UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS GEOGRÁFICAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA
INDICADORES GEOMORFOLÓGICOS, RISCOS E O
PLANEJAMENTO URBANO – UMA APRECIAÇÃO
TEÓRICO INTEGRADORA PARA A CIDADE DO
RECIFE – PE
Doutoranda: Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti
ROBERTA MEDEIROS DE SOUZA CAVALCANTI
Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o
Planejamento Urbano – uma apreciação teórico
integradora para a cidade do Recife - PE
Tese de Doutorado apresentada para obtenção de título de Doutor no Programa de Pós-graduação do Departamento de Ciências Geográficas da Universidade Federal de Pernambuco
Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos de Barros Corrêa
Recife 2012
Catalogação na fonte
Bibliotecária Maria do Carmo de Paiva, CRB4-1291
C376i Cavalcanti, Roberta Medeiros de Souza.
Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o Planejamento Urbano : uma apreciação teórico integradora para a cidade do Recife - PE / Roberta Medeiros de Souza Cavalcanti. – Recife: O autor, 2012.
184 f. : il. ; 30 cm.
Orientador: Prof. Dr. Antônio Carlos de Barros Corrêa.
Tese (Doutorado) - Universidade Federal de Pernambuco. CFCH. Programa de Pós–Graduação em Geografia, 2012.
Inclui bibliografia.
1. Geografia. 2. Geomorfologia. 3. Indicadores ambientais. 4. Planejamento urbano. 5. Monitorização ambiental. 6. Avaliação de riscos ambientais. I. Corrêa, Antonio Carlos de Barros (Orientador). II. Título.
"Indicadores Geomorfológicos, Riscos e o Planejamento Urbano – uma apreciação teórico integradora para a cidade do Recife - PE"
Tese defendida e aprovada com conceito ______ pela banca examinadora:
Orientador: __________________________________________________ Prof. Dr. Antonio Carlos de Barros Corrêa - UFPE
Examinador: __________________________________________________ Prof. Dr. Osvaldo Girão da Silva - UFRPE
Examinador: __________________________________________________ Prof. Dr. Lutiane Queiroz de Almeida - UFRN
Examinador: __________________________________________________ Profa. Dra. Maria Betânia Moreira Amador - UPE
Examinador: __________________________________________________ Prof. Dr. Luiz Eugênio Pereira Carvalho - UFCG
RECIFE - PE
2012
Aos meus pais Bartolomeu (in memorian) e Lúcia, ao meu irmão Fred, a minha tia Carminha, meu primo Roberto e meu esposo Vaz que são pessoas fundamentais em minha trajetória de vida e apoiadores incondicionais de minha trajetória acadêmica DEDICO
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus por atenuar meu desânimo durante os momentos de dúvidas e dificuldades e por abençoar minha alegria nos momentos de realizações.
A professor Antônio Carlos por aceitar ser meu orientador mais uma vez, desde o mestrado sua paciência e dedicação foram priomordiais para minha formação na prática da pesquisa.
A todos os professores do Departamento de Geografia que ao proporcionarem ricos debates e reflexões científicas contribuíram sobremaneira para meu aperfeiçoamento profissional e crescimento pessoal.
A José Fernando Thomé Jucá pela confiança, na qualidade de meu chefe,durante todo o período em que me dividi entre o trabalho e o doutorado.
Aos professores Jan Bitoun e Benjamin Yuan pelo papel determinante que tiveram para meu período de estudante visitante no Institute of Management of Technology da National Chiao Tung University em Taiwan.
Aos meus irmãos taiwaneses Yiching e Kunming pelo carinho e atenção e por minimizarem todos os obstáculos que tive de enfrentar durante minha permanência em Hsinchu.
A todos os meus amigos e amigas por compreenderem minha ausência quando tive que me dedicar mais intensamente ao doutorado.
Enfim, a todos que incansavelmente torcem pelo meu sucesso e celebram comigo minhas conquistas.
Resumo
O presente trabalho apresenta reflexões, análises e conclusões resultantes de uma pesquisa exploratória sobre a presença da dimensão ambiental no planejamento urbano da cidade do Recife, mais especificamente buscou-se evidências desta presença através da existência de indicadores ambientais, em geral, e indicadores geomorfológicos, em particular, especialmente os concernentes à temática dos riscos naturais, de modo que fosse possível obter um conjunto de dados e informações úteis à gestão do meio-ambiente urbano. O arcabouço de análise adotado foi concebido a partir da identificação de alguns elementos necessários ao processo de planejamento urbano, quais sejam, as normas, os indicadores, os sistemas de informações e a construção coletiva. Os indicadores foram escolhidos como o elemento comprovador da presença da dimensão ambiental no planejamento urbano. A busca por evidências de indicadores geomorfológicos na base empírica analisada foi norteada por três fundamentos teóricos: a Avaliação Ambiental Estratégica, os Sistemas de Informação e os Riscos, visto que todos estes têm forte associação à elaboração e implantação de indicadores. As bases empíricas forneceram sugestões de indicadores geomorfológicos para monitoramento dos riscos naturais que juntamente com outras sugestões obtidas, nas bases científicas, possibilitaram a obtenção de um conjunto de indicadores cuja aplicação para o planejamento urbano foi proposta por meio de modelos de exemplos para diferentes unidades de paisagem da cidade. As conclusões constatam a fragilidade da estrutura informacional do município quanto ao monitoramento das ações previstas para fins de planejamento, a ponto de tornar-se inescrutável a determinação de se de fato houve sucesso na execução destas ações. As conclusões apontam ainda para a atuação minimizada do órgão de Defesa Civil Municipal, quanto ao uso de indicadores associados aos riscos, uma vez que nos documentos analisados não há referências a este órgão. Por outro lado, evidencia-se a latente potencialidade do município em implantar indicadores geomorfológicos, afetos aos riscos, como importantes elementos norteadores do processo de planejamento ambiental urbano.
Palavras-chave: geomorfologia urbana, indicadores geomorfológicos, planejamento urbano, riscos, Recife
Abstract
The present work exhibit reflections, analysis and conclusions resulting from an exploratory research on the presence of the environmental dimension within urban planning documents of the city of Recfe. Evidences of the presence of such dimension were sought by means of the use of environmental indexes, in general, and geomorphological indexes, specifically, mainly those regarding the occurence of natural hazards, so that it became possible to obtain a data set and useful information for urban environment management. The adopted analysis framework was conceived based on the identification of some elements necessary to the urban planning process, such as, rules, indexes, information systems and the collective construction. The indexes were chosen as a testing element of the presence of the environmental dimension in the urban planning. The search for the evidences of geomorphological indexes in the analysed empirical data was guided by three theoretical fundaments: strategical environmental assessment, information systems and the hazards, considering that all of these bear a Strong association to the elaboration and implementation of indexes. The empirical basis rendered sugestions of geomorphological indexes for monitoring natural hazards which, coupled with other type of information gathered from the scientific data set, enabled the idetification of a set of indicators whose application in urban planning was proposed by means of models aiming at diferente landscape units within the city. The conclusions found the frailty of the informational structure of the municipality regarding the monitoring of the planning foreseen actions, to a such an extent it was impossible to determine whether any success had been accomplished in the implementation of such actions. Conclusions point to the minimized role of the municipal civil defense, as far as the use of hazard indexes is concerned, providing the analysed document failed to refer to that particular authority. On the other side, there are evidences of the latent potentiality of the Municipality in implementing geomorphological indexes, related to hazards, as importante guidelines of the urban environment planning process.
