RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Hoje, no Brasil e no mundo, é pacífico que o Estado, como pessoa jurídica de Direito Público, é sujeito responsável, devendo arcar com os prejuízos que causar aos administrados.
A ordem jurídica é una, de forma que o princípio geral segundo o qual todo aquele que causar prejuízo a outrem ficará obrigado a indenizá-lo também é aplicado ao Estado.
Obs.: a responsabilidade civil é da pessoa jurídica (União, Estado, Autarquia etc.). Não se fala em responsabilidade da Administração, pois Administração é estrutura, é máquina, despersonalizada.
PRINCÍPIOS PRÓPRIOS
Os princípios da responsabilidade civil do Estado visam conferir ampla proteção ao administrado, considerando que a atuação do Estado é uma imposição geral. Se a atuação estatal é uma imposição, não cabendo ao administrado rejeitá-la, sua responsabilidade deve ser mais rígida.
Em caso de dúvida, decide-se em favor do administrado.
Obs.: nem todo dever de indenizar é fundamentado na responsabilidade civil do Estado: a desapropriação, por exemplo, gera o dever de indenização pela retirada do direito de propriedade do administrado (art. 5º, XXIV, CF). Não se fala, nesse caso, em responsabilidade civil do Estado, pois o dever de indenizar decorre de leis próprias. A responsabilidade civil, desta feita, é aquela que decorre de forma secundária, ex.: o Poder Público cria um cemitério ao lado de uma residência, causando dano ao seu proprietário (art. 37, §6º). A construção do cemitério não tinha por fim imediato causar dano ao particular, mas causou, o que faz surgir o dever de indenizar.
Apesar de a construção de um cemitério ou de um presídio ser conduta lícita e visar o interesse coletivo, não é justo que o particular próximo a tais construções arca sozinho com o desconforto. Se a coletividade ganha com tais construções, deve-se indenizar aquele que foi particularmente prejudicado, restabelecendo-se o princípio da isonomia. Enfim, o particular não pode arcar sozinho com os dissabores de uma atividade estatal que busca privilegiar o interesse público.
EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE DO ESTADO
-Teoria da irresponsabilidade do Estado: houve tempo em que o Estado (Monarca) não era responsabilizado, haja vista que o Rei não errava nunca.
-Teoria do Estado enquanto sujeito responsável: o Estado passou a ser responsável nas hipóteses expressamente previstas em lei. Em regra, ele continuava sendo irresponsável, respondendo somente naqueles casos especificamente previstos.
Segundo a doutrina brasileira, o Brasil nunca foi totalmente irresponsável. Uma vez reconhecido como Estado, já se tornou responsável pelos casos expressamente previstos em lei.
-Teoria da responsabilidade civil subjetiva: foi a teoria acolhida no artigo 15 do Código Civil de 1916.
Segundo essa teoria, somente a conduta ilícita é suscetível de deflagrar a responsabilização. Ademais, a caracterização da responsabilidade subjetiva requer quatro elementos: (a) conduta; (b) dano (indenização sem dano significa locupletamento ilícito); (c) nexo causal; (d) dolo ou culpa.
Num primeiro momento, o administrado tinha de, além de provar todos os elementos da responsabilidade, demonstrar qual foi, especificamente, o agente público responsável: fase culpa do agente. Isso, sem dúvida, acabava levando à irresponsabilidade, pois que todos os agentes empurravam a culpa para o outro.
Num segundo momento, surgiu a culpa do serviço: a vítima não precisava mais apontar o agente responsável; bastava demonstrar (a) que o serviço não foi prestado; ou (b) que o serviço público é ineficiente; ou (c) que o serviço público foi prestado com atraso. Essa teoria recebeu o nome culpa do serviço ou culpa anônima (não precisava demonstrar o agente responsável).
A responsabilidade civil subjetiva é excluída pelo afastamento de qualquer um dos seus elementos (conduta, dano, nexo ou dolo/culpa).
-Teoria da responsabilidade objetiva: passou a ser adotada no Brasil a partir da Constituição de 1946. A partir de 1988, a responsabilidade civil objetiva do Estado passou a ser admitida, também, para o dano moral.
