O setor de bens de capital, o Estado produtor e o Estado planejador: conflito ou cooperação? O processo de aquisição de bens de capital sob encomenda pelas empresas estatais e a estratégia de desenvolvimento do setor: 1974-1978

1198104045 i l\

\\Il\IlI\lI\l\Il\Ill\11 111IIl1\ll

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".

o

NEJADOR: CONFLITO OU COOPERAÇAO?

(O PROCESSO DEAQUISIÇAO DE BENS DE CAPITAL

soS

LAS EMPRESAS ESTATAIS E A ESTRATrGIA DE DESENVOLVIMENTO 00

SEIOR - 1974-1978).

VOLUME I

TESE APRESENTADA PARA A OBTENÇAO 00 TrTULODE

OOUTOR[M ADMINISTRAÇAO DE EMPRESAS

A

DE

FUNDAÇAO GETOLIO VARGAS POR

VERA HELENA THORSTENSEN

1980

,,' '. ',

..

AoP.A. E.

<.

.'~~;.

Departamento de Planejamento e

Anâ)ise Econ6mica da EAESP .

.'.

"." .

ÍNDI'CE

o

PLANEJA-DOR; Conflito ou Cooperação?

(O processo de aquisição de bens de capital sob encomenda pelas

empresas estatais e a estrategia de desenvolvimento do setor

19 74/1 978) .

pã

CAPÍTULO O INTRODUÇAO Justificativa do Tema

Escolhi-do e Qua dro Teõri co . 01

CAP1TULO I O SETOR PRODUTDR DE BENS DE CAPITAL:

Evolu-ção e Caracteristi cas... .. 27

CAPÍTULO 11: _{O ESTADO PLANEJADOR:.Diretrizes}

.---~---

para ,o,Setor... 68

- Instrumentos de política: Orgãos e

Insti-tuições Governamentais... ... .... ... 68

- O Conselho de Desenvolvimento Econômico CDE.... 68

- O COI e a Politica de Discutivel Apoio

ã

Indijstria Brasileira de Bens de Capital. 79

- O BNDE -Banco Na~ional do Desenvolvimen

to Econômico... 88

- A FINAME - Ag~ncia Especial de

Financia-mento Industrial... 97

- A FINEP - Financiadora de Estudos e

Pro-jetos... 102

Os N~cleos de Articulação Com a

lnd~s-tria - NAI... 106

- Politicas de Apoio ao Setor Atraves do Co~

trole das Importações e dos Incentivos Fi!

cais e Crediticios... 110

- O Conceito de Similar Nacional... .... 110

- Acordos de Participação Nacional... 124

- Ma rgem de Prot eçâo , . . . .. . . .. .. . . . 135

- Incentivos Fiscais e Crediticios... 137

Página

- A po1itica Tecnológica do Estado

Planeja-do r o •••••• o ••••••••• o • o. • • • • • • • • 1 53

- O Conceito de Tecnologia ...

0...

- A PoliticaTecno16gica: Planos, crrgâos

e Instituições .... o o •••• o •••

0...

- Transfer~ncia de Tecnologia e o INPI... 159

- Engenharia de Projeto ... , ..• o.. .••.• ••• 171

- Projeto do Equipamento... ... .... ...•• 177

CAP1TULO I I I: O E STAO O PROD UTOR: Ag e n t e d e O e s e n vo 1 v i me n

-to do Setor .. o ••••• , • o •••••••••• o •• ••• •• •• 185

- O Estado Planejador e o Estado Produtor. 185·

- A Estatal como Compradora de Bens de

Ca-pital

o...

.•.

/' - A Po lf t ic a de Financiamento para a Co~

pra dos Equipamentos das Estatais... 196

/ -A Politica Tecnológica da Estatal:

Es-colha ·da Projetista... 227

~ - Modalidades de Fornecimento: Consórcio

e Sub-Fornecimento... 243

- A Estatal Fornecedora de Bens de Capital 264

cAPlrULO IV O PROCESSO LICITATORIO E SUAS PRINCIPAIS

VARIJ5..VEIS .... o ••••••••• o 0 ••••••••••••• • •• • 272

./ - Licitaçâo de Bens de Capital Sob Enc orne n

da: Aspectos Legais e Administrativos... 272

- Variáveis Decisórias do Processo:

- Condições de Participaçâo... 288

- Qualificaçâo

0...

- Té c nica .. o ••••••••• , • ••••••• •• • ••••••• 299

- Preço

0·

0...

Prazos ...•.... o • •• • • • • • • • • • •• • • • • 397

- Garantias 0 •••••• ••••• •••••• 404

/ - O Julgamento das Propostas... .... .•. 410

CAPITULO V A ESTATAL E O SETOR: Um Relacionamento de

Cooperação e Conflitos .. o ••••••••• 0.. ... 448

~ - o Poder Discriminatõrio da Estatal no Pro

c e s s o de Aq ui s i ção .

- O Poder de Barganha da Empresa Nacional ..

CAP1TULO VI CONCLusAo - Quadro Atual, Perspectivas e

Proposta de um Novo

Relaciona-mento ...•...

Página

452

463

477

INDICE DAS TABELAS

CAPITULO I Pâgina

- TABELA O - Evolução do Produto Interno Bruto e

Produ-to Indus tri a 1 68/78 i • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 28

-

-

-comenda para as Industrias de Base 69/79 .. 38

-

-comenda pa ra as Industrias de Base 1977 ... 39

- TABELA 111 - Valor da Produção no Setor de Bens de C!

pital ... ,... 41

- TABELA IV - [poca de Fundação e Propriedade do

Capi-tal em uma amostra de Produtores de Bens

de Capi ta1 . . . • • . • • . • . . . • • • . • . . • • . • • . • • • • 43

- TABELA V - Participação do Estado como Demandante

de Bens de Capital sob Encomenda 1977... 44

- TABELA VI - Valor e Estrutura das Importaç5es 65/77. 46

- TABELA VII - Importação de Bens de Capital 65/76... 47

- TABELA VIII- Distribuição das Importações de Bens de

Capital sob Encomenda entre Setores

Pu-b 1 ic o e Pr iv ado 6 8/ 7 5 • • • . • • • • • • • • • • • • • .' • 48

- TABELA IX - Importações das Principais Estatais por

Tipo de Equipamento 75 e 76... ... ... 50

- TABELA X - Importações das Principais Estatais por

Setor e por Ti po de Equi pamento. . 51

Numero de Fabricantes de Equipamentos

Brasil x Europa x Japão x E.U.A. 52

- TABELA XII ~ Liderança e Concentração em Setores Se1!

cionados da Industria de Bens de Capi~

ta 1 70 e 73... 58

- TABELA XI

- TABELA XI I I - Numero dos Pri nci pai s Fabri cantes Naci

0-nais e Estrangeiros dos Ramos Mecinica e

Equipamentos 1978 ~ 63

- TABELA XIV - Equipamentos Elêtricos: numero de

fabri-can te s 1977 ; . . . .. . 64

- TABELA XV- Distribuição de Produção de Fabricantes

Página

- TABELA XVI - Produção Nacional de Bens de Capital sob

Encomenda: Faturamento 77/79... 66

- TABELA XVII - Evolução do Setor de Bens de Capital sob

Encomenda: por ârea, máquinas e fatura

-mento 76 e 78... 67

CAPITULO 11

- TABELA I - Projetos Aprovados pelo CDI 74/78 . 85

- TABELA II - Evolução da Colaboração Financeira do Siste

ma ' BNDE pa ra os Setores Piib 1ico e Pri v~

do 53/78... 93

- TABELA 111 - Evolução das Operaç~es Aprovadas pelo Si!

tema BNDE Segundo as Atividades

Econômi-cas 52/78... . . . .. . . .. . . 94

- TABELA IV - Desembolsos Efetivados pela Sistema BNOE

...73/78... 95

- TABELA V - Participação Acionâria da EMBRAMEC no Se

tor de Bens de Capital 1978.. 95

- TABELA VI - Desembolsos Efetivados 74/78 . 96

- TABELA VII ~ FINAME

- TABELA VIII - FINAME

Op e r eçóe s Aprovadas 74/78... 101

Lt _{b e re}

cô

- TABELA IX - Setores do PBDCT:Colaboração Financeira

Conce di da 74/78... . . . .. .. .. 105

- TABELA X - Imposto de Importação e IPI Pagos por I~

portação de Bens de Capital, 1977 121

- TABELA XI - Acordos de Participação Nacional, 68/78. 133

- TABELA XII - Acordos de Participação Nacional por Sei

mentos do Setor de Bens de Capital 76/78 134

- TABELA XIII - Indices de Nacionalização para os Equip!

