P o lít ic a p ú b lic a e d u c a c io n a l e s u a d im e n s ã o
in t e r n a c io n a l: a b o r d a g e n s t e ó r ic a s
Marcelo Parreira do Amaral
Universität TübingenR e s u m o
A dimensão int ernacional das polít icas públicas de educação t em sido bast ant e discut ida nos últ imos anos. Est e art igo argument a que as at ividades dos agent es int ernacionais no domínio das po-lít icas da educação não podem ser compreendidas int eira e ex-clusivament e a part ir da perspect iva nacional e, por isso, devem ser est u dadas em u m n ível dist i n t o de an ál ise. Qu est i on an do como melhor conceit uar t eoricament e esse campo de est udo, o art igo apresent a t rês abordagens t eóricas: neoinst it ucionalismo/ isomorf ia, ext ern alização e t eoria do regime in t ern acion al. O f oco dessa cont ribuição est á cent rado na análise da polít ica in-t ernacional da educação a parin-t ir do úlin-t imo conceiin-t o indicado.
P a la v r a s - c h a v e
Polít ica educacional — Organismos int ernacionais — Neoinstitucionalismo — Externalização — Teoria do regime internacio-nal.
Correspondência Marcelo Parreira do Amaral Universität Tübingen
Institut für Erziehungswissenschaft Allgemeine Pädagogik
Münzgasse 22- 30 72070 Tübingen – Alemanha
E d u c a t io n p o lic y a n d it s in t e r n a t io n a l d im e n s io n :
t h e o r e t ic a l a p p r o a c h e s
Marcelo Parreira do Amaral
Eberhard Karls Universität TübingenA b s t r a c t
The int ernat ional dimension of educat ion policies has been widely discussed in t he last couple of years. This art icle argues t hat t he act ivit ies of in t ern at ion al agen t s in volved in edu cat ion policy f ormulat ion cannot be ent irely and exclusively underst ood f rom a nat ional perspect ive and, t hus, should be st udied as a discret e level of analysis. Quest ioning how we might best concept ualize t his f ield of st udy, t his paper present s t hree t heoret ical approaches — n eoi nst i t u t i on al ism / isom orphism , ext ern al i zat i on , an d t he int ernat ional regime t heory. The f ocus here is laid on t he analysis of int ernat ional educat ion policy based on int ernat ional regime t heory.
K e y w o r d s
Education policy — International organizations — Neoinstitutionalism — Ext ernalizat ion — Int ernat ional regime t heory.
Contact:
Marcelo Parreira do Amaral Eberhard Karls Universität Tübingen Institut für Erziehungswissenschaft Abteilung Allgemeine Pädagogik Münzgasse 22- 30
72070 Tübingen – Alemanha
Nas discussões sobre polít icas públicas de educação nas últ imas duas décadas, encon-t ram- se com f requência ref erências à dimensão global da educação. Em geral, f az- se ref erên-cia à globalização, à int ernacionalização, assim como à economia do saber et c. Também em várias vert ent es t eóricas, nas ciências sociais, adot a- se u m a perspect i va gl obal com o, por exemplo, na t eoria da cult ura mundial (world polit y) (M eyer et al., 1997), na t eoria do sis-t ema- mundo (Wallerssis-t ein, 1986; 1998; 2004) e n a t eori a dos si st em as/ soci edade m u n di al (Luhmann, 1990; St ichweh, 2000). Educação t ambém t em sido t emat izada num plano glo-bal como pode ser vist o em document os e pu-bl i cações de di versos organ ism os com o, por exemplo, no Livro Branco da União Europeia sobre a edu cação e a f orm ação — ensi n ar e aprender — rumo à sociedade cognit iva (1995) ou no relat ório do Grupo de Lisboa (1994) ou, ai n d a, n o s d i verso s d o cu m en t o s d o Ban co M undial. Além da t emat ização da educação no pl an o gl obal , t orn ou - se vi sível n os ú l t i m os anos que as at ividades de organizações int er-nacionais não só se int ensif icaram como, t am-bém, mudaram qualit at ivament e. Sist emas edu-cacionais no mundo t odo t êm sido inf luencia-dos de uma maneira ou de out ra pelas at ivida-des ou programas de organizações int ernacio-nais como o Banco M undial, a Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolviment o (OCDE) e a União Europeia (UE), ent re out ras. O p resen t e art i g o arg u m en t a q u e, co m o surgiment o de novos agent es e novas const ela-ções de agent es, em part e explicit ament e bus-cado pelo Est ado, em part e precipit ado pelo at ual nível elevado de organização e int egração i n t ern aci on al , bem com o pel o al t o n ível de int ernacionalização das polít icas públicas em educação1, a análise da polít ica de educacional
necessit a ser considerada em um cont ext o dif e-renciado.
O argument o cent ral dest e art igo é que os result ados da dinâmica da int er- relação en-t re os novos agenen-t es mencionados acima, bem como a emergência de novos cont ext os
soci-ais, pol ít i cos e econ ôm i cos, su gerem qu e as polít icas da educação não podem ser compre-en di das i n t ei ra e excl usi vam compre-en t e a part i r da perspect iva nacional. Ant es, exige que as sit u-emos em um nível dist int o de análise2.
Essa perspectiva coloca a questão de como conceit uar e/ ou est abelecer t eoricament e esse ní-vel de est udo. As at uais abordagens se concen-t ram n a di f usão de padrões u n i versal i zados como, por exemplo, a t eoria neoinst it ucionalist a denominada world polit y, e t ornam- se às vezes muit o abst rat as ou, como no caso da t eoria da ext ernalização, f ocam a lógica int erna dos sist e-mas em det riment o de argument os sobre os ef ei-t os de processos insei-t iei-t ucionais. É nesse conei-t ex-t o que a ex-t eoria do regime inex-t ernacional surge como uma f errament a t eórica út il na análise da dimensão int ernacional das polít icas educacio-nais, como será discut ido abaixo.
