UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA FERNANDA STEFANI CARDOSO
EFETIVIDADE CONSTITUCIONAL E O DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À EDUCAÇÃO
Florianópolis 2014
FERNANDA STEFANI CARDOSO
EFETIVIDADE CONSTITUCIONAL E O DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À EDUCAÇÃO
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Graduação em Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel.
Orientadora: Profª. Andreia Catine Cosme, MSc.
Florianópolis 2014
FERNANDA STEFANI CARDOSO
EFETIVIDADE CONSTITUCIONAL E O DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À EDUCAÇÃO
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de Bacharel em Direito e aprovado em sua forma final pelo Curso de Graduação em Direito, da Universidade do Sul de Santa Catarina.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
EFETIVIDADE CONSTITUCIONAL E O DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À EDUCAÇÃO
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte ideológico e referencial conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Sul de Santa Catarina, a Coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de todo e qualquer reflexo acerca deste Trabalho de Conclusão de Curso.
Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em caso de plágio comprovado do trabalho monográfico.
Florianópolis, 11 de junho de 2014.
À minha família, pelos ensinamentos, apoio e compreensão; à Doutora Grasieli Rodrigues, por ser a primeira pessoa a acreditar em meu potencial; aos meus amigos, pelo carinho e orientação.
AGRADECIMENTOS
A Deus, que está sempre presente no percurso de minha vida, me ensinando a importância do amor ao próximo.
Ao meu pai Odson Cardoso Filho, pelo exemplo de profissionalismo e ser humano comprometido com a busca incansável pela Justiça. Seus ensinamentos, meu pai, jamais serão esquecidos e permanecerão como norte de minha conduta durante toda minha vida.
À minha mãe Karla Regina Stefani Cardoso, por me ensinar a lutar por meus objetivos, pelo exemplo como profissional e por me fazer entender o significado de amor incondicional.
À minha irmã, Manuela Stefani Cardoso, pela convivência e suporte.
Aos meus avós Odson Cardoso, Iolanda Neves Cardoso, Otacílio Malvino Stefani e Leda Maria Alves Stefani, pelo exemplo de vida, pelo incentivo e pela torcida na conquista do sucesso em todos os caminhos que percorro.
À Doutora Grasieli Rodrigues, pelos ensinamentos valiosos no início de meu caminhar profissional.
À professora Andreia Catine Cosme, orientadora deste trabalho, pela confiança e dedicação.
Aos meus amigos, por estarem presentes em todos os momentos de minha vida, fornecendo apoio, carinho e orientação.
RESUMO
O presente trabalho visa examinar a efetividade do direito fundamental social à educação. Pretende-se investigar a importância e o exercício da educação básica no plano fático, evidenciando a atuação do Ministério Público e do Poder Judiciário na sua tutela, com posterior análise de julgados atinentes à matéria. Trata-se de pesquisa preponderantemente teórica, com método de abordagem dedutivo, mas que também enfrenta a aplicação do direito à educação no Brasil por meio de indicadores e da jurisprudência. Como resultado, observa-se a relevância da disponibilização da educação básica de qualidade, bem como a deficiência do país na concretização de referido direito. Conclui-se, dessa forma, que há enorme diferença entre a realidade vivenciada no país e os direitos assegurados por seu sistema de normas, uma vez que o Estado parece não investir em políticas públicas concretas que visem garantir a efetividade da educação, tal como assentado na Carta Constitucional.
Palavras-chave: Educação. Direito fundamental. Direito social. Direito público subjetivo.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 8
2 EDUCAÇÃO: NOÇÕES INTRODUTÓRIAS ... 9
2.1 CONCEITO E ASPECTOS GERAIS ... 9
2.2 CONTEXTO HISTÓRICO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL ... 11
2.3 DIREITO À EDUCAÇÃO ENQUANTO DIREITO FUNDAMENTAL SOCIAL ... 19
2.3.1 Direitos fundamentais ... 19
2.3.2 Direitos sociais ... 23
2.3.3 O direito fundamental social à educação ... 27
3 A EDUCAÇÃO NO DIREITO POSITIVO ... 30
3.1 DA DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS ... 31
3.2 A EDUCAÇÃO NO SISTEMA CONSTITUCIONAL BRASILEIRO ... 33
3.2.1 Constituição de 1824 ... 33 3.2.2 Constituição de 1891 ... 35 3.2.3 Constituição de 1934 ... 35 3.2.4 Constituição de 1937 ... 38 3.2.5 Constituição de 1946 ... 39 3.2.6 Constituição de 1967 ... 40 3.2.6.1 Emenda Constitucional de 1969 ... 41 3.2.7 Constituição de 1988 ... 43
3.3 DA LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO NACIONAL ... 46
4 DA EFETIVIDADE DO DIREITO À EDUCAÇÃO ... 51
4.1 DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À EDUCAÇÃO ... 51
4.2 EFETIVIDADE DO DIREITO À EDUCAÇÃO NO BRASIL ... 54
4.3 INSTRUMENTOS DE TUTELA AO DIREITO À EDUCAÇÃO ... 64
4.3.1 Proteção à educação pelo Ministério Público ... 64
4.3.2 Proteção à educação pelo Poder Judiciário ... 67
5 CONCLUSÃO ... 73
1 INTRODUÇÃO
Reveste-se a educação em um direito que deve ser proporcionado a todos igualitariamente, eis que, com sua disponibilização, possível que o indivíduo atue na vida em sociedade exercitando a cidadania de forma mais consciente. É por meio da educação que as imposições autoritárias e injustas, bem como os discursos alienatórios, podem ser refutadas. Também é por intermédio desta que há crescimento intelectual, cultural e profissional, além de proporcionar que outros direitos sejam conhecidos e reivindicados. No entanto, apesar da educação constituir ponto primordial para uma sociedade desenvolvida, em que a justiça, o bem-estar e o respeito estão presentes, verifica-se que no Brasil o Poder Público não atua de forma contundente em políticas nacionais que visem este objetivo.
A fim de melhor compreender essa questão, o presente estudo busca identificar a aplicabilidade do direito fundamental social à educação e a importância da educação básica para a sociedade. Para isso, utiliza-se o método monográfico com abordagem dedutivo, cuja técnica de pesquisa é bibliográfica e documental, e em que se realizou, ao final, consulta à jurisprudência pertinente ao tema.
O trabalho é estruturado em cinco capítulos, iniciando-se, no primeiro capítulo, com a presente introdução. Em seguida, no segundo capítulo, aborda-se o conceito da educação, com o objetivo de esclarecer as consequências desta na vida do indivíduo, bem como se lança à tona o contexto histórico da educação no Brasil.
O terceiro capítulo destina-se à análise da educação no direito positivo, visando demonstrar os principais aspectos introduzidos pelas Constituições brasileiras, assim como à Declaração Universal de Direitos Humanos e à Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, normativos legais essenciais à regulação do direito em debate.
O quarto capítulo refere-se ao estudo da efetividade do direito à educação no Brasil, sendo analisada sob a característica de direito público subjetivo fornecida pela Constituição Federal de 1988, ponderando-se, ainda, sobre a educação básica de qualidade e sua importância, bem como acerca dos instrumentos de tutela manejados pelo Ministério Público e pelo Poder Judiciário.
Por fim, no quinto capítulo destacam-se as conclusões, que visam, observadas as questões mencionadas no decorrer do trabalho, analisar propriamente a questão em foco, tendo como base a doutrina e a jurisprudência pesquisadas, sem a pretensão, contudo, de exaurir a problemática.
2 EDUCAÇÃO: NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
Neste tópico serão abordadas questões gerais atinentes à educação, com destaque para os acontecimentos históricos pertinentes e relevantes ocorridos no Brasil, assim como apresentá-la como direito fundamental social, isto por meio da exposição de conceitos e aspectos gerais dos direitos fundamentais e sociais.
