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INSTITUTO FEDERAL DO ESPÍRITO SANTO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM EDUCAÇÃO AMBIENTAL E SUSTENTABILIDADE MAYARA FIGUEIREDO DIAS

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PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO LATO SENSU EM EDUCAÇÃO AMBIENTAL E SUSTENTABILIDADE

MAYARA FIGUEIREDO DIAS

ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES PREVISTAS NOS PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO DOS MUNICÍPIOS INSERIDOS NA UNIDADE DE

PLANEJAMENTO E GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS CARATINGA

Ibatiba – ES 2020

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ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES PREVISTAS NOS PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO DOS MUNICÍPIOS INSERIDOS NA UNIDADE DE

PLANEJAMENTO E GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS CARATINGA

Monografia apresentada ao Programa de Pós-Graduação Lato sensu em Educação Ambiental e Sustentabilidade do Instituto Federal do Espírito Santos – Campus Ibatiba, como requisito parcial para a obtenção do grau de Especialista em Educação Ambiental e Sustentabilidade. Orientador: Prof. Dr. Marcos Alves de Magalhães

Ibatiba – ES 2020

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Dados Internacionais de Catalogação-na-Publicação (CIP) (Biblioteca Ifes - Campus Ibatiba)

D541a Dias, Mayara Figueiredo, 1991-

Análise da implementação das ações previstas nos planos de saneamento básico dos municípios inseridos na unidade de planejamento e gestão de recursos hídricos Caratinga / Mayara Figueiredo Dias. - 2020.

92 f. : il. ; 30 cm.

Orientador: Marcos Alves de Magalhães.

Monografia (especialização) - Instituto Federal do Espírito Santo, Programa de Pós-graduação Lato sensu em Educação Ambiental e Sustentabilidade, 2020.

1. Educação Ambiental e Sustentabilidade - Monografias. 2. Saneamento - Aspectos ambientais - Caratinga (MG). 3. Desenvolvimento sustentável - Caratinga (MG). 4. Bacias hidrográficas - Doce, Rio (MG). I. Magalhães, Marcos Alves de. II. Instituto Federal do Espírito Santo. Campus Ibatiba. III. Título.

CDD 363.7 Elaborada por Marcelo Rocha Santos – CRB-6/ES - 787

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ANÁLISE DA IMPLEMENTAÇÃO DAS AÇÕES PREVISTAS NOS PLANOS DE SANEAMENTO BÁSICO DOS MUNICÍPIOS INSERIDOS NA UNIDADE DE

PLANEJAMENTO E GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS CARATINGA

Monografia apresentada ao Programa de Pós-Graduação Lato sensu em Educação Ambiental e Sustentabilidade do Instituto Federal do Espírito Santos – Campus Ibatiba, como requisito parcial para a obtenção do grau de Especialista em Educação Ambiental e Sustentabilidade.

Aprovado em 22 de abril de 2020

COMISSÃO EXAMINADORA

Prof. Dr. Marcos Alves de Magalhães Centro Universitário de Caratinga

Orientador

Prof. Dr. Walisson da Silva Freitas Instituto Federal do Espírito Santo

Membro Interno

Prof. M. Sc. Alex Cardoso Pereira Doutorando na Universidade Federal do Viçosa

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“Dedico esse trabalho, com todo meu amor e gratidão, ao MEU PAI Sinclécio de Figueiredo Santos (in memorian). Meu exemplo de vida. Pequeno ruralista que viveu neste mundo com muita fé, dedicação ao trabalho, honestidade, simplicidade e respeito ao próximo”

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Agradeço, primeiramente, a DEUS, pelo dom da vida e por ter me proporcionado chegar até aqui;

A minha família pelo apoio e incentivo;

Ao meu noivo e incondicional companheiro, Lucas, que sempre ao meu lado me deu forças para eu vencer essa etapa da vida;

Ao meu orientador, Professor Dr. Marcos Alves Magalhães, pela confiança e pela oportunidade de trabalhar ao seu lado. Muito obrigada por me ter corrigido quando necessário sem nunca me desmotivar;

Aos meus amigos Nadion, Sillas e Marília cujo apoio e amizade estiveram presentes em todos os momentos.