mentos Destinados ao Setor El~trico,1978 152

- TABELA XIV - Averbação de. Contratos para Fornecimento

de Te cn o109 ia 72/78... 166

- TABELA XIV-A - Pagamentos Tecnolõgicos Autorizados por

CAPITULO 111 Pãgina

- TABELA I -Evolução do Investimento Fixo das

Empre-sas Estatais, 70/77 189

TABELA II Emp r êsttmo s do BIRD ao Brasil, 74/78 202

- TA BE LA I II - Emp r

e

- TABELA IV - Movimento de Capitais, 75/78... 208

- TABELA V - Desembolsos de Organismos Internacionais

e Ag ê n c i as Go ver n a me n t a i s, 74/78... 2O9

- TABE LA VI - T a bel a de Ju r os d a F I NAME - Exe mp 1 o . . . .• 2 1 2

- TABELA VII - FINAME e o Setor Metalúrgico, 72/78 ... 214

•.. TABELA VII-A - Financiamentos Nacionais e Estrangeiros·

para a Compra de Equipamentos das

Side-rGrgicas Estatais, 1978 215

- TABELA VIII - Evoluçio da Nacionalizaçio dos Equipame~

tos: turbinas de grande porte... 218

.,. TABELA IX - FINAME e o Setor de Utilidades Públicas

como Comprador, 72/78 ...••.•... 219

- TABELA X - FINAME e o Setor Transporte como

PREFAcIO ... post scriotum

Sejam estas as ~ltimas palavras que escrevo ao dar por encerrada

u-ma tese que me absorveu por dois longos anos (e meio).

r

creio eu, de tentar um balanço de tudo o que foi concretizado e do

muito que resta ainda a ser feito.

Este trabalho nasceu de minha curiosidade e foi o fruto do esforço de

penetrar em um ramo antes desconhecido. Caminhando por ãreas diver~

sas, como a Matemãtica e as finanças, acabei sendo impelida para um

campo novo, e talvez mais fascinante, que se encerra atrâs de um si~

ples rótulo acadêmico: Economia. E, mais um passo dado, chego, da te~

ria das salas de aula,

â

â

realidade brasileira. E nada mais gratificante do que penetrar em

campo complexo e dinâmico da Economia Politica, como O da Politica

Industrial de um pais quase-desenvolvido que jâ se diz industrializ!

do. Dentro deste contexto, a escolha de um setor moderno e arrójado

como o de bens de capital para ser o tema de pesquisa foi uma

deci-são imediata, jâ que, nele, muitos eram os desafios, como a

comple-xidade do setor, os produtos fornecidos, o peso da variâvel t~cnica

e a ambig~idade do prõprio processo de transferência tecnolõgica.Por

outro lado, para tornar este um estudo econ6mico, mas nio menos polI

tico, o setor passou a ser analisado dentro de umaõtica mais

abran-gente, a t r a ve s do se u r e 1a c io na me nt o com a e nt ida de que 1h e .deu su

-porte e vida própria: o Estado.

Foram dois anos de freqUentes contactos com empresas fornecedoras,

com õrgios de governo, com estatais compradoras~ Foram quase duas

centenas de entrevistas, de descobertas, de amadurecimento. Mas nem

por i s to , tudo o que foi p re s e nc ia do e s tâ o u pode estar e nce r ra d o n e~

tas pâginas. Pelo contrârio, talvez o maior legado de todo esteapre~

dizado tenha ficado sem registro, eis que se torna evidente que nem

tudo o que foi vivido pôde ser escrito, mas acumulado na experiência

adquirida. E este legado

ê

te ele pode avaliar o quanto foi possivel absorver.

Sei que a praxe recomenda que agradeçamos âs principais pessoas

en-volvidas nas diversas etapas de um trabalho como este, e que se is~n

tem as mesmas de qualquer responsabilidade pelas conclus6es, acertos

e erros aT cometidos. No entanto, atrever-me-ia a discordar de tal

pritica e retomar este ato de agradecimento sob outro prisma. Em

verdade, acredito que nio s~ professores com os quais tive contacto,

pTIblicos que entrevistei, e mesmo companheiros de trabalho e amigos,

s~o tamb~m responsãveis pelo que estudei, aprendi ou escutei, de

cada um individualmente. Afinal, foram eles que enriqueceram e

de-ram forma ao contexto que vivi e que procurei sintetizar. Posso

ape-nas eximi-los sob um ~nico aspecto: de tudo que me foi transmitida,

somente a mim cabe a responsabilidade de ter sabido aqui concretizar.

são muitas as pessoas que se envolveram nesta pesquisa e que o

sigi-lo, a que me comprometi ao entrevistã-las, me impede de nomear.

Fo-ram dirigentes de empresas privadas e administradores de empresas e!

tatais, que perderam muitas de suas atribuladas horas de trabalho P!

ra responderem a perguntas que, a princfpio, eram vagas e

exploratE-rias, eis que formuladas por um nio-iniciado nas especificidades do

setor e, com o tempo, passaram a incisivas e impertinentes, com a se

gurança que o convlvio diãrio propicia. Foram representantes de

or-g~os e instituiç5es governamentais a oferecerem suas versões sob

in-gulos diversos do mesmo problema, incentivando a d~vida e permitindo

o confronto de opiniões. Gostaria de estar segura de que soube aqui

expressar fidedignamente as diferentes nuanças ~ue emergiram dos

de-bates que travamos.

Se não me ~ permitido citã-las nominalmente, talvez possa expres~ar

minha gratidão is entidades a que pertencem, como ABDIB, SIMESP,BNDE,

FINAME, FINEP, NAI, pelas informações prestada~ durante o ano de

1978 e parte de 79, enquanto durou a fase exploratória desta

pesqui-sa, e depois, durante a elaboração deste documento que e, na verdade,

um relatório final da mesma.

Como não poderia deixar de Ser, ao Ergão que financiou este estudo ~

cabe uma especial refer~ncia.

r

-çoes da Escola de Administração de Empresas de são Paulo que, junt!

mente com esta Escola, me concederam recursos e ambiente para pross~

guir com meu trabalho.

Mas outras pessoas existem que podem e devem ser nomeadas, pois

de-las deriva o apoio intelectual indispensãvel i concretiza~ão de um

esforço tão longo como esse. São elas:

Meu orientador, Luiz Carlos Bresser Pereira, que deu a esta tese sua

estrutura final, enfatizando, n~o o processo de aquisição de bens de

tapital que me propunha analisar inicialmente~ mas o relacionamento

e o grau de depend~ncia que o setor estudado nutre pelo seu grande

impulsionador, o Estado. A ele, devo aid~ia de penetrar no complexo

Michael Zeitlin, quem primeiro me mostrou a compatibilidade entre um

trabalho acad~mico e a busca de uma proposta pragmâtica que pudesse

ser utilizada por empresas nacionais ao enfrentarem um processo tão

complexo, como o ~ a licitação.

A outros professores da Escola que participaram das minhas d~vidas,

meus desinimos, e me deram, mais do que incentivo, ptovas de real

amizade: Lenina Pomerantz, Robert Nicol, F~bio Lilla, Nilson Quezado,

Luiz Antonio Oliveira Lima, Pierre Ehrlich, Henrique Rattner, Maurl- .

cio Tratemberg e Alkimar Moura.

Pe laip a cién cia comque conviveram com meus maus-humores,pelos palpites

e revisão das folhas datilografadas, uma palavra de gratidão a duas

pessoas que acompanharam passo a passo :este trabalho eq ue ,

sei, se sentem mais aliviadas do que eu mesma ::meus Pais.

agora

Finalmente, e co~o nao poderia deixar de ser, ao principal

responsi-vel pela concretização .desta pesquisa, pelos meus contactos com

for-necedores e estatais, com Ergãos de governo e associações de classe,

enfim, por muitas e infind~veis discussões que tomaram forma nas

pi-ginas desta tese~ a este, eu não eximo da responsabilidade de ter-me

despertado a curiosidade, e agora a atração, por tr~s grandes temas

aqui entrelaçados: polftica industrial, absorção de tecnologia e fi~

nanciamento ao parque produtor nacional. Arnaldo de Araujo Souza,ami

go de mui ta s e es pe c ia is oc

a

-mo alunall

, ao entregar, is criticas do meio acad~mico, estas piginas

· 1 .

CAPITULO O

INTRODUÇAO: Justificativa d~ Tema Escolhido e Quadro Te6rico.