Conforme análise a ser feita no tópico 2.1, entende-se que a educação desenvolve e enriquece as funções mentais e psíquicas do indivíduo e, em razão disso, este poderá exercitar a cidadania de forma mais consciente, com incremento da capacidade de buscar a proteção de outros direitos assegurados pelo sistema jurídico.
No que diz respeito à resenha histórica, é possível verificar, no item 2.2, que o Brasil, desde o período colonial até a fase da República, demonstrou grande dificuldade para esquematizar um sistema público de educação em que todos os indivíduos pudessem usufruir do ensino de forma igualitária e de qualidade – deficiência que perdura até os dias de hoje –, embora a Constituição Federal de 1988 tenha sido um avanço sem precedentes ao direito à educação, com sua força cogente perante o Estado.
Quanto ao direito fundamental social à educação, tratado no tópico 2.3, este deve ser visto como um direito humano que pertence à segunda dimensão de direitos fundamentais, uma vez que exige uma atuação positiva do Estado em busca da justiça social e da igualdade real.
2.1 CONCEITO E ASPECTOS GERAIS
Educação é palavra que tem raiz no verbo latino educare (“instruir”, “ensinar”), que pode significar também “conduzir”, dado o sentido extenso do termo1. Significa “o
processo de desenvolvimento da capacidade física, intelectual e moral da criança e do ser humano em geral”2, bem como o conhecimento e prática dos hábitos sociais e boas maneiras.
Em sentido técnico, é o processo de desenvolvimento das faculdades físicas, intelectuais e morais do indivíduo e, em sentido formal, é o conjunto de ações do ensino e da aprendizagem, fornecido pelos estabelecimentos oficiais.3
1 GARCIA, Marcia. Educação, Cultura e Desporto. In: TANAKA, Sônia Yuriko Kanashiro. Direito
Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 180, (grifos do autor).
2 GARCIA, 2009, p. 181.
3 TAVARES, Leonardo Gabriel. O tratamento estratégico com foco na educação continuada. Disponível em:
A rigor, deve garantir a todos “o pleno desenvolvimento de suas funções mentais e a aquisição dos conhecimentos, bem como dos valores morais que correspondam ao exercício dessas funções, até adaptação à vida social atual”4. Em sendo assim, destina-se a
“desenvolver atitudes e padrões de comportamento em crianças e adultos a fim de que neles desperte o espírito de tolerância, compreensão internacional, respeito mútuo e solidariedade”5.
Conforme enfatiza José Celso de Mello Filho,
o conceito de educação é mais compreensivo e abrangente que o da mera instrução. A educação objetiva propiciar a formação necessária ao desenvolvimento das aptidões, das potencialidades e da personalidade. A educação, processo contínuo e complexo que é, deve ser vista e analisada como um exercício de liberdade, na medida em que, desenvolvendo e ampliando a capacidade do educando, qualifica-o a compreender e a avaliar, criticamente, as experiências ministradas pela realidade social.6
E é certo que os fins da atividade educacional – de formação do indivíduo e preparo para o exercício da vida em comunidade – contam com íntima relação com o progresso do próprio Estado.
Em relação a isso,
educação e cidadania são duas faces de uma mesma moeda, faces interdependentes e estratégicas na luta contra a pobreza material, política, social e educacional. A cidadania é o começo de tudo. Ou o fim de tudo [...]. Começo de uma vida de sentidos e de novos horizontes. Fim da ignorância e da alienação.7
Dessa forma, aqueles que têm a possibilidade de usufruir da educação de qualidade possuem maior capacidade de exercer de forma mais consciente a cidadania,
pois têm melhores condições de realizar e defender os outros direitos humanos (saúde, habitação, meio ambiente, participação política, etc.). A educação escolar é base constitutiva na formação das pessoas, assim como na defesa e na promoção de outros direitos.8
4 PIAGET, Jean apud MALISKA, Marcos Augusto. O Direito à Educação e a Constituição. Porto Alegre:
Sergio Antonio Fabris Editor, 2001. p. 157.
5 SINGH, Kishore. Apresentação. In: ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE MAGISTRADOS, PROMOTORES
DE JUSTIÇA E DEFENSORES PÚBLICOS DA INFÂNCIA E DA JUVENTUDE. Justiça pela Qualidade na
Educação. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 26.
6 MELLO FILHO, 1984 apud GARCIA, 2009, p. 181.
7 CUNHA, Célio da. Justiça pela inclusão e qualidade na Educação. In: ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE
MAGISTRADOS, PROMOTORES DE JUSTIÇA E DEFENSORES PÚBLICOS DA INFÂNCIA E DA JUVENTUDE. Justiça pela Qualidade na Educação. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 31.
8 GRACIANO, Mariângela. Educação também é Direito Humano. Disponível em:
Por isso, esta não deve estar adstrita à alfabetização ou a transmissão mecânica de processos de aprendizagens, pois “a educação é [...] a chave da nova sociedade, esta que, mais tarde, vai exigir moralidade e atividade de seus integrantes”.9
Em vista disso, é necessário formar indivíduos com hábitos de competência executiva (eficiência de ação); sociabilidade (aprender a viver juntos); trabalho; apreciação da excelência de certas realizações humanas (arte); pensamento, reflexão e sensibilidade para os direitos e reclamos dos seus e de outrem.10
Ainda, o processo educacional é aquele “pelo qual o indivíduo poderá prover a própria subsistência, mantendo-se, portanto, em sua plenitude como ser autônomo, em consonância com o princípio da dignidade da pessoa humana, que fundamenta o Estado Brasileiro (CF, art. 1º, III)”.11
Diante desse pensamento, a educação é instrumento hábil a tornar os indivíduos capazes de participar e verificar as atividades do Estado de forma consciente, utilizando-se do raciocínio e do senso crítico para cobrar das autoridades administrativas posições compatíveis com a democracia e a justiça social.
2.2 CONTEXTO HISTÓRICO DA EDUCAÇÃO NO BRASIL
No Brasil, em 1549, é iniciada a fase jesuítica da escolarização colonial, período em que é criado o Governo Geral, e que possuía o objetivo de converter os indígenas à fé católica pela instrução e catequização:12
Quando o primeiro governador-geral Tomé de Sousa chegou ao Brasil em 1549, venho acompanhado por diversos jesuítas encabeçados por Manuel da Nóbrega. Apenas quinze dias depois, os missionários já faziam funcionar, na recém-fundada cidade de Salvador, uma escola “de ler e escrever”. Era o início do processo de criação de escolas elementares, secundárias, seminários e missões, espalhados pelo Brasil até o ano de 1759, ocasião em que os jesuítas foram expulsos pelo marquês de Pombal.13
9 CUNHA, 2013, p. 40.
10 CUNHA, 2013.
11 GARCIA, 2009, p. 181.
12 RIBEIRO, Maria Luisa Ramos. História da Educação Brasileira: A Organização Escolar. 21. ed. Campinas:
Autores Associados, 2010.
13 ARANHA, Maria Lúcia de Arruda Aranha. História da Educação e da Pedagogia: Geral e Brasil. 3. ed. São
No período da colônia, a educação estava estritamente vinculada à política colonizadora dos portugueses.14 A educação jesuítica buscava a catequização dos índios,
tornando-os dóceis para o trabalho nas aldeias; e a instrução dos filhos dos colonos, que poderia se estender além da escola elementar de ler, escrever e contar:15
No campo da educação propriamente dita, desde o século XVI os jesuítas montaram a estrutura dos três cursos a serem seguidos após a aprendizagem de “ler, escrever e contar” nos colégios: a) letras humanas; b) filosofia e ciência (ou artes); c) teologia e ciências sagradas. Esses três cursos eram destinados respectivamente à formação humanística, do filósofo e do teólogo.16
Com o término do curso de artes, os jovens poderiam optar por estudar teologia, que os formaria padres ou mestres; ou poderiam preparar-se para outras carreiras, caso em que procuravam a Universidade de Coimbra, em Portugal.17
No entanto, logo surgiram diferenças entre os jesuítas e os governantes de Portugal, visto que a formação dada por aqueles não estava vinculada a nenhum governo civil e era estabelecida em moldes que beneficiavam diretamente a própria ordem religiosa, razão pela qual, em 1759, a Companhia de Jesus foi expulsa de Portugal e do Brasil.18
Apesar da ruptura, “podemos dizer que os jesuítas imprimiram de modo marcante o ideário católico na concepção de mundo dos brasileiros e consequentemente introduziram a tradição religiosa do ensino que perdurou até a República”19.
