FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO CURSO DE DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E GOVERNO
MARIA NAZARÉ LINS BARBOSA
FOMENTO EMPRESARIAL AOS CONSELHOS MUNICIPAIS DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
MARIA NAZARÉ LINS BARBOSA
FOMENTO EMPRESARIAL AOS CONSELHOS MUNICIPAIS DOS DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
Tese de Doutorado apresentada à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, como requisito para obtenção do título de Doutor em Administração Pública e Governo
Área de Conhecimento: Governo e Sociedade Civil em Contexto Subnacional
Orientador: Profª Marta Ferreira Santos Farah
BARBOSA, Maria Nazaré Lins. Fomento empresarial aos
Conselhos Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente. Maria Nazaré Lins Barbosa. 2009. 165 p.
Orientador: Marta Ferreira Santos Farah.
Tese (doutorado) - Escola de Administração de Empresas de São Paulo.
1. Assistência à menores - Brasil. 2. Crianças – Assistência em instituições - Brasil. 3. Projetos sociais - Brasil. 4. Responsabilidade social da empresa - Brasil. 5. Parceria público-privada. I. Farah, Marta Ferreira Santos. II. Tese (doutorado) - Escola de
Administração de Empresas de São Paulo. III. Título.
MARIA NAZARÉ LINS BARBOSA
FOMENTO EMPRESARIAL AOS CONSELHOS MUNICIPAIS DOS DIREITOS DA
CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
Tese apresentada à Escola de Administração de Empresas de São Paulo da Fundação Getúlio Vargas, como requisito para obtenção do título de Doutor em Administração Pública e Governo.
Data de aprovação:
__/__/____
Banca Examinadora:
______________________________________ Profª Dra. Marta Ferreira Santos Farah (Orientadora)
FGV- EAESP
______________________________________ Prof. Dr. Francisco Fonseca
FGV-EAESP
______________________________________ Prof. Dr. Luiz Carlos Merege
FGV-EAESP
______________________________________ Profª Dra. Luciana Ferreira Tatagiba
Unicamp
______________________________________ Prof. Dr. Gustavo Justino de Oliveira
DEDICATÓRIA
A meus pais, Danilo e Myriam,
AGRADECIMENTOS
À Professora Marta Ferreira Santos Farah, pela admirável dedicação e competência, mas sobretudo pela benevolência para comigo e pela confiança depositada, que deixam uma marca indelével de reconhecimento para toda a vida;
Ao Professor Luiz Carlos Merege, pelo incentivo sempre recebido;
Aos professores da EAESP-FGV em especial a Francisco Fonseca e Mário Aquino Alves, pelo grato e estimulante convívio acadêmico, pela atenção, pela disponibilidade;
Aos colegas e amigos da EAESP-FGV, de quem recebi carinhosas censuras pelas sentidas ausências, não podendo deixar de expressar minha especial admiração e afeto por Patrícia Mendonça, Paulo Vaz, Cibele Franzese, Valéria Trezza e Roberta Sousa;
Às pessoas que generosamente me concederam entrevistas, compartilhando suas ricas experiências, e tornando possível a realização deste trabalho;
Aos queridos amigos da Câmara Municipal de São Paulo, que me incentivaram ao longo da realização deste trabalho, em especial Mário Sergio Maschietto, Sebastião Rocha, Maria Cecília Mangini, Valdemaria Rocha, Eduardo Miyashiro. De modo singular agradeço a Gilberto Rodrigues Hashimoto, que faz valer – na expressão de Gadamer – o pano de fundo ontológico da experiência hermenêutica do mundo;
Às pessoas do Centro de Capacitação Profissional da Casa do Moinho, que me receberam com amável hospitalidade nos momentos de imersão para o desenvolvimento deste trabalho, e às pessoas de quem recebi uma força especial, carinhosa e fraterna, Maria Aparecida Gonçalves e Ângela Cristina de Caldas;
Às pessoas maravilhosas com quem tenho o privilégio de conviver no Centro Cultural Estela;
RESUMO
O trabalho realiza um levantamento exploratório de ações de empresas, institutos e fundações de empresas junto a Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e analisa a articulação entre atores oriundos do mercado, entidades não governamentais e poder público em ações relacionadas a essas instâncias, a partir do incentivo fiscal existente para doação aos Fundos da Infância e da Adolescência e motivações advindas no âmbito empresarial. Selecionou-se para estudo de caso o Projeto Minas de Bons Conselhos, promovido pelo Instituto Telemig Celular, no período de 2001 a 2005, o qual contribuiu para a institucionalização dos Conselhos Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente e de Conselhos Tutelares no Estado de Minas Gerais, inspirando o Programa Pró-Conselho Brasil, de abrangência nacional. O estudo explicita um modo de articulação entre agentes governamentais, não governamentais e empresariais no âmbito dos Conselhos não redutível à apropriação do espaço público pelo poder privado.
ABSTRACT
This study is carrying out an exploratory survey of actions in enterprises, institutes and foundations from enterprises jointly with the Child and Adolescent Rights Councils. It analyses also the articulation among market agents, non-governmental agencies and public authorities in actions related to these instancies through tax incentive contributions for the Childhood and Adolescent Funds, as well as encouragements from the enterprising sphere. It was select as a case study the Minas de Bons Conselhos project impelled by Celular Telemig Institute from 2001 to 2005, which contributed to institutionalization of Child and Adolescent Rights Municipal Councils, and Tutorial Councils in Minas Gerais State, rising the Pró-Conselho Brasil program of national range. The study exhibits a way of articulation among governmental, non-governmental agencies and of enterprises in the council sphere, on a non-restricted appropriation of public space by private economic interests.