1 -Justific'ativado' Tema' 'Escolhido

Se atentarmos para o contexto econômico do Brasil ,constataremos que

este vem se caracterizando por mutações as mais variadas, com

acen-tuada influ~ncia externa, tendo, como fulcro, no entanto, uma parti

cipação ativa, constante e crescente do Estado.

Assim

e

a) _{Nasdecadas mais recehtes, vem se firmando a posição do Es ta do}

diretamente no setor produtivo, atraves de empresas por ele cons

tit~fdas ou controladas, avultando seu nfimero em ritmo tanto mais

acelerado quanto fosse de seu interesse modificar o perfil da

oferta em segmentos tidos, por ele, como fundamentais para a

consecuçao de sua estrategia desenvolvimentista.

E ta-ntas são, hoje, essas empresas, e de tal magnitude, que geram

um mercado potencialmente significativo a dar suporte a toda uma in

dús tri a : a de bens de capital sob encomenda.

Então, ,passa a ter interesse fundamental o processo pelo qual tais

empresas, a que, doravante denominaremos estatais, adquirem

equipa-mentos e serviços: a licitação.

Se outra maior razão não existisse, bastaria se levar em linha de

conta que essas estatais representam 70% da demanda para tais bens.

Mais ainda, são inúmeras as evid~ncias de que o setor de bens de

C!

pital desenvolveu-se a partir de 74.com o apoio e suporte do Estado

que foi proflcuo em oferecer subsidios, incentivos fiscais e

finan-ciamentos tanto para investimento, como pa~a a comercializaçio dos

produtos fabricados.

b) No entanto, no contexto polltico-econômico dominado pela inflação

incontrolada e por significativo e crescente desequil{brio de

nosso Balanço de Pagamentos, t~m-se evidenciado os constantes cor

tes nos investimentos do Estado, de fins de 76 _{a esta parte, per}

seguindo o objetivo de contenção de gastos p~blicos. mesmo em

ãreas nitidamente prioritârias que, ate por estrategia, deixam

de sê-lo. Não obstante, o .pr ó prio Estado, a partir de 74,

estimu-lou fortemente a expansão do nosso parque produtor de bens de

.2.

capacidade ociosa e, pois, envolvido num clima de grande

incerte-za quanto

ã

c) Sob o ponto de vista da empresa produtora de bens de capital, e!

te clima de insegurança transforma a necessidade de vencer uma

licitação,imperativa, muitas vez~s, para a prõpria continuidade

da empresa, Isto significa, em filtima an~lise, que entrar em uma

certa concorr~ncia pode equivaler i participação em verdadeiro

jogo onde regras de conduta, cavalheirismo e moralismos são

es-quecidos pois, a presidi-lo, resta apenas o lema "ganhar para so

bre vi_{v e r}? , como se tudo fora subordinado

ã

d) Não obstante, apesar das diretrizes traçadas pelo Estado e do

apoio de alguns de seus 5rgios e instituições, al~m da

mobiliza-ção do empresariado brasileiro e da opinião p~blica,

apartici-paçio nacional na produção de bens de capital sob encomenda ati~

giu, em 1978, o nivel de 64%, apresentando evolução negativa em

relação ao ano anterior, avaliada em 68%, embora a participação

potencial tenha sido calculada para atingir 80%, segundo

estima-tivas das classes produtoras.

e} Na verdade, tal resultado ~ o fruto, inclusive, de um constante

e atuante posicionamento dos paisesdesenvolvidos, tradicionais

exportadores desses bens, que, tamb~m em crise, e atrav~s de

di-versos artiflcios, alijam da oferta brasileira parcela signific!

tiva do nosso mercado. Dentre eles,citem-se: acordos bilaterais

governo a governo, financiamentos externos vinculados i compra de

equipamentos, execução de projetos b~sicos por empresas de enge·

nharia ou t~cnicos estrangeiros que funcionam como pontos de ven

da dos produtos de seus paises de origem.

Por outro lado, o Estado ~ tamb~m responsãvel por este resultado,

merc~ da falta de um planejamento adequado aos investimentos de suas

estatai~, pelos incentivos dados atrav~s da isenção ou redução do

Imposto de Importação concedido a projetos que consultem ao intere!

se nacional (no qual Se en~uadram todos os projetos das estatais) ,

pelas importações_- permitidas atravês_. dos Acordos de Participação N!

cional e, finalmente, pela multiplicidade de politicas industriais

para o setor que, uma vez implantado, aguarda o incerto desenrolar

das decis5es governamentais.

f} Por derradeiro,_{. -} preocupa-nos ,dentro do contexto econômico atual,

· 3 .

capital frente ~s duas outras grandes fornecedoras: as

subsidiâ-rias de empresas estrangeiras aqui instaladas e as grandes prod~

toras estrangeiras. Diante de tão conflitantes interes~es,revela

analisar a estrategiaadotada pela empresa nacional para

con-frontar-se com tais adversãrios, tanto naãrea

tecnológica,quan-to na comercial, esta traduzida por preço, prazo e garantias.

Ante o acima exposto, o pesquisador visualiza um quadro ainda

inex-plorado pela an~lise dentro do setor de bens de capital. Ao inves

de enfocar os problemas deste segmento industrial com dados de ofe!

ta e demanda, despertou-nos a curiosidade um elo da longa cadeia de

atividades que vai desde o projetar ate o produzir e comercializar

um bem de capital para um determinado comprador: a estatal. O elo

escolhido foi exatamente o processo de aquisiç~o, seus antecedentes

e conseqUentes em termos econ5micos e polfticos, tanto do lado da

fornecedora, quanto da estatal compradora, Mais ainda,

indagãvc-m o - nos c o indagãvc-m o is t o foi _{c o nc re t i z a d o e q ua 1 f o i o p a p e}1 d o E s ta d o ne s _

te crescimento, em termos de estabelecimento de diretrizes e apoio

financeiro.

Objetivos da Pesquisa

o

namento do setor de bens de capital sob encomenda e o Estado. O po~

to

tal tipo de bens, a licitação, dentro de um contexto ma i_si a mp l o que

e a própria politica de compras dessas empresas e o conflito de

in-teresses por ele originado. Para completar o quadro, impõe-se, par!

1e 1a me n te , que s e e xa m in e q u a 1 o p a p e 1 que o E s ta do vem de sem p e nh a.!2.

do neste processo de compras, viabilizando, atraves de uma serie de

instrumentos, o próprio setor ofertante. Desta forma~o clima de

conflito antevisto no interior do processo de aquisição entre

com-pradores e fornecedores

e,

z~s que evidenciam a cooperação entre o setor e o Estado. Tambem es

te

e

Este clim~ de cooperação e de conflito desenrola-se dentro de uma

arena onde atuam, concomitantemente, tres atores principais: o

se-tor de bens de capital sob encomenda, o Governo e seus órgãos de

planejamento econõmico, e as estatais compradoras. Como participes

do conflito de interesses, e não menos atuantes, apresentam-se

tam-bem outros personagens: bancos nacionais e internacionais

tradi-• 4 .

cionais produtores de bens de capital, empresas produtoras estrange!

ras, empresas de engenharia,as.sociações e sindicatos das classes

produtoras, etc., apenas para citar os mais influentes.

Em slntese, sera a din~mica e a dial~tica do processo de aquisição_

de bens de capital pelas empresas estatais, mediado pelos 5rgãosgQ

vernamentais que merecerão nossos esforços de an~lise e

int~rpreta

-çao .

2 - QUadro Teóríc oi _{o Estado,s·UasfUnçÕ"e·se a intervenção no}

do-..,.

.

mlnlO economlCO

Se ~ nosso bbjetivo analisarmos.o relacionamento do Estado com ose

tor de bens de capital sob enc~menda, necess~rio se faz que precfs~

mos melhor o conceito de Estado para. então, segmentando-o, atin~ir

mos as fontes de onde emanam as decisões e açoes que, ora se conver

tem em focos de conflito com os interesses do setor, ora representam

atitudes de consciente e planejada cooperação. Em verdade,_. procura-_..

mos os participantes e as entidades responsãveis pelo que amplamente se

designa como formuladoras e executoras da polftica industrial para

o s eto r.

Vale ressaltar, de imediato, que alguns dos conceitos que iremos

a-presentar nio sio de ficil definição, permitindo nfveis de abrang~~

eia diversos, senio contradit5rios. Procuramos uma conceituação que

pertencesse ao quadro te6rico que melhor evidenciasse as caracteff~

ticas do relacionamento sob anilise e que realçasse os pontos

anta-g6nicos dos interesses envolvidos.