Em 1807, Portugal é invadido pelas tropas francesas, motivo pelo qual foi determinada a abertura dos portos brasileiros para vinda da família real e da corte portuguesa.20
Assim, com a nova realidade vivenciada pela colônia, o Brasil passou por uma reorganização administrativa, bem como houve a implantação de várias medidas relativas ao campo intelectual e educacional, como a criação da Imprensa Régia, da Biblioteca Pública, do Museu Nacional e de cursos para o preparo pessoal mais diversificado:21
[...] essas criações se revestiram de um aspecto positivo: o de terem surgido de necessidades reais do Brasil, o que ocorria pela primeira vez, embora essas necessidades ainda tenham sido em função de o Brasil ser sede do reino. Esse fato 14 RIBEIRO, 2010. 15 ARANHA, 2013. 16 ARANHA, 2013, p. 143. 17 ARANHA, 2013. 18 RIBEIRO, 2010. 19 ARANHA, 2013, p. 144. 20 RIBEIRO, 2010. 21 RIBEIRO, 2010.
representa uma ruptura com o ensino jesuítico colonial e leva a entender a opinião de Fernando de Azevedo: a vinda de D. João ocasionou para Salvador e Rio o mesmo que o Seminário de Olinda para a sua região. Em relação à tal ruptura, tem que se ter sempre em vista que não foi total, já que não houve reformulações nos níveis escolares anteriores e que o tratamento dado ao estudo da economia, biologia etc. seguia padrões mais literários (retóricos) que científicos.22
Em 1821, o descontentamento da população portuguesa com o abandono do território de Portugal nas mãos dos ingleses acarretou o retorno da família real ao continente europeu, situação que contribuiu para emancipação política brasileira, pois as cortes portuguesas insistiam em estabelecer uma política colonialista no Brasil, o que já não era mais aceitável.23
Diante do descontentamento interno, em 1822, o Brasil conquistou sua autonomia política; contudo, “as condições em que tal autonomia foi conseguida, resistindo às alterações internas, constituem sérios obstáculos a um eficiente atendimento escolar”.24
Dessa forma, em meados do século XIX, o Brasil ainda se omitia quanto à criação de sistemas de educação, “ao tempo em que vários países, inclusive nossos vizinhos mais próximos, sob a influência dos avanços da cidadania decorrentes das revoluções inglesa (século XVII), francesa e americana (século XVIII), davam início à organização de sistemas públicos de Educação [...]”25.
Somente em 1827 foi aprovada lei geral relativa ao ensino elementar – que nunca foi cumprida –, determinando a abertura de escolas de primeiras letras em todas as comarcas e localidades do país. Nessa época, parcela dos grupos integrantes das elites educavam seus filhos em casa, e ao restante da população era oferecido o acesso somente ao ensino elementar de ler, escrever e contar.26
Diante disso, no mesmo período em que países como Argentina e Chile tomavam iniciativas para assegurar a expansão da educação em seus territórios, o Brasil restringiu-se à implantação de poucos estabelecimentos, dentre eles o Colégio D. Pedro II, fundado no Rio de Janeiro:27
Assim, enquanto outros países já tinham lucidez e clareza quanto ao papel da Educação para o desenvolvimento social e econômico e a democracia de uma Nação, as elites brasileiras dominantes, que extraíam seus lucros e ganhos de um 22 RIBEIRO, 2010, p. 27. 23 RIBEIRO, 2010. 24 RIBEIRO, 2010, p. 31. 25 CUNHA, 2013, p. 32. 26 CUNHA, 2013. 27 CUNHA, 2013.
regime escravocrata condenado e extinto na maioria dos países, continuavam insensível [sic] à generalização da Educação pública.28
Em 1834 foi promulgada emenda à Constituição pelo Ato Adicional, delegando às províncias a responsabilidade de abrir escolas e atribuindo à Coroa a função de promover e regulamentar o ensino superior, disposição que impedia a unidade orgânica do sistema de educação:29
O curioso é que, pelo art. 83 da Constituição de 1824, ficava vedado às Assembleias Provinciais a proposição e deliberação sobre assuntos de interesse geral da nação. Isso parece indicar que a instrução, em seus níveis elementar e secundário, não era considerada “assunto de interesse geral da nação”.30
Com a Proclamação da República, em 1889, foi criado o Ministério da Instrução, Correios e Telégrafos que, presidido por Benjamim Constant, teve duração efêmera; e a construção de bases para a educação permaneceu de competência das esferas locais, em razão do regime de descentralização:31
O que importa destacar dessa fase da Educação brasileira é, como bem salientou Fernando de Azevedo, o triunfo do princípio federativo. Com a mudança do regime político, consagrou-se o regime de descentralização estabelecido pelo Ato Adicional de 1834 e, jogando a Educação fundamental (primária e secundária) do plano nacional para os planos locais, subtraiu-se à esfera do governo federal a organização das bases em que devia assentar-se o sistema nacional de Educação.32
A época da Primeira República (1889-1930) foi marcada por ideais democráticos de liberdade, igualdade e fraternidade, inspirados pela Revolução Francesa de 1789. O projeto político republicano visava à implantação de educação para todos, mas ainda assim o Brasil permanecia sem mudanças significativas nessa área.33
Ademais, “a Igreja Católica reagia de forma negativa às novidades positivistas atribuídas ao governo republicano, que na Constituição estabelecera a separação da Igreja e do Estado e a laicização do ensino nos estabelecimentos públicos”34.
Em 1920, Sampaio Doria, advogado e educador, inaugura um ciclo de reformas estaduais – que foi ponto de partida para outras mudanças –, com o objetivo de estabelecer
28 CUNHA, 2013, p. 33.
29 RIBEIRO, 2010. 30 RIBEIRO, 2010, p. 32.
31 CUNHA, 2013.
32 AZEVEDO, 1964 apud CUNHA, 2013, p. 33.
33 CUNHA, 2013.
“primeiro a educação elementar a todos, depois a educação primária integral aos centros populosos e, por fim, a educação secundária e superior aos das cidades de vida mais intensa”35.
No governo provisório de Getúlio Vargas, em 1930, houve a criação do Ministério da Educação e Saúde, e Francisco Campos foi escolhido para o cargo de ministro, dando início à Reforma Francisco Campos, consubstanciada em diversos decretos de 1931 e 1932:36
Pode-se dizer que, pela primeira vez, uma ação planejada visava à organização nacional, já que as reformas anteriores tinham sido estaduais. Os decretos que efetivaram a reforma de Francisco Campos, além dos que dispunham sobre o regime universitário, trataram da organização da Universidade do Rio de Janeiro, da criação
do Conselho Nacional de Educação, do ensino secundário e do comercial.37
Em 1932, surgiu o movimento inovador denominado “Manifesto dos Pioneiros da Educação”, iniciado por profissionais da área, com destaque para Anísio Teixeira, Fernando de Azevedo e Lourenço Filho, que delineava a organização pedagógica da educação pública brasileira, e contava com a contribuição da Associação Brasileira de Educação, criada em 1924:38
O Manifesto é sem dúvida um importante legado deixado para o longo século XX, influenciando a política educacional e estabelecendo novos marcos com propostas de reconstrução social e educacional. Apresentando princípios de uma educação pública, laica, gratuita e obrigatória, o Manifesto assim como todo instrumento social e coletivo contém em seu bojo uma diversidade de características; neste sentido torna-se importante mencionar duas vertentes ideológicas que atuaram juntas na construção e posteriormente na execução deste documento: a primeira é uma vertente cujo sua gênese está ligada a Europa, de cunho mais racional e técnica, defendida por Fernando de Azevedo; a outra defendida por Anísio Teixeira tem
como base nas idéias pedagógicas do educador americano John Dewey.39
O início do Manifesto destaca a importância da educação para a reconstrução nacional, sob a ótica de que ela se mostra primordial para que a sociedade seja capaz de se desenvolver e gerar riquezas:40
Na hierarquia dos problemas nacionais, nenhum sobreleva em importância e gravidade ao da educação. Nem mesmo os de caráter econômico lhe podem disputar a primazia nos planos de reconstrução nacional. Pois, se a evolução orgânica do