Key words: Child and Adolescent Rights Councils, Social Responsibility Corporations, Childhood and Adolescent Funds, Public and Private Relationships
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Receita do FUMCAD proveniente do Imposto de Renda (R$)- Município de São Paulo...37
Tabela 2 – Atuação de Associados do GIFE junto a Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente...70
Tabela 3 – Tipos de ações de associados ao GIFE junto a Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente ...71
Tabela 4 – Diagnóstico dos Conselhos em Minas Gerais por região...100
Tabela 5 – Evolução da criação de Conselhos Municipais de Direitos da Criança e do Adolescente e de Conselhos Tutelares no Projeto Minas de Bons Conselhos...111
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
CMDCA – Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente
CT – Conselho Tutelar
ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
ETHOS – Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social
FDCCA – Frente da Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente
FEBEM - Fundação Estadual do Bem-Estar do Menor
FIA – Fundo da Infância e da Adolescência
FUNABEM - Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor
FUMCAD – Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente
GIFE - Grupo de Institutos, Fundações e Empresas
IBASE – Instituto Brasileiro de Análise Econômica e Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
ONG – Organização não governamental
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO... 1
1.1
Considerações Preliminares ... 1
1.2
Referencial Analítico... 3
1.3
Justificativa... 5
1.4
Objetivos... 8
1.5
Metodologia... 9
2
MUDANÇAS NO CENÁRIO INSTITUCIONAL: OS CONSELHOS DE
POLÍTICAS PÚBLICAS ... 11
2.1
Introdução... 11
2.2
Os Conselhos de Políticas Públicas Como Avanço Institucional ... 12
2.3
Os Conselhos de Políticas Públicas: Desafios Práticos ... 14
3
OS CONSELHOS DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO
ADOLESCENTE ... 23
3.1
Antecedentes... 23
3.2
Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente: Cenário Normativo .. 26
3.3
Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente: desafios
específicos ... 35
4
MUDANÇAS NO AMBIENTE EMPRESARIAL: A
RESPONSABILIDADE SOCIAL DAS EMPRESAS... 42
4.1
Introdução... 42
4.2
A evolução da noção de responsabilidade social das empresas... 43
4.3
Responsabilidade Social das Empresas no Brasil ... 51
5
FOMENTO EMPRESARIAL AOS CONSELHOS DOS DIREITOS DA
CRIANÇA E DO ADOLESCENTE... 61
5.1
Introdução... 61
5.2
Levantamento de ações de fomento a Conselhos realizadas por empresas
parceiras da Fundação Abrinq e associados do GIFE... 67
5.3
Tipos de ações empresariais de fomento aos Conselhos dos Direitos da
Criança e do Adolescente... 70
5.4
Seleção de estudo de caso ... 74
6
ESTUDO DE CASO: O PROJETO MINAS DE BONS CONSELHOS DO
PROGRAMA PRÓ-CONSELHO PROMOVIDO PELO INSTITUTO
TELEMIG CELULAR... 84
6.1
Considerações Preliminares ... 84
6.2
Abrangência do estudo de caso ... 86
6.3
Antecedentes... 88
6.4
A pesquisa Conhecendo a Realidade e o lançamento do Projeto Minas de
Bons Conselhos do Programa Pró-Conselho ... 96
6.5
O andamento do projeto “Minas de Bons Conselhos”... 106
6.6
O Projeto Pro-FIA ... 118
7
CONCLUSÕES... 127
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 139
APÊNDICE A ... 147
APÊNDICE B ... 148
ANEXO A ... 150
ANEXO B ... 151
ANEXO C ... 155
ANEXO D ... 156
ANEXO E... 157
ANEXO F... 158
ANEXO G ... 159
ANEXO H ... 161
1 INTRODUÇÃO
1.1Considerações Preliminares
A Constituição Federal prevê a participação da população na formulação das políticas sociais e no controle das ações em todos os níveis de governo1. Um dos mecanismos de participação popular são os Conselhos de Políticas Públicas.
A introdução dos Conselhos de Políticas Públicas no cenário institucional brasileiro decorre de um processo de longa duração resultante de mobilização democrática (TEIXEIRA, E., 2000), e adveio de emenda popular.
Embora a literatura enfatize a possibilidade de aprofundamento da democracia a partir dos Conselhos de Políticas Públicas (TATAGIBA, 2002; SANTOS JUNIOR, 2001), diversos estudos problematizam a efetividade desse mecanismo de democracia participativa. Dentre estes, incluem-se estudos que analisam conselhos de áreas temáticas distintas em uma mesma região (TATAGIBA, 2004; FUKS, 2004); e estudos de caso relativos a conselhos de áreas específicas, como saúde (GOMES, 2003; SAMPAIO, 2006), assistência (RAIQUELIS, 2000; COLIN, 2004) ou direitos da criança do adolescente (MARANHÃO, 2003; SAADALLAH, 2005).
Do ponto de vista normativo, os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente – como os de Saúde ou de Assistência - têm caráter obrigatório, composição plural e competência deliberativa. Alguns desafios identificados pela literatura em relação a Conselhos de outras áreas temáticas também são encontrados em relação a Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, como a baixa qualificação dos Conselheiros, especialmente da sociedade civil, discutível representatividade e escassa eficácia deliberativa (SOUZA, 2004; SAADALLAH, 2005; SAMPAIO; FARAH, 2006).
Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente são os únicos da área social com a atribuição específica de gerir um Fundo que recebe, além de verbas orçamentárias, recursos provenientes de renúncia fiscal. Os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente podem buscar “captar recursos” junto a potenciais doadores, especialmente empresas. Estas,
por sua vez, tendem a reconhecer na destinação de recursos aos Fundos uma ação indicadora de “responsabilidade social das empresas” (INSTITUTO ETHOS, 2003).
Tatiana Maranhão, em estudo pioneiro (2003), chamou a atenção para a necessidade de aprofundar a análise da aproximação entre empresas e Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente. Seu trabalho verificou o caráter residual da dotação orçamentária ao Fundo dos Direitos da Criança e do Adolescente do Município de São Paulo (2001-2002), de modo que os recursos alocados no Fundo, decorrentes das contribuições de empresas via incentivos fiscais, tornaram-se relevantes para o financiamento da política. Em sua percepção, abria-se a porta para que as definições sobre os destinos desta política ficassem submetidas à arbitrariedade dos critérios dos contribuintes (MARANHÃO, 2003).
O fenômeno de aproximação entre empresas e Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente oferece um âmbito de investigação de novas formas de interação entre o público e o privado na formulação ou implementação de políticas públicas. Cabe investigar se a presença das empresas altera ou não o modo de produção da política pública de proteção à infância e à adolescência, realocando o Conselho nesse processo. Em outras palavras, se o poder financeiro das empresas desdobra-se em poder político.
Estudos anteriores sobre Conselhos de Políticas Públicas – e também estudos específicos em relação a Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente – têm chamado a atenção para o “poder desigual” dos diversos participantes dos Conselhos. Ora se enfatiza um desbalanceamento de poder a favor do poder público (SANTOS, 2004; SOUZA, 2004), ora a favor de segmentos do setor privado, com preponderância de seus interesses (CARVALHO, S., 1999). Mas, em geral, tais estudos analisam a influência exercida dentro dos Conselhos por representantes dos diferentes setores. São poucos os trabalhos que abordam a influência do setor privado por meio do financiamento induzido pela legislação especifica, como no caso dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente.
1.2Referencial Analítico
Celina Souza procura distinguir os estudos sobre política pública – que focalizam processos, atores e construção de regras – dos estudos sobre políticas sociais específicas, que exploram os resultados da política (SOUZA, 2007).
O presente trabalho investiga por que razão e de que modo empresas – ou institutos e fundações de empresas - se aproximam de Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente e quais as conseqüências desse movimento de aproximação. Indaga-se que influência exerce este novo ator (empresas, institutos e fundações de empresa) no âmbito dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, e como a articulação com as empresas propõe um novo desafio para a possibilidade de aprofundamento da democracia a partir dessas instâncias de participação.
Não se trata de investigar as conseqüências desse processo na política social da infância e da juventude, mas no modo de produção dessa política.
Na análise de fenômenos sociais e políticos são possíveis diversas perspectivas de análise. Cada perspectiva adequa-se a um nível diferente de abordagem. As macro-teorias – como o marxismo ou o pluralismo – propõem explicar certos fatos a partir de mecanismos causais centrais (luta de classes, ações de grupos de interesse) que se revelam úteis para análise de processos sociais de longo alcance. A perspectiva neo-institucional, por sua vez, propõe uma teoria de médio alcance, que fornece um ferramental analítico adequado para a pesquisa empírica e estudos de caso. Sem pretender substituir o papel das macro-teorias, o neo-institucionalismo “contempla fatores de grande importância analítica, e de grande poder explicativo, para o entendimento de processos de tomada de decisões públicas” (ROCHA, 2005).
As instituições, em sentido amplo, são as regras do jogo, os procedimentos consentidos, as práticas operacionais padronizadas, que estruturam as relações entre indivíduos nas várias unidades da política.