Examinaremos, nas p~ginas seguintes, o conceito de Estado e suas fun

ções, a segmentação de seu aparelho burocrãtico. para, em seguida,

abordarmos o problema da legitimação da intervenção do Estado na

economia brasileira.

a) O _{Conceito de Estado}

O conceito que se adota de Estado distingue-o do sistema ~ocial no

qual esti inserido. [ parte da sociedade, apesar de sobrepor-se a

ela, jã que tem caracterlsticas p ró p ria s como estrutura jurldica e

institucional que ~. Para uns, ~ u~a estrutura de dominação (Engels),

para out~os, ium sistema de poder organizado ou a sociedade polit!

ca que se contrapõe

ã

titutivos podem ser divididos em: elite dominante, burocracia

admi-nistrativa e força pijblica (Engels) ou aparelho repressivo,

• 5 •

l6gico, integrado pelas igrejas, escolas pfiblicas e privad~s,

fami-lias, leis, partidos pollticos, sindicatos e instituições culturais

(Althusser) (1). D'istinque+s e , assim, do IIpOVO, que inclui toda a

população politicamente participante de uma nação ou pais" e da

so-ciedade civil, "f o rma d a pelas classes e grupos sociais que dispõem de efetivo poder p o lIt ic o " (2).

Conceitua-se, então, o Estado como "uma organização b.u_{r o c r}à tic a co ns

tituida por uma elite politica representante do bloco hist6rico que

det~m o poder pOlitico, por um corpo de funcionarias e por uma

for-ça pfiblica que dispõe do monop5lio da viol~ncia sobre determinada

,população, em determinado território (3).

b) _{Funções do Esta~o}

Uma vez conceituado o Estado, o próximo passo da analise e definir

~uas funções basicas.

Para tanto, necessario se faz buscar tais informações no âmbito da

Teoria do Estado, porque ~ a partir dessa Teoria que se fundamentam

as principais decisões e atividades do Estado. Esta teoria evoluiu,

na verdade, seguindo os ditames impostos aos governantes de cada

Mação, pelas pressões e necessidades de ptontamente responder a

perturbações de ordem interna ou externa que pudessem ameaçar o

po-der c otiStitui do.

Nos tempos atuais, a Teoria do Estado refere-se, como bem salientou

Hirsh,

nã

vançado, mudança que "se deve

â

i integração crescente do aparelho do Estado ao processo de reprod~

çã o e co nô mic a11 ( 4 ). Ma is a i nda, ta1 t eo ria a pe nas a dqui r e s ign i fi

-cação pratica se for capaz de explicar como a dominação de uma cla~

se se reproduz."fazendo apelo

ã

de classe e de que modo o conflito de classes determina o modo de

funcionamento do aparelho de dominação polí tica " (5).

Sintetizando as teses defendidas pelos te6ricos do Estado, podemos

agregar as principais correntes sobre o papel do Estado no capitali~

mo moderno em dois grandes grupos.

(1) - _{Ver maiores detalhes em Bresser Pereira,} L. _{C., Estado e}

Sub-deSe nvo1

v

( 3) - I d_em, p. 82.

(4) - Hirsch, J., "Observações teõri cas sobre o Estado burguês e sua

c_{r ís e ", em} Po_{ul a n}tza s , N., O _{Estado em Crise, Graal,} R.J.

· 6 .

o

e reconciliador dos conflitos de classes ..A teoria que embasa tal

concepção defende a premissa de que "o poder nas soei edades oci den

tais ~ competitivo, fragmentado e difuso: todos, diretamente ou

atrav~s de grupos organizados, t~m algum poder e ningu~m tem ou p~'

de ter poder demasiado. Em tais sociedades, os cidadãos gozam do

sufrãgio universal, de eleições livres e r_{e qular-es; de instituições}

representativas, de direitos civis efetivos, incluindo o direito ã

palavra, associação e oposição. Tanto os individuas como os grupos

se beneficiam amplamente de tais direitos, sob a proteção da lei,

de um judiciãrioindependente e de uma cultura po _lit i_{c a "} (6). _Por

conseqU€ncia, nem o governo, agindo em nome do Estado, dei~arã de

corresponder aos desejos e âs necessidades dos interesses confli

-tantes. Esta ~..a concepção democrãtica-pluralista, defendida por u

ma corrente de r.t có _ri_{c os do Estado. (7).}

Dentro d~sta corrente,. fica excluida, por definição, a noçao de

que o Estado poderia ser uma instituição especial, cujo principal

objetivo e defender o predominio, na sociedade, de uma determinada

classe.

Como alternativa a esta tese, temos a abordagem marxista. O te~to

bãsico sobre a concepção do Estado nas sociedades capitalistas foi

apresentado por Marx, no Manifesto Comun i_st_ai o nde se lê: 110 E.xecuti

vodo Estado moderno não ~ mais do que um comitê para dirigir os

negócios comuns de toda a burguesia". (8). Em outras palavras, o

Estado ~, acima de tudo, o instrumento coercitivo de uma classe do

minante, ela própria definida em termos de sua propriedade e de

seus controles sobre os meios de produção.

Jã uma abordagem marxista mais moderna vê o Estado, nao como instru

menta da classe dominante, mas como um conjunto de interesses

fra-cionados e de posições conflitantes. O papel do Estado, nas

econo-mias capitalistas modernas, passa,então,a ser o reflexo dos confli

tos dessas fraç~es de classe, atrav~s das relações dele, Estado

com as diversas classes sociais.

Para Poulantzas, (9) _o "Es _{ta d o capitalista hoje, como no passado,}

deve representar o interesse politico a longo prazo do conjunto da

burguesia sob a hegemonia de uma de suas frações, atualmente a do

(6 )

(7)

- Miliband, R., O Estado na Sociedade Capitalista, Zahar R.J.,

1972, p • 12.

- Ver maiores detalhes em Pontes de Miranda,

F.,

constituição de 1967, volumes I e IV - 2a. edição, Revista

dos Tribunais, S.P., 1970.

- Citado em Miliband, Opa cit., p. 16.

- Poulantzas, N., O Estado em Crise, Graa1, R.J., 1977.

(8)

. 7 .

c ap ital mo no p o1i s ta.". lsto im p1ica que: a) A tua 1m en te, a bur9u esia

se apresenta sempre como constitutivamente dividida em frações de

clas se: c a p ital mo no po1i s ta e capi tal não -mo no po1is ta; b) Es tas fr~

ções se situam, em seu conjunto, embora em graus variãveis e cada

vez mais desiguais, no terreno da dominação polTtica, fazendo

sem--pre parte do bloco no poder: c) O Estado capitalista deve det~r se~

pre uma autonomia relativa em face desta ou daquela fração do

blo-co no poder, para assumir seu papel de organizador polTtico do

in-teresse geral da burguesia, sob a hegemonia de uma dessas facções;

d) As formas atuais do processo de monopolizaç~o e hegemonia parti

cular do capital monopolista impõem, hoje, uma restrição consider~

vel aos limites da autonomia relativa do Estado frente ao capital

monopolista e do campo de compromissos deste com as outras frações

d~ burguesia (10).

Em suma, para Poulantzas e "preciso ver que o Estado, no caso capi.

talista, n~o deve ser considerado uma entidade intrinseca, mas

co-mo uma relaç~o, mais exatamente uma condensação material de uma r~

lação de forças entre classes e frações de classe tal como se

ex-pr imem, _{s em p r e de m o do e}s_{p e}cIf ico, no p rõ p r io s_ei_{o d o E}s_{ta do" (l}1 ) .

~entro dessa abordagem, podemos distinguir claramente duas impor

-tantes funções'do Estado nas economias capitalistas: a de

acumula-ção de capital, e a de legitimação, como proposta por James

O·Connor (12).·.

legitima~se o Estado por diversos caminhos: algumas vezes, pela o~

demjurldica que historicamente o precede e que o embasa; d~

ou-tras,_. o Estado_. se auto-legitima, gerando_. ele prõprio

um

ordenamen-t~.juridico que ti justifica perante a sociedade. Mas nem sõ o ofd!"

namento jur"1dico imposto legitima o Estado: a lastreã-lo, deve

pre-existir o consenso das classes dominantes ou simplesmente um apar!

lho repressor que o preserve e o fortaleça.

A função de legitimação do Estado reflete as lutas de classes e o

conflito de interesses das mesmas~ obrigando, ainda, o Estado, a

fazer uma serie de concessões que compreendem projetos e serviços

exigidos para a manutenção da harmonia social. Para cumprir esta

função de legitimação, o Estado incorre em uma serie de despesas

sociais,como no sistema previdenciãrio' (inclusive aposentadoria) ,

saijde p~blica e assist~ncia social. Embora seja esta uma forma d~

legitimação do Estado, pode-se argumentar, no _{entanto, que,} na _ver

(10) _-Idem,

_p.

