109, de 11 de novembro de 2009, do Cnas que trata da Tipificação Nacional de Serviços
Socioassistenciais, organizando os serviços socioassistenciais por nível de complexidade do Suas, conforme segue: Proteção Social Básica: Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família (Paif); Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos; Serviço de Proteção Social Básica no Domicílio para Pessoas com Deficiência e Idosas.
A Proteção Social Especial é dividida por média e alta complexidades. Os serviços socioassistenciais de média complexidade são: Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias Indivíduos (Paefi); Serviço Especializado em Abordagem Social; Serviço de proteção social a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida (LA) e de Prestação de Serviços à Comunidade (PSC); Serviço de Proteção Social Especial para Pessoas com Deficiência, Idosas e suas Famílias; Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua.
Quanto aos serviços socioassistenciais deAlta Complexidade, são: Serviço de Acolhimento Institucional; Serviço de Acolhimento em República; Serviço de Acolhimento em Família Acolhedora; Serviço de proteção em situações de calamidades públicas e de emergências.
Cada serviço socioasssistencial deve manter ambiente físico, recursos humanos, recursos materiais e trabalho social compatíveis com o previsto nessa resolução, na perspectiva de atender às demandas e necessidades apresentadas pelos cidadãos.
9 Trata-se de pesquisa realizada no ano de 2006 pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE) e pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS). Foi desenvolvida tendo como base o estudo das Fundações Privadas e Associações Sem Fins Lucrativos (Fasfil), realizado pelo IBGE em conjunto com a Associação Brasileira de Organizações Não Governamentais (Abong), o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (jipe).
e, destas, 29,6% estavam no Estado de São Paulo. Outro dado levantado em 2006 registrou que 55,7% do universo das entidades pesquisadas no Brasil, recebiam financiamento público das esferas municipal, estadual e federal, podendo, inclusive, receber esses recursos simultaneamente. A caracterização do público-alvo apontou para o atendimento majoritário de cidadãos em situação de vulnerabilidade e/ou risco social. No que diz respeito ao público-alvo por faixa etária, prevaleceu na pesquisa, inclusive na Região Sudeste, o atendimento de jovens cm idades entre 15 e 24 anos. Ainda como resultado dessa pesquisa, os serviços disponibilizados nas entidades visavam aos cuidados com a família, ao desenvolvimento socioeducacional e às atividades culturais e recreativas, e também à socialização das famílias atendidas.
Os dados levantados pela Peas 2006 expressam a importância e a dimensão da relação entre o público e o privado na perspectiva de prestação de serviços socioassistenciais de qualidade, e que, principalmente, representem respostas às demandas da população que deles necessitam.
Nesse sentido, o IBGE apresentou dados mais recentes, com as Informações Básicas Municipais - Munic de 2009 - Suplemento de Assistência Social, demonstrando que, em todo o território nacional, as prefeituras estão firmando parcerias com a sociedade civil para desenvolver programas, projetos e serviços na área de assistência social. Cabe ressaltar também que, em relação às grandes regiões brasileiras, na Sudeste encontrou-se o maior número de prefeituras que possuíam legislação específica para o tratamento de convênios e parcerias na área de assistência social. Porém, a pesquisa mencionada não ilustra que tipo de legislação ou formalização é essa, na perspectiva de verificar quais são as particularidades, semelhanças, aprimoramentos e divergências no âmbito do Suas.