Uma vertente do neo-institucionalismo atribui importância ao tempo, à seqüência histórica, como fator crucial para entender o resultado do processo político. Nessa linha, enfatiza-se que o desenvolvimento político é freqüentemente pontuado por momentos críticos ou conjunturas que traçam os contornos básicos ou fundamentais da vida social (PIERSON, 2004).
O presente trabalho apresenta os incentivos institucionais existentes para a aproximação entre entidades de origem empresarial e os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente. Entende-se que os incentivos do ambiente institucional ajudam a explicar o por quê dessa interação.
O estudo dos Conselhos de Políticas Públicas se relaciona à literatura que trata da democratização do Estado e das políticas públicas (TEIXEIRA, E., 2000; DANIGNO, 2002; SANTOS JUNIOR, 2001). A análise de ações sociais de empresas, por sua vez, relaciona-se a estudos que tratam do movimento de responsabilidade social das empresas (CARROL, 1979; PORTER; KRAMER, 2002).
O presente trabalho analisa um tipo de ação empresarial, associada à prática de responsabilidade social, que, estando voltada aos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, traz conseqüências para o modo de produção da política pública nesta área. O trabalho tem interfaces, portanto, com a literatura sobre democratização das políticas públicas – sobretudo com a que analisa Conselhos de Políticas Sociais – e também com estudos sobre responsabilidade social das empresas.
partir de um levantamento exploratório de ações de agentes empresariais associados ao Grupo de Institutos, Empresas e Fundações de Empresas –GIFE, descrevem-se diferentes formas de aproximação aos Conselhos de Direitos de Criança e Adolescente e seleciona-se um estudo de caso. Apresenta-se o Projeto Minas de Bons Conselhos, implementado em Minas Gerais, por iniciativa do Instituto Telemig Celular. A ação empresarial de aproximação aos Conselhos, alcançou, neste caso, repercussão nacional, inspirando outros níveis de governo e outras empresas a atuarem junto a Conselhos de Direitos. Indaga-se sobre a influência exercida pelo ator privado no âmbito dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente.
O projeto democrático que inspirou as conquistas dos direitos da criança e do adolescente e a possibilidade de gestão participativa dessa política encontra desafios específicos no momento atual, em que incentivos do ambiente institucional abrem a porta para a entrada de empresas no espaço dos Conselhos de Direitos. Trata-se apenas de mais um ator ou estamos diante de um novo cenário?
1.3Justificativa
Há vinte anos emergiam no cenário normativo brasileiro os Conselhos de Políticas Públicas com a feição que lhe imprimia a nova ordem constitucional. A literatura da área de Políticas Sociais debruçou-se sobre o instituto (TEIXEIRA, E., 2000; GOHN, 2002), que enseja um modo novo e específico de participação política.
Os Conselhos, especialmente naquelas áreas em que a legislação lhes confere caráter obrigatório - saúde, assistência, direitos da criança e adolescente - teriam um papel estratégico. Estas instâncias favoreceriam a participação popular, por meio de organizações representativas, não apenas na formulação das políticas públicas (proposição de diretrizes), mas também no controle social, exercido mediante monitoramento do uso dos recursos públicos.
Ao longo da última década, produziram-se relevantes estudos de caso sobre a atuação dos Conselhos em diversas áreas. A literatura identifica constrangimentos de diversas ordens que interferem na capacidade de os Conselhos imprimirem novas tendências na construção de políticas em suas áreas específicas (TATAGIBA, 2004).
Paralelamente, conheceu-se no Brasil a emergência, no âmbito da literatura da área de Administração de Empresas, da temática relativa à responsabilidade social empresarial (ARRUDA, 2002; FISCHER, 2002). Trata-se de noção polêmica. Historicamente, grandes problemas ambientais e sociais estão associados à gestão empresarial não ética, facilitada por lacunas legais e pela fragilidade de governos e sistemas de regulação, controle e fiscalização (AGUERO, 2002). A própria condição de possibilidade de uma responsabilidade social empresarial é questionada.
A emergência da temática de responsabilidade social empresarial no Brasil, na década de 1990, é concomitante à proposta de reforma do Estado brasileiro, que propôs a transferência de responsabilidades sociais do Estado para a sociedade civil e para o setor privado, ao lado da privatização de empresas estatais (BRESSER PEREIRA, 1997). A proposta de atuação socialmente responsável das empresas adquire um vínculo provável com os objetivos do Estado neo-liberal, que convive, por sua vez, com o projeto democrático-participativo construído na década anterior e em vias de consolidação (PAOLI, 2003).
Neste cenário complexo, a literatura da área de políticas sociais registra que o empresariado nacional tem assumido, nas duas últimas décadas, novas formas de ação social (COSTA,M., 2005; TEIXEIRA, A., 2003).
A emergência de uma nova visão em alguns segmentos das elites empresariais também é ilustrada com o PNBE – Pensamento Nacional das Bases Empresariais, criado em 1987. Esta associação propôs iniciativas de ações sociais alinhadas com uma nova ordem política. Auto-definiu-se como um movimento voltado para a luta pela democratização. Anos mais tarde, em 1998, representantes do movimento do PNBE articularam a criação do Instituto Ethos de Empresas e Responsabilidade Social.
O Instituto Ethos é uma associação criada por empresários com a missão de mobilizar, sensibilizar e ajudar as empresas a gerir seus negócios de forma socialmente responsável. Esta orientação é realizada de modo voluntário. A entidade não realiza atividades de consultoria nem de certificação de responsabilidade social. Nos últimos anos desenvolveu ferramentas para auxiliar as empresas a analisarem suas práticas de gestão (INSTITUTO ETHOS, 2003).
Diversas empresas – também estatais - participaram da “Ação da Cidadania contra a Miséria e pela Vida”, campanha iniciada em 1992 por uma organização não governamental (IBASE – Instituto Brasileiro de Análise Econômica e Social), sob a liderança de Herbert de Souza, o “Betinho” (MIRANDA, 1994). Esta campanha articulou de modo expressivo diversos segmentos da sociedade civil e do poder público. Em 1997, o IBASE criaria o “Balanço Social”, como um instrumento útil para “auditar” empresas em relação a sua atuação sob o prisma da responsabilidade social (OLIVEIRA, J., 2004).
Um marco na mobilização de empresas em relação a causas sociais foi a criação do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas – GIFE em 1995. O GIFE reúne empresas e instituições de origem privada que financiam ou executam projetos sociais, ambientais ou culturais de interesse público. De acordo com a organização, existe a preocupação de que os recursos investidos convertam-se em ações consistentes de impacto duradouro no público beneficiado (GIFE, 2006).
Algumas abordagens pioneiras relacionam no contexto atual o tema da responsabilidade social empresarial com o tema da participação, analisando políticas sociais de saúde implementadas mediante financiamento de empresas privadas auto-intituladas como socialmente responsáveis (COSTA, M., 2005).
Identificam-se, no cenário institucional brasileiro, estímulos para que empresas financiem Fundos da Infância e da Adolescência, cuja gestão compete aos respectivos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente. A partir desse incentivo, verifica-se que não apenas as empresas, mas também institutos e fundações de empresas iniciaram relações - mais ou menos estreitas - com os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente.
Trata-se de tema não explorado pela literatura, que traz em seu bojo importantes reflexões teóricas: a crescente atuação empresarial no âmbito dos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente representa um sintoma de “privatização” dessa instância? A expectativa de aprofundamento da democracia a partir dessa instância de participação poderia ser frustrada pelo predomínio do poder econômico também nesta esfera, sobrepondo-se à competência atribuída aos Conselhos de formulação e controle da política de proteção aos direitos da criança e do adolescente? É possível uma colaboração entre Estado, empresas e organizações da sociedade civil no âmbito dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente?