(11) - _Idem, p. 22

(12) - O'Connor, J., USA - A Crise.do Estado Capitalista, Paz e Ter

· 8 .

dade, tais concessoes atendem aos interesses da pr5pria classe

do-minante, jã que rebai~a o custo de reprodução da mão-de-obra, em

prol de uma maior geração de excedente.

Busca, ainda, o

der,a partir da

Planejador e

Estado, o consenso da sociedade e sua fonte de

po-função acumulação; nesse ponto, a dicotomia Estado

Es ta d o P ro du_{to r. O p r ime i r o e}x_{e rc e o pa p e}1 _{re g u}1_{a dor}

da economiaJ e o segundo interv~m diretamente como produtor de bens

e serviços, ambos orientados para um mesmo fim: acumular

para,atra-v~s do poder econ6mito e, conseqUentemente, polItico daI advindo,le

gitimar-se perante a soci edade ci vil.

r

revela e se afirma o papel do"Estado como grande investidor, paral~

lamente ao papel de regulador da atividade econ6mica. Para tanto, e

em ~ltima instãncia~ se justifica a ação do Estado de controlar o

ex c ede n teg er a do pela economia, seja a tr a ve s da poupança livre ou

forçada, sejaatraves da tributação.

Para concretizar esta função de acumulação, incorre o Estado em cer

tos gastos especIficos, denominados por O'Connor de capit~l social.

Capital social ~ o gasto do Estado e~igido para a acumulação

priva-da lucrativa e que,indiretamente,aumenta o valor do excedente

gera-do (13) . _{São dois os tipos de capital social: o investimento social}

e o capital para O consumo social. O primeiro consiste nos projetos

e serviços que aumentam a produtividade de um dado montante de

for-"ça de trabalho, ampliando a t_{axa de lucro.} (14). _{são exemplos os}

parques industriais implantados pelo Estado, infra-estrutura como

estradas, aeroportos, ferrovias, pontes, eletricidade, ãgua,etc ... ;

pridios e equipament6S para a educação e pesquisas, investimentos

em agricultura e mineração, projetos de renovação urbana ett ... Ai~

da compreende o ensino, os serviços administrativos do sistema

edu-cativo e os serviços de pesquisa e desenvolvimento dentro e fora da

instituição educacional. O _{segundo indica projetos e serviços que}

rebaixam o custo de reprodução do trabalho, ampliando a taxa de

lu-cro, ao expandir o poder reprodutivo da força de trabalho, ao mesmo

tempo em que. reduz os custos do trabalho. (15). _{Inclui os bens e ser}

viços consumidos coletivamente pela classe trabalhadora, os seguros

e amparo econ6mico nos casos de desemprego, velhice e adversidades

climãticas. São exemplos, ainda, as estradas da periferia, colegios

p~blicos, instalações recreativas, projetos de renovaçao urbana,cr~

ches e instalações m~dico-hospitalares.

(11)" - _Idem, p. 20 .

(14) - _Idem, p. 21.

· 9 .

Um dos aspectos mais controversos na interpretação dessas duas

fun-ções e apontado por James .QJConnor. Para ele, 110 Estado Capitalista

tenta desempenhar duas funções bãsicas e muitas vezes

contraditó-rias", (a função de acumulação e a função de legitimação): ".Isto

quer dizer que o Estado deve tentar manter, ou criar, as condições·

em que se faça posslvel uma lucrativa acumulação de capital.

Entre-tanto, o Estado tamb~m deve manter ou criar condições de harmonia

social. Um Estado capitalista, que empregue abertamente sua fDrça de

coação para ajudar uma classe a acumular capital ~ custa de outras

classes, perde sua legitimidade e, portanto, abala a base de suas

lealdades e apoios. Porem, um Estado que ignore a necessidade de a~

s isti_{r ao processo 'de acumulação de capital arrisca-se a secar a}

fDnte de seu próprio poder, a"capacidade de produção de excedentes

econ6micos e os impostos arrecadados deste excedente e de outras for

mas de capital 11 (16).

Deste modo, o Estado, para exercer esta dupla função, possui, alem do

aparelho repressivo e ideológico proposto por Atlhusser, o apare

-lho econõmico, que permite exercer a função de acumulação e que,hi!

toricamentejevoluiu da não-interv~nção do Estado Liberal, na epoca

do capitalismo competitivo, para o Estado Regulador do capitalismo

monopolista. Como afirma Poulantzas: "Ao contrãriode uma c o nc epçâo

simplista do papel do Estado, que baseia a distinção entre apa~elho

repressivo do Estado e aparelhos ideológicos ... , e necessário ob se r

var que o Estado sempre detem um papel econõmico direto na

reprodu-ção das relações de produção: papel econõmico direto jã que não

S~ limita, neste ca~o, is simples incidencias da repressão e da

in-cu1_cação ideo ló9 ic a sob r e o e co nõm ic o11 (1 7) .

A legitimação necessária ~ manutenção do poder do Estado, ou da eli

te polftica que o dirige, sua segunda função, depende da sua cap~ci

dade de estabelecer uma hegemonia ideológica sobre o resto da sacie

dade, atraves de instituições que funcionam como aparelhos ideológ!

coso A principal delas ~ o próprio Estado com seu aparelho coerciti

vo, regulador e executivo da sociedade, na medida em que se

respon-sabiliza, não apenas pela direção e conómt _ca ip l a nejan do e executando

uma pol1tica econõmica, mas tambem pela própria produçio de bens e

serviços (18) _{(função acumulação).}

A"contradição aparente entre as duas funções do Estado, de acumul ação e

de legitimação, isto e, a necessidade de assistir ~acumulação atra

(16) _O'Connor, J., op. cit., p. 19.

(17) Poulantias, N., As Classes Sociais no Capitalismo de Hoje,Zahar,

R.J., 1975 p. 105.

· 10 .

ves da despesa social com s aiide , previdência, etc ... para manter o

seu pr6prio poder, ~ resolvida, segundo O·Connor, pela mistificação

da sua po11tica. 110 Estado deve envolver-se no processo de

acumula-çio, por~m tem de fazê-lo mistificando sua politica, denominando-a

de algo que não ~, ou tem de ocultã-la, por exemplo, transformando

temas po _lit i_{c o s em temas} a_dmi_ni_{s tr e}ti_vos v " (19).

Uma visão complementar desta ,sobre as funç6es do Estadog~ propos~

ta por Hirsch (20). Para ele, a dominação de uma classe não se pode

limitar a repressão das classes exploradas; lIe1a sup5e, ao contrã

-rio, que sejam garantidas a coesâo da sociedade de classes e sua ·r!

produção enquanto talo 11 Ainda, como o.modo de produção capitalista

se caracteriza essencialmente-pelo fato de que as relaç5es de

clas-se nele se reproduzem por meio do p rfip rio processo de valorização do

capital, 110 papel do Estado, como qa ra ntia dessas relações, existe

enquanto instincia coercitiva, que se reveste de uma forma especifl

ca, formalmente separada das classes, agindo no seio da produção

~!

terial: resulta dai a necessidade de compensar politicamente os

d~-ficits do processo de reprodução econ5mica para assegura~ a consoli

dação material do pr6prio Estádo e de seu pr6prio potencial de

vio-1_ênc iali.

cr O.Estado Planejador e o EstadoProdutot

o

"'"<'-·ses perifêricos ~ decorrente do cariter desenvolvimentista que

im-prime em suas ações, viabilizado, como vimos, atrav~s da acumulação

do excedente, ou poupança, gerado pela acumulação da sociedade e 9!

rantido por meio dos tributos, lucro de suas empresas e poupança

forçada,nas formas de emissão inflacionãria ou fundos obrigat~rios.

Para dese~penhar suas funç5es de acumulaçâo e de legitimação, o

Es-tado, em um pais subdesenvolvido e industrializado, dir~ge a

econo-mia como um todo, de~empenhando, ~ara tanto, um duplo papel: o de

p 1a n e j a d o r e o d e pro duto r. Pa r tic ip a, a s sim, a t i va m e nt e, nos mais

diversos setores da economia, como o financeiro, o industrial, o de

serviços, sempre procurando gerar recursos para manter sua posição

na vida politica e econ5mica do Pais e sua posição como elemento pro

dutivo essencial â economia.

o

pr6prio Estado, planeja e orienta a atividade econ5mica privada. Os

(19) - O·Connor, J., op. cit., p. 19.