35 ANTUNHA, 1976 apud SINGH, 2013, p. 36.
36 ARANHA, 2013.
37 ARANHA, 2013, p. 305.
38 CUNHA, 2010.
39 PEREIRA, Wendell L. Políticas Públicas e Educacionais no Contexto Histórico Brasileiro. Disponível em:
<http://www.simposioestadopoliticas.ufu.br/imagens/anais/pdf/AC15.pdf>.
sistema cultural de um país depende de suas condições econômicas, é impossível desenvolver as forças econômicas ou de produção, sem o preparo intensivo das forças culturais e o desenvolvimento de aptidões à invenção e à iniciativa que são os fatores fundamentais do acréscimo de riqueza de uma sociedade.41
Além disso, o Manifesto teve influências positivas na elaboração da Carta de 1934, pois foi a primeira Constituição a incluir um capítulo dedicado à educação:
[...] a Constituição de 1934 que, sob influência dos educadores signatários do Manifesto, assegurou em seu artigo 149 o direito de todos à Educação, cabendo aos poderes públicos a responsabilidade de oferecer ensino primário integral e gratuito e com frequência obrigatória a todos os brasileiros e estrangeiros domiciliados no país.42
Todavia, as expectativas com a Constituição de 1934 não puderam ser concretizadas, pois apesar do governo ter assumido a difusão do ensino e ter sido criada a Universidade de São Paulo nesse período, Getúlio Vargas mostrava suas tendências autoritárias:43
Para isso, concorria uma expansão do nazifacismo [sic] na Europa que conseguiu muitos adeptos no núcleo de poder do Governo. Além disso, os anos de 1935, 1936 e 1937 foram marcados por intensas agitações políticas, movimentos dos operários, levante dos comunistas, crescimento do integralismo e, por fim, a campanha presidencial que muitos acreditavam ser possível. Getúlio, valendo-se desse clima, outorga em 1937, com o apoio dos militares, uma nova Constituição, bem diferente da de 1934.44
Dessa forma, nesse período a educação sofreu retrocesso, pois a Constituição de 1937, que procurou dar ênfase ao trabalho manual, manteve uma política escolar que fornecia escola básica para os ricos e escolas pré-vocacionais e profissionais para os mais pobres, “que em poucas palavras significava formar uma “elite” com condições intelectuais para o domínio e uma classe de trabalhadores para atender a demanda do mercado”45.
Em 1945, com o fim da ditadura do Estado Novo, a luta pelo direito à educação foi retomada. Na esfera nacional, a Constituição de 1946 estabeleceu a obrigatoriedade e a gratuidade do ensino primário, com vinculação de recursos, e, no âmbito internacional, em
41 AZEVEDO, 1964 apud CUNHA, 2013, p. 36.
42 CUNHA, 2013, p. 37.
43 RIBEIRO, 2010.
44 CUNHA, 1981 apud CUNHA, 2013. p. 37-38.
1948, a aprovação da Declaração Universal dos Direitos Humanos foi um avanço sem precedentes ao direito à educação.46
Em seguida, foi constituída comissão, ainda em 1948, para elaborar o projeto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, integrada por alguns educadores signatários do Manifesto de 1932.
Contudo, “foi encaminhado à Câmara Federal e, devido a um parecer restritivo do ex-Ministro da Educação, Gustavo Capanema, que, “vendo no projeto a expressão de posição antigetulista” [...], acabou sendo arquivado e só retomado em 1957”47.
A proposta então ressurgiu (1957), dando início à discussão entre correntes com posicionamentos diversos, que defendiam a prevalência da escola pública ou da escola privada. A Igreja católica, principal representante das escolas privadas, afirmava que a escola pública somente desenvolveria a inteligência, sem formar o caráter do indivíduo.48
Por fim, em 20 de dezembro de 1961, foi promulgada a primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, que sofreu algumas alterações em relação ao projeto inicial de 1948, visto que:
[...] manteve, em seus diferentes títulos, a estrutura do projeto primitivo e dos substitutivos anteriores organizados pela Comissão de Educação, mas inseriu-lhe um conteúdo que negava, em aspectos fundamentais, a filosofia que servia de apoio ao trabalho original, indo ainda mais longe do que fora o segundo substituto do mesmo órgão no sentido dos interesses da iniciativa privada e dos desejos da Igreja católica.49
Com o golpe militar houve o início da segunda ditadura no Brasil, que perdurou entre os anos de 1964 e 1985. Nesse período, a cultura e a educação sofreram prejuízos, pois os brasileiros perderam o poder de participação e acabaram alvo de censura:50
O Brasil começava a viver a segunda ditadura. Em que pese o reconhecimento de muitas medidas e realizações desse longo período, como a lei do salário-educação, o plano nacional de pós-graduação ou extensão da escolaridade obrigatória para oito anos, o cerceamento das liberdades, onde quer que prevaleça, haverá sempre de impedir o desenvolvimento pleno do direito à Educação que é multidimensional e requer visão estadista do desenvolvimento.51
46 CUNHA, 2013.
47 CUNHA, 2013, p. 38-39.
48 RIBEIRO, 2010.
49 VILLALOBOS, 1969 apud RIBEIRO, 2010, p. 132.
50 CUNHA, 2013.
No início da década de 1980 o regime militar entrou em declínio, pois a sociedade civil brasileira se mobilizava de forma mais contundente contra o arbítrio. Somente em 1985 presenciou-se o primeiro governo civil depois da ditadura, ainda com características da fase autoritária.52
Após o rescaldo do período ditatorial, a situação pedia não só urgente valorização do magistério, mas a necessária recuperação da escola pública, aviltada e empobrecida naqueles tempos.53
Diante desse contexto, foi promulgada em 5 de outubro de 1988 nova Constituição, sendo considerada uma importante conquista para o campo da educação, bem como, já sob o novo regime, a aprovação, em 1996, de nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.54
Em relação à Constituição Federal de 1988, afirma Mônica Sifuentes:
Com o advento da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, novo e maior relevo foi dado à educação, especialmente ao ensino fundamental. Pode-se afirmar que nenhum outro direito social, de todos os nela previstos, recebeu tratamento tão cuidadoso como o referente à educação, podendo ser considerado o primeiro e mais importante dos direitos sociais.55
Sobre a Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996, Márcio Thadeu Silva Marques menciona que:
Há um certo consenso entre alguns autores ao apontar como características inovadoras da LDB a flexibilidade, a descentralização e a avaliação. Com certeza, seu texto reflete o debate ocorrido durante sua tramitação e incorpora as experiências inovadoras que vinham sendo implementadas na educação brasileira. Por isso, é considerada o marco sistematizador das mudanças propostas, embora também apresente contradições e omissões.56
A seguir, passa-se a análise da educação como direito atribuído a todos os cidadãos, com o intuito de demonstrar suas características jurídicas e, assim, sua relevância como norma constitucional.