Key-words: urban geomorphology, Geomorphological indicators, urban planning, risks, Recife
Lista de Figuras
Figura 1: Marcos importantes para a defesa civil no Brasil. Fonte: a autora adaptado de Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011 ... 17 Figura 2: Esquema ilustrando elementos do registro sistemático de dados
multidisciplinares ao longo do tempo para um processo de gestão e entendimento das mudanças no espaço. Fonte: a autora. ... 20 Figura 3: Arcabouço de análise adotada para o presente estudo – elementos
necessários ao planejamento urbano e o recorte em indicadores da dimensão ambiental como foco do estudo. Fonte: a autora. ... 25 Figura 4: Processo de melhoria contínua através da prática do Ciclo PDCA. Fonte: a
autora ... 31 Figura 5: Interações verticais e horizontais de informações da dimensão ambiental
nas políticas, planos e programas. As verticais dentro do mesmo setor e as horizontais entre diferentes setores da administração. Fonte: a autora ... 33 Figura 6: Ilustração dos diferentes níveis de informação necessários aos diferentes
níveis de processo decisório. Fonte: a autora ... 36 Figura 7: Número de mortes por escorregamento de encostas no Brasil. Fonte:
Adaptado de IPT apud Bandeira (2010) ... 40 Figura 8: Número de mortes por escorregamento de encostas na Região
Metropolitana do Recife (RMR). Fonte: Adaptado de IPT apud Bandeira (2010) 41 Figura 9: Número de mortes por deslizamentos no Recife. Fonte: CODECIR, 2011 41 Figura 10: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Augusto Filho et al apud
Reckziegel; Robaina, 2005... 65 Figura 11: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Cerri apud Reckziegel;
Robaina (2005) ... 66 Figura 12: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Gregory apud
Reckziegel; Robaina, 2005... 67 Figura 13: Proposta de tipos/classificação de riscos. Fonte: Oliveira et al apud
Reckziegel; Robaina, 2005... 68 Figura 14: Ciclo de gestão de Riscos e Desastres com destaque para as ações de
Figura 15: Abordagem nacional para redução de desastres. Fonte: a autora a partir de Ministério da Integração Nacional, 2007 ... 74 Figura 16: Ciclo de Intervenção adotado pela CODECIR. Fonte: CODECIR, 2011 .. 76 Figura 17: Localização do Brasil. Fonte: a autora adaptado de Google Maps, 2012. ... 80 Figura 18: Localização da RMR no estado de Pernambuco no Nordeste brasileiro.
Fonte: a autora adaptado de Google Maps, 2012. ... 80 Figura 19: Localização do Recife dentro da RMR e dados gerais sobre o município.
Fonte: a autora adaptado de FIDEM, 2005 ... 81 Figura 20: Compartimentos geomorfológicos com destaque em pontilhado para a
localização de Recife. Fonte: a autora modificado de FIDEM, 2002 ... 82 Figura 21: Unidades geológicas simplificadas com destaque em pontilhado para a
localização de Recife. Fonte: a autora modificado de Alheiros apud FIDEM, 2003 ... 84 Figura 22: Unidades de Paisagens e riscos ambientais associados. Fonte: a autora
adaptado de Prefeitura do Recife, 2001 ... 85 Figura 23: Sistemas de Planejamento e Informações propostos no documento. ... 93 Figura 24: Regiões Político Administrativas do Recife. Fonte: Prefeitura do Recife,
2001 ... 96 Figura 25: Projetos e Subprojetos para recuperação do patrimônio natural e
construído. Fonte: FIDEM, 2005 ... 119 Figura 26: Projetos e Subprojetos para melhoria da drenagem. Fonte: FIDEM, 2005 ... 120 Figura 27: Projetos e Subprojetos de destaque das propostas de melhoria da gestão
estratégica de desenvolvimento metropolitano. Fonte: FIDEM, 2005 ... 124 Figura 28: Esquema ilustrativo do Plano Diretor referente aos pilares das políticas
setoriais e respectivo eixo norteador das intervenções espaciais. Fonte: a autora ... 126 Figura 29: Divisão territorial do Recife segundo o Plano Diretor 2008. Fonte: a autora
adaptado de Prefeitura do Recife, 2008 ... 129 Figura 30: Destaques dos dois sistemas previstos no Plano Diretor, dois sobre a
informação para o público e um sobre a falta de indicadores ambientais nas bases de dados previstas. Fonte: Adaptado de Prefeirtura do Recife (2008) ... 130
Figura 31: Recursos necessários para implantação de indicadores de forma sistemática além do conhecimento técnico. Fonte: a autora ... 135 Figura 32: Esquema ilustrativo de como as informações podem ser subsídios para
prognósticos e construção de cenários. Fonte: a autora ... 141 Figura 33: Figura esquemática da matriz de apresentação dos registros dos valores
dos indicadores segundo a Escala de Alerta. Fonte: a autora ... 142 Figura 34: Localização da Unidade de Paisagem Tabuleiros e algumas
características de uso do solo e riscos ambientais. Fonte: modificado de Prefeitura do Recife, 2001 ... 144 Figura 35: RPA 3 onde ocorre a Unidade de Paisagem Tabuleiros (a oeste do
tracejado verde), especificamente nos bairros Pau Ferro e Guabiraba. ... 145 Figura 36: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 3. Fonte: a autora . 146 Figura 37: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para os bairros Pau Ferro e
Guabiraba que melhor retratam a Unidade de Paisagem Tabuleiros. Fonte: a autora ... 147 Figura 38: Localização da Unidade de Paisagem Colinas. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ... 148 Figura 39: RPA 2,com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Colinas (na
parte superior do tracejado verde). ... 149 Figura 40: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 2. Fonte: a autora . 150 Figura 41: Exemplos de recursos que o sistema de informação pode utilizar para
apresentar informações sobre os indicadores geomorfológicos: imagens de satélites e fotografias da situação de pontos críticos (bairro Linha do Tiro, bastante adensado e vulnerável a eventos de deslizamentos). ... 152 Figura 42: Localização da Unidade de Paisagem Estuarina. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ... 153 Figura 43: RPA 1, cuja área está situadadentro do perímetro da Unidade de
Paisagem Estuarina. ... 154 Figura 44: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 1. Fonte: a autora . 155 Figura 45: Exemplo de resumo de informações sobre os indicadores que o sistema
pode apresentar. Fonte: a autora ... 156 Figura 46: Localização da Unidade de Paisagem Planície. Fonte: modificado de
Figura 47: RPA 4, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Planície (aleste do tracejado verde). ... 158 Figura 48: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 4. Fonte: a autora . 159 Figura 49: Imagem com destaque de pontos críticos de alagamento nos bairros da
Iputinga, Várzea e Engenho do Meio. Fonte: a autora modificado de Google Earth, 2011. ... 160 Figura 50: Localização da Unidade de Paisagem Corpos d’água. Fonte: modificado
de Prefeitura do Recife, 2001 ... 162 Figura 51: RPA 5, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Corpos
d’água (na área do tracejado verde). ... 163 Figura 52: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 5. Fonte: a autora . 164 Figura 53: Imagens da localização do Canal ... 165 Figura 54: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife,
2000 ... 166 Figura 55: Situação de um trecho do Canal Laranjeiras. Fonte: Prefeitura do Recife,
2000 ... 166 Figura 56: Localização do Canal Laranjeiras no Cadastro de Canais do Recife.
Fonte: Prefeitura do Recife, 2000 ... 167 Figura 57: Imagem de satélite mostrando a situação de 2 trechos do Rio Jordão, o
Trecho 1 com margens não ocupadas nem impermeabilizadas, o Trecho 2 apresenta com ocupação urbana e impermeabilização das margens.Exemplo de estudo temático. Fonte: Carvalho et al, 2010 ... 167 Figura 58: Localização da Unidade de Paisagem Litorânea. Fonte: modificado de
Prefeitura do Recife, 2001 ... 168 Figura 59: RPA 6, com destaque onde ocorre a Unidade de Paisagem Litorânea (na
área do tracejado verde). ... 169 Figura 60: Exemplo da Matriz de Escala de Alerta para a RPA 6. Fonte: a autora . 170 Figura 61: Imagem com destaque do terreno onde o empreendimento será instalado.