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Mayara Figueiredo Dias. Análise da implementação das ações previstas nos Planos de Saneamento Básico dos municípios inseridos na Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos Caratinga. Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Programa de Especialização em Educação Ambiental e Sustentabilidade, do Instituto Federal do Espírito Santo, Campus Ibatiba. Orientador: Prof. Dr. Marcos Alves de Magalhães

De acordo com a Lei Federal nº 11.445/2007 os municípios brasileiros, titulares dos serviços públicos de saneamento básico, devem assumir competências quanto ao planejamento, à prestação, à regulação e à fiscalização dos serviços, tendo em vista o alcance de princípios básicos definidos na referida lei do saneamento. Para o atendimento das premissas da lei, os poderes públicos locais devem se organizar e planejar as suas ações de saneamento através da elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico - PMSB. O presente trabalho analisou se as ações propostas nos PMSBs de 10 municípios inseridos na Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos Caratinga (UPGRH Caratinga), afluente da Bacia Hidrográfica do Rio Doce, para execução no prazo imediato (até 3 anos, contados a partir das suas respectivas aprovações da Política Municipal de Saneamento Básico) se as mesmas estão sendo cumpridas. Para realização da pesquisa foram obtidos e analisados os PMSBs desse grupo de municípios sobre quais ações efetivamente foram ou estão sendo realizadas e identificar as deficiências que dificultam ou impedem a execução para o prazo previsto, levantando informações através de visita in loco para aplicação de questionário aos gestores dos serviços de saneamento básico. Os resultados encontrados demonstram que, apesar dos municípios disporem de PMSB, não houve avanço significativo na melhoria nos serviços de saneamento básico prestados à população, pois o percentual de efetivação das ações propostas para o prazo imediato foi de em média apenas 21%. Os resultados revelam que Caratinga é o município que mais se aproxima do cumprimento da lei municipal do saneamento. Por outro lado, os demais municípios obtiveram percentuais abaixo de 50%, com destaque para os municípios de Imbé de Minas e Inhapim, que mostraram mais dificuldades em cumprir as ações. As questões abertas sobre a percepção dos gestores na execução das ações previstas, detectou a falta de recursos como o principal empecilho para o não atendimento das ações propostas nos PMSBs em todos os municípios.

Palavras-chave: Saneamento Básico. Plano Municipal de Saneamento. Universalização. Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos.

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Mayara Figueiredo Dias. Analysis of the implementation of the actions foreseen in the Basic Sanitation Plans of the municipalities inserted in the hydrographic basin of the Caratinga. Course Conclusion Paper presented to the Specialization Program in Environmental Education and Sustainability, from the Federal Institute of Espírito Santo, Campus Ibatiba. Advisor: Marcos Alves de Magalhães

According to Federal Law N. 11,445 / 2007, Brazilian municipalities, holders of public basic sanitation services, must assume competences regarding the planning, provision, regulation and inspection of services, with a view to achieving basic principles defined in said sanitation law. In order to comply with the premises of the law, local public authorities must organize themselves and plan their sanitation actions through the elaboration of the Municipal Basic Sanitation Plan - MBSP. The present work analyzed whether the actions proposed in the PMSBs of 10 municipalities inserted in the Water Resources Planning and Management Unit of the Caratinga, a tributary of the Doce River Hydrographic Basin, for execution in the immediate term (up to 3 years, counted from their respective approvals of the Municipal Basic Sanitation Policy) if they are being complied with. In order to carry out the research, the MBSP of this group of municipalities were obtained and analyzed on what actions were actually or are being carried out, and to identify the deficiencies that hinder or prevent the execution for the foreseen term, raising information through an on-site visit to apply a questionnaire to the managers of basic sanitation services. The results found show that, although the municipalities have MBSP, there was no significant improvement in the basic sanitation services provided to the population, since the percentage of effective actions proposed for the immediate term was on average only 21%. The results reveal that Caratinga is the municipality that comes closest to complying with the municipal sanitation law. On the other hand, the other municipalities obtained percentages below 50%, with emphasis on the municipalities of Imbé de Minas and Inhapim, which showed more difficulties in carrying out the actions. The open questions about the perception of managers in the execution of the planned actions, detected the lack of resources as the main obstacle to the non-compliance with the actions proposed in the MBSP in all municipalities Keywords: Basic Sanitation. Municipal Sanitation Plan. Universalization. Water Resources

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Quadro 1 - Distribuição das perguntas fechadas entre os eixos ... 36 Quadro 2 - Lei Municipal de aprovação dos PMSB dos municípios integrantes da bacia do

rio Caratinga e atendimento aos critérios de inclusão ... 38 Quadro 3 - Caracterização dos entrevistados segundo o município ... 40 Quadro 4 - Prestadores de serviços de saneamento básico nos municípios participantes da

pesquisa ... 42 Quadro 5 - Quadro resumo das respostas fechadas em cada setor de saneamento básico ... 45 Quadro 6 - Porcentagem da participação do Saneamento Básico nos gastos orçamentários