As questões colocadas remetem, em uma perspectiva mais ampla, aos dilemas encontrados na agenda democrática atual, onde confluem projetos políticos de orientação democrático-participativa e neo-liberal, e ilustram as tensões da relação entre Estado e sociedade civil nesse contexto (DANIGNO; OLVERA; PANFICHI, 2006).
1.4Objetivos
O objetivo específico é analisar como essa articulação pode tender a modificar o modo de produção da política pública na área da infância e da adolescência.
1.5Metodologia
A presente pesquisa constitui um estudo exploratório sobre a atuação de empresas no âmbito dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente, desenvolvido mediante estudo de caso.
A seleção do caso teve origem em um levantamento desenvolvido para esta pesquisa, que identificou diferentes tipos de ações de empresas junto aos Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente.
O levantamento realizou-se a partir da consulta a duas entidades de origem empresarial: a Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente e o Grupo de Institutos, Fundações e Empresas -GIFE.
A Fundação Abrinq pelos Direitos da Criança e do Adolescente foi escolhida em função de seu histórico em relação à causa. A Fundação foi criada em 1990 com a missão estatutária de defender os direitos da criança e do adolescente por meio da mobilização social. Em 1995, a Fundação Abrinq lançou o Programa Empresa Amiga da Criança. As empresas parceiras neste Programa assumem, entre outros, o compromisso de destinar recursos aos Fundos da Infância e da Adolescência.
(KISIL, 2005). O GIFE, porém, declara que seus associados adotam práticas formais de acompanhamento, monitoramento e avaliação de resultados de seus projetos (GIFE, 2006).
O levantamento exploratório revelou que, diante de tais incentivos e motivações, as ações exercidas por empresas junto a Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente variam significativamente.
No âmbito deste trabalho, de caráter exploratório, não seria possível analisar cada uma das modalidades de ação identificadas. Assim, optou-se por realizar a seleção de um caso, de acordo com os critérios indicados no capítulo cinco deste trabalho. A metodologia baseia-se, pois, em um levantamento exploratório seguido de aprofundamento em estudo de caso.
O estudo de caso é uma estratégia de pesquisa abrangente que focaliza acontecimentos contemporâneos em seu contexto. De acordo com Robert Yin, uma das aplicações do estudo de caso é descrever uma intervenção e o contexto da vida real em que ela ocorre, bem como explorar aquelas situações nas quais a intervenção que está sendo avaliada não apresenta um conjunto simples e claro de resultados (YIN, 2005)
2 MUDANÇAS NO CENÁRIO INSTITUCIONAL: OS CONSELHOS DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
2.1Introdução
A Constituição Federal de 1988 estabelece no parágrafo único de seu artigo 1º.: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”.
A Constituição reconheceu, portanto, o exercício do poder através de representantes, eleitos para este fim. Além disso, previu canais de participação política direta, como o plebiscito, o referendum e a iniciativa popular de leis, previstos no art. 14, inc. I, II e III, respectivamente. Estes são exemplos de participação direta da população no poder, porém, em caráter eventual.
Indo além, a Constituição previu a “participação da população, por meio de organização representativa, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (art. 204, inc. II).
As políticas governamentais, desenvolvidas mediante programas e ações, são necessárias para a realização de alguns dos direitos fundamentais reconhecidos na Constituição, como o direito à saúde, à educação, ao meio ambiente.
A percepção dos membros da sociedade como portadores de direitos - inclusive o de participar diretamente na formulação e controle de uma política pública – traz como conseqüência a emergência da construção de espaços públicos, seja para introdução de novos temas no debate público, seja para constituição de espaços de ampliação e democratização da gestão estatal (DANIGNO, 2002).
Trata-se de uma inovação. Tradicionalmente, a escolha de opções políticas, mediante um juízo de oportunidade e conveniência, coube ao Poder Executivo. Mas, a partir do momento em que se reconhece a participação do povo na gestão do poder político, está-se admitindo um outro foro de decisão, quebrando a tradição de escolha única pelo Poder Executivo, na forma clássica (LIBERATI ; CYRINO, 1993).
Tem-se, pois, que, em certas matérias, o ordenamento jurídico abriu um novo canal para a escolha de opções políticas: os Conselhos. Sua criação viabiliza um canal de participação popular em decisões que afetam o cotidiano da sociedade, na formulação e no controle de determinadas políticas públicas. Trata-se de uma forma de participação na gestão do poder político.
A proposta conselhista oferece assim um novo “locus” de discricionariedade, permitindo a participação da sociedade civil nos espaços institucionais de decisão.
2.2Os Conselhos de Políticas Públicas Como Avanço Institucional
A Constituição Federal de 1988 abriu a possibilidade de a legislação infraconstitucional determinar a instituição de Conselhos de Políticas Públicas nas diversas áreas sociais, com funções deliberativas ou consultivas. O desafio, na década seguinte à da promulgação da Constituição de 1988, foi a criação desses canais de participação e a construção de processos de negociação entre sociedade civil e Estado no interior dos novos espaços trazidos pelo avanço democrático. Tal desafio tem sido objeto de avaliação e debate (DANIGNO, 2002).
A participação popular nos conselhos das áreas sociais, intervindo na discussão, elaboração, fiscalização e controle das políticas, tende a potencializar “a criatividade da sociedade civil na elaboração de políticas públicas”, uma vez que é ela quem percebe no cotidiano dos serviços prestados a efetividade ou não de suas políticas e, principalmente, as lacunas deixadas pelos serviços públicos (SOUZA, 2006, p.182).
Concretamente, os conselhos gestores de políticas públicas são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil. Podem assumir um papel consultivo ou deliberativo. Têm a função de contribuir na formulação e no controle da execução de políticas públicas setoriais (TATAGIBA, 2002).
Elenaldo Teixeira (2000) atribui aos Conselhos o papel de “democratização” do Estado e da sociedade. A democratização do Estado se daria pela ampliação da esfera de decisões até os segmentos organizados da sociedade. A democratização da sociedade se daria pela assunção de uma cultura de participação e de uma ética de responsabilidade pública (TEIXEIRA, E., 2000).
Aline de Carvalho Martins descreve os Conselhos como espaços aptos a institucionalizar a participação, a deliberação, a fiscalização e o controle sobre as políticas sociais, possibilitando uma redefinição nas relações entre o Estado e a sociedade civil, viabilizando a ampliação da participação social para além das eleições, e favorecendo o aprendizado da cidadania (MARTINS, 2006).
Todavia, nem o Estado nem a sociedade são locus de virtude e pureza: as continuidades autoritárias e conservadoras que reproduzem a exclusão na sociedade brasileira estão longe de estarem confinadas no Estado e certamente respondem a interesses enraizados e entrincheirados na sociedade civil (DANIGNO, 2002, p. 105).
2.3Os Conselhos de Políticas Públicas: Desafios Práticos
A correlação de forças que presidiu a inclusão da participação popular na formulação e no controle das políticas sociais na Constituição de 1988 e a previsão dos Conselhos de Políticas Públicas na legislação infraconstitucional não se reproduz na criação desses espaços em cada nível de governo ou em cada área de atuação.