• Municípios de grande porte – entende-se por municípios de grande porte aqueles cuja população é de 100.001 habitantes até 900.000 habitantes (cerca de 25.000 a 250.000 famílias). São os mais complexos na sua estruturação econômica, polos de regiões e sedes de serviços mais especializados. Concentram mais oportunidades de emprego e oferecem maior número de serviços públicos, contendo também mais infra-estrutura. No entanto, são os municípios que, por congregarem o grande número de habitantes e, pelas suas características em atraírem grande parte da população que migra das regiões onde as oportunidades são consideradas mais escassas, apresentam grande demanda por serviços das várias áreas de políticas públicas. Em razão dessas características, a rede socioassistencial deve ser mais complexa e diversificada, envolvendo serviços de proteção social básica, bem como uma ampla rede de proteção especial (nos níveis de média e alta complexidade). (PNAS, 2004)
Considerando a classificação exposta, cabe destacar que a totalidade dos municípios brasileiros deve considerar a gestão da política de assistência social estabelecida em princípios constitucionais da legalidade e da moralidade e que deve ser referendada pela Loas/1993, pela PNAS/2004 e pelo Suas/2005.A articulação entre serviços, programas, projetos e benefícios – nas três esferas de governo (federal, estadual e municipal), de modo a organizar a gestão da política de assistência social, com a finalidade de garantir proteção social aos cidadãos brasileiros no campo da Seguridade Social, tem se apresentado nos municípios, via de regra, também através de serviços resultantes de convênios e/ou subsídios com entidades sociais que compõem a rede socioassistencial.
Isto é possível e viável porque o Suas tem como diretriz que as redes de proteção social básica e especial sejam formadas por “unidades públicas de referência” de cada nível de proteção e outras unidades públicas ou de entidades e organizações de assistência social. As unidades citadas podem ser administradas diretamente, por ONGs, ou indiretamente, mediante parcerias, ajustes ou convênios com entidades e organizações de assistência social. A rede socioassistencial deve favorecer a realização dos objetivos específicos de cada unidade, conforme o nível de proteção social a que está vinculada (básica ou especial) e garantir que suas ações sejam articuladas às demais unidades da rede, com perspectiva de completude de acesso de proteção social aos seus usuários.
intrinsecamente vinculados à opção política do poder público local dos municípios e estados. Assim, por vezes, é realizada pelos gestores de forma fragmentada, superficial e burocratizada, refletindo dificuldades políticas de aplicação dos princípios éticos e das normas operacionais da PNAS e do Suas que atrasam a concretude da assistência social como política de direitos e de dever do Estado em alguns municípios brasileiros, inclusive na região do Vale do Paraíba do Estado de São Paulo.
Apesar das dificuldades políticas10 ainda existentes em municípios brasileiros, os gestores municipais da assistência social tem preponderante missão na identificação de lacunas e providências cabíveis para a consolidação e execução do Suas. Por isso, na assistência social, a gestão e a regulação são competências exclusivas do poder público e implicam o exercício das funções de planejamento, acompanhamento, articulação, coordenação, monitoramento e avaliação dos serviços, programas, projetos e benefícios assistenciais. Efetivar a política de assistência social é a principal competência do gestor municipal, que deve seguir a proposta do Suas, conforme consta na PNAS (2004):
Na proposta do Suas, é condição fundamental a reciprocidade das ações da rede de proteção social básica e especial, com centralidade na família, sendo consensuado o estabelecimento de fluxo, referência e retaguarda entre as modalidades e as complexidades de atendimento, bem como a definição de portas de entrada para o sistema. Assim, a nova relação público e privado deve ser regulada, tendo em vista a definição dos serviços de proteção básica e especial, a qualidade e o custo dos serviços, além de padrões e critérios de edificação. Neste contexto, as entidades prestadoras de assistência social integram o Sistema Único de Assistência Social, não só como prestadoras complementares de serviços socioassistenciais, mas como co-gestoras através dos conselhos de assistência social e co-responsáveis na luta pela garantia dos direitos sociais em garantir direitos dos usuários da assistência social. (p. 47)
Assim, o Suas estabelece a regulação entre o público e o privado, o que tem favorecido e contribuído significativamente para a superação do esvaziamento das responsabilidades social e pública de administrações municipais, as quais buscam ofertar diretamente os serviços socioassistenciais, bem como compartilham essa responsabilidade com as entidades sociais conveniadas/subsidiadas (como
10 Apontamos, dentre essas dificuldades, como exemplos: a subvenção dos serviços socioassistenciais
gestoras), por meio de parcerias que favorecem a ampliação dos recursos disponíveis nos fundos públicos (recursos advindos das esferas municipal, estadual e federal). Compreendida e propagada como uma importante política setorial, por seu reconhecido impacto social e sua grande visibilidade política, observa-se que:
No caso da assistência social, a constituição de rede pressupõe a presença do estado como referência global para sua consolidação como política pública. Isto supõe que o poder público seja capaz de fazer com que todos os agentes desta política, OGs e/ou, ONGs, transitem do campo da ajuda, filantropia, benemerência para o da cidadania e dos direitos. (PNAS, 2004, p.48)
A prestação privada de serviços socioassistenciais é prevista no regime de proteção social brasileiro, que desde a CF/88 integrou a Assistência Social a um princípio mais amplo identificado com a Seguridade Social.