52 ARANHA, 2013.
53 ARANHA, 2013, p. 321.
54 ARANHA, 2013.
55 SIFUENTES, Mônica. Direito Fundamental à Educação: A Aplicabilidade dos Dispositivos
Constitucionais. 2. ed. Porto Alegre: Núria Fabris, 2009. p. 18.
56 SARI, Marisa Timm. A Organização da Educação Nacional. In: LIBERATI, Wilson Donizeti. Direito à
2.3 DIREITO À EDUCAÇÃO ENQUANTO DIREITO FUNDAMENTAL SOCIAL
A educação é considerada um direito fundamental social, razão pela qual merecerá abordagem individual e detalhada no presente item. Primeiramente será possível verificar, no item 2.3.1, que os direitos fundamentais são aqueles que estão inseridos no âmbito constitucional e representam a soberania popular, e são representados por três dimensões de direitos, quais sejam: os de primeira dimensão, que são as liberdades individuais; os de segunda dimensão, que representam a liberdade social; e os direitos de terceira dimensão, também denominados metaindividuais, pois cuidam do bem-estar de toda a humanidade.
Logo em seguida, no tópico 2.3.2, serão abordadas questões relacionadas aos direitos sociais, visualizando-se que seu nascimento está interligado com o princípio da igualdade, pois buscam a concretização da justiça social mediante a aplicação desta em situações desiguais, e devem ser fornecidos pelo Estado por meio de sua atuação positiva.
Tal contextualização é necessária para o entendimento do direito à educação e de sua relevância como norma constitucional, a partir de íntima correlação com a cidadania e a dignidade da pessoa humana, conforme será exposto no tópico 2.3.3.
2.3.1 Direitos fundamentais
A expressão “direitos fundamentais”, tanto na doutrina quanto no direito positivo (constitucional ou internacional), é frequentemente vista também sob o rótulo de “direitos humanos”, “direitos do homem”, “direitos subjetivos públicos”, “liberdades públicas”, “direitos individuais”, “liberdades fundamentais” e “direitos humanos fundamentais”. E diante dessa heterogeneidade, ambiguidade e ausência de consenso no campo conceitual e terminológico, difícil estabelecer significado e conteúdo uniformizador, isto considerando cada termo utilizado.57
Assim, para o presente estudo e tendo em mente a sua finalidade, imperativo estabelecer que direitos fundamentais são aqueles atribuídos ao ser humano, reconhecidos e inseridos na esfera do direito constitucional positivo de determinado Estado.
57 DALLARI JUNIOR, Hélcio de Abreu. Direitos Fundamentais e Suas Garantias. In: TANAKA, Sônia Yuriko
Representam, então, sob o ângulo constitucionalista e liberal, “posições jurídicas ativas das pessoas integradas no Sociedade, exercidas por contra-posição ao Estado-Poder, positivadas no texto constitucional”.58
Em verdade,
são direitos constitucionais na medida em que se inserem no texto de uma constituição ou mesmo constem de simples declaração solenemente estabelecida pelo poder constituinte. São direitos que nascem e se fundamentam, portanto, no princípio da soberania popular.59
O cristianismo é tido como marco primeiro dos direitos fundamentais, apresentados nas parábolas de Jesus sobre o reino dos céus, e ao longo de sua consolidação, nos séculos XVIII e XIX, os direitos fundamentais acabaram sendo reduzidos à defesa do cidadão em face de atos comissivos e omissivos do Estado.60
Considerando a evolução do pensamento e as transformações da vida social, assim como do aparelhamento e estruturação do Estado, observa-se que os direitos fundamentais sofreram diversas mutações ao longo da trajetória histórica, seja em seu conteúdo ou no pertinente à sua titularidade, eficácia e efetivação.61
Diz-se, então, da existência de gerações ou dimensões de direitos, diante do reconhecimento progressivo de novos direitos fundamentais, isto em um processo cumulativo e de complementariedade, não de alternância, substituição ou inibição.62
Assim,
o reconhecimento de gerações de direitos não deve, contudo, levar ao entendimento de que as categorias de direitos humanos sejam antinômicas. De fato, os direitos individuais, políticos, sociais, coletivos e os de solidariedade, historicamente mais recentes, interagem e se complementam sem concorrerem ou se excluírem mutuamente. Quer-se com isto dizer que os direitos humanos são indivisíveis, porque todos eles são inerentes e convergentes para a pessoa humana, e a realização plena, por exemplo, dos direitos civis e políticos é impossível sem o gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais.63
Na fase inicial do constitucionalismo ocidental, nascem os direitos de primeira dimensão, também denominados de liberdades públicas ou de direitos individuais. São
58 CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional: Teoria do Estado e da Constituição - Direito
Constitucional Positivo. 16 ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010. p. 718, (grifos do autor).
59 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23 ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2004. p. 180.
60 CARVALHO, 2010.
61 SARLET, Ingo Wolfgang. A Eficácia dos Direitos Fundamentais: Uma Teoria Geral dos Direitos
Fundamentais na Perspectiva Constitucional. 10. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
62 SARLET, 2009.
produto do pensamento liberal-burguês e “datam do século XIX, quando o movimento do constitucionalismo derruba o Estado absolutista e faz nascer o Estado de Direito (subordinado às leis) e a influência do liberalismo transforma o homem na figura mais importante da sociedade”.64
A primeira dimensão de direitos fundamentais visualiza o indivíduo em sua individualidade, primando pela não intervenção do Estado na fruição de sua liberdade:
Os direitos de primeira dimensão consideram o homem em sua singularidade, em sua individualidade. O objetivo é permitir que o homem exerça os seus direitos individualmente, sem que haja, para tanto, a intervenção do Estado na fruição de tais liberdades. Busca-se a tutela da autonomia do homem perante os demais homens e perante o próprio Estado. É o caso do direito à vida, à liberdade de expressão, à liberdade de opinião, ao devido processo legal, à propriedade, entre outros.65
Assim sendo, tais direitos limitam a atuação do Estado quanto à liberdade individual e, em razão disso, possuem “cunho ‘negativo’, uma vez que dirigidos a uma abstenção, e não a uma conduta positiva por parte dos poderes públicos, sendo, neste sentido, ‘direitos de resistência ou de oposição perante o Estado’”.66
Já os direitos de segunda dimensão surgiram no final do século XIX, em decorrência da industrialização e dos problemas sociais trazidos com ela, bem como em virtude da garantia da igualdade formal não corresponder ao efetivo gozo do direito, situação que gerou “amplos movimentos reivindicatórios e o reconhecimento progressivo de direitos, atribuindo ao Estado comportamento ativo na realização da justiça social”.67
Logo, estes direitos, também rotulados como direitos das liberdades sociais, exigem a atuação positiva do Estado, pois este deve proporcionar o bem-estar da sociedade:
A nota distintiva destes direitos é a sua dimensão positiva, uma vez que se cuida não mais de evitar a intervenção do Estado na esfera da liberdade individual, mas, sim, na lapidar formulação de C. Lafer, de propiciar um “direito de participar do bem-estar social”. Não se cuida mais, portanto, de liberdade do e perante o Estado, e sim de liberdade por intermédio do Estado.68
Tem-se que a atuação positiva do Estado ocorre por intermédio de prestações que tenham o objetivo de promover a igualdade, pautadas em decisões políticas fundamentais
64 FAGUNDES, Tatiana Penharrubia Fagundes. Ciência e Tecnologia – Comunicação Social – Meio Ambiente –
Família – Criança, Adolescente e Idoso – Índios (arts. 218 a 232). In: TANAKA, Sônia Yuriko Kanashiro.
Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros Editores, 2009. p. 194.