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Gráfico 1 – Distribuição percentual da população participante da pesquisa ... 41 Gráfico 2 – Panorama situacional das ações previstas para o prazo imediato nos PMSBs dos

municípios em estudo da UPGRH Caratinga ... 46 Gráfico 3 – Panorama das ações previstas para o prazo imediato no eixo Abastecimento de

Água dos municípios estudados da UPGRH Caratinga ... 49 Gráfico 4 – Panorama das ações previstas para o prazo imediato no eixo Esgotamento

Sanitário dos municípios estudados da UPGRH Caratinga ... 51 Gráfico 5 – Panorama das ações previstas para o prazo imediato no eixo Resíduos Sólidos

dos municípios estudados da UPGRH Caratinga ... 53 Gráfico 6 – Panorama das ações previstas para o prazo imediato no eixo Drenagem Urbana

dos municípios estudados da UPGRH Caratinga ... 56 Gráfico 7 – Panorama das ações previstas para o prazo imediato no eixo Institucional dos

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BNH Banco Nacional da Habitação

CESB Companhias Estaduais de Saneamento Básico

CONSAB Conferências Municipais de Saneamento Básico de Governador Valadares COPASA Companhia de Saneamento de Minas Gerais

EMATER Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural FUNASA Fundação Nacional da Saúde

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDHM Índice de Desenvolvimento Humano

LDNSB Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico OMS Organização Mundial da Saúde

PARH Plano de Ação de Recursos Hídricos

PGIRS Plano de Gestão Integrada dos Resíduos Sólidos PLANASA Plano Nacional de Saneamento Básico

PMSB Plano Municipal de Saneamento Básico

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PPMSB Política Pública Municipal de Saneamento Básico RDC Resolução da Diretoria Colegiada

RSS Resíduos de Serviços de Saúde RSU Resíduos Sólidos Urbanos

SNIS Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento SUS Sistema Único de Saúde

TCLE Termos de Consentimento Livre e Esclarecido

UPGRH Unidade de Planejamento e Gestão dos Recursos Hídricos UTC Unidade de Triagem e Compostagem

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1 INTRODUÇÃO ... 12

2. OBJETIVO ... 15

2.1 OBJETIVO GERAL ... 15

2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 15

3. REFERENCIAL TEÓRICO ... 16

3.1 O SETOR DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: DESENVOLVIMENTO E ASPECTOS LEGAIS ... 16

3.2 FUNÇÕES DA GESTÃO MUNICIPAL DO SANEAMENTO BÁSICO PREVISTAS NO MARCO LEGAL ... 18

3.2.1 Prestação dos serviços de saneamento básico ... 18

3.2.2 Planejamento dos serviços de saneamento básico ... 19

3.2.3 Regulação e fiscalização dos serviços de saneamento básico ... 21

3.2.4 Participação e controle social dos serviços de saneamento básico ... 22

3.3 BACIA HIDROGRÁFICA ... 23

3.3.1 Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos do Rio Caratinga (UPGRH Caratinga) ... 25

3.3.1.1 População ... 25

3.3.1.2 Saneamento básico ... 26

3.3.1.3 Saúde pública e saneamento ... 27

3.4 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA ... 29 3.4.1 Pesquisa descritiva ... 29 3.4.2 Pesquisa exploratória ... 30 4 MATERIAIS E MÉTODOS ... 32 4.1 LOCAL DA PESQUISA ... 32 4.2 TIPO DE PESQUISA ... 33 4.3 POPULAÇÃO E AMOSTRAGEM ... 33 4.3.1 Critérios de Inclusão ... 34 4.4 COLETA DE DADOS ... 35 4.4.1 Dados documental ... 35

4.4.2 Técnica de investigação – questionários ... 35

4.5 PROCESSO DE ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS ... 37

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5.2 AMOSTRA ANALISADA ... 40

5.3 ANÁLISE GERAL DAS AÇÕES PREVISTAS NOS PMSBS PARA O PRAZO IMEDIATO ... 44

5.4 ENTRAVES NO CUMPRIMENTO DAS AÇÕES: PERCEPÇÃO DOS GESTORES MUNICIPAIS ... 61

5 CONCLUSÃO ... 63

REFERÊNCIAS ... 65

APÊNDICES ... 71

APÊNDICE A – Questionário da Pesquisa de Campo ... 71

APÊNDICE B – Parecer Consubstanciado do Comitê em Pesquisa ... 79

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1 INTRODUÇÃO

Em 5 de janeiro de 2007, foi promulgada a Lei Federal nº 11.445, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política federal de saneamento básico (BRASIL, 2007), setor que até então, era desprovido de um marco legal.

A Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Básico (LDNSB) trouxe regras para o setor, ao introduzir novos instrumentos de gestão, como a regulação, o planejamento, a regulação, a fiscalização e o controle social (BRASIL, 2007), a fim de melhorar a eficiência da prestação dos serviços e buscar a desejada universalização.

No contexto desse quadro legal, a LDNSB, colocou os municípios como protagonistas do setor de saneamento, ao atribuir a esses, uma série de competências que, antes eram exercidas pelos estados.

Para o atendimento das premissas da lei de saneamento básico, os poderes locais devem se organizar e planejar as suas ações futuras de saneamento através da elaboração do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB), este instrumento contempla o planejamento das ações para o setor, bem como sua concepção de operacionalização e sua operacionalização de fato. Tendo em vista o alcance de princípios básicos definidos na referida lei do saneamento, como a universalização do acesso, a integralidade e a equidade das ações e a intersetorialidade. O PMSB, deve considerar um amplo horizonte de tempo, metas de curto, médio e longo prazos e revisá-los, pelo menos, a cada quatro anos; prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços relativos ao abastecimento de água potável, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem e manejo das águas pluviais urbanas; definir o ente responsável pela regulação e fiscalização dos serviços e estabelecer mecanismos de controle social.

Nesse contexto, percebe-se que, para exercer a titularidade na amplitude que o marco legal prevê, exige-se dos municípios capacidade institucional, recursos técnicos, financeiros e gerenciais (PEREIRA, 2019).

No entanto, após pouco mais de uma década da promulgação do marco legal do saneamento, observa-se que os gestores municipais vêm encontrando dificuldade para exercer as funções que lhe foram atribuídas. De acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE)

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(2018), apenas 42% dos municípios do País elaboraram seus planos de saneamento básico, 47% definiram o ente responsável pela regulação e fiscalização dos serviços e somente 17% dos municípios possuíam conselhos com atribuições voltadas para o exercício do controle social dos serviços de saneamento.

No que tange à prestação dos serviços, os indicadores do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) revelam que 39 milhões de brasileiros não têm acesso aos serviços de água tratada, mais de 100 milhões de brasileiros não dispõem de coleta de esgotos e apenas 26% do volume de água produzida é tratada (BRASIL, 2018a). Quanto aos resíduos sólidos, estima-se que cerca de 16,6% da massa total coletada no País é ainda destinada de forma irregular em lixões e aterros controlados (BRASIL, 2018b).

Não diferente, os municípios inseridos na Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos Caratinga (UPGRH Caratinga), também, apresentam um cenário similar ao do país, no que diz respeito a prestação dos serviços de saneamento básico (ECOPLAN-LUME, 2010). Dos 29 municípios que constituem a UPGRH Caratinga, apenas 2 possuem população superior a 30 mil habitantes (Caratinga e Governador Valadares). São, portanto, em sua maioria, municípios de pequeno porte, que, possivelmente, teriam dificuldades de exercer a gestão dos serviços de saneamento básico nos termos da LDNSB. Pois conforme corrobora Brasil (2014) a maioria dos municípios de pequeno porte não possui estruturas institucionais, nem recursos financeiros para organizar uma gestão sustentável dos serviços de saneamento básico, devido ao fraco desenvolvimento econômico, dificuldade de captar recursos e pouca capacidade administrativa.

Diante das deficiências de saneamento dos municípios que compõem a UPGRH Caratinga, o Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Doce, a fim de contribuir no enfrentamento das dificuldade vivenciadas pelo setor, financiou em 2015, a elaboração de Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSBs) de municípios que não possuem o documento e nem dispõe de verba para a sua execução, para que os mesmos possam planejar suas ações buscando ampliar a cobertura do atendimento e melhorar os serviços prestados, com visão de futuro sobre a sustentabilidade da prestação dos serviços.

Com base no exposto, após cinco anos da elaboração desses planos, o presente trabalho emana da necessidade de pesquisar a situação da implementação o PMSB nos municípios inseridos na

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UPGRH Caratinga, confrontando o que foi planejado e o que de fato se efetivou, bem como identificar os principais entraves que têm dificultado ou impedido a execução de ações propostas para os cinco eixos do saneamento básico.

Entende-se que uma avaliação sobre a implementação do principal instrumento de política pública municipal, o PMSB, é imprescindível, dadas as atuais fragilidades estruturais e organizacionais do setor.