As fragilidades dos Conselhos são fragilidades inerentes a seu próprio contexto. Há desigualdades de poder tanto no Estado como na sociedade. Dessa forma, os conflitos no interior dos Conselhos se manifestam não apenas em decorrência da posição adversária assumida por representantes da sociedade civil e do governo, mas também quando os conselheiros que integram o mesmo lado disputam o poder entre si, quando os conselheiros da sociedade defendem posições do governo e vice-versa, ou quando os interesses particulares são colocados acima dos interesses da coletividade (AUAD, 2007, p. 54).
O Poder Executivo tende a não reconhecer os Conselhos de Políticas Públicas como instâncias legítimas de decisão política. Esse não reconhecimento pode se apresentar sob a forma de instalação de Conselhos meramente formal, ou de criação da instância apenas para viabilização do repasse de recursos para programas governamentais.
Elenaldo Teixeira aponta entre os desafios para o funcionamento dos Conselhos a garantia de infra-estrutura e suporte administrativo. Com efeito, o funcionamento regular de um Conselho exige atividades de caráter permanente: definição de planos de trabalho e cronogramas de reunião; produção de diagnósticos e identificação dos problemas; conhecimento de estruturas burocráticas e de mecanismos legais do setor; cadastramento de entidades governamentais e não governamentais; discussão e análise de leis orçamentárias e elaboração de proposições; acompanhamento de ações governamentais através não apenas de relatórios, mas também de visitas de campo e entrevistas com os dirigentes e usuários dos serviços (TEIXEIRA, E., 2000, p. 112).
setoriais. E indica como desafio inserir nos Conselhos mecanismos de representação social do cidadão comum, não organizado, excluído de qualquer participação, pois apenas alguns segmentos sociais mais organizados têm acesso a estes mecanismos (TEIXEIRA, E., 2000).
Maria da Glória Gohn (2002) apontou como constrangimento à plena operacionalização dos conselhos gestores de políticas públicas a falta de tradição participativa da sociedade civil aliada à existência de concepções oportunistas, que não se baseiam em postulados democráticos, e vêem os Conselhos apenas como instrumentos/ferramentas para operacionalizar objetivos pré-definidos. A autora indica como questões relevantes no debate sobre criação e implementação dos conselhos gestores: a representatividade qualitativa dos diferentes segmentos sociais, a paridade quantitativa entre membros do governo e da sociedade civil; o problema da capacitação dos conselheiros, mormente os advindos da sociedade civil; o acesso às informações e a publicização das ações dos conselhos; a fiscalização e o controle sobre os próprios atos dos conselheiros; e os mecanismos de aplicabilidade das decisões do conselho pelo Poder Executivo (GOHN, 2002, p.13).
A questão da capacitação envolve aspectos técnicos e políticos. A discussão de políticas públicas exige muitas vezes um saber técnico especializado ao qual os representantes da sociedade civil muitas vezes não têm acesso. A rotatividade nos cargos agrava a dificuldade. Além da qualificação técnica, a qualificação política da representação da sociedade envolve um aprendizado crucial, que diz respeito à convivência direta com uma multiplicidade de atores portadores de concepções e interesses diversos. Os conflitos neste espaço envolverão a necessidade de argumentação e de negociação para a construção dos possíveis consensos (DANIGNO, 2002, p. 285).
Revendo estudos voltados à análise dos conselhos gestores de políticas públicas nas áreas de saúde, criança e adolescente e assistência social, nos níveis municipal, estadual e federal, Luciana Tatagiba (2002) analisou essas instâncias como espaços de representação paritária e plural; como espaços públicos dialógicos e finalmente como espaços deliberativos.
não governamentais em relação a seus órgãos ou entidades de origem); c) baixa qualificação dos conselheiros (em especial da sociedade civil) para o exercício de suas funções (TATAGIBA, 2002).
A dificuldade de os conselhos se constituírem como espaços dialógicos é apresentada pela autora por meio da análise da definição dos assuntos considerados pertinentes ou relevantes: em geral, há o controle pelos Executivos sobre a agenda temática dos conselhos e recusa do Estado em partilhar o poder decisório. Verificou-se que os assuntos relevantes tendiam a ser limitados pela imposição de interesses temáticos do poder público.
A baixa capacidade de os conselhos assumirem sua vocação de espaços deliberativos apresentava-se relacionada, por sua vez, a dois fatores: ambígua inserção institucional dos Conselhos (controvérsias acerca de suas atribuições e competências e sua interface com o conjunto da máquina burocrático-administrativa) e a questão da gestão dos fundos. Em relação a este último aspecto, os estudos apontavam para uma grande resistência dos governos em instituir mecanismos mais transparentes e democráticos de financiamento e repasse de recursos. Com efeito, a exigência de publicização dos fundos choca-se com uma cultura política marcada pela apropriação privada dos bens públicos.
Santos Júnior, Ribeiro e Azevedo (2004) coordenaram pesquisa nas regiões metropolitanas de Rio de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo, Recife e Belém que aponta limites, avanços e desafios da experiência dos conselhos na perspectiva de institucionalização de formas mais democráticas de interação entre governo e sociedade no âmbito de poder local.. A pesquisa baseou-se em questionário aplicado junto a 1540 conselheiros e visitas de acompanhamento às reuniões de cada conselho.
A investigação desenvolveu-se a partir de três eixos de análise: (i) os conselhos enquanto canais plurais de participação da sociedade organizada; (ii) a cultura de participação cívica dos conselheiros municipais; (iii) os processos de tomada de decisão nos conselhos municipais (SANTOS; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004, p. 26).
e social dos conselhos; e c) adoção de mecanismos e procedimentos de garantia de participação autônoma da sociedade.
A caracterização da cultura de participação cívica dos conselheiros municipais foi realizada a partir dos seguintes parâmetros: a) participação em atividades de caráter social ou político; b) filiação a partidos políticos; c) informação sobre os acontecimentos sociais em geral; d) capacitação para sua participação nas esferas públicas de decisão.
Os processos de tomada de decisão nos conselhos municipais foram avaliados a partir dos seguintes indicadores: a) acessibilidade regular a informações das secretarias municipais e outras fontes; b) existência de mecanismos de fiscalização, acompanhamento e divulgação das decisões tomadas e sua estrutura de funcionamento; e c) impacto do funcionamento dos conselhos junto às secretarias municipais.
Com base na avaliação empreendida, os autores identificaram nos Conselhos uma instância com grande potencial:
[trata-se de] arenas de interação entre o governo e a sociedade, nas quais os interesses oriundos do mercado, da sociedade e do poder público são expressos, mediados, criando, portanto, condições para a instauração de processos consensuais de tomada de decisões e aumento de eficácia e efetividade das políticas públicas locais (SANTOS; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004, p.47).
Além disso, os Conselhos podem permitir a emergência de acordo cognitivo sobre a realidade dos municípios e sobre os problemas administrativos da prefeitura, e o estabelecimento de parcerias e alianças, pontuais e estratégicas, sobre o conjunto de atores locais. Finalmente, no âmbito dos Conselhos há um incentivo à instauração de práticas sociais baseadas na racionalidade comunicativa (Habermas)2 capazes de gerar entendimentos necessários à formação democrática da vontade e à legitimação do exercício do poder político (SANTOS; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004, p. 48).