Fonte: Grupo JCPM [ca.2011] ... 170 Figura 62: Imagem de satélite com destaque do local, na Bacia Portuária, onde o
empreendimento será instalado. Fonte: a autora modificado de Google Earth, 2011. ... 171
Figura 63: Preenchimento de lacunas de informações da dimensão ambiental para os processos de planejamento urbano. Fonte: a autora. ... 174 Figura 64: Ilustração da interação possível entre as bases de dados para subsidiar o
Sistema de Informação de Defesa Civil com vistas ao uso no planejamento urbano. Fonte: a autora ... 175
Lista de Tabelas
Tabela 1: População vivendo em área urbana ... 15
Tabela 2: Indicadores de Desenvolvimento Sustentável publicados pelo IBGE... 46
Tabela 3: Indicadores Sintéticos adotados para a cidade de São Paulo ... 50
Tabela 4: Categorias de comportamento morfodinâmico. ... 52
Tabela 5: Indicadores para a dimensão ambiental propostos pelas Nações Unidas 54 Tabela 6: Exemplo de Indicadores adotados pela cidade de Taipei (Taiwan). ... 55
Tabela 7: Tipos de modelos de gerenciamento de risco ambiental. ... 55
Tabela 8: Exemplo de parâmetros e indicadores para a cidade de Merseyside (Reino Unido). ... 56
Tabela 9: Exemplos de indicadores de sustentabilidade estabelecidos para Hong Kong. ... 58
Tabela 10: Classificação de acordo com a Codificação de Desastres, Ameaças e Riscos de Origem Natural (CODAR) ... 68
Tabela 11: Lista de desastres naturais relacionados com a Geodinâmica Terrestre. ... 71
Tabela 12: Indicadores do Programa Guarda-chuva. ... 77
Tabela 13: Intervalos pluviométricos com respectivos graus de suscetibilidade para a Região Metropolitana do Recife. ... 83
Tabela 14: Unidades geológicas e seus respectivos graus de suscetibilidade. ... 83
Tabela 15: Riscos ambientais associados às Unidades de Paisagens. ... 85
Tabela 16: Indicadores sugeridos no Atlas Ambiental. Fonte: Prefeitura do Recife, 2000 ... 97
Tabela 17: Características das Ocupações Espontâneas nos Morros da Região Metropolitana do Recife. ... 100
Tabela 18: Características das Ocupações Planejadas nos Morros da Região Metropolitana do Recife. ... 101
Tabela 19: Diretrizes para Gestão e Controle da Ocupação Urbana ... 103
Tabela 20: Etapas de gestão de riscos ... 106
Tabela 21: Proposta de Escala de Alerta ... 136
Tabela 23: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de Paisagem Tabuleiros. ... 144 Tabela 24: Exemplo de Cenário provável para a RPA 3, caso as Respostas não
sejam eficazes ... 146 Tabela 25: Exemplo de Cenário provável para os bairros Pau Ferro e Guabiraba,
caso as Respostas sejam eficazes. ... 147 Tabela 26: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Colinas. ... 148 Tabela 27: Exemplo de Cenário provável para a RPA 2, caso as Respostas não
sejam eficazes ... 150 Tabela 28: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Estuarina. ... 153 Tabela 29: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Planície. ... 157 Tabela 30: Exemplo de Cenário provável para a RPA 4, caso as Respostas não
sejam eficazes ... 159 Tabela 31: Número total de domicílios na RPA 4 e os tipos de esgotamento sanitário
existentes ... 160 Tabela 32: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Paisagem Corpos d’água. ... 162 Tabela 33: Exemplo de Cenário provável para a RPA 5, caso as Respostas não
sejam eficazes. ... 164 Tabela 34: Características de uso do solo e riscos ambientais da Unidade de
Sumário
1. Introdução ... 15
1.1. Justificativa ... 18
1.2. Hipóteses norteadoras ... 21
1.3. Objetivos ... 22
2. Planejamento urbano e Indicadores ambientais ... 24
2.1. Planejamento Urbano ... 26
2.2. Indicadores Ambientais ... 42
3. A Geomorfologia, os Riscos e a Defesa Civil ... 59
3.1. Riscos – tipos e implicações ... 63
3.2. Defesa Civil – estrutura e instrumentos ... 70
4. A preocupação ambiental e os riscos nos planos de desenvolvimento do Recife 79 4.1. Aspectos Gerais da cidade do Recife ... 79
4.2. Plano Diretor de Desenvolvimento do Recife (1991) ... 88
4.3. Atlas Ambiental da Cidade do Recife (2000) ... 94
4.4. Manual de Ocupação dos Morros (2003) ... 100
4.5. Diagnóstico Programa Viva o Morro (2003) ... 108
4.6. Metrópole Estratégica (2005) ... 115
4.7. Plano Diretor do Recife (2008) ... 125
5. Indicadores geomorfológicos aplicáveis à cidade do Recife ... 133
5.1. Exemplo 1 – Unidade de Paisagem Tabuleiros ... 144
5.2. Exemplo 2 – Unidade de Paisagem Colinas ... 148
5.3. Exemplo 3 – Unidade de Paisagem Estuarina ... 153
5.4. Exemplo 4 – Unidade de Paisagem Planície ... 157
5.5. Exemplo 5 – Unidade de Paisagem Corpos d’água ... 162
5.6. Exemplo 6 – Unidade de Paisagem Litorânea ... 168
6. Considerações finais ... 176
1. Introdução
Segundo o IBGE (Censo, 2000), 81% da população brasileira no ano 2000 residia em área urbana e a tendência brasileira para os próximos anos, tal como a mundial (que no ano de 2005 era de 48,6% e a previsão para 2010 já passava para 50,6%, segundo a ONU), é de que este quadro se mantenha e intensifique, visto que no Censo 2010 (IBGE, 2010), a população urbana brasileira já era de 84,4% (Tabela 1).
Tabela 1: População vivendo em área urbana
2000 2005 2010 Brasil (1) 81% - 84,4% Mundo (2) - 48,6% 50,6% * Fonte: (1) IBGE, 2000 e 2010 (2) ONU 2005 * Previsão para 2010
Este quadro, associado às mudanças climáticas e ambientais que têm impactado todos os territórios de maneira global, remete à reflexão sobre como os territórios estão, mais ou menos, preparados para enfrentar as transformações pelas quais estão passando. Neste trabalho questiona-se como estas preocupações estão inseridas nos planejamentos urbanos, quais áreas da cidade são mais sensíveis às alterações na paisagem, em quais áreas a população necessita de maior atenção aos riscos, como reordenar o território diante de mudanças mais intensas, o que se espera da cidade para melhor acolher seus habitantes, quais órgãos públicos e quais equipes de profissionais estão dedicados a lidar com estas preocupações da sociedade, qual a repercussão destas mudanças nos orçamentos públicos, enfim, uma gama de implicações geradas sobre os ambientes urbanos resultantes dos impactos oriundos dos agentes modeladores da paisagem.
A Geomorfologia compreende o entendimento das ações dos agentes modeladores da paisagem e os processos pelos quais as paisagens são reafeiçoadas num eterno diálogo entre desgaste e deposição, por isso ela deve ser considerada como relevante para os planos de gestão e desenvolvimento urbanos, uma vez que os espaços urbanos são fortemente sujeitos a constantes alterações no seu suporte físico-ambiental.
Embora, de maneira geral, a sociedade moderna (fortemente caracterizada pela vida em ambientes urbanos, que por sua vez apresentam feições de paisagem bastante diferentes dos ambientes constituídos por elementos essencialmente naturais) por estar menos atenta aos elementos naturais da paisagem, como por exemplo a vegetação, os cursos d’água, a chuva e o solo, não agrega como parte integrante do seu cotidiano o reconhecimento das intervenções dos agentes naturais, o que resulta numa falsa ideia de que a cidade é um ambiente mais protegido e, portanto, preparado para enfrentar os processos e os riscos naturais, de modo que seus habitantes não precisam se preocupar muito com isto. Ainda que recentemente várias consequências negativas decorrentes de eventos naturais tenham atingido diversas cidades ao redor do mundo, ainda subexiste a percepção de que esses tratam-se de acontecimentos arrítmicos, de grande magnitude e com baixa recorrência temporal.