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2. OBJETIVO

2.1 OBJETIVO GERAL

Analisar se as ações propostas para o prazo imediato contidos nos PMSBs dos municípios inseridos na UPGRH Caratinga estão sendo cumpridas.

2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

 Obter os PMSBs dos municípios inseridos na área de estudo e selecionar as ações previstas a serem executadas no prazo imediato (até 3 anos) para os cinco eixos de saneamento;

 Elaborar questionário de avaliação considerando as ações imediatas dos cinco eixos de saneamento;

 Selecionar os municípios, através de critérios de inclusão, aptos a participarem do estudo;

 Aplicar os questionários nos municípios pertencentes a UPGRH Caratinga aptos a participarem do estudo; e

 Calcular os índices de execução das ações previstas de cada eixo e discutir as dificuldades das gestões municipais no cumprimento das ações propostas no prazo previsto.

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3. REFERENCIAL TEÓRICO

A discussão exposta a seguir retratará os aspectos pertinentes a Legislação nº 11.445 de 2007, popularmente conhecida como LDNSB, enfatizando sua importância enquanto ferramenta de planejamento e gestão, com ênfase na gestão municipal sobretudo o Plano Municipal de Saneamento Básico. Também destacará a importância da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, adentrando por fim na UPGRH Caratinga, cujos municípios pertencentes são objetos de estudo desta pesquisa.

3.1 O SETOR DO SANEAMENTO BÁSICO NO BRASIL: DESENVOLVIMENTO E ASPECTOS LEGAIS

Antes de aprofundar na legislação nacional sobre o saneamento no Brasil, é importante percorrer o itinerário da evolução dos serviços públicos de saneamento básico no País. Nesse sentido, apresenta-se um panorama dessa evolução, considerando as grandes mudanças ocorridas na sociedade, na economia e na política brasileira. O recorte histórico é realizado a partir de 1940, tendo por base Rezende e Heller (2008) e Costa e Ribeiro (2013).

A partir do recorte histórico apresentado, depreende-se que a institucionalidade do saneamento do País era baseada no Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANASA), cuja construção ocorreu entre 1964 e 1971, e manteve-se até 1986, quando seu pilar financeiro, o Banco Nacional da Habitação (BNH) foi extinto (COSTA; RIBEIRO, 2013).

Após a Constituição Federal de 1988, surgiram várias iniciativas a fim de se estabelecer um novo marco legal e institucional para o saneamento, porém sem sucesso até meados da década de 2000. Durante esse período, foram mantidos os pressupostos básicos do PLANASA: as companhias estaduais e seus contratos de concessão, o princípio da auto sustentação financeira, o tímido controle social, o privilégio ao financiamento das ações de abastecimento de água e esgotamento sanitário, com poucas ações voltadas aos manejos de águas pluviais urbanas e de resíduos sólidos, a baixa articulação com as áreas de saúde pública, recursos hídricos, planejamento urbano, entre outros (FURTADO, 2008).

A Lei Federal nº 11.445, sancionada em 5 de janeiro de 2007, denominada LDNSB, constitui avanço significativo para o estabelecimento de um marco regulatório efetivo e para a superação do vazio institucional que caracterizou o setor, suprindo uma lacuna de mais de 30 anos (BRASIL, 2009; FURTADO, 2008).

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Furtado (2008) ressalta que a Lei, entre outros aspectos, trouxe a afirmação do papel do poder público na área, a visão abrangente do conceito de saneamento básico, a visão sistêmica de gestão, incluindo as etapas de planejamento e avaliação dos serviços, e um modelo institucional que separa com clareza os papéis do titular, do prestador e do regulador dos serviços.

Dentre os princípios contemplados pela Lei, Furtado (2008) destaca ainda o conceito amplo de saneamento, incluindo as ações de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais; a afirmação do objetivo de salubridade ambiental para os serviços, em contraposição à visão do saneamento como bem econômico; a afirmação do papel do Estado e do sentido público do saneamento, em contraposição à concepção da privatização como meio de universalização dos serviços; o compromisso com a universalização, a integralidade e a equidade; a afirmação dos conceitos de regulação, planejamento e avaliação dos serviços, de forma articulada entre si; a implantação de regras claras para a delegação dos serviços, afirmando os direitos do titular; o reconhecimento do controle social, embora sem a clara previsão de mecanismos concretos para sua implementação; e o favorecimento do acesso aos serviços à população de baixa renda.