· 11 .

objetivos almejados sao, geralmente: aum~ntara poupança, dirigir a

acumulação de capitais, estimular as axportações, combater a

infla-ção e reduzir as importações (211.

O Esta~oP~dd~tor assume a atividade de fornecer bens e serviços.

essenciais

â

ideo16gica de tal atividade ~ o nacionalismo; são suas principais

caracterfsticas: intensidade de capitais e prazos longos de

matura-ção. A _{l6gica que permeia a intervenção estatal prende-se}

â

dade de: assumir atividades essenciais

â

ços pfiblicos monopolistas, preencher ãreas deixadas vazias pelo

se-tor privado, assumir âre as de, segurança e serviços de interesse p

ii-b lic o . (22).

Esta dicotomia entre .Es ta do Planejador e Estado Produtor ta mb àm foi

abordada, embora de modo diverso, por Dain (23). A linha de

preocu-pação da autora e enfatizar a divers1~ade de comportamento do

Esta-do e lias vãr t a s manifestações da contradição que nos impacta como

problema central: a dicotomia entre empresa estatal como unidade ~r~

dutiva, eventual subsistema do poder,e como instrumento da politica

econômica". "Dentro dessa perspectiva se analisam os conflitos

en-tre autonomia.e centralização das de~isões nas empresas estatais,ra

" "

cionalidade publica ou privada, e o uso da ação produtiv~ estataf

na estrategiade competição indu~trial, como manifestações de uma

mesma problemãtica~ que apenas ganha ~nfases distintas e confere a

atuação das empresas um grau de ambigUidade maior ou menor segundo

os setores observados 11 (24).

d) Leg i ti mação dai ntervençãodo Estadonodorriinioec"on'Ôm'ico

Para melhor analisarmos a caracteristica da intervenção na economia

dos Estados modernos,remontemos ao Estado Liberal que emergiu da

Revolução Francesa,

â

Rememore-se que o Estado Liberal dissociava mitidamente a atividade

econômica da atividade politica, deixando a primeira para ser

regu-lada pela limão invisivel" das forças próprias do mercado. Como prin

cipal representante do pensamento econômico da epoca, Adam Smith as

sim doutrinava: lide acordo com o sistema de liberdade natural, o sQ.

berano (representando o Estado) tem somente t_{r âs deveres} a cumprir ...

(21) - Br_{e s se r Pe r e ira, op. c i t.,} P_{g .} 153 _a 158 .

(22) - Idem, p , 159a 166.

(23) - _{Dain, Sulamis, Empresa Estatal e Politica Econômica no Brasil}

em Martins, C. L, "Estado e Capitalismo no Brasil, Huc i te c,

1977.

. 12 .

Primeiro,' o dever de proteger a sociedade da viol~ncia e da invasão

pOr outra~ ~ociedades independentes; segundo, o dever de proteger"

na medida do posslvel, cada membro da sociedade rla injustiça e da

opressão de qualquer outro membro ... ; terceiro, o dever de erigir e

manter certas obras publicas e certas instituições publicas'q'u'e'n'u'!J

, ,

ca serad'ointeressede 'quaTqUe'r'TndivTduo,de um pequeno numero de

indivlduos erigir _- e manter, porque a lucro jamais reembolsari,a as

,

despesas para qualquer individtio, embora possa proporcionar mais

do 'que o reembolso a uma sociedade maior" (25) (J: nosso a g~ifo).

o

fixava o papel do Estado como regulador e inibidor de abusos

econE-micos e sociais atrav~s de poderes de legislar e policiar o pals.

Cam o fortalecimento do capitalismo monopolista que caracteriza o

~~s-guerra, nova e contrastante ~ a ft~ura do Estado. Diante das

s~as fu~ç5es basicas de acumulação e leg{ti~ação,_{, ~} o crescimento, do

setor estatal funciona como base do cres~imento do setor

monopnlis-ta eda produção total. Inversamente,t~mb~m ~ verdade que o cre~ci

,

mento do gasto estatal dos programas do Estado ~ o resultado do

crescimento das í nd iistria s monopolistas (26). Para OIConnor, o

cres-cimento do Estado tanto ~ causa, quanto efeito da expansão do

capj-tal monopolista. Outra tese do autor ~ a de que a acumulação de

ca-pital social e a acumulação das despesas sociais que objetivam

man-ter a harmonia_{. .} social são um processo contradit5rio que c~ia_. tend~n

-cias para as crises econômicas, sociais e po lItí c as (27). Sendoa~

sim, o Estado, no mundo atual, pode ser o r-es p o n sàve l tanto pel a

definição e implementação dos fatores que permitem o

desenvolvimen-to a partir de novo ciclo ec6nômico, como tamb~m ~ o responsavel por

engendrar ele pr5prio as causas que levam a economia

i

declinio do ciclo.

Diante de pap~is tão dlspares como estes, desempenhados pelo

Esta-do ao longo de uma evolução hist5rica, cumpre-nos examinar, agora ~

o que entendemos por intervenção do Estado no dominio econômico. Pa

ra tanto, focalizemos sua evolução no Brasil e conceituemo-lo como

atualmente se apresenta em nosso Pais, principal foco de interesse

deste trabalho.

(~5) - _{Smith, A., lhe Nature and Causes of the Wealth of Nations,}

New Library, N.V., 1934.

(26) - OIConnor, J., op. cit . , p. 2l.

.. 13 .

Por ponto de refer~ncia, analisemos a açao da intervenção do Estado

.brasileiro a partir de documentos que ~âo a pr6pria eS$~ncia da

le-gitimação do poder deste Estado exercendo sua função de acumulador:

as Constituições do Brasil Republicano. Delas,extrairemos o concei

to de intervenção que procuraremos explicitar. (28)

Ao longo dahist5ria, o Estado brasileiro passou por ciclos de acen

tuado liberalismo econ5mico, como na vig~ncia da Constituição de

1891, com a Emenda de 1926, um pouco mitigado, na Ca~ta de 1934,por

id~ias nacionalistas, mas ainda sob a influ~ncia dos principios

li-bera is .

o

a

1937, interrompe essa tendén cia, legitimando umintervencionismo p.!

ternalista,_. "para suprir_{. .} as deficiências da iniciativa individual e

coordenar os fatores da produção~ de mane~ra a evitar ou resolver

os seus conflitos e introduzir, no jogo das competições individuais,

o pensamento dos intere.ssesda Naç âo ," representados pelo Estado"

(art. 135), interesses e pensamentos devq _{ue o Estado autoritãrio se}

fazia arauto, buscando, no aparelho repressor, sua legitimação.

Mas o t~rmino da 11 Grande_. Guerra_{. .} faz surgir, no Pais, um movimento

visando a implantar uma democracia liberal , inspirada na vitória dos

Aliados sobfe o nazi-fascismo, culminando com a deposição de Vargas

e a promulgação de uma nova Constituição, a de 1946, votada po~ uma

Assembl~ia Constituinte. Seu artigo 146 autoriza a intervenção no

dominio e conóm ic o , tendo "por base o interesse público e por limite

os direitos fundamentais" por ela assegurados, praticamente 1imita~

do tal inte~venção ã "preservação da economia de mercado, e

ã

são a qualquer forma de abuso do poder econômico", (Art. 148)

Entretanto, as id~ias liberais não resistiram ã mudança do Governo

ocorrida, por t~rmino do mandato, em 1950, quando, ao longo dos

pe-riodos presidenciais sucessivos, notadamente o de 1955/1960, id~ias

desenvolvimentistas preponderaram. Neste momento,se inicia uma

fir-me tend~ncia ã maior intervenção do Estado na economia, quando os

irivestimentos privados começam a ser orientados via incentivos fi~

cais, uma das formas de intervenção. Perde força, então, a ideologia

nacionalista, dado que o padrão de acumulação eleito pelo Governo,

(28 )-

o

A., A intervenção do Estado nb Dominio Econômico no Brasil

FGV, R.J.,1968; Senado Federal, "Constituição da Re piiblt _{c a}

Federativa do Brasil - Quadro Comparativo", BrasÍlia, 1970 ;.

Gonçalves Fe r r e ir a , M., Comêntar;os·ã Constituição, de 1967

14

baseado em bens durãvei s , era dom; nado por c apitais i nternaci onai s .

Ou seja, a necessidade de desenvolvimento acelerado de

um

f~rico nio ~ mais realizada sob a ~gide do liberalismo econ6~ico ,

o que ~ atestado pela Constituiçio de 67,.a primeira ap6s a

Revolu-ção de 64, que acolhe a ideologia intervencionista, ao estatuir,por

exemplo, no artigo 157, § 89, a intervenção no domínio econômico

"quando indispensãve1 por motivos de segurança nacional, ou para

organizar setor que não possa ser desenvolvido comefici;ncia nore

gime de competição e de liberdade de iniciativa, assegurados os

di-reitos e garantias individuais",

-Este texto e repetido na vigente Constituição de 1969, em seu

arti-go 163.