65 FAGUNDES, 2009, p. 194-195.
66 SARLET, 2009. p. 47. 67 SARLET, 2009, p. 47. 68 SARLET, 2009, p. 47.
voltadas para o desenvolvimento de projetos públicos que propiciem a efetivação dos direitos sociais.69
Ademais, representam o princípio da justiça social e correspondem especialmente às reivindicações das classes operárias em virtude da desigualdade caracterizada pela relação com os empregadores, notadamente detentor de um maior grau de poder econômico.70
E, não obstante, os direitos de terceira dimensão, também denominados de metaindividuais, de solidariedade ou de fraternidade, nasceram no século XX, no período pós Segunda Guerra Mundial, em virtude da preocupação dos indivíduos com a vida de toda a humanidade:71
Os resultados negativos que o impacto tecnológico e as guerras causam ao meio ambiente são desastrosos à vida humana, não de um povo determinado, mas à vida de todos os seres humanos, de toda a humanidade. Como consequência, a busca pela qualidade de vida em um meio ambiente sadio e a consequente dignidade da pessoa – e de toda a humanidade – passa a ser o objetivo principal desta terceira dimensão de direitos.72
São direitos de todos os indivíduos e, por isso, possuem como objetivo fornecer bem-estar a grandes grupos, que podem ser indefinidos e indeterminados, caracterizando-se, dessa forma, como direitos de titularidade coletiva ou difusa.73
São exemplos dos direitos de terceira dimensão “os direitos à paz, à autodeterminação dos povos, ao desenvolvimento, ao meio ambiente e a qualidade de vida, bem como o direito à conservação e utilização do patrimônio histórico cultural e o direito de comunicação”.74
No que diz respeito à sua positivação, a maior parcela destes direitos não encontra respaldo constitucional, uma vez que são consagrados com mais intensidade no âmbito internacional.75
Em suma,
os direitos são insertos como fundamentais nas Constituições de acordo com as necessidades humanas, ora da liberdade do homem oponível ao Estado (primeira dimensão), ora da imprescindível atuação positiva do Estado (segunda dimensão), ora da busca pela sadia qualidade de vida (terceira geração). E esta inclusão não é
69 PUPIN, Ricardo Lorenzi. O direito às prestações positivas. Disponível em:
<https://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/direito/article/viewFile/1457/964>. 70 SARLET, 2009. 71 FAGUNDES, 2009. 72 FAGUNDES, 2009, p. 197. 73 SARLET, 2009. 74 SARLET, 2009, p. 48. 75 SARLET, 2009.
estanque, podendo o rol ser ampliado conforme o homem sentir necessidade de ver seus direitos protegidos ou o poder do Estado limitado.76
Por fim, é de se ressaltar que a Constituição Federal de 1988, pela primeira vez em um texto constitucional brasileiro, trouxe de forma explícita a disposição de princípios fundamentais:
A Constituição de 5 de outubro de 1988 foi de todas as Constituições brasileiras aquela que mais procurou inovar tecnicamente em matéria de proteção aos direitos fundamentais. Não o fez, porém, sem um propósito definido, que tacitamente se infere do conteúdo de seus princípios e fundamentos: a busca em termos definitivos de uma compatibilidade do Estado social com o Estado de Direito mediante a introdução de novas garantias constitucionais, tanto do direito objetivo como do direito subjetivo.77
Segundo José Afonso da Silva, os direitos fundamentais podem ser classificados, na Constituição Federal de 1988, segundo o seu conteúdo, em: direitos individuais (art. 5º); direitos à nacionalidade (art. 12); direitos políticos (arts. 14 a 17); direitos sociais (arts. 6º e 193 e seguintes); direitos coletivos (art. 5º); e direitos solidários (arts. 3º e 225).78
Em seguida, aprofunda-se o enfoque nos direitos de segunda dimensão, quais sejam, os direitos sociais, uma vez que a educação constitui direito fundamental de âmbito social.
2.3.2 Direitos sociais
Os direitos sociais se enquadram na segunda geração de direitos fundamentais e surgiram nas Constituições dos Estados modernos, com maior intensidade após a Primeira Guerra Mundial (1914-1918), sendo precursoras a Constituição Mexicana de 1917 e a Constituição de Weimar de 1919.79
Tais direitos nascem com o aparecimento da classe social de operários, que laboravam em condições precárias e em troca de salários irrisórios. Em virtude disso, o Estado deixou de se preocupar somente com as liberdades individuais, uma vez que, sozinhas, não eram capazes de proporcionar a dignidade igualitária na condição de vida dos homens.80
No dizer de Tatiana Penharrubia Fagundes,
76 FAGUNDES, 2009, p 197.
77 BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros Editores, 2003. p. 247-248.
78 SILVA, 2004, p. 183.
79 FAGUNDES, 2009.
[...] essas liberdades [individuais] seriam iguais para todos, é certo; para a maioria, porém, seriam sem sentido porque a ela faltariam os meios de exercê-la. De que adianta a liberdade de imprensa para todos aqueles que não têm meios para fundar, imprimir e distribuir um jornal? [...]. Assim, esses direitos seriam negados pela organização social ao mesmo tempo que, pro forma, seriam consagrados nas declarações.81
Diante disso, com o objetivo de fomentar e implementar a igualdade social, surgem os direitos sociais, que são prestações positivas proporcionadas pelo Estado de forma direta ou indireta. No entanto, “se o indivíduo possuísse meios financeiros suficientes e, se encontrasse no mercado uma oferta suficiente, poderia obtê-las também de particulares”.82
Em relação aos direitos de segunda dimensão, Paulo Bonavides leciona:
Os direitos da segunda geração merecem exame mais amplo. Dominam o século XX do mesmo modo como os direitos da primeira geração dominaram o século passado. São os direitos sociais, culturais e econômicos bem como os direitos coletivos ou de coletividades, introduzidos no constitucionalismo das distintas formas de Estado social, depois que germinaram por obra da ideologia e da reflexão antiliberal do século XX. Nasceram abraçados ao princípio da igualdade, do qual não podem se separar, pois fazê-lo equivaleria a desmembrá-los da razão de ser que os ampara e estimula.83
Desse modo, os direitos sociais estão profundamente ligados com o direito à igualdade, uma vez que possibilitam melhores condições de vida aos menos abastados, na medida em que tendem a realizar a igualdade perante situações desiguais:
São direitos de status positivus, já que permitem ao indivíduo exigir determinada atuação do Estado, com o objetivo de melhorar suas condições de vida, garantindo os pressupostos materiais para o exercício da liberdade. Envolvem a melhoria da vida de vastas categorias da população, mediante a instituição e execução de políticas públicas.84
Assim, relacionam-se ao gozo dos direitos individuais, pois criam condições materiais mais propícias para obtenção da igualdade real, gerando maior compatibilidade com o exercício efetivo dos direitos de primeira dimensão:85
Como se percebe, a segunda geração de direitos objetiva não apenas a igualdade formal, isto é, a igualdade perante a lei, como ocorriam com as Constituições dos
81 FAGUNDES, 2009, p. 194, (grifos do autor).
82 LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Teoria dos Direitos Fundamentais Sociais. Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2006. p. 88.