As principais conquistas da LDNSB, como princípios e diretrizes, são a universalização, a integralidade, a equidade, a promoção da saúde e o controle social, incorporados do Sistema Único de Saúde (SUS). Enquanto o SUS é implementado em âmbito municipal, promovendo a descentralização e potencializando o controle social, o saneamento foi historicamente implementado em nível de gestão estadual, através das companhias estaduais de saneamento básico, conhecidas como CESBs que, por sua vez, apresentam resistências à participação e controle social, advindas de sua cultura autoritária, originada no PLANASA (COSTA, 2003, 2009). Portanto, a LDNSB requer uma nova postura dos gestores municipais para se implementar o plano de saneamento e o controle social, induzidos por um esforço político (COSTA, 2009).

Carvalho e Adas (2012) apresentam alguns pontos que impedem o avanço institucional do setor: possível sobreposição de competências entre entes federados; ausência ou, no mínimo, deficiência de integração da prestação dos serviços com a gestão dos recursos hídricos; deficiência quanto à integração dos diversos planos correlatos; interferências políticas ocasionadas principalmente pela alternância de poder; necessidade de avanço institucional nos mecanismos de controle social; e necessidade de evolução dos entes reguladores.

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3.2 FUNÇÕES DA GESTÃO MUNICIPAL DO SANEAMENTO BÁSICO PREVISTAS NO MARCO LEGAL

A Lei Federal nº 11.445/2007 trouxe aos gestores municipais importantes direcionamentos para a formulação das políticas públicas municipais de saneamento básico (ROSSETTO; LERÍPIO, 2012).

Sobre o exercício da titularidade disposto no Capítulo II da referida Lei, compete ao titular dos serviços, entre outras atribuições, formular a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto, elaborar os planos municipais de saneamento básico; prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação; e estabelecer mecanismos de controle social (BRASIL, 2007). Assim, considerando o exercício da titularidade definido na Lei Federal nº 11.445/2007, pode-se identificar quatro funções de gestão: (i) prestação dos serviços; (ii) planejamento; (iii) regulação e fiscalização; e (iv) participação e controle social.

3.2.1 Prestação dos serviços de saneamento básico

A prestação dos serviços de saneamento pode ser exercida diretamente pelo município ou delegada a um terceiro, conforme previsto no Art. 9°, inciso II, da LDNSB. O Decreto Federal nº 7.217/2010 que regulamenta a referida Lei, é ainda mais específico sobre esse ponto:

Art. 38. O titular poderá prestar os serviços de saneamento básico:

I – diretamente por meio de órgão de sua administração direta ou por autarquia, empresa pública ou sociedade de economia mista que integre a sua administração indireta, facultado que contrate terceiros, no regime da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, para determinadas atividades;

II - de forma contratada:

a) indiretamente, mediante concessão ou permissão, sempre precedida de licitação na modalidade concorrência pública, no regime da Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995; ou

b) no âmbito de gestão associada de serviços públicos, mediante contrato de programa autorizado por contrato de consórcio público ou por convênio de cooperação entre entes federados, no regime da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005; ou

III - nos termos de Lei do titular, mediante autorização a usuários organizados em cooperativas ou associações, no regime previsto no art. 10, § 1°, da Lei nº 11.445, de 2007, desde que os serviços se limitem a:

a) determinado condomínio; ou

b) localidade de pequeno porte, predominantemente ocupada por população de baixa renda, onde outras formas de prestação apresentem custos de operação e manutenção incompatíveis com a capacidade de pagamento dos usuários.

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Parágrafo único. A autorização prevista no inciso III deverá prever a obrigação de transferir ao titular os bens vinculados aos serviços por meio de termo específico, com os respectivos cadastros técnicos (BRASIL, 2010, p.15).

Ainda sobre o exercício da titularidade no que tange aos aspectos relacionados à prestação dos serviços, conforme previsto no art. 9° da Lei Federal nº 11.445/2007, compete ao titular adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública, inclusive quanto ao volume mínimo per capta de água para abastecimento público, observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água; fixar os direitos e os deveres dos usuários; estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o SNIS; intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da entidade reguladora, nos casos e condições previstos em Lei e nos documentos contratuais (BRASIL, 2007).