Há di f eren t es com preensões do t erm o regi m e, en t ret an t o, com u m a t odas el as é o f at o de af irmarem- no como um conjunt o de regras governant es e princípios que cont rolam um campo part icular de ação. Uma dimensão import ant e do t ermo est á relacionada a script s cognit ivos inst it ucionalizados que f ormam uma moldura na qual a realidade social é percebida, fato que aponta para a perspectiva institucionalista adot ada aqui. Regimes são vist os, assim, como est rut uras de regulação mais ou menos indepen-dentes de seus participantes, formas dinâmicas de organização social que se baseiam t ant o em ele-ment os f ormais quant o inf ormais e em const ela-ções complexas de agent es. Na Alemanha e em alguns out ros países europeus, o t ermo regime est á sendo ut ilizado at ualment e em discussões acadêmicas sobre política educacional para descre-ver t ais f ormas de godescre-vern an ça (M asschel ei n ; Mart ens, 2005; Radt ke, 2006; Parreira do Amaral, 2006; 2007). A t eoria do regime, port ant o, deve
1 . Faz- se referência aqui às discussões sobre internationalized education policy, as quais apontam para o alto nível de similaridade nas políticas públicas internacionais. Ver, por exemplo, Wiseman; Baker, 2005; Gvirtz; Beech, 2007; Ball, 1998.
ser vi st a n o co n t ext o d as d i scu ssõ es so b re governança. Todavia, há que se dist inguir os dif erent es ent endiment os do conceit o. Há, de um lado, vert ent es que usam o t ermo num sen-t i do n orm asen-t i vo com o, por exem pl o, boa govern an ça (Ban co M u n di al , 1994) ou n ova governança pública (OCDE, 1995; Rhodes, 1997). Já outras o usam para expressar uma mudança de perspectiva em análises de processos de regulação sociopolítica, na qual o Estado é somente um dos agent es envolvidos:
Inst ead of relying on t he st at e or t he market , socio- polit ical governance is direct ed t o t he creat ion of pat t erns of int eract ion in which polit ical and t radit ional hierarchical governing an d so ci al sel f - o rg an i zat i o n are complemen t ary, in w hich responsibilit y an d account abilit y f or int ervent ions is spread over public and privat e act ors. (Kooiman, 1993, p. 253)
M eu uso do t ermo regime segue o uso comum no campo das relações int ernacionais nas ciências polít icas. Do pont o de vist a ana-l ít i co, os con cei t os de govern an ça e regi m e compart ilham seu objet o de pesquisa, ou seja, am b o s f o cam as d i f eren t es co n cep çõ es d e como os processos de regulação sociopolít ica são coorden ados en t re os di versos agen t es, públicos e privados. A t eoria do regime aparce, ent ão, como uma das possíveis vert ent es t e-óricas a part ir das quais a governança educaci-on al pode ser an al i sada. Os ceducaci-on cei t os de governança e regime int ernacional se ref erem a princípios e regras de decisão colet iva em con-t excon-t os onde há uma pluralidade de agencon-t es ou const elações de agent es (Est ados, organismos int ernacionais et c.) e onde não há um sist ema est rit ament e f ormal de cont role capaz de dit ar as regras do jogo ent re eles, como é o caso da di-mensão int ernacional das polít icas públicas de educação.
No que segue, primeirament e f aço algu-mas observações sobre a dimensão int ernacio-nal da polít ica de educação. Em um segundo
passo, apresen t o t rês abordagens t eóri cas a part ir das quais a inf luência int ernacional na ed u cação t em si d o est u d ad a — neoinst it ucionalismo/ isomorf ia, ext ernalização e t eoria do regime int ernacional. O f oco dest e t ext o est á cent rado na análise da polít ica int er-nacional da educação a part ir do últ imo concei-t o indicado e será discuconcei-t ido na úlconcei-t ima parconcei-t e.
A d im e n s ã o in t e r n a c io n a l d a p o lít ic a d e e d u c a ç ã o
Quando f alamos sobre educação ou sobre polít icas educacionais, part imos sempre do prin-cípio de que sist emas de ensino público — ist o é, organizados, controlados e financiados pelo Esta-do — são o padrão com o qual t oEsta-dos os out ros tipos são contrastados. De acordo com estudos so-ciológicos nessa área, os Estados criaram sistemas de ensino de abrangência nacional e diferenciados em uma gama de inst it uições para (re)produzir técnicas culturais (escrita/leitura no idioma verná-culo etc.) e possibilitar que os cidadãos participem do bem- est ar econômico nacional (Archer, 1984). Polít icas públicas em educação vieram a f azer parte da política de infraestrutura social na grande maioria dos países, a qual f oi colocada sob t ot al discri ção do govern o n aci on al — al go qu e Wolf gang M it t er (2006) chamou de soberania nacional de educação. Nesse período, os organis-mos int er ou t ransnacionais não t inham nenhu-ma influência direta nesse campo político, embora desde o início da organização das sociedades como Estados- nações houvesse uma forte ligação dest es com dinâmicas no nível int ernacional. Em especial na lit erat ura em educação comparada, pod se observar um f ort e int eresse no ext e-rior. Há uma vast a lit erat ura sobre educadores que viajaram por vários países explicit ament e em busca de inf ormações sobre educação du-rant e o século XIX: Vict or Cousin na França, H o race M an n e H en r y Bar n ar d n o s EUA, M at h ew Ar n o l d n a I n g l at er ra e Do m i n g o
Sarmient o na Argent ina3. A part ir do século XX,
o Brasil t ambém t em uma hist ória int ensa de cooperação int ernacional em educação (Silva Scaf f , 2007).