No Brasil, este comportamento social é fácil de ser percebido especialemente porque não há histórico de ameaças por terremotos, vulcões e furacões. O poder público, contudo, não pode pautar suas diretrizes de operação e intervenção ativa com base neste tipo de atitude em relação à ação dos processos físico-naturais sobre os espaços urbanos, visto que as consequências advindas da operação dos fenômenos naturais, mesmo na escala das suas ciclicidades anuais e decadais, sobre as cidades podem ser bastante graves inclusive com perdas de vidas humanas. Para além da mitigação imediata dos efeitos danosos dos agravos ambientais de maior severidade, a qualidade de vida da população urbana requer um pensar mais debruçado sobre questões que contemplem a prevensão e a convivência com os processos naturais, que deveriam estar refletidos em seus documentos de desenvolvimento, planejamento e monitoramento urbanos. Para isto, é preciso encarar a questão dos agentes naturais sobre ambiente urbanos de forma comprometida, com ações de longo prazo e integração desta questão aos instrumentos de gestão da cidade, de modo que a qualidade de vida da população seja beneficiada e seu desenvolvimento sustentável seja mais viável.
De forma geral no mundo, as preocupações com calamidades naturais externalizadas por meio de ações formais do poder público, existem mais fortemente desde o período da Segunda Gerra Mundial. Segundo a Secretaria Nacional de Defesa Civil (2011), no Brasil, desde 1824, já haviam nos documentos oficiais (as
Constituições brasileiras) referências às incumbências do Estado em casos de calamidade pública de prestar socorro à população. Em 1942, as ações de defesa civil foram estabelecidas pelo então Serviço de Defesa Passiva Antiaérea e, logo em seguida, em 1943, pelo Serviço de Defesa Civil vinculado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores. Porém, em 1946, estes órgãos e suas diretorias regionais foram extintos, e apenas em 1966, como consequência da grande enchente na região Sudeste, retomam-se estudos e ações mais contundentes em relação à mobilização em casos de catástrofe no então estado da Guanabara. A partir de 1967, o Governo Federal passa a incluir formalmente na estrutura dos seus Ministérios competências para assistir a população em todo o território nacional e, na década de 1970 os estados passam a contar com estruturas nos seus próprios territórios. Em 1988, mesmo ano da promulgação da atual Constituição brasileira, as ações da Defesa Civil do país são organizadas de forma sistêmica mediante a criação do Sistema Nacional de Defesa Civil (SINDEC). Os marcos importantes para a defesa civil no Brasil encontram-se ilustrados na Figura 1:
1824 1942 1943 1967 1970 1988 Primeira Constituição brasileira Decreto-Lei dos serviços de Defesa passiva anti-aérea Serviço de Defesa Civil vinculado ao Ministério da Justiça e Negócios Interiores A partir deste ano o país passa a contar com estruturas nos
Ministérios para assistir a população A partir desta década os estados passam a contar com estruturas em seus próprios territórios 1971 Criação da Comissão de Defesa Civil de Pernambuco 1994 Aprovação da Política Nacional de Defesa Civil Criação do Sistema Nacional de Defesa civil (SINDEC)
Figura 1: Marcos importantes para a defesa civil no Brasil. Fonte: a autora adaptado de Secretaria Nacional de Defesa Civil, 2011
Foi esta preocupação com as mudanças e o futuro das cidades que motivou o presente trabalho, sobretudo a contribuição de indicadores geomorfológicos para monitorar a evolução ambiental da dinâmica citadina em relação aos riscos, tendo como área de análise a cidade do Recife. O foco nos indicadores ambientais geomorfológicos é devido a estes serem mais alinhados à realidade concreta do território propriamente dito, de modo a permitir avaliações dos resultados provenientes de sua dinâmica específica com mínima intervenção de aspectos decorrentes de outros subsistemas intervenientes, embora concorde-se que num sistema aberto o isolamento total de seus componentes não seja factível. Vale a pena também enfatizar que os indicadores não são tomados como aqueles necessários e imprescindíveis para o monitoramento de impactos sobre a dinâmica da cidade e seus rebatimentos nas políticas públicas, mas sim como alguns possíveis à construção de uma melhor compreensão científica a respeito da relação entre os agentes modeladores e a dinâmica da paisagem, visto que a escolha de indicadores oficialmente utilizados por um governo devem basear-se na legitimidade conquistada no território em questão, dentre outros atribuitos a eles relacionados tais como, viabilidade técnica, econômica e política.
Ancorado neste contexto o presente trabalho reforça a importância dos estudos geográficos para a temática das ameaças naturais em ambientes urbanos, e pretende contribuir para um maior entendimento dos espaços urbanos sob uma abordagem multidisciplinar promovendo uma integração entre as experiências administrativas (mais especificamente a Administração Pública) e as experiências geográficas (mais especificamente a Geomorfologia).
1.1. Justificativa
A preocupação dos governantes e da sociedade em geral com o crescimento das cidades faz parte dos seus planejamentos já faz algum tempo e possuem várias derivações para diferentes aspectos da vida do cidadão, tais como, habitação, mobilidade, planejamento dos sistemas rodoviários, metroviários, aeroportuários, zoneamento urbano de áreas residenciais, comerciais, industriais e espaços públicos, dentre outras repercussões para os que nela vivem. Considerando apenas as alterações nas formas de superfície geradas pelo agente antrópico no ambiente
urbano, as cidades já retratam uma intensa atividade deste agente, como é o caso da abertura de rodovias, construções de condomínios residenciais e comerciais, aterramentos de áreas de várzea, ocupações das margens de corpos d’água, desmatamentos de áreas suscetíveis a erosão e desmoronamento, enfim, inúmeras alterações que tornam a cidade um espaço suscetível a constantes e intensas mudanças, um sistema complexo aberto a interferências de diversos fluxos de energia, que além do agente antrópico conta ainda com a interferência dos agentes naturais, tais como chuvas, ventos, marés, dentre outros.
Com a introdução da questão ambiental nas discussões sobre o futuro das cidades, além das preocupações sociais e econômicas para assistir à população, aquela também passou a ser tratada como fundamental para a qualidade de vida dos citadinos. Poluição, desmatamento, extinção de espécies animais e vegetais, disponibilidade de água potável, destinação dos resíduos sólidos, mudanças climáticas, enfim inúmeros aspectos passaram a ser discutidos mais profundamente. Contudo, os territórios, não são exatamente iguais uns aos outros e, portanto, necessitam de repostas diferentes para problemas que repercutem de forma diferente em seus espaços, por isso é fundamental conhecer bem suas dinâmicas.
Por isso é essencial compreender que as análises ambientais viabilizam-se por trabalhos interdisciplinares e que não se pode atribuir a uma ou outra disciplina específica (MARQUES, 2007) a fonte de todas as respostas aos questionamentos existentes neste vasto campo científico. Assim, entendendo ainda que impacto ambiental é caracterizado como um movimento contínuo do processo de mudanças sociais e ecológicas, e que os estudos destes processos tem importância para o registro histórico que jamais finaliza mas sim redireciona-se com ações mitigadoras (COELHO, 2009), é reforçada a contribuição de trabalhos que discutam as possibilidades de se monitorar essa evolução espaço-temporal dos ambientes urbanos.
Segundo Coelho (2009) estudar impactos ambientais, uma vez que não são generalizáveis, requer análises de cada caso questionando-o sistematicamente, desta feita, no ambiente urbano os impactos exigem investigações de localizações, distâncias, condições ecológicas, uso e ocupação do solo, enfim diálogos entre o ecológico e o social. Embora exista o reconhecimento da importância destes entendimentos e de suas amplas discussões, há ainda uma carência de dados
disponíveis para se avaliar os impactos ambientais decorrentes dos processos de desenvolvimento urbano atuais e pregressos (PAULEIT et al, 2005).