E se retoma a intervenção, nao de forma tão acentuada quanto a de

1937, no texto da Constituição de 1967 (art. 163) repetido, lIipsis

•

verbis", no artigo 170 da de 1969:

"As empresas_. privadas_. compete, preferencialmente, com

·oes·ti-muloeo apoiado Estado, organizar e explorar as atividades

e co nô m ic a s11. (N6 s g r i f amos)

E abrigando·a "te o rt_{a dos espaços vazios", o artigo 170, no seu}

pa-rãgrafo primeiro, da Constituição de 1969, estabelece: (deixa-se de

citar a de 1967 porque quase id~ntica a redação de seu artigo 163 ,

§ 19.

••§ 1Cf

Estado

Apenasemcarãtersu·pleme·ntar da i ni ci ati va pri vada o

or~anizarâ e e~plorarâ diretamente a atividade

econô-(Nós gri famos) . mica",

Nesse artigo,exp1icita-se a linha de açao que o Estado vem, desde

então, adotando, nas ati vidades econômicas do País.

Assim, ~ possível afirmar-se que a recente Constituição brasileira

~ um instrumento_. que legitima a intervenção_. do Estado, dando~lhe ·am

plo apoio e abrindo

Os

a sua função de acumulação.

Neste ponto, cabe conceituar a intervenção como instrumento

políti-co do Estado.

Intervir na ordem econômica nãoemeramente o Estado exercer uma

ati-vidade produtiva direta ou indiretamente. Isto seria simples e stati

. .

reorien-· 15 '.

tar a poupança, induzir, coercitiva ou subrepticiamente, atray~s de

incentivos fiscais e subsidios, os investimentos privados, fixando

diretrizes e os limites de atuação do capital privado e do estatal .

Interv~m o Estado na economia quando estabelece politica de desén

-volvimento econ5mico e fixa est~at~gias para sua consecussão, nelas

determinando o papel da empresa privada (nacional e s ub sidí âria de

e s t r a n 9 e i r a ) 11Vis .•

ã -

Nio resta dfivida de que se vem alargando a amplitude dessa interVen

ção e, pois, o imbito de compet~ncia do Estado, dada

aimpossibili-dadede se compatibilizar a necessidade de se vencer o s ub de s e nvo l+

vimento deixando-se as atividades econ5micas por serem orientadas

meramente pelas "leis do mercado".

Se incumbe, ao Estado, manter a integridade e a unidade territorial,

preservar sua soberania, promover a justiça social, zelar pela segu

rança interna e pela ordem publica, pr.omover o desenvolvimento

eco-nEmico e social, então deve o Estado ~star autorizado a se utilizar

de meios acordados pela sociedade civil como legftimris para

cum-prir suas finalidades.

Na esfera econ5mica e social~ em particular, estes objetivos filtimos

do Estado são colimados atrav~s do exercfcio das funç~es de acumula

ção e legitimação. E se e sua a função de acumulação, a intervenção

e, sem d~vida, o meio adequado para assegurâ-la e fortalece-la.

e) Brev~ visio da Intervenção do EstadonaEcono~i'a Hfa'sil~fra

Não ~ nosso objetivo revermos aqui o jã bem explorado tema do papel

do Estado na economia brasileira ao longo da sua evolução hist5rica.

principalmente a partir da d~cada dos 30. A literatu,ra sobre o

,as-sunto ~ exten~a (29). Cabeno-nos contudo sintetizar as principais

caracterfsticas dessa intervenção para queo papel do Estado, no p~

rio d o de enfoque deste trabalho (1974-1978), possa melhor ser

com-preendi do.

(29) Citam-se aqui apenas alguns dos trabalhos que fora~ consult!

dos para a pesquisa:

- Martins, C. Estevam, Estado e Capitalismo no Brasil, Hucitec,

1977, principalmente os artigos de Abranches, H., Empresa es

tatal e 'capitalismo: uma anãlise comparada; Olivera, F. ~

Mazzucchelli, F., Padr~es de acumulaçãb, 01igop61ios e o Es~

tado no Brasil; Dain, 'S., Empresa estatal e p o liti_{c a econômi}

ca no Brasil.

-- S u z i 9 a n , W., (e di to r), I n diis t ri_{a: p o 1f t i ca ,i ns ti t ui}ç ~es e

des~nvolvimento, c~p1tulo IIe VIII.

- Rezende, F., Monteiro, J., Suzigan, W., Carneiro, D., Castelo

Banco, F., Aspectos 'da Participação do Governo na Economia,

IPEA/INPES, R. J., 1976.

- Ba e r , W., Kerstenetzky, 1., e Villela, A.V., As mo di f i_caç óe s

n o Pa pe 1 d o Es t a do n a Ec o n om i a B r a s i1e i r a -'e m B N DE, Pa i ne is

Internacionais, APEC, R.J., 1974.

• 1 6 .

AHnhemós, em p~imeiro luqa r , as razoes que t_{e r iam, his:toricamente,}

levado o Estado a participar das atividades econômicas. De maneira

ampla,poderiamos salientar tr~s delas:

a) o Estado intervem na economia para atender às necessidades da

acumulação capitalista, seja para impedir a queda da taxa de lu

cro, seja para explorar âreas vazias não-atraentes ao capital

privado, uma vez que exigem longos p e rfo do s de investimento e

baixa rentabilidade.

b) o Estado intervem atendendo as pressões e aos inte~esses das ·vã

rias classes sociais que desejam um programa de desenvolviment~

seja justificado pela ideologia da segurança nacional, seja

pa-ra posicionar o Pais frente ao mercado internacional.

c)o Estado intervem em função dos interesses da classe ou fração

de classe que o controla, legitimando essa intervenção na netes

sidade de tirar a economia de uma fase recessiva ou de retração

do ciclo econ5mico, o que confere poderes especiais a um grupo

de t~cnicos e burocratas.

Na evolução politica e econ5mica do Brasil, essas razões se

mescla-. .

ram, atuando de forma mais ou menos explicita ao longo dos ijltimos

cinqüenta anos.

A era pr~ - 1930 caracterizou-se por ser uma fase nao intervencionis

ta. As raras. incursões. do Estado na economia se deram em dois

pla-nos diferentes: no empresarial, et_{r a}vâs _{do setor de transportes, e}

. .

do setor financeiro, com o Banco do Brasil, Bancos dos Estados e

Caixa Econômica Federal. O segundo plano foi o da administração da

politica econômica, atrav~s da regulamentação das atividades cafeei

ras e do mercado cambial. O Estado desta fase era basicamente um

agente politico do sistema capitalista agrãrio-mercantil.

A fas~ de 1930 a ~4 corresponde, economicamente, ao processo de

in-dustrialização do Pais atrav~s da substituição de importações e, po

. .

liticamente,

ã

capitalismo industrial nascente, exercendo ainda o papel de media _

dor do pacto social então estabelecido entre a velha classe

agrãrio-mercantil, a nova classe de empresãrios_{. .} industriais, as classe me~

dias urbanas e as novas classes operãrias. Nesta fase, o Estado deixa

explicita a razão de sua participação como ponto de apoio do proces

$0 de acumulação capitalista, atravis de medidas que permitiram a

transferência de renda de diversos setores da economia para o setor

industrial, e o fortalecimento da demanda agregada pela politica m~

. 1 7 .

vençao tem seu contefido ideolõgico manifestado atrav~s do nacionalis

mo econômi co. O _{Estado, no seu papel de investi dor e orientador da}

atividade econômicá e social, chama a si

a

senvolvimento do Pais de modo mais râpido e eficient~.

r

da estatizaçio da siderurgia, mineração,barrilha, etc. Em sfntese,o

E s ta do d e s empenha , em c o n t ra s te com a fase a n te ri ar , um d u p 1o p a pe 1 :

o de agente pol1tico e o de agente econômico.

A fase põs~64 ~ caracterizada por novas modificaç~es do contexto

social e po lLt i_{co .} O _{Estado desempenha um papel mais atuante ainda}

na economia, comprometido como estava com a obtenção de altas taxas

de crescimento apOs um periodo de crise. Isto provocou um aumento

da participação do Estado no setor produtivo, que progressivamente

ampliou o seu poder regulamentador atrav~s de um sistema de

contro-le de de~isôes sobre a politica econômica. Foi o periodo que aprese~

tou maior _. nfimero de criação_.. de empresas governamentais, principalmen

.'. .