A part ir da década de 1990, em especial, essa relação de soberania ent re Est ado- nação e sist ema de ensino t em sido problemat izada. Por u m l ado, com o resu l t ado de con vergên ci as t ransn aci on ais (ver os con cei t os de l en di n g/ borrowing abaixo), por out ro lado, f enômenos com o gl obal i zação, i n t ern aci on al i zação e su pran aci on al i zação geram cert o grau de desnacionalização nos sist emas nacionais de en-sino. Como Dale (2003) sugere, “globalizat ion does represent a new and dist inct shif t in t he relationship between state and supranational for-ces and [...] it has affected education, profoundly and in a range of ways” (p. 90). Também a lit e-rat ura sobre ref ormas educacionais numa gama de países t em em comum ref erências a causas e mot ivos para ref ormas que est ão além do Est a-do- nação. O t ópico comum a essa linha de pes-quisa é a busca de explicações e lições para re-f ormas no nível int ernacional: são rere-f erências a processos globais de t ransf ormação e a dif usão de princípios de racionalidade, normas e valores supost ament e universais (Meyer et al., 1997). Es-ses princípios de racionalidade, normas e valores geram pressão sobre sist emas nacionais de ensi-no e levam ao surgimento de uma dimensão pós-nacional (Habermas, 1998) ou t ranspós-nacional com caract eríst i cas e di n âm i ca própri as (Law n ; Lingard, 2002; Parreira do Amaral, 2007). Na seção seguint e, f aço um breve resumo da lit era-t ura sobre a dimensão inera-t ernacional da educação a part ir de conceit os usados no campo da edu-cação int ernacional e comparada.
M u lt ila t e r a lis m o e d u c a c io n a l, le n d in g / b o r r o w in g e t r a n s f e r n a e d u c a ç ã o
Desde o pós- Segunda Guerra M undial, as at i vi dades dos organ ism os i n t ern aci on ais n o campo da educação se est abeleceram como área cont ínua de at ividade. A princípio, essas at
ivi-dades eram de agent es int ergovernament ais para a reconst rução da Europa (Organização Europeia para Cooperação Econ ôm i ca — organ i zação ant ecessora da OCDE —, Banco M undial) e com vist as a f oment ar o ent endiment o int ernacional por meio da educação e cult ura (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cult ura — UNESCO). Formou- se um cam-po de ação denominado mult ilat eralismo edu-ca- cional por Karen M undy (1998; 1999). Or-ganismos int ernacionais são vist os aqui como os principais agent es nesse campo de at ivida-de, t odavia, eles são órgãos inst rument ais de governos nacionais. Rit t berger e Zangl (2003) el en cam di f eren t es con cei t os de organ ism os int ernacionais, os quais apont am para dif eren-t es eneren-t endimeneren-t os de seu escopo, capacidade de ação e agência. Três f ormas são relevant es no present e cont ext o: (i) organismos int erna-cionais como inst rument o polít ico da diploma-cia Est at al, ou seja, como ext ensão do apare-lho do Est ado; (ii) como arenas nas quais se f ormam sist emas de coordenação e negociação i n t erg o ver n am en t al ; e (i i i ) co m o ag en t e corporat ivo com agenda polít ica própria. Para-lelo a esses usos, podem- se apont ar t ambém organ ism os i n t ern aci on ais com o bu rocraci as (Barnet t ; Finnemore, 2004).
Problemát ico, a meu ver, é que esse sent i-do rest rit o de organização int ergovernament al obscurece muito as características desses agentes4.
Também na educação internacional e comparada, há uma vasta literatura sobre empréstimo e trans-f erência (lending/ borrowing ou t ranstrans-f er) de polí-t icas, modelos e ref ormas educacionais (Halpin; Troyn a, 1995; St ei n er- Khamsi , 2002; 2004, Phillips; Ochs, 2004), a qual ocupa um lugar im-port ant e na análise desse campo. Aqui t ambém o Est ado- nação é a unidade cent ral de análise. Emprést imo, t ransf erência e adapt ação de polít
i-4 . Além de organismos intergovernamentais, há também as organiza-ções regionais (por exemplo UE, NAFTA, APEC etc.). Sobre os efeitos na área de educação, ver Dale; Robertson, 2002. Com relação à América Latina, há também uma grande atividade na Organização dos Estados Americanos (OEA). Sobre isso, ver < http:/ / www.sedi.oas.org/ dec/ espanol/> .
cas/ modelos ocorrem ent re dois ou mais países. M ais recent ement e, a inf luência de orga-nismos int ernacionais sobre sist emas nacionais de educação5 f oi explicada a part ir de dois
con-ceit os em part icular (Parreira do Amaral, 2006): o program a de pesqu isa n eoi nst i t u ci on al ist a com con cei t o de isom orf i a (M eyer; Row an , 1977; DiM aggio; Powell, 1983) e o conceit o de ext erna- lização (Schriewer, 2000) a part ir da t e-oria dos sist emas de Niklas Luhmann. A abor-dagem neoinst it ucionalist a se concent ra na di-f usão e nos edi-f eit os de modelos cognit ivo- cul-t urais e de regras inscul-t icul-t ucionalizadas sobre o co m p o rt am en t o so ci al . Já o co n cei t o d e ext ernalização insere uma visão dialét ica nos processos de in t ern a- cion alização e variação int ernacional, ref erindo- se ao conceit o de in-t errupção da auin-t orref lexi- vidade por meio da ext ernalização às sit uações mundiais (Schriewer, 2000). Na seção seguint e, f aço uma breve apre-sent ação das duas posições.