Assim, um maior entendimento sobre os processos e repercussões de mudanças no ambiente urbano, constitui-se em um aliado de relevância para prover a cidade de ações para um desenvolvimento sócio-econômico mais adequado à qualidade de vida da população. Quanto mais informações estiverem disponíveis aos agentes municipais, mais esses agentes poderão colaborar para a construção de uma cidade desejada. A Figura 2 ilustra como o diálogo interdisciplinar colabora para as análises e avaliações das mudanças espaço-temporais, as quais dependem de uma permanente adoção de indicadores e sistemas de informações que forneçam munição adicional aos gestores públicos, que por sua vez devem conduzir as estratégias de desenvolvimento mediante olhar sistêmico e multidisciplinar sobre o tecido urbano, levando em consideração a participação e contribuição de tantos atores quanto possível.
Figura 2: Esquema ilustrando elementos do registro sistemático de dados multidisciplinares ao longo do tempo para um processo de gestão e entendimento das mudanças no espaço.
Fonte: a autora.
Alguns impactos/mudanças nas cidades evidenciam-se num curto espaço de tempo e são sentidos rapidamente pela população, outros, porém, podem levar algum tempo para externalizar suas mazelas. Seja no curto prazo ou no longo prazo a necessidade de um acompanhamento constante destes impactos é fundamental. Sem o entendimento do que está acontecendo no território onde vivem, as pessoas se distanciam do exercício de sua cidadania. Porém não é tarefa fácil implantar os mecanismos para acompanhamento destes impactos, pois combinar crescimento econômico, qualidade de vida para a população e conservação ambiental no âmbito
da cidade implica em lidar com diferentes escalas de representação política, arcabouço legal, responsabilidades, além de diferenças históricas, culturais, sociais, etc.
Em muitos casos, os recursos disponíveis para a gestão pública são escassos e fazer melhor uso dos já existentes pode ser o melhor caminho para introduzir novas abordagens para o planejamento e monitoramento urbanos. A busca por caminhos mais adequados ao desenvolvimento justificam, cada vez mais, estudos que apontem alternativas viáveis para o trilhar destes caminhos. A Geografia então contribui com sua abordagem especial, cujos elementos constituintes relacionam-se de maneira tão particulares que configuram especificidades inegavelmente relevantes aos planos de desenvolvimento (sejam quais forem a escala – local, regional, nacional ou global).
1.2. Hipóteses norteadoras
Os planejamentos urbanos, cuja responsabilidade encontra-se na escala local, ou seja, é atribuição do município, são norteadores essenciais para a implantação das políticas públicas nesta escala, por isto eles deveriam sempre ocupar posição de destaque nas atividades de gestão municipal, e ainda figurar como documentos que a população pudesse facilmente e constantemente acessar para avaliar as ações implantadas no território, tanto por agentes públicos quanto privados, e a partir daí exercer a cidadania no que se refere às práticas de ocupação e uso do solo, impactadas tanto por todos os planos setoriais de desenvolvimento postos em prática ao longo do tempo, quanto por suas próprias formas de ocupar, usar e encarar a cidade onde vive.
Entretanto, os planejamentos urbanos, mesmo quando existentes são difíceis de serem postos em prática, esta dificuldade não lhes é exclusiva pois, de modo geral, é uma tarefa complexa sair do planejamento e chegar na execução das ações previstas. Porém, quando se parte de um planejamento cujo conteúdo apresenta as ações executivas previstas com seus respectivos indicadores de monitoramento fica mais viável sua implementação, seja qual for sua área de atuação.
Partindo da premissa de que todo planejamento deve ser posto em prática, e que as ações executadas devem ser monitoradas e avaliadas para realimentar um novo planejamento, e que no caso do planejamento urbano indicadores
geomorfológicos podem compor um conjunto significativo de sinais indicativos de qualidade de vida dos citadinos, considerou-se como hipóteses norteadoras a listagem a seguir:
No estágio atual já seria possível propor um modelo para o uso de índices geomorfológicos urbanos, auto-aferido, que permita avaliar seus impactos sobre os índices de qualidade de vida na cidades;
O ambiente físico é encarado como substrato inerte sobre o qual se dá a dinâmica urbana e o órgão de Defesa Civil possui atuação subestimada em relação à reversão deste quadro ao não contribuir para o preenchimento das lacunas de informação sobre o monitoramento dos riscos naturais no espaço urbano;
Os indicadores geomorfológicos são bons elementos para a interação dos atores envolvidos no planejamento urbano e promovem um diálogo interdisciplinar voltado para a melhoria da qualidade de vida.
1.3. Objetivos
Tratando-se de ambiente urbano, qualquer que seja o quadro a ser avaliado, as variáveis e, consequentemente, os indicadores a serem utilizados podem ser inúmeros dependendo da abordagem adotada. Neste estudo foi depositada uma maior atenção sobre as relações entre as políticas e os documentos oficiais de planejamento e/ou desenvolvimento urbanos e as operações de monitoramento e avaliação dos mesmos. Com intuito de verificar a prática do discurso contido nestes registros textuais, foi direcionado um olhar mais focado aos indicadores de natureza ambiental, que muito contribuem para a compreensão das mudanças e das respectivas ações mitigadoras que o poder público precisa implantar por meio de seus sistemas oficiais de execução das políticas públicas, atentando para que as ameaças ao ambiente urbano possam ser antrópicas (aterramentos, desmatamentos, alterações deliberadas das feições urbanas) ou não (chuvas, terremotos, eventos climáticos e/ou geológicos) que mais recentemente vêm impactando as populações urbanas com mais intensidade.
No Brasil muitos impactos em abientes urbanos, decorrentes de intensa atividade de elementos naturais, como transbordamento de rios e canais, avanço do nível do mar, deslizamentos de terra, dentre outros, estão cada vez mais frequentes
e as populações afetadas demandam então mais atuação do poder público, em especial dos seus órgãos de Defesa Civil. Esta realidade repercute sobremaneira em diversos setores da administração pública tais como saúde, habitação, assistência social, dentre outros, de modo que um diferente pensar sobre o planejamento urbano passa a ser premente. As ameaças às cidades, que de forma geral permeavam mais fortemente apenas a dimensão social e a dimensão econômica (quando se pensa, por exemplo, em geração de emprego e renda, criminalidade e saúde pública), passam a incorporar a dimensão ambiental mais claramente. Eventos como tsunamis no Japão, alagamentos e inundações em Bangladeshl, Filipinas e Austrália e deslizamentos de terra na China e Hong Kong reforçam a necessidade dos mesmos serem considerados pelo planejamento urbano, e o Brasil não deve ignorar esta necessidade, uma vez que o país também sofre com os impactos de desastres naturais.
As cidades brasileiras então, precisam incluir verdadeiramente a dimensão ambiental em seus planos de desenvolvimento, e como compromisso desta inclusão adotar indicadores desta dimensão em seus sistemas de monitoramento e avaliação, bem como divulga-los à população. Objetivando contribuir para o entendimento desta mudança de comportamento, o presente trabalho teve como objetivo geral:
Eleger um conjunto de indicadores geomorfológicos relativos aos riscos naturais possíveis de serem ancorados no órgão de Defesa Civil municipal como forma de preencher lacunas de informação para o planejamento e/ou desenvolvimento urbano.
E como objetivos específicos:
Identificar sugestões de indicadores geomorfológicos relativos aos riscos (ainda que não explícitos) em documentos governamentais de planejamento urbano;
Posicionar o papel dado ao órgão de Defesa Civil (ainda que não explícito) nos documentos governamentais de planejamento urbano;
Avaliar as diretrizes norteadoras dos sistemas de informação municipais no tocante à dimensão ambiental mais especificamente os riscos naturais.