A investigação indicou, contudo, diversos limites a essas potencialidades: a) segmentos sociais mais vulneráveis não têm sua agenda de demandas representada nessas arenas
2Habermas analisa as barreiras e estruturas de poder que surgem no interior da esfera pública sugerindo que os
públicas, por não apresentarem vínculos associativos com organizações sociais que as representem; b) a abertura de canais para a participação da sociedade não aparece como projeto local, mas se encontra fortemente impulsionada pelo governo federal, vinculada às políticas públicas descentralizadas (poucos municípios implementaram autonomamente conselhos, independentemente do repasse de recursos da União. O alcance desses canais restringe-se, sobretudo, às políticas sociais de saúde, educação, assistência e criança e adolescente); c) o funcionamento dos Conselhos fica comprometido pela inexistência de uma metodologia de trabalho, bem como pela dificuldade de acesso às informações que permitam fiscalização da gestão de políticas sociais e divulgação para a sociedade; d) finalmente, as fortes desigualdades sociais e econômicas entre os municípios também podem revelar-se como ameaças ao projeto participacionista, visto que as condições de resposta aos graves problemas sociais são diferenciadas, e geram desgaste em relação aos resultados concretos e à expectativa dos atores envolvidos. E, de acordo com os autores:
[...] o maior risco decorrente desses limites é a transformação dos conselhos municipais em estruturas burocráticas formais, subordinadas às rotinas administrativas das secretarias municipais [...] Constata-se que a maior parte dos conselhos não possui uma agenda política de médio e longo prazo capaz de instituir uma pauta de discussão mais estratégica para a gestão das políticas sociais em cada cidade (SANTOS, RIBEIRO; AZEVEDO, 2004, p. 51).
Luciana Tatagiba (2004) analisou a institucionalização da participação no município de São Paulo a partir do exame dos instrumentos de criação e regulamentação dos Conselhos Municipais de Políticas Públicas, das diversas áreas temáticas. O levantamento da legislação específica de cada conselho permitiu descrever: a) a criação e a regulamentação dos conselhos; b) a composição e a forma de representação; c) a natureza da participação e os vínculos. O foco de análise não está em cada conselho em particular. O formato institucional é tomado como variável relevante para compreensão desses canais de participação.
O estudo assinalou ambigüidades normativas como elemento que também contribui para a baixa capacidade de os Conselhos influenciarem o processo decisório. Um exemplo: no município de São Paulo, em consonância com os parâmetros federais, a legislação dispõe que as decisões do Conselho Municipal na área de Saúde, órgão deliberativo e normativo, serão homologadas pelo Prefeito3. Quer dizer: embora as normas afirmem o caráter “deliberativo”
das decisões do Conselho, estas não se impõem ao Poder Executivo, que permanece com o poder de decisão último.
Eduardo Gomes (2003) ressaltou a importância do desenho institucional dos conselhos de saúde4 e abordou sob esta perspectiva as regras de representação, as regras de deliberação e as regras de controle social do Conselho de Saúde do município de Santo André.
O autor concluiu que as regras de representação do conselho de saúde do município de Santo André não estimulam o envolvimento voluntário da população nos assuntos do conselho e estabelecem disposições demasiadamente genéricas para designação das entidades da sociedade civil com direito à representação. No aspecto de deliberação, o arcabouço institucional-legal de Santo André amplia o pluralismo prescrito pela legislação federal (por exemplo: subdivide a parcela dos “profissionais de saúde” entre associações profissionais e de trabalhadores de saúde), favorecendo a presença de distintos pontos de vista afetos à política em discussão. No que diz respeito ao controle social, o autor, analisando as regras federais e municipais, constata que, no caso de Santo André, a parcela de recursos federais para a política de saúde municipal (sobre a qual o Conselho tem ingerência) constituiu apenas 32% dos recursos totais aplicados, conforme dados de 2002. Como parte do financiamento advém da receita própria do município – sobre a qual as regras federais não têm ingerência - o conselho não é gestor de toda a política de saúde do município, o que representa a fragmentação da gestão da própria política (GOMES, 2003). As lacunas do arcabouço institucional-legal ressaltadas pelo autor dizem respeito à inexistência de sanção para o não cumprimento do plano de saúde do município e de normas para a prestação de contas dos conselheiros.
Sérgio B. de A. Sampaio (2006) realizou estudo sobre o funcionamento do Conselho Municipal de Saúde de São Paulo no período de 2001 a 2004. Mesmo em um momento de orientação governamental democrática e participativa5, de alto comprometimento do governo com o Conselho, diversos fatores concorreram para a inócua contribuição do Conselho em
4 A Lei Orgânica da Saúde - Lei federal no. 8.142/90 – assinala no art. 1º. § 2º que o Conselho de Saúde, em
caráter permanente e deliberativo, com estrutura colegiada, atua na formulação de estratégias e no controle da execução de políticas de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros, cujas decisões serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera de governo. 5 Nesse período, havia no governo municipal e na secretaria de saúde atores que protagonizaram o debate em
relação à política pública de saúde. Na avaliação dos conselheiros governamentais, a baixa capacidade propositiva do Conselho Municipal de Saúde no período considerado esteve relacionada à fragilidade do processo de eleição dos Conselheiros não governamentais e à sua baixa qualificação. A compreensão de seu papel político e um mínimo de capacitação técnica seriam requisitos para o fortalecimento do órgão. Na avaliação dos conselheiros governamentais, as reuniões eram improdutivas, conflituosas e cansativas (SAMPAIO, 2006, 150; SAMPAIO; FARAH, 2006).
Estudo específico descreve os Conselhos Gestores de Curitiba das áreas de saúde, assistência social e criança e adolescente (FUKS; PERISSINOTTO; SOUZA, 2004) sob duas perspectivas: os recursos possuídos pelos Conselheiros que neles atuam, e como esses recursos são utilizados no processo decisório. A análise avalia os recursos individuais, subjetivos e organizacionais dos Conselheiros, isto é, sua renda e escolaridade; seu engajamento e cultura política e sua relação com as entidades que representam. A pesquisa descreve a distribuição de recursos entre os diversos segmentos representados nos Conselhos e, em um segundo momento, propõe-se a verificar se e como essa distribuição (desigual) afeta a dinâmica decisória dentro dos Conselhos.
O estudo sugere que as oportunidades institucionais de participação não podem ser analisadas sem a compreensão de seus condicionamentos sociais: a participação é uma conduta condicionada pela distribuição desigual de recursos (financeiros, intelectuais, motivacionais), sobretudo em um país como o nosso. Apesar desse fator limitativo, o estudo reconhece que a atuação em conselhos é capaz de produzir impactos positivos sobre a cultura política dos conselheiros. A atuação em Conselhos tende a gerar cidadãos mais atentos à “coisa pública” e nesse sentido contribui para a consolidação da democracia.
O mesmo estudo, ampliando a análise para outros conselhos gestores no estado do Paraná, ressalta que sua instituição decorreu de indução da legislação federal. A “realidade local” seria um critério a partir do qual se deve avaliar a efetividade das instituições de caráter participativo, e nesse sentido o estudo contribui para a análise comparativa sobre os mesmos conselhos em outras regiões do país.
pautas de reunião decididas exclusivamente pelo presidente do conselho tendem a se restringir sobretudo à distribuição dos parcos recursos (COHN, 1998).