N e o in s t it u c io n a lis m o , w o r ld p o lit y e p o lít ic a s p ú b lic a s
Desde os anos 1970, encont ram- se nas ciências sociais diversos t rabalhos t eóricos que ret omaram o int eresse em inst it uições como ele-ment os cent rais para o ent endiele-ment o de proces-sos soci ais. Os t rabal hos desse n ovo inst it ucionalismo6 são marcados por uma visão
crít i ca dos m odel os de ação soci al e organizacional, nos quais agent es aut ônomos se-guem suas pref erências e int eresses como uma racionalidade irrest rit a (unbounded rat ionalit y). At ualment e uma das linhas de pesquisa mais im-port ant es é a chamada world polity- research. Os neoinst it ucionalist as usam o t ermo world polit y num sent ido amplo: “ uma ext ensa ordem cult u-ral, que t em suas origens explicit ament e nas so-ciedades ocident ais” (Meyer, 1987, p. 41). O t er-mo tem grande semelhança com o conceito de ra-cionalização ocident al de Max Weber e consist e em: crença no progresso, secularização, imposição de ações int encionais e f uncionais (ou seja, raci-onais) em t odas as áreas da vida social. World
polit y t ambém inclui padrões cult urais como individualização, normas de justiça de caráter uni-versal, capacidade de ação voluntária e auto- orga-nizada, bem como cosmopolitismo. A difusão des-ses princípios de orientação e de estruturas relati-vas a eles é o objeto de estudo dessa linha teórica. De acordo com a abordagem neoinst it u-cionalist a, exist e um processo gradual de con-vergência mundial. Part indo dos pressupost os da globalização e da disseminação de uma cul-t u ra m u n di al (en cul-t en di da com o con j u n cul-t o de cren ças co g n i t i vas e n o rm at i vas d e carát er t ran sn aci o n al ), arg u m en t a- se q u e cad a vez mais as polít icas públicas result am mais aná-logas ent re si (M eyer et al., 1997)7. DiM aggio
e Powell (1983) conceit uaram t rês mecanismos pelos quais as est rut uras se t ornam semelhan-t es ou isomórf icas: isomorf ia coerciva ref ere- se à “ pressões f ormais e inf ormais exercidas sobre o rg an i zaçõ es” p o r l eg i sl ação , n o r m as et c.; isomorf ia normat iva est á ligada a pressões f issionais; e isomorf ia mimét ica ref ere- se a pro-cessos de emulação devidos a um alt o nível de incert eza, t ípico de organizações que operam com “ t ecnologias ambíguas na produção de re-sult ados dif íceis de avaliar/ apreciar” (p. 150). A pri m ei ra af l u ên ci a de an ál i ses n eo-inst it ucionalist as nos anos 1970 e início dos anos 1980 deu origem a um campo de pesqui-sa que (1) def iniu escolas (ou inst it uições de ensino) como organizações inst it ucionalizadas (M eyer, 1977); (2) analisou as est rut uras e as operações dessas organizações, usando os con-cei t o s t eó r i co s i n st i t u ci o n al i st as (M eyer ; Rowan, 1978); e (3) analisou a rápida dif usão de um modelo global de escola originário da Europa para o rest o do mundo (Ramirez; Boli,
6 . De maneira relevante, as questões que o neoinstitucionalismo dis-cute não são tão novas como o prefixo neo sugere, mas têm suas origens intelectuais já nos anos 1950 com a sociologia de Robert Merton, Philip Selznick, entre outros. Por sua vez, aqueles que hoje são chamados de old institutionalists foram influenciados por Max Weber.
1987; M eyer; Ramirez; Soysal, 1992).
Com relação à cont ribuição dessa linha t eóri ca — o n eoi n st i t u ci on al i m o —, el a n os possibilit a ent ender a vast a semelhança exis-t en exis-t e en exis-t re as pol íexis-t i cas pú bl i cas propagadas pelos organismos int ernacionais — os quais são considerados pelos t eóricos dessa vert ent e os principais veículos de dif usão da cult ura mun-dial. Por out ro lado, e devido ao f at o de f azer uso de dados alt ament e agregados, essa abor-dagem se f az pouco út il para a análise concre-t a d e p ro cesso s e m ecan i sm o s (cau sai s) d e imple- ment ação de polít icas, além de não dis-cu t i r os con f l i t os e em bat es qu e su rgem n o nível int ermediário e local (Campbell, 2002).
E x t e r n a liz a ç ã o
Part indo do ideário geral da t eoria dos sist emas de Niklas Luhmann (1982)8, a
socie-dade é caract erizada como um sist ema social d i f er en ci ad o f u n ci o n al m en t e. Si st em as e subsis- t emas são const it uídos por meio da dis-t inção sisdis-t ema/ ambiendis-t e e se caracdis-t erizam por seu f uncionament o operacionalment e f echa-do9, por aut opoiese10 e aut orref erencialidade11.
É nesse cont ext o t eórico que Jürgen Schriewer (2000) desenvolve sua t ese da ext ernalização. Est e adot a o con ceit o de t eoria de ref lexão, desen vol vi do por Lu hm an n , e as n oções de aut orre- f erência e ref lexividade para descrever a t eoria da educação com uma “ t eoría de la ref l exi ón del sist em a edu cat i vo, desarrol ada dent ro del sist ema educat ivo” (p. 151). A t eo-ria da ref lexão da educação é vist a como de-senvolviment o de aut odescrição dent ro desse su b si st em a f u n ci o n al m en t e d i f eren ci ad o , o q u al m el h o r a as co m p et ên ci as d e aut oconheciment o e aut o- cont role do sist ema. Sist emas aut orref erenciais necessit am, t odavia, de int errupções da circularidade da aut orref le-xão e relações de int erdependência. Esses sis-t emas (países, regiões, sissis-t emas de ensino esis-t c.) se abrem, ent ão, para o ambient e num proces-so de ext ern al i - zação a si t u ações m u n di ais. Eles procuram, assim, por est ímulos, por
pect ivas int ernacionais e por soluções. As pers-pect ivas ext ernas (out side perspers-pect ives) servem para, de um lado, est abilizar o sist ema e, de out ro, para garant ir um máximo de aut onomia do sist ema com relação ao ambient e e a ou-t ros subsisou-t emas. Os padrões de exou-t ernalização i d en t i f i cad o s se r ef erem a p r i n cíp i o s d e racionalidade de nat ureza cient íf ica, valores e organização dos pró- prios sist emas, além dos agent es int ernacionais.