2. Planejamento urbano e Indicadores ambientais
Ciente dos impactos ambientais que as perturbações naturais do meio físico, como por exemplo as enchentes e os deslizamentos de terra, causam à vida de todos que vivem nas cidades, a sociedade passa a cobrar melhores providências preventivas e atuação mitigatória dos governantes em relação às consequências das ameaças naturais no ambiente citadino. Neste trabalho foi adotado o conceito de impacto ambiental como o processo de mudanças sociais e ecológicas causadas por perturbações no ambiente (COELHO, 2009). Assim sendo, um melhor entendimento das perturbações no ambiente contribui também para uma melhor compreensão dos processos de mudanças sociais e ecológicas derivadas de tais perturbações. Do ponto de vista das providências e ações mitigadoras busca-se sempre a prevenção ao invés de ficar à mercê das incertezas, e para a cidade as decisões de enfatizar, mais ou menos, as ações preventivas ou corretivas podem ser orientadas pelos seus Planos Urbanos.
Para observar e entender as mudanças ocorridas são necessários monitoramento e avaliação dessas mudanças, fato que demanda os registros de medidas observadas e comparações com medidas adotadas como referências a fim de verificar padrões de perturbações que possuam grau de impacto significativo num determinado território. Os registros de perturbações só são possíveis mediante a seleção de indicadores que traduzam a dinâmica dos eventos em questão, no caso os eventos naturais combinados com a organização espacial de um determinado território.
O ambiente urbano então passou a ser palco de inúmeras possibilidades de análises e abordagens de desenvolvimento e qualidade ambiental e de vida, de modo que para o planejamento urbano novos indicadores passam a ser, ao menos, considerados pelos gestores públicos e privados. Assim, pode-se observar a importância do binômio planejamento urbano e indicadores ambientais para uma positiva retroalimentação do processo de gestão.
Sob esta perspectiva de planejamento estratégico (de longo prazo) para o ambiente urbano, e melhor compreendendo o processo de gestão necessário a qualquer organização bem como a necessária comunicação dos elementos deste
processo para seus atores internos e externos, o presente estudo adotou como arcabouço de análise a estrutura do processo de planejamento e a existência de algumas lacunas de informação, sugerindo então a temática dos riscos como ramo setorial de planejamento urbano possível de contribuir com informações relevantes para a gestão pública em escala municipal (Figura 3).
Figura 3: Arcabouço de análise adotada para o presente estudo – elementos necessários ao planejamento urbano e o recorte em indicadores da dimensão ambiental como foco do
estudo. Fonte: a autora.
Quando das primeiras leituras sobre planejamento urbano, seus respectivos critérios e indicadores de monitoramento e, consequentemente, o uso destas informações para a retroalimentação da gestão e comunicação aos atores envolvidos, observou-se que todos os textos comentavam sobre a dificuldade de encontrar ampla disponibilidade e acesso aos elementos Indicadores e Sistemas adotados pela gestão pública. É evidente que se o acesso aos elementos “Bases normativas (documentais) e Construção coletiva” é de certa forma facilitado e de maior difusão, o mesmo deveria ocorrer em relação ao acesso aos Indicadores e Sistemas utilizados, uma vez que estes servem de subsídio para a elaboração das Bases normativas (documentais) e para a Construção coletiva.
As análises realizadas ocorreram no âmbito de três pilares teórico-conceituais:
Sistema de Informações Gerencial (SIG) - para que as informações sejam sistematicamente incorporadas aos processos decisórios é preciso existir um sistema que coordene o fluxo de informações;
Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) – para que a dimensão ambiental seja considerada nas fases ainda de concepção das políticas, planos e programas urbanos, ela precisa estar presente como elemento de avaliação e não apenas como pano de fundo;
Riscos (RISCOS) - as ameaças naturais precisam ser monitoradas como elemento importante da avaliação da qualidade de vida da população.
Segundo Gardrey e Jany-Catrice (2006) a partir da década de 1990 ocorreu um crescimento do número de indicadores não monetarizados, cuja construção foi motivada predominantemente por preocupações sociais e humanas, bem como de indicadores monetarizados com ênfase ambiental. Muitos destes indicadores correspondem a alternativas para medir o bem-estar da sociedade que ainda nos dias atuais não possui o status do crescimento econômico, medido através da progressão do PIB (Produto Interno Bruto). O PIB deveria orientar o desenvolvimento humano das nações, melhorar as condições de vida das populações, e não ser um fim em si mesmo. Sua inadequação como medida de bem-estar suscitou a busca por outros indicadores (GOMES; SEPE, 2008). A busca por sistemas e indicadores alternativos e complementares aos já existentes, para melhorar os processos de planejamento e gestão urbanos, demonstra a importância do tema, bem como sua complexidade, que é característica dos sistemas abertos suscetíveis a fluxos de energia diversos.
2.1.
Planejamento Urbano
O documento do planejamento urbano a princípio deveria ser um instrumento através do qual seria possível acompanhar a evolução da cidade, pois ele mostraria sucessivos retratos da paisagem urbana contemplando diversos temas e que nortearia o caminho a seguir visando um contínuo desenvolvimento. Esse documento refletiria então os ambientes existentes e os ambientes pretendidos, pois
apresentaria as atividades antrópicas e naturais ocorridas no território. O diretor do Centro de Estudos da Metrópole em São Paulo, já destacava que os instrumentos de planejamento das cidades, contêm a cidade que queremos para o futuro, e assim, neles devem constar o modelo de cidade a ser adotado hoje de forma a influenciar os cenários urbanos futuros (SVMA, 2008). Segundo Huang et al (1998) o desenvolvimento sustentável global requer autoridade e capacidade locais para um desenvolvimento e gerenciamento urbano sustentável, ou seja, é na escala local que as ações serão postas em prática com vistas a um desenvolvimento sustentável.
A Lei Federal no 10.257 de 10/07/2001 (Brasil, 2001), Estatuto da Cidade, tem como objetivo da política urbana o planejamento do desenvolvimento das cidades, o planejamento da distribuição espacial da população e o planejamento das atividades econômicas do Município, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano. Nesta mesma Lei consta ainda o planejamento municipal como um de seus instrumentos, incluindo neste planejamento:
plano diretor;
disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental;
plano plurianual;
diretrizes orçamentárias e orçamento anual; gestão orçamentária participativa;
planos, programas e projetos setoriais;
planos de desenvolvimento econômico e social.
Ora, somente considerando estes, o município conta com 08 (oito) instrumentos para executar e gerir sua política urbana. Considerando-se o melhor cenário possível, todos os instrumentos acima enunciados, além de outros, deveriam ser integrados e dialogar entre si, com foco num objetivo comum e prévio constante na própria lei, qual seja, o planejamento do desenvolvimento das cidades.
Segundo Schasberg (2006) ao analisar alguns planos diretores brasileiros apresentaram traços gerais predominantes, o primeiro é a prevalência da visão tecnocrática sem interação com múltiplos órgãos locais e desconsiderando a existência, ou não, de um quadro técnico local capaz de implementa-lo, o segundo traço refere-se à baixa e seletiva legitimidade social e política, no sentido de não
repassar informações em linguagem acessível para a população afastando-a da capacidade de munir-se de poder para participação decisória, finalmente o terceiro traço marca a natureza excessivamente normativa dos planos, trazendo um vasto repertório de diretrizes sem apresentar instrumentos necessários para sua efetiva viabilidade. Este quadro exemplifica a abordagem fragmentada / estanque do planejamento urbano adotada de forma geral pela administração pública.