Como afirma Colin (2010)11, ao fazer um estudo sobre os dois modelos de
gestão e financiamento dos serviços socioassistenciais (entre a filantropia e a efetivação da política pública) englobando as legislações no âmbito da assistência social, a transição da filantropia para a política pública na gestão e no financiamento da assistência social vem se concretizando em nosso país. Em suas palavras:
Portanto, fica evidente a partir da análise efetuada que, atualmente, a assistência social transita entre a filantropia e a política pública, e que tem como pretensão ultrapassar a lógica meramente assistencialista, caritativa e clientelista para alçar o rumo da positivação dos direitos socioassistenciais. (COLIN, 2010, p. 216).
É nessa linha de raciocínio que me ocupo da regulação entre o público e o privado na gestão da política de assistência social em São José dos Campos, produzindo um estudo de caso, cujo resultado foi sintetizado em três capítulos.
No Capítulo, 1 nominado: A Regulação entre o Público e o Privado nos Municípios de Grande Porte do Vale do Paraíba, a análise ocupa-se das semelhanças e discrepâncias da regulação e do cenário de financiamento dos serviços socioassistenciais, bem como dos elementos de democratização da gestão da política de assistência social e as medidas adotadas para implementação do Suas.
11 Artigo: A Gestão e o Financiamento da Assistência Social Transitando entre a Filantropia e a Política
A Gestão da Política de Assistência Social em São José dos Campos de 1965 a 2011, é a matéria do Capítulo 2. Contém uma retrospectiva da institucionalização da assistência social, apresentando também as mutações do modo de regulação entre o público e o privado, desde o período de subsidiariedade até a celebração de convênios e parcerias estabelecidos com entidades e organizações que prestam serviços socioassistenciais, conforme diagnóstico e necessidade identificados pela SDS.
O Capítulo 3 dedica-se à Experiência do Pates como Regulação entre o Público e o Privado na Gestão Municipal de Assistência Social. Apresenta a intervenção dessa equipe desde 1991, com vistas à aproximação com as entidades e organizações de assistência social numa perspectiva de construção e fortalecimento da rede socioassistencial da cidade.
1 A REGULAÇÃO ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO NOS MUNICÍPIOS
DE GRANDE PORTE DO VALE DO PARAÍBA
Apresentamos, neste capítulo, o modo de regulação entre o público e o privado na gestão municipal da política de assistência social, partindo das semelhanças e discrepâncias dos cinco municípios de grande porte do Vale do Paraíba. Para além da análise da regulação, buscamos informações sobre: ano de criação e área territorial; população e número de famílias de cada município; medidas em relação à democratização da gestão (conselho, plano e fundo de assistência social); medidas de implementação do Suas e financiamento da rede socioassistencial.
A opção por introduzir o tema de forma comparativa apresenta-se na medida em que se está tratando de um sistema nacional que é construído a partir da realidade de gestão de cada um dos 5.565 municípios brasileiros. A política de assistência social nos municípios de grande porte do Vale do Paraíba (e em todo o País) vem se adequando gradativamente à PNAS/2004 e ao Suas.