Essa abordagem coloca seu f oco sobre processos de adapt ação e rein t erpret ação de element os ext ernos ao sist ema — por exemplo, uma det erminada polít ica pública propagada p o r ag en t es i n t ern aci o n ai s. O Pro cesso d e Bologna pode ilust rar t ipo de análise a ser f ei-t a a p arei-t i r d esse i d eári o ei-t eó ri co : o q u e se convencionou chamar de ‘Processo de Bologna’ f oi criado por iniciat iva nacional, mas rapida-ment e se t ornou um programa supranacional da União Europeia, que t em como objet ivo harmo-nizar, ou seja, t ornar mais similares e compará-veis os sist emas de ensino superior dos dif eren-t es países; aumeneren-t ar a mobilidade de eseren-t udan-t es e docenudan-t es/ pesquisadores; e oudan-t imizar a po-sição est rat égica desses sist emas f rent e a out ras regiões (primeirament e em relação aos EUA). Os países signat ários e part icipant es, dent ro e f ora da União Europeia, acordaram em seis dif eren-t es linhas de ação, das quais a linha de ação 2 é a mais abrangent e, pois objet iva a int rodução de um sist ema com base em dois ciclos de gra-du ação — hoj e con heci dos com o Bachel or e M ast er — que para a maioria dos países era uma novidade. Os cursos deveriam ser modularizados, possibilit ando t ambém a int rodução de um sis-t ema de ponsis-t uação ou crédisis-t os — o chamado
8 . Ver também Neves; Samios, 1997.
9 . Operacionalmente fechado significa simplesmente que não há li-gação direta entre sistema e ambiente. O fechamento torna possível que o sistema crie sua própria complexidade e quanto mais complexo, maior é a sua capacidade de conhecer o ambiente.
10 . Autopoiese refere-se ao fato de que um sistema complexo reproduz todos os seus elem entos e todas suas estruturas num processo operacionalmente fechado, fazendo uso apenas dos seus próprios ele-mentos.
European Credit Transf er Syst em (ECTS). Com rel ação à com pet i t i vi dade i n t ern aci on al e à empregabilidade dos europeus, os cert if icados deveriam “ qualif icar para uma prof issão”. De acordo com Schri ew er (2000), cada sist em a nacional f ará uma recont ext ualização dos ele-ment os dessa polít ica ou em t ermos da t eoria dos sist emas: uma t radução para a lógica in-t erna do sisin-t ema, manin-t endo, assim, um gran-de n ú m ero gran-de vari ações hi st óri co- cu l t u rai s. Com rel ação à Al em an ha, t odos os debat es sobre as ref orm as u n i versi t ári as dos ú l t i m os anos f izeram ref erência obrigat ória ao Processo de Bologna. Na verdade, quase t odos os agent es n essa aren a o veem com o i n evi t ável e i n qu est i on ável — em t erm os do con cei t o de Schriewer: eles f azem uma “ext ernalização de si-t uações mundiais”. Todavia, uma análise concre-ta das mudanças ocorridas mostra uma grande va-riação nos ef eit os dessa inf luência int ernacional. Na Alemanha, o processo de f ormulação de polí-t icas para a ref orma dependeu e ainda depende das 16 Länder (as unidades da federação), tornan-do o result atornan-do tornan-do processo dif ícil de analisar glo-balmente. Além de mais demorados, os resultados f inais da adoção dos novos cursos são, no f inal, bem dif erent es uns dos out ros, não soment e em cada uma das Länder, mas também de instituição para inst it uição, minando a ideia original de compat ibilidade e compara- bilidade já no plano nacional, sem aqui mencionar o plano europeu. A homogeneização da nomenclatura esconde, assim, dif erenças import ant es ent re os vários níveis.
As du as abordagen s aci m a discu t i das podem ser vist as como complement ares, já que o neoinst it ucionalismo se concent ra na pers-pect iva macro, e o conceit o de ext ernalização, n a l ógi ca i n t ern a do sist ema. Todavi a, essas duas posições devem ser colocadas num pla-no comum, pla-no qual se observa o ef eit o de ins-t i ins-t u i ções (m odel os cogn i ins-t i vo- cu l ins-t u rais) e, ao m esm o t em po, t en do em vist a as di f eren t es l ó g i cas d o s ag en t es. Em m eu en t en d er, as ab o rd ag en s n eo i n st i t u ci o n al i st a e a d e Schriewer devem, ent ão, ser complement adas com um f oco nos agent es envolvidos no
pro-cesso, pois est es t êm di f eren t es m an dados, escopos, pesos e possibilidades de inf luenciar o campo da polít ica pública. M eu argument o cent ral é que o conceit o de regimes int ernaci-onais pode f acilit ar a compreensão das mudan-ças no campo da educação como polít ica pú-blica. O que é necessário é um inst rument o ana-lít ico que enf oque os agent es do nível int erna-ci on al , con si deran do ao m esm o t em po su a int erdependência com os at ores no nível do Es-t ado- nação, Es-t odos eles visEs-t os como inseridos em modelos cognit ivo- cult urais inst it ucionalizados mundialment e. Os agent es em ambos os níveis — int ernacional e nacional — podem ser agent es do Est ado ou não como, por exemplo, organismos i n t erg overn am en t ais, ONGs, corporações mult inacionais et c.
R e g im e s in t e r n a c io n a is c o m o e s t r u t u r a s d e r e g u la ç ã o
No campo de relações int ernacionais nas ciências polít icas, o t ermo regime denot a uma inst it uição int ernacional compreendida por al-guns aut ores como um conjunt o de regras at u-ant es, por out ros, como comport ament o cole-t ivo inscole-t icole-t ucionalizado ou, ainda, por oucole-t ros, com o cooperação coorden ada por regras, a qu al sej a mais qu e u m arran j o t emporári o e que ef et ue mudanças no comport ament o dos m em bros de u m regi m e. A t eori a do regi m e deve ser vist a com uma t ent at iva iniciada na década de 1970 por cient ist as sociais para es-clarecer a exist ência de comport ament o gover-nado por regras em um sist ema int ernacional an árqu i co, ist o é, n a ausên ci a de u m poder superordenado (Est ado- mundo).