Neste momento vale uma breve reflexão sobre o entendimento e definição de planejamento. Nas ciências administrativas, este é um conceito básico, fundamental, para os estudos dos processos de gestão das organizações, sejam elas privadas ou públicas, porque é considerado um dos pilares das funções administrativas. Tomada assim desde o Século XIX com Henri Fayol, um dos expoentes das ciências administrativas, é então uma atividade obrigatória para aqueles que figuram como gestores, ou como componentes de uma equipe que possui objetivos específicos. Kwasnicka (1995) já destacava a importância do planejamento para o estabelecimento dos objetivos, dos métodos e tipos de controles e as formas de ação para o alcance desses objetivos, e definia então planejamento como a atividade pela qual os gestores analisam as condições presentes para decidir as formas de atingir um futuro desejado. Chiavenato (1993) comentava também que o planejamento é um modelo teórico para a ação futura, é a base para todas as demais funções de gestão, deve englobar os objetivos pretendidos e, consequentemente, o que deve ser feito, quando e como deve ser feito. O autor complementa ainda com um alerta para os níveis de planejamento que podem ser estratégico, tático ou operacional, sendo o primeiro mais abrangente e de longo prazo, o segundo mais departamental e de prazo menor, e o terceiro mais específico e pertinente a um conjunto de tarefas de curto prazo.
Retomando a reflexão sobre o planejamento urbano, seus alicerces e instrumentos legais e normativos a serem seguidos, observa-se uma premente necessidade de adotá-lo como referencial norteador das ações municipais no intuito de obter uma cidade que atenda às demandas e funções sociais de todos os seus elementos constituintes ao longo de sua existência. O planejamento urbano seria então não apenas um documento elaborado para atendimento de exigências legais e normativas, desconexo com as demais funções e atividades municipais, mas o instrumento a ser consultado e atualizado durante toda a gestão municipal com fins
de averiguar os graus de sucesso e fracasso no atingimento dos objetivos urbanos definidos.
Alguns obstáculos para determinar se uma comunidade está ou não caminhando em direção a um desenvolvimento sustentável é a ausência de métodos articulados para relatórios de sustentabilidde urbana (MACLAREN apud HUANG, 1998). O planejamento urbano deve estar atento ao fato de que um rápido crescimento econômico associado a uma limitação de espaço e infraestrutura insuficiente pode resultar em uma baixa qualidade de vida na cidade. Nota-se que a dimensão ambiental adquire forte visibilidade na gestão pública quando sua atuação vislumbra o desenvolvimento sustentável, visão mais holística do que unicamente o desenvolvimento econômico, que ainda é bastante determinístico na sociedade atual. Além do que os fracassos de planejamentos provocam um certo descrédito quanto à sua eficácia, dando margem para críticas excessivas de base econômica contra os limites que o planejamento impõe ao livre Mercado, contudo o poder público não pode ficar alheio a sua responsabilidade quando se tem a existência de bens públicos, monopólios naturais, externalidades negativas, deficiências de informação.
O sucesso das políticas de desenvolvimento local não pode desconsiderar o papel intervencionista do Estado, não se pode apenas induzir e/ou construir um arranjo socioprodutivo e esperar que a autodeterminação da população seja suficiente para gerar um desenvolvimento endógeno e autônomo (ORTEGA; SOBEL, 2007). Enfim, o poder público precisa se comprometer com a gestão urbana (FIDEM, 2005), ainda que muitas dificuldades se apresentem nas fases de planejamento, implementação, monitoramento e avaliação desta gestão.
Entender a cidade como um organismo cujo metabolismo é dinâmico ajuda a compreender a necessidade de avaliar suas bases físicas e as respectivas implicações da urbanização com o passar do tempo. A dimensão ambiental deve ser usada então como a base para avaliar a qualidade ambiental urbana, que por sua vez repercute no potencial de geração de contribuição para o sistema econômico (HUANG et. al., 1998). Este entendimento implica em muito mais do que simplesmente a proteção de áreas sensíveis, mas também numa mudança econômica e social de mais harmonia com os elementos naturais. Muitas vezes as atuações de caráter fragmentário contendo um somatório de intervenções
arquitetônicas isoladas são resultado de uma visão cada vez mais distante da holística (que pressupõe uma visão de conjunto onde todos os elementos devem ser considerados numa análise mais global), assim o plano de ordenação fica subjugado aos projetos arquitetônicos e urbanos individualizados (FIDEM, 2005).
Pela Constituição Brasileira de 1988, segundo seu Artigo 30, compete aos municípios brasileiros promover adequado ordenamento territorial mediante planejamento e controle do solo urbano, e para as cidades com mais de vinte mil habitantes o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana (Artigo 182). Alguns especialistas comentam que a década que se seguiu à Constituição de 1988 foi um período de aprendizado para os agentes públicos (e também privados) que tiveram de repensar os processos de planejamento, tipicamente de curto prazo, face à instabilidade econômica que pairava sobre as instituições instaladas em território nacional, para uma prática de longo prazo, possível graças à estabilidade econômica que o país passou a vivenciar. Incorporar então aspectos da dimensão ambiental no planejamento públicos não seria, portanto, tarefa amplamente disseminada, apesar da Eco-92. Assim sendo, é compreensível que apenas em 2002 o governo federal por meio do Ministério do Meio Ambiente publicasse documento intitulado Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), que trata da introdução da dimensão ambiental nos processos de planejamento e tomada de decisão nos níveis estratégicos da gestão pública.
A gestão pública passa então a contar com orientações oficiais para introdução da temática ambiental nos seus processos decisórios, embora originalmente a maior preocupação fosse com os processos de Licenciamento Ambiental. A adoção da AAE contribui para gestão pública na medida em que pretende servir à construção de políticas, planos, programas e projetos setoriais, regionais ou globais, indicando possibilidades de impactos ambientais das propostas em elaboração consolidando-se como procedimento sistemático, implicando consequentemente ou necessitando antecipadamente, uma adoção de gestão de melhoria contínua a exemplo do Ciclo PDCA (P=Planejar, D=Dirigir, C=Checar e A=Agir).
No âmbito gerencial o Ciclo PDCA é um dos mais básicos, podendo ser aplicado em quaisquer níveis hierárquicos e setor de atuação, é uma prática sistemática de checagem das atividades gerenciais da Administração. Cada letra da
sigla representa uma atividade a ser realizada e, à medida que a checagem destas atividades tornam-se permanentes, torna-se mais fácil avançar na resolução dos problemas e na sugestão de melhorias. A Figura 4 ilustra o ciclo cujos princípios básicos são P=Planejar, D=Dirigir, C=Checar e A=Agir (do original em inglês Plan,
Do, Check e Act), sendo que Planejar é definir as ações e metas a serem
implantadas e alcançadas, Dirigir é o processo de execução das atividades necessárias a por em prática o planejado, Checar é o conjunto de atividades com vistas a avaliar e verificar se o que foi executado está conforme o planejado e/ou o que foi divergente, por fim Agir representa o conjunto de intervenções necessárias para melhorar o realizado e/ou corrigir os desvios ocorridos.
Figura 4: Processo de melhoria contínua através da prática do Ciclo PDCA. Fonte: a autora
Diante deste contexto de empoderamento do município cuidar do seu desenvolvimento, da inclusão da dimensão ambiental e da necessidade de melhorar a gestão para dar conta disto tudo, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) aparece como uma boa alternativa de mecanismo para introduzir mais elementos ambientais na gestão pública e para ser melhor sucedida requer algumas condições pré-existentes, dentre elas uma estrutura política integrada fornecedora de um referencial para a avaliação, ou seja, uma adequada integração dos atores públicos para que a AAE tenha fácil trânsito entre eles, uma pré-definição das metas e objetivos que sirvam de balizadores para a avaliação, bem como suas prioridades,
visto que é impossível avaliar todas as possibilidades, e tornar o processo transparente de modo que todos possam ter acesso aos parâmetros usados na tomada de decisão, neste sentido a AAE é um processo público de avaliação. Uma observação interessante é a de que a AAE tem mais sucesso tanto mais a estrutura política esteja engajada com a temática ambiental e com os instrumentos e mecanismos de avaliação e decisão bem estruturados e envolvendo todos os órgãos da gestão pública, e com amplo acesso às informações pela sociedade, de modo que seja possível vislumbrar uma maior efetividade da AAE em ambientes onde esta estrutura é mais robusta.