A responsabilidade objetiva implica na responsabilização de conduta estatal ilícita ou lícita. Requer os seguintes elementos para a sua caracterização: (a) conduta; (b) dano; (c) nexo causal. A responsabilidade objetiva dispensa o administrado de provar a
culpa ou o dolo do agente, em que pese poder fazê-lo.
Sobre a exclusão da responsabilidade objetiva, duas teorias merecem destaque: -Teoria do risco integral: não admite excludente da responsabilidade. Acolhe-se, no Brasil, a teoria do risco integral: (a) material bélico; (b) atividades nucleares; (c) dano ambiental.
-Teoria do risco administrativo: admite excludente de responsabilidade. Essa é a teoria adotada como regra pelo direito brasileiro. Portanto, a responsabilidade objetiva do Estado pode ser excluída pelo afastamento de qualquer um dos seus elementos (conduta, dano ou nexo). A culpa exclusiva da vítima, o fato de terceiro, o caso fortuito e a força maior são exemplos (rol exemplificativo) de excludentes da responsabilidade objetiva do Estado, vez que afastam o elemento conduta.
RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL
O artigo responsável é o artigo 37, §6º da Constituição Federal, segundo o qual:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Trata-se de responsabilidade extracontratual. A responsabilidade contratual é analisada segundo leis próprias.
Município contrata empresa para construir uma obra: se a obra prejudicar o administrado, o responsável é o Município, dono da obra.
Município celebra concessão ou permissão com empresa: se a concessionária ou a permissionária causar prejuízo ao administrado, a responsabilidade é da própria concessionária ou permissionária.
ELEMENTOS OU QUESTÕES CAPITAIS DA RESPONSABILIDADE
-Sujeito: agente público – todo aquele que exerce função pública, definitiva ou temporariamente, com ou sem remuneração. O agente tem que estar na qualidade de agente.
Aplica-se o artigo 37, §6º às Pessoas Jurídicas de Direito Público, isto é, toda a Administração Pública Direta e algumas entidades da Administração Pública Indireta (Autarquias, incluindo-se as agências e as associações públicas, e as Fundações Públicas).
prestadoras de serviços públicos, isto é, Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mista, Concessionárias e Permissionárias.
O terceiro setor, via de regra, não presta serviços públicos, mas apenas coopera com o Estado, motivo pelo qual não está sujeito à incidência do artigo 37, §6º da CF. Se, porém, atuar na prestação de serviços públicos, responde objetivamente pelos danos que causar.
A concessionária e a permissionária, prestadoras de serviços públicos, respondem pelos prejuízos causados aos não-usuários dos serviços? Segundo o STF, sua responsabilidade é objetiva somente em relação aos usuários. De conseqüência, perante os não-usuários, sua responsabilidade é apenas subjetiva, aplicando-se o Código Civil.
Esse entendimento decorre do seguinte raciocínio: a concessionária ou a permissionária só são consideradas prestadoras de serviços públicos em face do usuário, caso em que se aplica o artigo 37, §6º. Já em relação ao não-usuário, a concessionária ou a permissionária não podem ser consideradas prestadoras de serviços públicos, caso em que se aplica o Código Civil.
Se tais figuras (concessionária e permissionária), pessoas jurídicas de direito privado que são, só podem ser responsabilizadas objetivamente quando prestadoras de serviços públicos, e se não são, em face do não-usuário, consideradas prestadoras de serviços públicos, significa que em relação a esse (não-usuário) sua responsabilidade é meramente subjetiva, regulada pelo Código Civil.
Disso resulta uma série de complicações, bastando lembrar que o dever de indenizar, em se tratando de responsabilidade civil subjetiva, só se verifica diante de uma conduta ilícita (diferentemente da responsabilidade objetiva, que pune até mesmo as condutas lícitas).
O precedente do STF é polêmico, reconheça-se.
Pensando-se no sujeito, a responsabilidade do Estado pode ser primária ou secundária:
-Primária: a pessoa jurídica acionada responde pelos atos dos seus próprios agentes.