[…] sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision- making procedures around which act ors’ expect at ions converge in a given area of int ernat ional relat ions. Principles are beliefs of f act , causat ion, and rect it ude. Norms are st andards of behavior def ined in t erms of ri ght s an d obl i gat i ons. Ru l es are speci f i c prescri pt i ons or proscri pt i ons f or act i on . Decisi on - m aki n g procedu res are prevai l i n g pract i ces f or m aki n g an d i m pl em en t i n g collect ive choice. (p. 2)
Regi mes f azem o t rabal ho de base n a resolução de conf lit os ent re Est ados. Embora t ambém com f requência membros de regime p o ssam t er u m car át er p r i vad o co m o , p o r exemplo, uma corporação mult inacional. Os re-gimes são inst it uições cooperat ivas que operam em áreas específ icas. Suas áreas de at uação são cam pos específ i cos da pol ít i ca i n t ern aci on al (com o ecol ogi a, segu ran ça, edu cação, com o argument ado aqui). Sua t aref a é f acilit ar a co-municação e a cooperação ent re membros de um regime. Os regimes int ernacionais não são sinônimos de acordos ou t rat ados nem são eles i dên t i cos a organ i zações i n t ern aci on ais, qu e são vist as como subcat egorias de inst it uições e são caract erizadas por suas est rut uras f ísicas, t ais como est at ut os, unidades administ rat ivas e jurídicas, edif ícios (sedes) e f uncionários. Re-gimes int ernacionais exist em em um nível mais baixo de mat erialidade. Cont udo, organizações int ernacionais t ambém podem f azer part e de um ou at é mesmo de diversos regimes.
Ou seja, regimes int ernacionais são es-t rues-t uras que governam o compores-t amenes-t o do Est ado em áreas específ icas de relações int er-nacionais (op. cit . Krasner, 1983, p. 2). Usan-do o exemplo da polít ica de segurança int er-n aci oer-n al , pode se i l u st rar o coer-n cei t o: part e cent ral desse regime é o regime de não proli-f eração de armas nucleares. Esse regime con-sist e em um con-sist ema de t rat ados, acordos, com-promissos, prát icas, organizações e normas que objet iva evit ar a prolif eração de armas
nucle-ares. De acordo com a def inição cit ada acima, o regime de não prolif eração é const it uído pelo princípio da não prolif eração das armas de des-t ruição em massa (WM D), o qual é baseado no reconheciment o comum (ou seja, no princípio) de que a prolif eração delas é prejudicial à paz mundial e, por isso, deve ser cont ida. Ent re as normas do regime que concret izam o princípio de não prolif eração, específ ica- se que os mem-bros do regime devem abst er- se de produzir ou cont ribuir para a produção de armas nucleares (IAEA, 2009). O cont role das export ações de seus membros é uma das regras do regime de segurança. Por procediment os são ent endidas provi sões para deci sões e revi sões col et i vas sobre membros12, sanções, mediação de conf
li-t o e ouli-t ros cursos de ação processuais nos re-gimes. Os element os por si só não podem proi-bir (no sent ido est rit o do verbo) a prolif eração de armas nucleares, mas, em conjunt o, f ormam uma est rat égia coerent e a qual t orna prolif e-ração no mínimo mais dif ícil.
Nas ciências polít icas, def inir os regimes preen cheu u m a gran de part e da hist óri a do est u do desse con cei t o. Apesar da def i n i ção consensual apresent ada, o t ermo é cont est ado ain da por perspect ivas t eóricas dif eren t es. O t rabalho aqui apresent ado segue uma def ini-ção avaliada como balanceada e propost a por Levy, Young e Zürn (1995) que
[ ...] su gerem def i n i r regi m es i n t ern aci on ais como inst it uições sociais consist indo de princí-pio acordados, normas, regras, procedimentos e programas que governam a int eração de at ores em áreas específ icas. (p. 274)
A def inição de um regime, sua relevân-cia e seu ef eit o em uma área part icular de po-lít ica pública são vist os dif erent ement e de acor-do com as perspect ivas t eóricas acor-dominant es no est udo de regimes int ernacionais. Há t rês linhas principais ou escolas no est udo de regimes
t ernacionais. A primeira é uma perspect iva rea-list a na qual poder é o element o crucial em um sist ema int ernacional compet it ivo inerent ement e anárquico. De acordo com essa visão, os regi-mes — se é que eles exist em — desempenham um papel de pouca import ância. A segunda, a perspect iva inst it ucional- liberal, part e t ambém de uma visão anárquica do sist ema int ernacio-nal e f ocaliza, no ent ant o, o int eresse mais que o poder. M embros de um regime (geralment e Est ados- nações) import am- se t ant o com ganhos absolut os quant o relat ivos. Os inst it ucionalist as-liberais veem regimes como um meio de evit ar result ados negat ivos em consequência de ações não coordenadas. A t erceira linha no est udo dos regimes adot a uma perspect iva cognit iva que en f at i za el em en t o s t an t o cau sai s q u an t o normat ivos na cooperação ent re os membros do regime. De acordo com essa perspect iva, a pró-pria compreensão, os int eresses percebidos e os objet ivos colocados pelos membros do regime são f ormados pelo conheciment o. Ideias, nor-mas, inst it uições et c. desempenham um papel import ant e nessa perspect iva. O est udo dos re-gi m es t em , en t ão, qu e consi derar i deol ore-gi a, valores, suposições de causa e assim por dian-t e.
Uma sínt ese dessas abordagens parece def inir melhor a análise de polít ica int ernacio-nal de educação. No present e t ext o, não será p o ssível ex p l i ci t ar t o d as as ad ap t açõ es con cei t u ais n ecessári as. Al gu ns com en t ári os sobre t rês das suposições cent rais para minha pesquisa são, cont udo, necessários. Eles se re-f erem à re-f ormação e ao t ipo do regime assim como aos membros do regime int ernacional de educação.