Conforme Steinberger (2006) as políticas adjetivadas de ambiental, territorial, regional, urbana e rural são espacialmente fundamentadas, o espaço é o protagonista do encontro entre elas, assim elas se constituem num conjunto enão devem ser concebidas separadamente.
Dentro dos princípios operacionais da AAE merece destaque o elemento informação citado em todas as etapas do processo. Interessante também é a sugestão de início de uso da AAE em qualquer uma das atividades do Ciclo PDCA, pois assim suas raízes podem ramificar pelas demais sem causar muito impacto ou uma não aceitação pelas equipes envolvidas. Outra observação a ser entendida é o fato de que a AAE é um processo e não um resultado de gestão, o que a torna difícil de ser analisada quanto aos resultados, especialmente, quando o ambiente no qual é introduzida sofre de imaturidade na análise e avaliação dos resultados de gestão. Se um sistema de gestão possui carências e lacunas de informação nos resultados maior será sua fragilidade no acompanhamento dos processos. Ao mesmo tempo, por esta mesma característica é possível adotar a AAE de modo mais complementar nos níveis hierárquicos mais elevados, e de forma mais detalhada nos níveis hierárquicos mais operacionais, em especial naqueles órgãos cujas atribuições são ainda mais diretas no âmbito ambiental.
Além disso é importante atentar para a multidisciplinaridade da equipe envolvida, conforme Donnelly et al (2007) uma equipe multidisciplinar tanto no âmbito ambiental quanto no administrativo é fundamental para prover alternativas de indicadores e outros aspectos para se avaliar as políticas, planos e programas. De forma complementar, Briffett et al (2003) reforça a necessidade de se estabelecer critérios ambientais para todos os envolvidos, e que a mudança do modelo mental
do pessoal de alto escalão e suas motivações sejam também diferenciais para a adoção da AAE, e revelam ainda que as dificuldades para efetivo uso e bons resultados da AAE, em países em desenvolvimento da Ásia, por exemplo, são de toda sorte passando por capacidade de infraestrutura, treinamento de pessoal, educação dos tomadores de decisão, formação de equipes e mais participação da sociedade.
Retomando as considerações do Ministério do Meio Ambiente (2002) quanto à AAE, cabe destacar a possibilidade de percolar a avaliação para outras instâncias de planejamento seja vertical ou horizontalmente, sendo que na primeira as instâncias vão da estratégica, passando pela tática chegando à operacional, já na segunda as instâncias se interligam devido às relações intersetoriais que as políticas, programas ou planos possuem, conforme pode ser visto na Figura 5.
Nível Operacional Nível Tático Nível Estratégico Informações mais detalhadas sobre os processos de execução operacional Informações mais agregadas do
nível operacional devidamente processadas com aspectos do nível
estratégico Informações mais holísticas utilizando informações do nível tático devidamente processadas com aspectos de outros setores e
ambientes organizacionais SETOR A SETOR B Nível Operacional Nível Tático Nível Estratégico Interação horizontal Interação vertical
Figura 5: Interações verticais e horizontais de informações da dimensão ambiental nas políticas, planos e programas. As verticais dentro do mesmo setor e as horizontais entre
diferentes setores da administração. Fonte: a autora
Adicionalmente a disponibilidade de informações, principalmente as espacialmente organizadas, auxilia deveras à avaliação ambiental, sobretudo para construir previsões dos impactos que os programas e planos provoquem. Assim
sendo, as técnicas de construção de cenários e sistemas de informação geográfica são fundamentais para melhor suportar a AAE. Com base nestas últimas considerações é possível perceber a utilidade da AAE para o planejamento urbano, especialmente no âmbito da gestão dos riscos naturais aos quais a cidade está sujeita, ou talvez a intrínseca necessidade de seus elementos para propor programas e planos mais adequados à realidade da cidade. Finalmente o Ministério do Meio Ambiente (2002) reforça o papel que a disponibilidade de dados e informações ambientais, estruturadas em bancos de dados baseados em diversos tipos de zoneamentos, tem para se implantar a AAE nos processos de planejamento das políticas, planos e programas governamentais.
É bastante interessante e animador perceber que os mecanismos de inclusão da variável ambiental nos processos decisórios, sobretudo governamentais, subsidiam-se fortemente na disponibilidade de informações espacializadas para decisões de intervenções com grande impacto no território, de modo que alguns trabalhos interfaceiam e refletem sobre a temática ambiental, nos planejamentos de uso do solo, exemplo da China (TAO et al, 2007), nos planos de desenvolvimento, exemplos da Asia (BRIFFETT et al, 2003), e no planejamento de forma mais ampla, exemplo europeu (DONNELLY et al, 2007). Ou seja, a questão ambiental mostra-se plenamente relevante e determinante na dinâmica territorial, transbordando a limitada visão de meramente conservacionista dos recursos naturais de um lugar, passando a ser componente de valor para a determinação da qualidade de vida dos cidadãos.
Em diversas passagens, vários textos destacam o importante papel da disponibilidade de informações para os processos de planejamento. Sem dúvida qualquer iniciativa no sentido de introduzir a questão ambiental nos processos de tomada de decisão (em todos os níveis) requer um conjunto de dados suficientemente organizados e estruturados para subsidiar as discussões ao longo do processo decisório. Quanto maior e melhor organizada for a disponibilidade de dados, maior o potencial de seu uso nas mais diferentes instâncias governamentais e também pela sociedade, daí a importância dos sistemas de informação.
No meio das ciências administrativa e computacional o entendimento de sistemas de informação gerenciais é notado desde a década de 80 e 90 do Século XX, tendo nesta última ocorrido um movimento de institucionalização dos esforços
acadêmicos nesta área (RODRIGUES FILHO; LUDMER, 2005), porém com raízes ainda na década de 60 nos estudos da ciência da computação com objetivo de aplicações de processamento de dados nas organizações (INTRONA, 1997).
Porém o uso de sistemas de informação como ferramenta nos processos administrativos organizacionais percolou todas as instâncias e níveis decisórios organizacionais públicos e privados, tendo no conteúdo informacional uma maior ou menor aderência aos diversos setores temáticos da sociedade.
A Geografia obviamente não ficou alheia a esta realidade e além dos dados alfa-numéricos agregou ao universo das bases de dados e processamentos cruzados o elemento espacial, a localização, o mapeamento, de modo que este passa a ser dado importante para os sistemas com aspirações de uso territorial.
Contudo ainda não é fácil compatibilizar as bases de dados detentoras da informação geográfica. O elevado número de dados e a possibilidade de rápida troca de informações só é possível de serem bem explorados se as ferramentas operativas permitem seus usos. Considerações bastante relevantes sobre este assunto são tratadas por Fonseca; Egenhofer (1999), assim é preciso que os sistemas sejam capazes de “ler” os materiais neles introduzidos ainda que estes materiais tenham diferentes origens. Os mesmos autores comentam ainda que, como exemplo desta necessidade, os municípios dentro de um Estado deveriam ter interoperabilidade para seus dados geográficos.
Estas dificuldades técnicas e a complexidade da natureza dos dados geográficos, muitos deles oriundos de mapas e imagens de satélites, por si só já impõem aos sistemas de informação desafios significativos. Ao transportar estas considerações para o uso da informação geográfica, no âmbito dos processos decisórios institucionais, ou seja a serem usados nos sistemas de informação gerenciais, o desafio torna-se ainda maior porque passa a ser o da utilização de informação geográfica para decisões estratégicas institucionais.
No âmbito do planejamento urbano, como subsídios aos processos decisórios e formulação de políticas, planos e programas a conjugação de dados espaciais com os dados sócio-econômicos são fundamentais, entretanto conforme ressalta Carneiro (2009) é ainda um grande desafio os estudos que conjunguem dados de sensores remotos e dados sócio-econômicos. Adicionalmente Carneiro (2009) comenta que por ser reconhecida como um fenômeno dinâmico, com