Em síntese, a literatura reconhece nos conselhos gestores de políticas públicas um avanço institucional com potencial de aprofundar a democracia em uma perspectiva de ampliação da participação política no âmbito local. Todavia, experiências concretas relatadas em estudos de caso apontam desafios para que esta oportunidade institucional se traduza em efetiva ampliação da participação política. São muitos os constrangimentos apontados: alguns, de âmbito mais geral, relacionados à cultura política; outros, de âmbito mais restrito, dizem respeito ao processo de representação no âmbito dos Conselhos, que tende a alijar segmentos mais vulneráveis; à relação entre Conselheiros e seus órgãos ou entidades de origem; à baixa qualificação para o exercício da função; à insuficiência de condições operacionais e de acesso à informação; à tendência ao predomínio do poder executivo; à recusa de partilha de poder. Constata-se a escassa capacidade de os Conselhos influenciarem efetivamente as políticas públicas, mesmo nas áreas em que a legislação lhes atribui caráter obrigatório e poder de deliberação. Reconhece-se a possibilidade de essas instâncias terem seu papel político esvaziado.
A constituição dos Conselhos como espaços democráticos coincide com o cenário de reforma do Estado no Brasil dos anos 90. O ideário da reforma do Estado inclui a proteção dos direitos sociais, porém propõe a separação dentro do Estado entre a formulação de políticas públicas e sua execução (BRESSER PEREIRA, 1997, p.19).
O projeto de reforma do Estado confluiu com a expansão dos Conselhos de Políticas Públicas. Esta confluência permite a abordagem dos desafios de uma ação conjunta entre Estado e sociedade civil no âmbito dos Conselhos de Políticas Públicas sob a perspectiva de projetos políticos diferenciados: o projeto governamental e o projeto dos movimentos sociais, que alcançaram nessas instâncias um canal institucionalizado de participação (TATAGIBA; TEIXEIRA, 2006).
Do ponto de vista dos movimentos, a atuação nos canais institucionais de participação traz o desafio de estabelecer vínculos com os atores do sistema político, em um contexto de assimetria de recursos. Estas condições poderiam favorecer a continuidade ou mesmo o aprofundamento de práticas clientelistas.
Paralelamente, assiste-se ao fenômeno de trânsito dos movimentos para uma configuração como “organizações não governamentais”. O crescimento e a diversificação de organizações não governamentais é um fenômeno dos anos 90 (IBGE, 2004). Suas relações com o poder público tornaram-se mais complexas. A representação de organizações da sociedade civil no âmbito dos Conselhos responde a um projeto democrático-participativo. O financiamento de organizações da sociedade civil para execução de projetos específicos em diversas áreas de políticas públicas responde a um projeto de reforma do Estado que propõe a transferência de recursos para essas organizações não estatais realizarem projetos sociais.
As ONGs possuem em certos âmbitos competências técnicas que as habilitam a parcerias com o poder público. Na medida em que são financiadas pelo poder público, tornam-se, porém, dependentes e perdem autonomia. O poder público se utiliza dessa competência de modo instrumental, para a execução de políticas e menos para a formulação das políticas públicas. A tendência é a de uma despolitização da atuação da sociedade civil nos Conselhos (DANIGNO, 2002).
Assiste-se assim a uma confluência que pode ser caracterizada como perversa: o projeto neo-liberal isenta o Estado de suas responsabilidades como garantidor de direitos; o projeto participatório se constrói ao redor da extensão da cidadania. No entanto, ambos requerem uma sociedade ativa e propositiva. As experiências de atuação conjunta sinalizam um avanço ou um recuo em cada um desses projetos (DANIGNO, 2002, p. 289).
3 OS CONSELHOS DE DIREITOS DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE
3.1Antecedentes
No final dos anos oitenta, a política referente à criança e ao adolescente conheceu uma notável mudança de orientação no Brasil, que pode ser assim sintetizada: a compreensão da criança – no universo normativo - como “objeto de proteção” evolui para a compreensão da criança como “sujeito de direitos”. Na expressão de Antônio Carlos Gomes da Costa, a criança evoluiu de “menor” a “cidadão” (COSTA, A., s/d).
O reordenamento institucional instaurado pela Constituição de 1988, que introduz esse novo direito da infância e da juventude no Brasil, foi precedido de uma larga trajetória.
Antes de 1930, a tendência predominante no Brasil da assistência ao menor foi a abordagem caritativa e filantrópica realizada por ordens religiosas e entidades beneficentes. Na década de 1920, o Estado empreendia a caridade oficial de forma dispersa e desorganizada, mudando essa postura a partir da década de 1930 com a figura dos Juizados de Menores.
Elizabete Ferrarezi sintetiza as mudanças paradigmáticas ocorridas nas políticas públicas propostas para as crianças e adolescentes em três fases, segundo os componentes que as marcaram fortemente: a fase correcional-repressiva e assistencialista no período de 1930 a 1964, quando se caracteriza a incipiente constituição de uma política social; a fase assistencial-repressiva no período de 1964 a 1988, na qual se consolida um sistema articulado em nível nacional de atendimento à criança e ao adolescente; e a fase humanista ou de garantia de direitos a partir de 1988 (FERRAREZI, 1995).
Antônio Carlos Gomes da Costa registra que o primeiro estabelecimento público de atendimento a menores no Brasil começou a funcionar em 1922. Em 1927, editou-se o primeiro Código de Menores, cujo autor foi Mello Mattos, juiz de menores da capital.
adolescentes autores de infração penal e escolas de aprendizagem de ofícios urbanos para menores carentes e abandonados.
Durante o regime do Estado Novo (1930-1945) surgiram diversas entidades federais ligadas à atenção da criança e do adolescente, como a Legião Brasileira de Assistência (LBA), a Fundação Darcy Vargas, as Casas do Pequeno Trabalhador, do Pequeno Jornaleiro e do Pequeno Lavrador. Essas entidades estavam vinculadas à ação direta do governo federal e embora oferecessem assistência e educação básica, adotavam práticas pedagógicas de caráter “marcial” e compulsório.
Antes do golpe de 1964, a política de atendimento à criança e ao adolescente conheceu duas iniciativas: a Campanha Nacional da Merenda Escolar e a criação do SAMDU (Serviço de Assistência Médica Domiciliar de Urgência). O antigo Serviço de Atendimento ao Menor – SAM tornou-se cada vez mais desacreditado perante a opinião pública, devido a seu caráter repressivo.
Após o golpe de 1964, o atendimento a crianças e jovens no Brasil foi presidido por dois diplomas legais: a Lei n. 4.513/64 (que estabelecia a Política Nacional de Bem-Estar do Menor) e a Lei n. 6.697/79 (Código de Menores), que tratava da proteção e vigilância aos menores. Estas leis não se dirigiam ao conjunto da população infanto-juvenil, mas apenas a crianças e jovens em situação irregular.
Entre as situações tipificadas como “irregulares” figurava a “manifesta incapacidade dos pais para mantê-los”. Deste modo, as crianças e adolescentes pobres passavam a ser objeto potencial de intervenção do Estado, por meio da Justiça de Menores.
A Política Nacional do Bem-Estar do Menor estabelecia em todo o país uma gestão centralizadora e vertical. Previam-se padrões uniformes de atenção direta implementados por órgãos executores. O órgão nacional dessa política era a Fundação Nacional do Bem-Estar do Menor – FUNABEM; os órgãos executores estaduais eram as Fundações Estaduais do Bem-Estar do Menor- FEBEM(s).