83 BONAVIDES, 2003, p. 564.
84 CARVALHO, 2010, p. 749-750, (grifos do autor).
Estados liberais. Mais do que simplesmente a igualdade formal, o Estado de Bem-Estar Social tem como desafio garantir a igualdade material, isto é, a igualdade real entre todos os membros da sociedade, seja através do exercício de uma liberdade pública de primeira dimensão (liberdade de expressão, por exemplo), seja por meio do direito universal à saúde ou à previdência social (direitos de segunda dimensão), sempre pautado pela dignidade da pessoa humana que, no cenário brasileiro,
constitui-se como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil.86
Ademais, apesar do surgimento com grande intensidade nos textos constitucionais no período pós-guerra, os direitos de segunda geração possuíam baixa imperatividade, “em virtude de sua própria natureza de direitos que exigem do Estado determinadas prestações materiais nem sempre resgatáveis por exiguidade, carência ou limitação essencial de meios e recursos”.87 Portanto, foram remetidos à esfera de normas programáticas por não conterem,
para sua concretização, as garantias trazidas pelos instrumentos processuais de proteção aos direitos da liberdade.88
Sobre o assunto, manifesta-se Paulo Bonavides:
Direitos sociais concernentes às relações de produção, ao trabalho, à educação, à cultura, à previdência, representavam uma estupenda novidade, um campo por inteiro distinto, desconhecido ao Direito Constitucional. Mas dificilmente as declarações que os inseriam se prestavam a uma redução jurídica fácil, de modo a fazê-los ingressar no corpo da Constituição dotados já de aplicabilidade direta e imediata. Os princípios sociais enunciados pela Constituição oferecem obstáculos muito mais sérios a uma conversão em direitos subjetivos correlatos do que os antigos direitos de liberdade proclamados ao alvorecer do constitucionalismo liberal [...].89
Nesse contexto, para alguns autores, os direitos sociais são normas programáticas, que se limitam a traçar os princípios definidores dos fins do Estado e, por isso, suscitam dúvidas em relação à sua eficácia e juridicidade, o que serve de pretexto, ao fim, para que a Constituição não seja observada.90
Em suporte, destaca José Joaquim Gomes Canotilho certos aspectos que fazem com que as normas programáticas adquiram maior importância no âmbito jurídico:
A relevância delas seria essencialmente política, pois servem apenas para pressão política sobre os órgãos competentes. Todavia, sob o ponto de vista jurídico, a introdução de direitos sociais nas vestes de programas constitucionais, teria também algum relevo. Por um lado, através das normas programáticas pode obter-se o fundamento constitucional da regulamentação das prestações sociais e, por outro lado, as normas programáticas, transportando princípios conformadores e 86 FAGUNDES, 2009, p. 195. 87 BONAVIDES, 2003, p. 564. 88 BONAVIDES, 2003. 89 BONAVIDES, 2003, p. 233. 90 BONAVIDES, 2003.
dinamizadores da Constituição, são susceptíveis de ser trazidas à colação no momento de concretização.91
Contudo, os direitos sociais estão perdendo o caráter de norma programática “desde que as recentes Constituições, inclusive a do Brasil, formularam o preceito de aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais”.92 Registre-se que o art. 5º, § 1º, da
Constituição Federal de 1988, regulamenta que “as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata”:93
O significado essencial dessa cláusula é o de ressaltar que as normas que definem direitos fundamentais são normas de caráter preceptivo, e, não, meramente programático. Explicita-se, além disso, que os direitos fundamentais se fundam na Constituição, e, não, na lei – com o que se deixa claro que é a lei que deve mover-se no âmbito dos direitos fundamentais, e, não, o contrário. Os direitos fundamentais não são meramente normas matrizes de outras normas, mas também, e sobretudo, normas diretamente reguladoras de relações jurídicas.94
Dessa forma, os direitos da segunda dimensão são tendentes a se tornarem tão justificáveis quanto os da primeira, visto que não podem ser descumpridos com a facilidade de argumentação embasada na justificativa de programaticidade da norma.95 Apesar disso,
ainda assim existem dificuldades na aplicação com força cogente dos direitos sociais, visto que estes têm sido reféns de decisões de cunho político, não recebendo a atenção especial que necessitam.96
Logo, segundo Paulo Bonavides:
Reconstruir o conceito jurídico de Constituição, inculcar a compreensão da Constituição como lei ou conjunto de leis, de sorte que tudo no texto constitucional tenha valor normativo, é a difícil tarefa que se depara à boa doutrina constitucional de nosso tempo. Sem embargo do debate doutrinário que ainda se possa ferir, a corrente de idéias mais idôneas do Direito Constitucional contemporâneo parece estar indubitavelmente aquela que, em matéria de Constituição rígida, perfilha ou reconhece a eficácia vinculante das normas programáticas.97
91 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 7. ed. Coimbra:
Almedina, 2000. p. 474-475, (grifos do autor).
92 BONAVIDES, 2003, p. 564.
93 BRASIL. Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>.
94 BRANCO, Paulo Gustavo Gonet Branco; COELHO, Inocêncio Mártires; MENDES, Gilmar Ferreira.
Hermenêutica Constitucional e Direitos Fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica, 2002. p. 134.
95 BONAVIDES, 2003.
96 CARDOSO, Juliana Pizzetti. As demagogias constitucionais disfarçadas de normas programáticas.
Disponível em: <http://www.oab-sc.org.br/artigos/as-demagogias-constitucionais-disfarcadas-normas-programaticas/114>.
Por fim, ressalta-se que os objetivos fundamentais da Constituição Federal de 1988, que visam erradicar a pobreza e a marginalização, bem como reduzir as desigualdades sociais e regionais, só poderão ser alcançados com o avanço dos direitos sociais.98
Na sequência, a partir do estudo traçado acerca dos direitos fundamentais e dos direitos sociais, volta-se atenção à educação, com demonstração de suas especificidades, enquanto direito fundamental social.
2.3.3 O direito fundamental social à educação
De início, frise-se que, em período anterior à Constituição Federal de 1988, a normatividade do direito à educação se limitava a dizer que este era um direito de todos e dever do Estado, não existindo qualquer força ou instrumento de exigibilidade.99
Entretanto, com o advento da vigente Carta Maior, a preocupação do legislador se voltou para a exigência e consequente aplicação da norma, conferindo-lhe indispensável imperatividade:100
Afirmado como o primeiro e o mais importante de todos os direitos sociais, fez-se compreender a Educação como valor de cidadania e de dignidade da pessoa humana, itens essenciais ao Estado Democrático de Direito e condição para a realização dos ideais da República, de construir uma sociedade livre, justa e solidária, nacionalmente desenvolvida, com a erradicação da pobreza, da marginalização e das desigualdades sociais e regionais e livre de quaisquer formas de discriminação (artigo 3º da Constituição Federal), o imaginário de Nação inscrito na Carta Magna Brasileira.101
O direito à educação é regulamentado em vários diplomas legais de âmbito nacional e internacional, e está disposto, de forma específica, nos arts. 205 a 217 da Constituição Federal de 1988, bem como no art. 26 da Declaração Universal dos Direitos do Homem:
O art. 205 contém uma declaração fundamental que, combinada com o art. 6º, eleva a educação ao nível dos direitos fundamentais do homem. Aí afirma que a educação é um direito de todos, com o que esse direito é informado pelo princípio da universalidade. Realça-lhe o valor jurídico, por um lado, a cláusula – a educação é dever do Estado e da família –, constante do mesmo artigo, que completa a situação jurídica subjetiva, ao explicitar o titular do dever, da obrigação, contraposto àquele
98 MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL. O direito à educação escolar. Disponível em:
<http://www.mprs.mp.br/infancia/doutrina/id154.htm>.