Com ref erência à f ormação de regimes, pode- se not ar que est es não t êm necessariamen-te que ser criados (por negociação ou imposição). Um regime pode t ambém ser f ormado por meio de processos de aut ogeração, ist o é, mediant e a convergência das expect at ivas dos part icipant es (Levy et al., 1995). Esse parece ser o caso na polít ica da educação. O alt o nível de int eração int ernacional em educação gera ent endiment os
mút uos sobre o que educação é ou deve ser, sua f unção na sociedade e t ambém como est a deve ser organizada, regulada e até mesmo pesquisada. A convergência de expect at ivas é int ensif icada pela cont ínua part icipação em est udos compara-dos int ernacionais (INES, PISA, IEA et c.), por pro-gramas de est at íst ica educacionais (como da UNESCO e OCDE) e por conf erências mundiais em educação como, por exemplo, a Conf erência M undial dos M inist ros de Educação em Genebra (2008), a Conf erência M undial de Educação Su-perior em Paris (2009) ou de Educação de Adul-t os (CONFINTEA VI) em Belém do Pará (2009). Quant o ao t ipo de um regime, est e pode ser caract erizado pelo grau de f ormalidade que apre-sent a (por exemplo, acordos of iciais) e pelo grau de convergência das expect at ivas (elevado ou baixo) de seus agent es (Levy et al., 1995). No caso da polít ica de educação, pode- se observar um grau baixo de f ormalidade e um alt o grau de convergência das expectativas dos agentes, carac-t eríscarac-t icas que juscarac-t if icam f alar de um regime im-plícit o (t acit regime). Com ref erência aos agen-t es, agen-t radicionalmenagen-t e no esagen-t udo das relações in-t ernacionais, os Esin-t ados (ou agências do Esin-t ado) são geralment e vist os como os principais part i-cipant es de um regime. A posição cent ral desses at ores não deve ser negada. Não obst ant e, o papel das organizações int ernacionais governa-ment ais e não governagoverna-ment ais t em que receber mais at enção, pois eles t êm um papel import ant e em dar f orma às pref erências do Est ado e na f or-mu lação de in t eresses n acion ais (Fin n emore, 1996).
educação.
As seguint es observações elaboram o pri-meiro passo, ist o é, ident if icam os element os do regime que est ão no início de um processo da f ormação do regime (Parreira do Amaral, 2007).
E le m e n t o s d e r e g im e s in t e r n a c io n a is
Princípios são component es concordados consensualment e de suma import ância aos re-gimes. Os princípios int erpret am a realidade na qual os problemas e conf lit os serão resolvidos cooperat ivament e por um regime (M üller, 1993). Inerent es aos princípios são as descrições de circunst âncias/ sit uações, objet ivos e met as e relações ent re meios e f ins, os quais são concor-dados pelos membros de um regime. Princípi-os incorporam conceit Princípi-os básicPrincípi-os e indicam ra-zões para o surgiment o (ou t ambém a criação) de um regime em uma área part icular, ou seja, el es su bst an ci am su a cri ação. No cam po da educação, um dos primeiros princípios é o re-conheciment o genét ico- ant ropológico de que t odos os seres humanos são capazes de apren-der e necessit am de educação para seu desen-vo l vi m en t o p esso al . Esse p ri n cíp i o f o i inst it ucionalizado desde os t empos de Jean-Jacqu es Rousseau , Johan n Am os Com en i us, Immanuel Kant e out ros. Além disso, hoje em dia, não soment e as vant agens individuais, mas, t ambém, os ret ornos sociais da educação são colocados no primeiro plano — em especial no que diz respeit o à inclusão social e aos benef í-ci os econ ôm i cos da edu cação, com o m ost ra uma análise do cont eúdo e do discurso de do-cument os- chave de organizações int ernacionais. Norm as est abel ecem di reci on am en t os inst rut ivos gerais que são principalment e f ormu-lados como direit os e obrigações. Os direit os de um membro de um regime incluem a obrigação de t odos os out ros de conceder e mant er esses di rei t os. Reci procam en t e, as obri gações dos out ros membros para com o regime impõem padrões para o próprio comport ament o. As nor-mas t êm um papel decisivo nos regimes, pois
servem para guiar o comport ament o de mem-bros do regime nas áreas que não são, ou não podem ser, f ormalment e reguladas com a int en-ção de produzir result ados colet ivos em harmo-nia com os objet ivos e as convicções compar-t ilhadas especif icadas no regime. As “convicções compart ilhadas” são “ especif icadas” nos princí-pios de um regime (M üller, 1993, p. 40). Por out ro lado, as normas t êm a f unção de guiar a part e n ão f orm al i zada den t ro dos pri n cípi os est abelecidos. O direit o à educação é a norma mais reconhecida nas sociedades modernas. A cart a das Nações Un i das an cora a edu cação como direit o humano. Há t ambém a norma da educação compulsória, seja ela realizada na es-cola ou em casa.
Um t ercei ro com pon en t e dos regi m es desempen ha t ambém u m papel const it u t ivo: regras. Elas t raduzem as normas mais inf ormais em prescrições e proscrições f ormais e obriga-t órias por lei (acordos, proibições eobriga-t c.). Relaci-onados às regras de um regime, são guias pre-cisos de comport ament o na área em quest ão. Regras são padrões usados para a avaliação de comport ament o conf orme ou não conf orme por part e dos seus m em bros. Regras const roem , nesse sent ido, o cerne normat ivo de um regime. Na educação, a regra da não discriminação por raça, cor, sexo, religião ou out ro crit ério, assim como a organização merit ocrát ica das escolas são exemplos de regras para o campo da edu-cação. O exemplo da Arábia Saudit a apont a para a inf luência int ernacional: um país onde as es-colas segregam 100% das meninas t em f eit o um enorme esf orço para just if icar essa polít ica e ent rar em conf ormidade com as regras do jogo int ernacional (UNESCO, 2003/ 2004).
procedi-mentos comuns. Também instruprocedi-mentos de contro-le como comparações internacionais (PISA, TIMSS et c.), monit oring, sist emas de avaliação et c. t êm sido adot ados int ernacionalment e.
D is c u s s ã o
Os element os mencionados acima f or-mam a base sobre a qual um regime int erna-cional de educação parece est ar surgindo. Eles vieram a ser considerados universais no decor-rer dos dois últ imos séculos. No moment o, eles parecem est ar sendo usados como base para f ormas específ icas de polít icas de educação, em part i cu l ar n as l i n has n eol i berais13. Com o j á
mencionado, os debat es at uais sobre a ref or-ma dos sist eor-mas de educação indicam int erna-cionalment e um nível elevado de similaridade. As linhas ao longo das quais são discut idas e implement adas as ref ormas são prat icament e as mesmas em escala global: mudança do f oco (ant es no input e agora no out put das inst i-t uições de ensino e dos doceni-t es), o paradigma da ef i ci ên ci a e ef i cáci a, descen t ral i zação da gest ão, a int rodução de mecanismos de mer-cado, avaliação e benchmarking das inst it ui-ções são alguns dos element os das ref ormas e polít icas educacionais não soment e no Brasil, mas t ambém na maior part e dos países.