Estender, ainda que de forma restrita, a leitura ao Vale do Paraíba é uma tentativa de compreender a particularidade de São José dos Campos no contexto de suas cidades avizinhadas na mesma região. A elaboração e, principalmente, a efetivação da legislação referente à política de assistência social vem sendo construída por vários profissionais e gestores da assistência social, da qual decorre (e ao mesmo tempo sistematiza) a regulação entre o público e o privado, com possível significado de co-gestão que vá ter rebatimentos diretos na concepção e na qualidade da prestação de serviços socioassistenciais dessa política pública.
privilegiada, no que se refere ao acesso por meio de estradas estaduais e federais, que é atravessada pela Rodovia Presidente Eurico Gaspar Dutra, inaugurada na década de 1950 e que contribui para a canalização das riquezas do País, conforme os diversos ciclos econômicos.
Quanto à extensão territorial, o Vale do Paraíba possui 16.000 quilômetros quadrados, aproximadamente, sendo que os municípios de grande porte apresentam agrupamento geográfico, enquanto que os municípios de pequeno porte se dispõem com maior distância geográfica entre si. Sua disposição geográfica favorece particularidades, diversidades e peculiaridades dos municípios que formam a referida região, a qual inclui também o litoral norte do Estado de São Paulo. Assim, o mosaico da região do Vale do Paraíba abrange componentes urbanos, rurais, turísticos, religiosos, folclóricos, tecnológicos, dentre outros.
O Vale do Paraíba é também uma região com diversas instituições de ensino superior, dentre as quais destacam-se as públicas: Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), Universidade Federal de São Paulo (Unifesp) e Universidade Estadual Paulista (Unesp). Na região, também estão situadas instituições privadas como a Universidade do Vale do Paraiba (Univap) e Universidade Paulista (Unip) em São José dos Campos; Anhanguera em Pindamonhangaba, São José dos Campos e Taubaté; Universidade de Taubaté (Unitau); Faculdades Integradas Teresa D’Ávila (Fatea) em Lorena; Faculdade de Roseira (Faro); Faculdade de Pindamonhangaba (Fapi), dentre outras. São instituições que se destacam em âmbito nacional por seus cursos de tecnologia.
São José dos Campos ainda é sede de um grande polo tecnológico, que é referência para o País e para a América Latina: o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) e o Centro Técnico Aeroespacial (CTA), o qual é constituído por quatro institutos: Instituto de Aeronáutica e Espaços (IAE), Instituto de Estudos Avançados (IEAv), Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA) e o Instituto de Fomento e Coordenação Industrial (IFI). A possibilidade de efetivação da tecnologia de ponta tem influenciado diretamente o perfil e a qualidade de vida dos habitantes desse município.
habitantes, 12.146 pessoas vivem em área rural, o que equivale a 70% da população total, conforme censo do IBGE 2010.
É nesse contexto compreendido como Vale do Paraíba, constituído por 39 municípios, organizados em seis microrregiões (vide Anexo), que o Suas, criado em decorrência das deliberações da IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro de 2003, em Brasília/DF (estando previsto desde a Loas/1993) vem sendo implantado e implementado. A Tabela 1 ilustra essa situação.
Tabela 1 - Incidência de municípios do Vale do Paraíba (SP): por porte e nível de gestão na assistência social
Gestão
Porte Gestão Inicial Gestão Básica Gestão Plena Total Total %
Pequeno I
(até 20.000 habitantes) 8 14 0 22 57
Pequeno II (de 20.001 a 50.000 habitantes)
0 6 0 6 15
Médio (de 50.001 a 100.000 habitantes)
1 4 1 6 15
Grande
(de 100.001 a 900.000 habitantes)
1 1 3 5 13
Total 10 25 4 39
Total (%) 26 64 10 100 100 Fontes: IBGE, 2010 / Drads, Vale do Paraíba
Considerando a proposta preliminar de nos ocuparmos com os municípios de grande porte, entendemos ser relevante destacar alguns dados e elementos na intenção de demonstrar o histórico, a demografia e realidade desses. Elementos estes que possibilitam explicitar alguns cotejos.