-te no setor de energia, transporte, comunicação, petroquimico, fer~"

tilizantes, dentre outros, al~m de atuar fortemente no setor finan~

ceiro e no de se~viços,como_. processamento de dadoi, com~rci~_.

e~te-rior e dist~ibuição de derivados de petr51eo. Esta e~pansão teve "c~

mo ideologia bâ sí ca a de dar priori dade ao crescimento econômi co ,d~

senvolvendo setores onde o capital privado não pôde atuar por impo~

sibilidade ou desinteresse.

O processo de acumulação foi viabilizado, nesta fase, pela concentra

çio de renda que permitiu a continuidade da industrialização.

O Estado deixa, então, sua função de mediador politico entre os

in-teresses das diversas classes para atuar diretamente na economia ao

lado do capital nacional e estrangeiro: torna-se associado ao sist!

ma capitalista. Tal .fato permite,conseqUentemente,que se alterem os

pap~is daqueles que dirigem o Estado, sejam civis ou militar~s, j~

que este grupo de t~cnicos e burocratas_. passa a ter certa_. autonomia

e condições de agir segundo interesses prõp~ios criando desta forma,

atritos com os demais membros da sociedade civil.

Em parte, ~ o conflito entre esta classe ou fração de classe de t~c

nicos e burocratas e os empresãrios de um segmento do setor indus

-trial que nos incumbe analisar.

3 - H i põ"tes e s "do Traba lho

Explicitamos, anteriormente, que o objetivo deste trabalho

e,

analisar o relacionamento entre o Estado e o Setor de Bens de

Capi-" .

. 18 .

rico do Estado, de suas principais funç6es e de como este legitima

sua intervenção na economia, precisar melhor qual a meta que prete~

demos atingir.

Na verdade, o que procuramos ~ analisar a intervenção do Estado em

um especifico setor da economia: o produtor de bens de capital. Pa

ra tanto, segmentamos o Estado em Estado Planejador e Estado Produ

toro Nosso objetivo e salientar as decis6es e aç6es de cada um

de-les relacionados ao setor. Mais do que isso, pretendemos col.ocar em

evidência os pontos que revelam apoio ao desenvolvimento do setor

quando emanados de ambos os segmentos do Estado, bem como os pontos

que evidenciam os conflitos de interesse, não so de cada um desses

segmentos com relação ao setor mas, principalmente, os aspectos con

flitantes em termos de polTtic~ industrial, entre os dois segmen

-to s do E_{s ta do.}

Para melhor precisarmos o que, em nosso trabalho, seri considerado

em um ou em outro segmento, partimos das seguintes inserções:

- no Estado Planejador, incluTmos, como sub-conjunto, o Governo (em

sentido estrito: Presidente, Ministros.e o assim chamado segundo

escalão, isto e,presidentes dos principais ~rgãos de

planejamen-to e execução das p o l

i

co-mo COE, CMN, INPI, CACEX, etc.; instituições como BNDE, FINEP,

FINAME, etc.

- o Estado Produtot compreende as empresas criadas para e~ercer ati

vidade econ6mica de produção de bens e serviços, aquelas que, no

imbito deste trabalho, chamamos de estatais, administradas, em

princlpio, segundo os preceitos de rentabilidade e eficiência ca

racteristicas do setor privado.

Estatais são empresas cujo controle acionirio esti, na sua maioria

ou totalid~de, nas mãos do Estado, seja atraves de suas "holdings",

bancos de desenvolvimento, ou subsidiárias destesou bancos federais

ou estaduais. São empresas que a legislação denominou sociedades de

economia mista, distintas das empresas p~blicas e das autarquias.

são ainda importantes, para o entendimento deste trabalho, a distin

çao que faremos entre administradores e empresirios e entre empr~

sas brasileiras e estrangeiras.

Para os fins exclusivos desta anãlise, distinguiremos os

responsá-veis pela administraçâo das empresas estatais, dos dirigentes das

empresas_. fornecedoras_. de equipamentos. Aos primeiros, denominamos

administradores pfiblicos ou simplesmente administradores, e aos fil

· 19 .

Chamaremos brasileira a empresa sediada no Pais, constituTda segundo

as leis brasileiras, não importando a origem de quem detenha seu con

troleacionãrio. Empresa nacional ~ aquela cujo comando e controle

acionãrio pertençam, em última anãlise, a pessoas fisic a s

domicilia-das no Pais. Subsidiãria ~ uma empresa brasileira cujo controle ~ d~

tido por capitais externos, mas cuja constituição e realizada

segun-do as leis do Pais. Finalmente, empresa estrangeira ~ aquela sediada

no exterior e sob controle de capitais externos.

H ipô te s es . LeVan"tada s

Uma vez esboçado o quadro teórico que embasa a presente pesquisa, e

definidos os ribjetivos da anãlise, resta-nos enumerarmos as princi _

pais hipôteses, cuja constatação norteou todos os esforços deste tra

balho.

são hipóteses amplas,talvez controvertidas, mas que estiveram presen

tes ao longo dos dois anos que se concretizaram neste documento.

Paralelamente.

â

rem examinadas, geraram respostas a uma s~rie de quest5es que1at~ ho

je~dôvidem a opinião dos especialistas e estudiosos do setor.

são elas:

Hl: Sendo consensual a constatação de que o setor de bens de capital

sob encomenda cresceu notadamente a partir de 1974, tal

cresci-mento se deveu, predominantemente, a fatores exôgenos ao setor.

H2: Estes fatores exó _{qen o s, que so bc e d e}ter-mt _{n a r am o crescimento do}

setor de bens de capital sob encomenda,se confundem coma

inter-venção direta do Estado Planejador que o elegeu como ~rea prior!

tãria de investimento.

H 3: A s c o m p r as" das em pr es a s e s ta tais c o n s t i tu i ra m - s e no P y:..i n c ip a1 in~

trumento do Estado Planejador para desenvolver o setor

~e

capital sob encomenda.

H4: As empresas estatais, interessadas no seu pr~prio desenvolvimen~

to, e pressionadas, de um lado, pelo Estado P'la nej _{a do r , e de}

ou-tro, pelas empresas produtoras, tendem a adotar, em relação ao

setor, uma atitude tipica de conflito, eis que baseada em interes

ses opostos.

HS: Apolitica de compras adotada pelas estatais gera um processo de

· 20 .

H

6: A evolução do setor se deu basicamente mediante a intervenção de

um segmento do Estado, o Planejador, e se concretizou pela açao

de outro segmento do Estado, o ProdutDr. Essa situação gerou uma

profunda depend~ncia entre o setor e o Estado, originando um

pa-radoxal processo de cooperação, embora travestido em um aparénte

conflito.

H

7: O poder de barganha do segmento nacional deste setor produtor

existe, mas tende a diminuir, a menos que qu~ se alterem as

re-gras bãsicas do processo de aquisição.

As Questões

nentre as mais relevantes questões propostas durante a pesquisa, pro

curamoS responder is seguintes:

- Como interveio o Estado Planejador no setor? Quais os instrumentos

de apoio por ele utilizados? Como foi financiada a ampliação da

capacidade produtiva do setor?

- Qual a polltica tecnolõgica defendida pelo Estado Planejador? Como

é administrada?

- Como se comporta a estatal, se encarada como instrumento econ5mico

do Estado? Qual a sua polltica .de financiamento? Que instrumentos

sao utilizados para fortalecer o s~tor de bens de capital imp·lant~

do?

r

tecnolo-gia transferida pelos fornecedores? Qual a influincia das empresas

de engenharia no processo?

- De _{que forma se desenrola.o processo de compras das estat~is?Quais}

as suas principaisvariâveis? Como são elaboradas as 'lici_ta.çó-e.s?

Como são elabor~das as propostas dos fornecedores? Quem domina o

processo: ~statal ou fornecedores? Qual a estrategia tecnol~gica

adotada pelos fornecedores? Quais as estratégias de formação de

preço? Como são julgadas as propostas? Existem fatores subjetivos

no julgamento?

Ainda, existe algum poder discriminatõrio da estatal no processo?

Qual o poder de barganha da empresa nacional frente aos

concorren-tes estrangeiros?

- O processolici tatór io é eficiente? Pode ser s ubs tí tuí d o, comvan

-tag~ns: por outro processo de aquisição? Como se encontra dividido

atualmente o setor? Como deve se comportar o Estado para atingir

seus objetivos de especialização de produção e equiltbrio entre os

três grandes grupos de fornecedores: nacional, subsidiãria de es-·