Um regime int ernacional de educação é o resultado da dinâmica de interação entre elemen-t os cognielemen-t ivos (princípios, normas, valores) e no-vos agent es (organismos int ernacionais, ONGs et c.) em n ovos con t ext os soci ais. No pl an o cognit ivo, observa- se a dif usão mundial de prin-cípios de racionalidade. Vários aut ores veem es-ses pri n cípi os n u m a t en dên ci a gl obal de cient ização, que pode ser int erpret ada como uma t en t at i va de “disci pl i n e an d rat i on al i ze t he chaot i c u n cert ai n t i es of m odern soci al environment s” (Drori; M eyer, 2006, p. 31). Há dif erent es art iculações dessa t endência: raciona-lização cient íf ica baseada no t ipo de conheci-ment o passível de legit imação em sociedades modernas — neut ro e com base em especializa-ção (expert ise). Isso pode ser observado em t
en-t aen-t ivas de produzir conhecimenen-t o causal sobre processos educat ivos, mas t ambém na polít ica educacional baseada em evidências (evidence-based educat ion policy)14. Nessa ót ica, esse deve
ser o t ipo de conheciment o a ser produzido em universidades, as quais mais e mais são vist as como cent ros de excelência, principalment e as públicas (Drori et al., 2003; Drori; M eyer, 2006). Racionalização de processos (inst rument al) por meio da in t rodu ção de programas de gest ão t ecnológica, new public management e simula-ção de mercado livre são exemplos bem corren-t es dessa racionalidade. Também há uma versão social dessa racionalidade, a qual pode ser obser-vada na const ant e t emat ização de inclusão (de-m o cr át i ca), q u al i d ad e (ach i eve(de-m en t e at t ainment ), assim como ut ilidade para a soci-edade e o i n di vídu o (Rami rez, 2001; 2006a; 2006b; 2009).
Co m rel ação ao s ag en t es en vo l vi d o s, observa- se t ambém a at ividade int ensa no pla-no int ernacional (organizações int ernacionais et c.), t odavi a, esses agen t es n ão podem ser vist os como blocos monolít icos. Por exemplo, a polít ica educacional do Banco M undial não pode ser compreendida adequadament e igno-ran do os di f eren t es i n t eresses e as posi ções den t ro do própri o ban co. Con ceben do esses agent es e const elações de agent es como cons-t rangidos por uma rede inscons-t icons-t ucional (no sencons-t i-do da t eoria inst it ucionalist a), pode- se melhor compreender suas dinâmicas na dif usão de de-t erminadas políde-t icas, assim como compreender por que e como f orças cont rárias t êm êxit o ou não.
Os cont ext os sociais nos quais a polít i-ca de edui-cação é f ormulada e implement ada t ambém mudaram. A aut odescrição das socie-dades modernas como sociesocie-dades da inf orma-ção, do conheciment o, economia do saber et c. t ambém inf luenciam a f ormulação polít ica de
13 . Silvina Gvirtz e Jason Beech (2007) enumeram alguns dos ele-mentos de um modelo único que está sendo propagado por agências internacionais.
educação. Uma das implicações mais visíveis é a t emat ização de educação como variável eco-nômica — capit al humano, f at or na concorrên-cia int ernacional et c.
Em resumo, um regime int ernacional é uma f orma de regulação social. Dois elemen-t os podem ser considerados cenelemen-t rais ao hipo-t éhipo-t i co regi m e edu caci on al aqu i discu hipo-t i do. O primeiro é um regime semânt ico que consist e em met áf oras e ret órica econômica, em geral neoliberal. Em um horizont e discursivo, esse regime f ixa a racionalidade ao longo da qual discussões sobre educação e, por consequência, a f ormulação de polít icas públicas acont ece. A análise de cont eúdo e discurso dos principais d o cu m en t o s so b re p o l ít i ca d e ed u cação d e organismos int ernacionais — ent re eles o Banco M undial, a OCDE e a UNESCO —, mas t ambém da polít ica educacional nacional – programas, projet os de lei e out ros document os brasileiros – apon t am para esse regi m e discu rsi vo15
. O segu n do el em en t o ref ere- se a u m con senso en t re os agen t es da pol ít i ca edu caci on al — sejam eles organizações nacionais ou int erna-ci on ais ou ou t ros part i erna-ci pan t es n o processo
15 . Sobre o discurso do Banco Mundial no Brasil, ver Barreto; Leher, 2008; Robertson, 2008; 2009; Klees, 2008.
polít ico — em novas f ormas de governo públi-co, mais bem caract erizados por uma at enção f o cal n a ef i cáci a, n a ef i ci ên ci a e, consequ en t emen t e, n o resu lt ado econ ômico, i n d ep en d en t em en t e d e su as co n seq u ên ci as para arranjos pedagógicos, uma orient ação que já se pode ident if icar ent re os organismos in-t ernacionais envolvidos na políin-t ica educacional int ernacional: em part icular a Organização de M u n di al do Com érci o, a Un i ão Eu ropei a, a UNICEF e a OCDE.
A t eoria do regime serve como f erramen-t a heuríserramen-t ica para análises de políerramen-t icas educaci-onais. Ela objet iva t ornar visíveis não soment e os element os cognit ivos e normat ivos, mas t am-bém os agent es envolvidos — em f avor e con-t ra decon-t erminadas polícon-t icas. Um exemplo acon-t ual dessa linha se concent ra em analisar o que se convencionou chamar de Processo de Bologna. Su a base cogn i t i va e n orm at i va (pri n cípi os, n ormas, regras), seu carát er procedu ral (me-can i sm o d e co n f er ên ci as), assi m co m o o s
R e f e r ê n c ia s b ib lio g r á f ic a s
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Recebido em 21.09.09 Aprovado em 03.02.10