99 MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL, 2014.
100 MINISTÉRIO PÚBLICO DO RIO GRANDE DO SUL, 2014.
direito. Vale dizer: todos têm direito à educação e o Estado tem o dever de prestá-la, assim como a família.102
Ao contrário dos demais direitos sociais, a educação fundamental é obrigatória, gratuita e deve ser universalizada, e o sistema constitucional possui base no ensino público, sendo a iniciativa privada meramente secundária e condicionada.103
Tal direito permite
a adultos e crianças marginalizados a integração na comunidade, a promoção da emancipação feminina e a proteção das crianças contra a exploração sexual ou a de seu trabalho. Possibilita, ademais, a difusão da democracia, dos direitos humanos e
da proteção do meio ambiente, valores cruciais no mundo contemporâneo.104
Além disso, conforme menciona José Afonso da Silva, existem alguns princípios de ensino que devem ser observados para que seja assegurado o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho, quais sejam:
igualdade de condições para o acesso e permanência na escola; liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber; pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e privadas de ensino; gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; valorização dos profissionais do ensino garantido na forma da lei; planos de carreira para o magistério público, com piso salarial e profissional e ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, gestão democrática; garantia de padrão de qualidade (art. 206).105
Dessa forma, o direito à educação se desdobra em vários direitos e faculdades e exprime, conjuntamente, uma posição jurídica subjetiva, individual, difusa, coletiva, fundamental e universal, de concepção regida pela dignidade humana.106 Seu regime jurídico,
portanto, é complexo: envolve diferentes poderes e capacidades de exercício, com a inerente sujeição ao regime jurídico específico dos direitos fundamentais, mesmo dependendo de prestações materiais e recursos financeiros.107
É corolário do princípio da liberdade, visto que os indivíduos que fazem parte de um sistema educacional de qualidade possuem maior responsabilidade na atuação social e
102 SILVA, 2004, p. 311, (grifos do autor). 103 SILVA, 2004.
104 RANIERI, Nina Beatriz Stocco. O direito educacional no sistema jurídico brasileiro. In: ASSOCIAÇÃO
BRASILEIRA DE MAGISTRADOS, PROMOTORES DE JUSTIÇA E DEFENSORES PÚBLICOS DA INFÂNCIA E DA JUVENTUDE. Justiça pela Qualidade na Educação. São Paulo: Saraiva, 2013. p. 56.
105 SILVA, 2004, p. 818, (grifos do autor).
106 RANIERI, 2013.
política, pois tem maior discernimento sobre o regime jurídico que lhes asseguram os próprios direitos:108
É por isso que se diz que “educação é poder”, permitindo concluir que ela é a chave para estabelecer e reforçar a Democracia, promover o desenvolvimento humano sustentável e contribuir para uma paz baseada no respeito mútuo e na justiça social. Onde a liderança, a criatividade e o conhecimento desempenham um papel cada vez mais preponderante, o direito à educação se constitui, em última análise, no direito a participar da vida do mundo moderno.109
Em síntese,
o sentido da educação provém da tentativa de combinar e equilibrar esses dois elementos de direitos individuais e deveres sociais, de desenvolvimento pessoal e de serviço social; neste processo de relacionar o indivíduo com a sociedade, a fim de assegurar o desenvolvimento da personalidade e o bem estar-social.110
Por conseguinte, a atual ordem jurídica preceitua que o direito à educação é o direito público subjetivo de acesso à educação e ao ensino, na relação entre o educando e o educador, razão pela qual deve ser efetivamente proporcionado ao cidadão pelo Estado.111
Evidencia-se, em decorrência do exposto, que a educação é um direito de todos, deve ser fornecida em face da atuação positiva do Poder Público e é instrumento primordial para o desenvolvimento da cidadania, da dignidade do homem, do respeito entre os indivíduos, da justiça social e da democracia. Em suma, possui relação direta com o crescimento e desenvolvimento do próprio Estado.
Diante disso, passa-se à verificação do direito positivo brasileiro, com exposição das principais disposições legais que regulamentaram e ênfase nas que atualmente ditam o direito à educação no Brasil.
108 LIBERATI, Wilson Donizeti. Direito à Educação: Uma Questão de Justiça. São Paulo: Malheiros Editores,
2004.
109 LIBERATI, 2004, p. 210.
110 MONROE, 1987 apud GARCIA, 2009, p. 187.
3 A EDUCAÇÃO NO DIREITO POSITIVO
Neste tópico, o tema educação será analisado com base em seus diplomas legais mais relevantes, tais como a Declaração Universal dos Direitos Humanos, as Constituições que fazem parte do arcabouço constitucional brasileiro e a atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional.
No entanto, ressalta-se que tais disposições não são as únicas que fornecem suporte para as regulamentações referentes ao direito à educação no sistema de normas do país:
No conjunto das prescrições educacionais, à LDB acrescentam-se as normas gerais editadas pela União, e a suplementação que venha a ser promovida pelos Estados e Distrito Federal (CF, art. 24, IX). De todas derivam atos regulatórios e interpretativos, emanados pelos diversos órgãos normativos dos sistemas de ensino (Ministério da Educação, Secretarias de Educação, Conselhos Estaduais e Nacional de Educação, etc.); bem como estatutos e regimentos institucionais, que encontram fundamento na autonomia universitária (CF, art. 207). Diversas leis ordinárias interferem indiretamente na atividade educacional, com [sic] é o caso do ECA e do Código de Defesa do Consumidor [...].112
Embora o Estatuto da Criança e do Adolescente não seja abordado em profundidade, este se constitui em norma assecuratória importante para a defesa dos interesses de crianças e adolescentes, ditando, dentre outros, direitos à proteção integral e ao fornecimento de educação de forma igualitária.
O tópico 3.1 fará referência à Declaração Universal dos Direitos Humanos, que possui seu ponto central no direito à educação e serve como pedra basilar das demais disposições vigentes no ordenamento jurídico brasileiro.
No item 3.2, será feita uma retrospectiva do direito à educação, com foco no contexto histórico e nas disposições contidas nas Constituições do Brasil.
Para finalizar, o tópico 3.3 irá expor os debates que antecederam a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996 (Lei n. 9.394/96), a qual determina a estrutura e as bases para o funcionamento da educação nacional, apresentando-se, por derradeiro, as suas disposições mais relevantes.
3.1 DA DECLARAÇÃO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS
O anteprojeto da Declaração Universal dos Direitos Humanos foi elaborado pela Comissão dos Direitos Humanos das Nações Unidas, composta por nove peritos designados em 1946 para proporem recomendações acerca do contido na Carta de São Francisco. Já o Brasil somente começou a fazer parte da Comissão de Direitos Humanos a contar do ano de 1977.113
Promulgada pelas Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948, a Declaração Universal, por meio dos direitos introduzidos em seu corpo, foi inspiração para os temas tratados nas grandes conferências da Organização das Nações Unidas (ONU) nos anos de 1990, bem como para as lutas pela redemocratização nacional.114
A promulgação da Declaração Universal dos Direitos Humanos ocorreu em um período de reconstrução após o período da Segunda Guerra Mundial e da vitória contra a barbárie do nazismo e dos movimentos separatistas. Em razão disso, anunciava a igualdade entre todos os seres humanos e a liberdade de expressão, assim como o fim da tortura, das penas cruéis, do terror e da miséria.115
Atualmente “precisamente por sua força respaldada na ética, ela é brandida como arma de propaganda para ataques e contra-ataques entre países, partidos e facções adversárias, bem como para consecução de avanços sociais variados”.116 No cenário atual do Brasil
democrático, é invocada para promover a conscientização cidadã e tem sido referência legítima para reivindicações de medidas, programas sociais e políticas públicas.117
Quanto ao objeto deste estudo, o preâmbulo da Declaração Universal destaca o papel central da educação para concretização dos seus fins, dispondo da seguinte forma:
[...] A Assembléia Geral proclama
A presente Declaração Universal dos Diretos Humanos como o ideal comum a ser atingido por todos os povos e todas as nações, com o objetivo de que cada indivíduo e cada órgão da sociedade, tendo sempre em mente esta Declaração, se esforce, através do ensino e da educação, por promover o respeito a esses direitos e liberdades, e, pela adoção de medidas progressivas de caráter nacional e internacional, por assegurar o seu reconhecimento e a sua observância universais e
113 ALVES, José Augusto Lindgren Alves. A Declaração Universal dos Direitos Humanos no Discurso
Diplomático Brasileiro. In: GIOVANNETTI, Andrea. 60 anos da Declaração Universal dos Direitos
Humanos: Conquistas do Brasil. Brasília: Fundação Alexandre de Gusmão, 2009.
114 ALVES, 2009.
115 PIOZZI, Patrizia. A reinvenção da felicidade: uma breve nota sobre o cinqüentenário da Declaração
Universal dos Direitos Humanos. Disponível em:
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0101-73301998000400007&lang=pt>.
116 ALVES, 2009, p. 63. 117 ALVES, 2009.