Rossetto e Lerípio (2012) destacam que, para o município ter acesso aos recursos da União, conforme estabelecido no art. 55 do Decreto Federal nº 7.217/2010, é necessário demonstrar o alcance de índices mínimos de desempenho do prestador na gestão técnica, econômica e financeira dos serviços, bem como deve ser comprovada a eficiência e eficácia dos serviços, ao longo da vida útil do empreendimento. Outro critério exigido para liberação de recursos ao município é que o prestador tem que comprovar que, em empreendimentos anteriormente financiados, operou e efetuou manutenção adequadamente e, caso seja referente a sistemas de abastecimento de água, que implementou de forma eficaz, um programa de redução de perdas de água, sem prejuízo do acesso aos serviços pela população de baixa renda.

3.2.2 Planejamento dos serviços de saneamento básico

A LDNSB elegeu o planejamento como um de seus principais instrumentos, configurado pela edição dos planos de saneamento básico (GALVÃO Jr.; SOBRINHO; SILVA, 2012). Obrigatório a todos os municípios, deve ser elaborado pelo titular dos serviços, sendo vedada a possibilidade de delegação de qualquer atividade relacionada ao planejamento a outro ente federativo e/ou a terceiros (CARVALHO; ADAS, 2012). Seu conteúdo mínimo é elencado no Art. 19 da LDNSB:

Art. 19. A prestação de serviços públicos de saneamento básico observará plano, que poderá ser específico para cada serviço, o qual abrangerá, no mínimo:

I - diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida, utilizando sistema de indicadores sanitários, epidemiológicos, ambientais e socioeconômicos e apontando as causas das deficiências detectadas;

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II - objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas, observando a compatibilidade com os demais planos setoriais;

III - programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, de modo compatível com os respectivos planos plurianuais e com outros planos governamentais correlatos, identificando possíveis fontes de financiamento;

IV - ações para emergências e contingências;

V - mecanismos e procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das ações programadas (BRASIL, 2007, p.7).

Além de delimitar o conteúdo mínimo, a LDNSB determina (§3°, §4° e §8°, do art. 19) que os planos de saneamento tenham compatibilidade com os planos das bacias hidrográficas, sejam revistos periodicamente, em prazo não superior a 4 (quatro) anos, e que englobem integralmente o território do ente da Federação que o elaborou (BRASIL, 2007). Sobre esse último aspecto, Rossetto e Lerípio (2012) destacam que uma política de saneamento deve contemplar as populações urbanas e rurais de um município, e um dos seus mais importantes instrumentos é o plano municipal de saneamento básico.

A LDNSB estabelece também (§5°, do art. 19) que seja assegurada ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas (BRASIL, 2007).

O plano de saneamento orienta as ações do município no processo de universalização e qualificação dos serviços de saneamento básico, subsidiando-o tecnicamente, orientando e validando os contratos para prestação dos serviços e habilitando o município à captação de recursos federais (ROSSETTO; LERÍPIO, 2012).

A existência de plano de saneamento, bem como de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano, são condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico (Art. 11, incisos I e II).

Quanto ao acesso aos recursos federais, o Decreto Federal nº 9.254/2017 menciona que após 31 de dezembro de 2019, a existência de plano de saneamento básico, elaborado pelo titular dos serviços, será condição para o acesso a recursos orçamentários da União ou a recursos de financiamentos geridos ou administrados por órgão ou entidade da Administração Pública Federal, quando destinados a serviços de saneamento básico (BRASIL, 2017).

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Assim, o plano de saneamento tornou-se um pré-requisito para o financiamento público (ROSSETTO; LERÍPIO, 2012), embora esse prazo já tenha sido alterado quatro vezes, até a data deste estudo.

3.2.3 Regulação e fiscalização dos serviços de saneamento básico

A Lei Federal nº 11.445/2007 trouxe ao setor modernos princípios regulatórios e criou obrigatoriedade para sua existência (TUROLLA, 2012). Conforme estabelecido em seu art. 9°, inciso II, compete ao titular dos serviços, definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação (BRASIL, 2007).

Segundo Probst (2012), a Lei Federal nº 11.445/2007, ao instituir a obrigatoriedade da existência da entidade de regulação, visou fomentar o controle e a fiscalização dos serviços, com o objetivo de assegurar padrões de qualidade, modicidade tarifária e o cumprimento das metas estabelecidas nos planos municipais de saneamento.

Quanto aos objetivos da regulação, o art. 22 da Lei Federal nº 11.445/2007 explicitou os seguintes:

Art. 22. São objetivos da regulação:

I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários;

II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;

III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência;

IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade (BRASIL, 2007, p. 8).