Dentre os municípios de grande porte do Vale do Paraíba, Taubaté é o mais antigo, o que pode explicar seu conservadorismo, refletido no atraso de iniciativas para democratizar a assistência social e viabilizar a implantação do Suas, conforme será verificado mais à frente. Observa-se, no Quadro 1, o espaço de tempo de pouco mais de um século para a criação dos municípios de grande porte do Vale do Paraíba. São José dos Campos é o mais novo município, com 244 anos e tem evoluído rapidamente em relação à industrialização e tecnologia.
Referente à dimensão geográfica, dentre os municípios de grande porte, São José dos Campos, embora seja o caçula, é o maior município, com 1.100 quilômetros quadrados. Jacareí, que faz divisa com São José dos Campos, é o menor em área territorial, com apenas 460 quilômetros quadrados. Os demais municípios possuem entre 600 a 750 quilômetros quadrados aproximadamente.
Município Criação Ano de Área da Unidade Territorial (km²)
Taubaté 1645 625
Guaratinguetá 1651 752
Jacareí 1653 460
Pindamonhangaba 1705 730
São José dos Campos 1767 1.100
Quadro 1 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): ano de criação e área territorial
Na Tabela 2, verifica-se que o município com maior população é o de São José dos Campos, seguido por Taubaté. Os demais municípios possuem população total abaixo de 212 mil habitantes. A porcentagem de urbanização da população fica entre 95,26% e 98,62%, considerada como uma das características dos municípios de grande porte, devido ao processo de industrialização e prestação de serviços. Esses dados populacionais apresentam uma variação entre eles. São José dos Campos, por exemplo, é cinco vezes maior que Guaratinguetá, que detém, por sua vez, a maior porcentagem de população rural.
Essa discrepância populacional remete ao fato de que a noção de município de grande porte é muito elástica, contendo diferenças significativas quanto ao volume populacional definido como parâmetro que é de 100.001 a 900.000 habitantes. Apontamos, assim, que esse extenso parâmetro populacional pode comprometer a comparação de providências relacionadas ao Suas nos municípios, tomando como referência as exigências mínimas definidas por esse sistema. Cabe mencionar que a distribuição demográfica das populações urbana e rural, bem como o número de domicílios se caracterizam como conhecimentos imprescindíveis para a implementação de políticas públicas, podendo, inclusive, tomar como referência o número de domicílios, em vez do total populacional, sem desconsiderar suas peculiaridades.
Tabela 2 - Municípios de grande porte do Vale do Paraíba (SP): populações total, urbana e rural e número de domicílios
Município
População
Total Número de Domicílios População Urbana População Rural
habitantes habitantes % habitantes %
Guaratinguetá 112.072 39.685 106.762 95,26 5.310 4,74
Pindamonhangaba 146.995 47.482 141.708 96,40 5.287 3,60
Jacareí 211.214 73.421 208.297 98,62 2.917 1,38
Taubaté 278.686 95.984 272.673 97,84 6.013 2,16
São José dos
Campos 629.921 213.701 617.106 97,97 12.815 2,03
Fonte: IBGE,2010.
Quanto à gestão municipal da política de assistência social, é possível constatar que, conforme o Quadro 2, todos os municípios possuem Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) e Fundo Municipal de Assistência Social (FMAS) instituídos. No entanto, é constatada forte discrepância entre o período em que São José dos Campos (1996), Guaratinguetá, Jacareí e Pindamonhangaba (1997) instalaram seus conselhos e entre Taubaté, que somente em 2007 passou a contar com o CMAS. A distância de uma década pode ser associada ao conservadorismo que caracteriza esse município, representado na assistência social com a presença do primeiro-damismo.
Quanto à criação do FMAS, em Guaratinguetá, Jacareí e Pindamonhangaba, foi constatado que precedeu à do CMAS, o que pode indicar o fato de que o FMAS foi providenciado visando prioritariamente a captação de recursos federais e estaduais, relegando para segundo plano a construção de maneira participativa.
Nesse sentido, em São José dos Campos, foi constatada relação de igualdade de tempo entre a criação do CMAS e do FMAS. Conforme histórico, sua implementação resultou da articulação entre representantes do governo municipal e a sociedade civil, inclusive de alguns dirigentes de entidades e organizações de assistência social.