Denúncias de violência institucional emergiam, e a falta de integração e articulação entre as instâncias de atendimento apontava a dificuldade de administração de uma política centralizada em sua formulação e descentralizada em sua execução. Ao mesmo tempo, surgiram em seu corpo técnico pessoas com visão crítica e propostas de mudanças institucionais (MENDES; MATOS, 2006, p.244).
O início do processo de abertura democrática favoreceu entre os educadores e trabalhadores sociais da área um movimento progressista. Articulou-se, no bojo do processo de revitalização da sociedade civil, um movimento social especificamente voltado para a infância e a juventude.
Deve ser destacado que os antecedentes da promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente são paralelos à evolução das políticas sociais no Brasil. Nesse sentido, Alessandra Gomes Mendes e Maurílio Castro de Matos assinalam:
Entender as condições sócio-históricas que permitiram em 1990 a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente é se remeter à conjuntura da segunda metade da década de 70 do século passado. Nesse período, evidenciou-se a impossibilidade de a ditadura militar continuar, frente ao clamor e à rearticulação da sociedade civil. (...) Como desdobramento desse processo, vários dos movimentos sociais que se organizaram para resistir à ditadura nos anos 1970 e na década de 1980 (injustamente conhecida como a década perdida) ganharam mais forças e aliados. (MENDES; MATOS, 2006, p.243)
A década de oitenta foi uma década de mudanças. Um movimento social de tipo novo ganhou forças e visibilidade. A Igreja Católica, principalmente através da Pastoral do Menor, intensificou um trabalho de conscientização do quadro social, através de denúncias e de cobranças. Os Centros de Defesa do Menor passaram a atuar perante delegacias de polícia, liberando jovens de prisões ilegais e abusivas. Em 1984 realizou-se em Brasília o I Seminário Latino-Americano de Alternativas Comunitárias de Atendimento a Meninos e Meninas de Rua (LIBERATI; CYRINO, 1997).
A convocação da Assembléia Nacional Constituinte configurou uma oportunidade para expressar a causa dos direitos da infância e da juventude. A Frente Nacional de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente, a Pastoral do Menor da CNBB (Conferência Nacional dos Bispos do Brasil) e o Movimento Nacional Meninos e Meninas de Rua destacaram-se nessa fase na proposição de mudanças no panorama legal.
Diante dessa mobilização, a Constituição de 1988 incorporou a idéia de cidadania infanto-juvenil. Nessa perspectiva, o Estatuto da Criança e do Adolescente, editado em 1990, privilegiou a igualdade de direitos entre todas as crianças e adolescentes, rompendo com a estigmatização formal da infância e adolescência pobres, anteriormente categorizadas como a menoridade. A criança e o adolescente passaram a ser compreendidos como sujeitos de direitos - a serem garantidos, com absoluta prioridade, mediante políticas sociais.
O reordenamento institucional provocou a extinção da FUNABEM e a sua substituição pelo CBIA – Centro Brasileiro da Infância e da Adolescência, que tinha como missão institucional o apoio à implantação do Estatuto da Criança e do Adolescente em todo o país.
Seguiu-se um movimento de criação nos Estados e Municípios de instâncias colegiadas – Conselhos, Fóruns, Frentes – voltados para a promoção e defesa dos direitos da criança e do adolescente e o início de um processo de desmontagem e revisão das práticas de atendimento das antigas FEBEM (s).
Assinalam-se, a seguir, as linhas gerais do novo direito da infância e da juventude introduzido com a ordem constitucional de 1988.
3.2Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente: Cenário Normativo
Criança e do Adolescente introduziu uma mudança de gestão, mediante a participação da população nos Conselhos, que detêm atribuição para formular e gerir a política de proteção dos direitos da criança e da adolescência (AUAD, 2007).
O incentivo à participação da sociedade deu-se através da criação de Conselhos Municipais, que são de dois tipos: Os Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente e os Conselhos Tutelares.
A fonte inspiradora dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente é a Constituição Federal, a partir da previsão contida no art. 204, inciso II, que prevê a participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação da política e no controle das ações em todos os níveis.
O Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90) previu os Conselhos de Direitos como órgãos obrigatórios, de composição paritária, e com funções deliberativas no que tange à política de atendimento aos direitos da criança e do adolescente, conforme disposto no art. 88:
“Art. 88 – São diretrizes da política de atendimento: ...
IV- criação de conselhos municipais, estaduais e nacional dos direitos da criança e do adolescente, órgãos deliberativos e controladores das ações em todos os níveis, assegurada a participação popular paritária por meio de organizações representativas, segundo leis federal, estaduais e municipais” (BRASIL, 1990).
O parágrafo único do artigo 261 do ECA, no intuito de assegurar o cumprimento de tais diretrizes, condiciona o repasse de recursos financeiros para programas de atendimento, da União para os Estados e destes para os Municípios, à criação dos Conselhos dos Direitos da Criança e do Adolescente nos seus respectivos níveis, nos seguintes termos:
“Art. 261....
Parágrafo único: A União fica autorizada a repassar aos estados e municípios, e os estados aos municípios, os recursos referentes aos programas e atividades previstos nesta Lei, tão logo estejam criados os conselhos dos direitos da criança e do adolescente nos respectivos níveis” (BRASIL, 1990).
população na formulação e no controle da política de atendimento. Além disso, inviabiliza o recebimento de recursos dos Fundos Estaduais e Federal, prejudicando a implementação dos programas de atendimento.
Os Conselhos Tutelares também integram o sistema de garantia dos direitos da criança e do adolescente. O Estatuto da Criança e do Adolescente determina que em cada município deve ser criado e instalado pelo menos um Conselho Tutelar composto de cinco membros, escolhidos pela comunidade local para mandato de três anos e definido no art. 131 como sendo “órgão permanente e autônomo, não jurisdicional, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente, definidos nesta lei”.
A criação de Conselhos Tutelares é obrigatória, não havendo margem, nos comandos do Estatuto da Criança e do Adolescente, para uma decisão discricionária da administração municipal, segundo um juízo de conveniência e oportunidade6. Além disso, o parágrafo único do artigo 134 determina que conste da lei orçamentária municipal previsão dos recursos necessários ao funcionamento do conselho tutelar.
Os Conselhos Tutelares têm a missão de agir toda vez que tiverem notícia de violação ou ameaça de violação aos direitos da criança e do adolescente, sem prejuízo de ações de caráter geral e preventivo. Isto significa lidar diretamente com as crianças, adolescentes e suas famílias, fazer averiguações, comparecer ao local dos fatos, fiscalizar entidades e programas, requisitar atendimento em serviços públicos, enfim, tomar providências concretas para fazer cessar a violação ou ameaça de violação de direitos, dispondo de prerrogativas de requisição perante as autoridades públicas.
De acordo com o art. 262 do ECA, enquanto não instalados os conselhos tutelares, as atribuições a ele conferidas serão exercidas pela autoridade judiciária, ou seja, pelo Juiz da Infância e Juventude. Na falta do Conselho Tutelar, situações de ameaça ou de violação de direitos da criança e do adolescente, do dia a dia da comunidade, vêm aportar no Judiciário. O Ministério Público e o Juizado passam a ser acionados diretamente pela população, mas a dificuldade de acesso ao Juiz ou ao promotor, ou a falta de tempo e de estrutura desses órgãos – que acumulam outras atribuições - para absorver tais demandas dificultam seu atendimento.
6Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei nº 8.069/90), art. 262: "em cada município haverá, no mínimo, um