-Secundária: o Estado responde pelos atos do agente de outra pessoa jurídica, ex.: Estado que responde pelos atos do agente da concessionária. Cabe observar que a responsabilidade do Estado, neste caso, é subsidiária, de forma que só será
responsabilizado após o esgotamento do patrimônio da pessoa jurídica responsável pelo agente causador do dano.
-Conduta: a conduta pode ser comissiva ou passiva.
-Conduta comissiva: se a conduta é comissiva, a regra é a responsabilidade objetiva.
A responsabilização pode recair sobre conduta estatal lícita, com fundamento no princípio da isonomia (um particular não pode arcar sozinho com o ônus de uma conduta estatal que busca atender o interesse de toda a coletividade).
A responsabilização também pode recair sobre conduta estatal ilícita, com fundamento no princípio da legalidade.
-Conduta omissiva: se a conduta é omissiva, a regra é a responsabilidade subjetiva, segundo a corrente majoritária.
Se a responsabilidade é subjetiva, significa que depende de conduta ilícita, a qual decorre da inobservância de um dever legal.
Além da ilicitude, o dano deve ser evitável.
Obs.: furto em via pública – a despeito da inobservância do dever legal de segurança por parte do Estado, o dano (furto) era inevitável. Via de regra, o Estado não responde por esse fato. Só haveria responsabilização do Estado se o dano fosse evitável, ex.: policial que ficou inerte diante do delito que acabara de ser praticado na sua presença.
-Situação de risco criada pelo Estado: se o Estado cria o risco, a conduta é comissiva, caso em que a responsabilidade é objetiva.
Ex.: controle do tráfego por semáforos – o defeito semafórico faz com que o Estado seja responsabilizado pelos carros que colidirem.
Ex.: raio que cai e explode armazém bélico do Estado – a responsabilidade é objetiva, pois o Estado criou um risco com a construção do armazém bélico.
Ex.: presidiário que foge e invade casa próxima do presídio – a responsabilidade é objetiva, pois a construção de presídio próximo de bairro residencial é atividade de risco.
Ex.: preso que mata preso – a responsabilidade é objetiva em razão da superlotação (teoria do risco). Se não houver superlotação e o serviço carcerário estiver sendo cumprido segundo o padrão normal, a responsabilidade é subjetiva.
-Dano: o dano precisa ser jurídico (lesão a direito) e certo (determinado ou determinável). Nas condutas lícitas o dano, além de jurídico e certo, precisa ser especial, isto é, particularizado (vítima individualizada), bem como anormal.
Nas basta que o dano seja meramente econômico, ex.: comerciantes próximos de um museu não podem pleitear indenização se vierem à falência pela desativação do referido museu.
A mudança da natureza de um bairro residencial para comercial não implica na responsabilização do Estado, haja vista não haver, nesse caso, lesão a qualquer direito (não há que se falar em direito de tranqüilidade, que nem existe).
DENUNCIAÇÃO DA LIDE
Sabe-se que o Estado pode ajuizar ação regressiva contra o agente causador do dano, dês que prove sua culpa ou dolo (responsabilidade subjetiva). Essa ação regressiva é imprescritível.
É possível, também, que o administrado cobre o dano diretamente do agente, caso em que, contudo, deverá provar a culpa ou o dolo do mesmo (responsabilidade subjetiva). Essa cobrança direta é impossível quando se tratar de agente político ou magistrado.
O administrado também pode ajuizar ação indenizatória contra o Estado e contra o agente (litisconsórcio), caso em que também deverá comprovar a culpa ou o dolo do agente (responsabilidade subjetiva).
O Estado, quando demandado, pode denunciar à lide o agente?
a) A denunciação à lide não é possível, pois traz ao processo fato novo, qual seja, a discussão da culpa do agente, capaz de procrastinar o feito. Se a vítima do resultado gravoso não precisa provar a culpa do Estado (responsabilidade objetiva), inviável é o Estado denunciar à lide seu agente, pois a responsabilização deste exige prova do dolo ou da culpa (responsabilidade subjetiva. (Administrativistas)
b) A denunciação da lide é aconselhável: representa economia e celeridade processuais. Mas essa é uma decisão que cabe à Administração. O fato de não denunciar não compromete seu direito de regresso. (STJ)