Turolla (2012) destaca que a LDNSB incentivou a delegação da regulação, mitigando parcialmente os impactos negativos sobre a eficiência regulatória. Conforme previsto no art. 23, parágrafo § 1°, a regulação poderá ser delegada a qualquer entidade reguladora constituída dentro dos limites do respectivo Estado. Ainda, segundo o autor, outra importante fonte de otimização da função regulatória no âmbito subnacional tem sido a constituição de agências multissetoriais, em que uma mesma agência regula ou fiscaliza vários serviços.

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Cumpre também mencionar, que a Lei atribuiu à entidade reguladora e fiscalizadora dos serviços, a verificação do cumprimento dos planos de saneamento por parte dos prestadores de serviços (Parágrafo único, do art. 20) (BRASIL, 2007).

Além disso, é condição de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico, a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes da LDNSB, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização (art.11, inciso III) (BRASIL, 2007).

No caso da prestação dos serviços sem obrigatoriedade de realização de contrato, executada por serviços autônomos de água e esgoto, por exemplo, a atividade regulatória também assume relevante importância, notadamente na definição da tarifa cobrada, retirando-a do espectro político, geralmente presente nesse modelo de prestação dos serviços.

3.2.4 Participação e controle social dos serviços de saneamento básico

Outro aspecto bastante relevante, trazido pela LDNSB, é o controle social, constituindo-se como um dos princípios fundamentais do marco legal.

O controle social é definido na Lei Federal nº 11.445/2007 (art. 3°, inciso IV), como conjunto de mecanismos e procedimentos que garantem à sociedade informações, representações técnicas e participações nos processos de formulação de políticas, de planejamento e de avaliação relacionados aos serviços públicos de saneamento básico. Compete também ao titular dos serviços, estabelecer esses mecanismos e procedimentos (art. 9°, inciso V) (BRASIL, 2007).

Os mecanismos para o exercício do controle social são detalhados no art. 34 do Decreto Federal nº 7.217/2010:

Art. 34. O controle social dos serviços públicos de saneamento básico poderá ser instituído mediante adoção, entre outros, dos seguintes mecanismos:

I - debates e audiências públicas; II - consultas públicas;

III - conferências das cidades; ou

IV - participação de órgãos colegiados de caráter consultivo na formulação da política de saneamento básico, bem como no seu planejamento e avaliação (BRASIL, 2010, p. 13).

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Nos órgãos colegiados, é assegurada a participação de representantes dos titulares dos serviços, de órgãos governamentais relacionados ao setor de saneamento básico, dos prestadores de serviços públicos de saneamento básico e seus usuários, além de entidades técnicas, organizações da sociedade civil e de defesa do consumidor (§ 3°, do art. 34) (BRASIL, 2010). O Decreto Federal nº 7.217/2010 menciona ainda que as funções e competências dos órgãos colegiados poderão ser exercidas por outro órgão colegiado já existente, com as devidas adaptações da legislação (§ 4°, do art. 34). Além disso, estabelece que o município deve instituir, por meio de legislação específica municipal, que o controle social seja realizado por órgão colegiado. Tal exigência é condição para captação de recursos federais:

Art. 34. § 6º Após 31 de dezembro de 2014, será vedado o acesso aos recursos federais ou aos geridos ou administrados por órgão ou entidade da União, quando destinados a serviços de saneamento básico, àqueles titulares de serviços públicos de saneamento básico que não instituírem, por meio de legislação específica, o controle social realizado por órgão colegiado, nos termos do inciso IV do caput (BRASIL, 2010, p.14).

Por fim, vale ressaltar que a Lei Federal nº 11.445/2007 estabelece ainda que os mecanismos de controle social nas funções de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços são também condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico (Inciso V, do art. 11) (BRASIL, 2007).

3.3 BACIA HIDROGRÁFICA

A Bacia Hidrográfica assume um papel de extrema importância no planejamento e gestão, justamente por “integrar uma visão conjunta do comportamento das condições naturais e das atividades humanas nelas desenvolvidas, uma vez que mudanças significativas em qualquer parte da bacia, podem gerar alterações, efeitos e/ou impactos a jusante e nos fluxos energéticos de saída (descarga, cargas sólidas e dissolvida), dentre outras consequências” (GUERRA, 2006).

O diagnóstico da situação real em que se encontram os recursos naturais em dado espaço geográfico, passa a ser um instrumento necessário em um trabalho de preservação e conservação (BELTRAME, 1994). Desse modo, “é possível realizar a delimitação e reconhecimento do ambiente físico, a aplicação de legislação específica compatível a realidade local e a análise integrada que leva a possível coesão entre os grupos sociais e o aspecto físico local” (ALBUQUERQUE, 2012).

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Para Barrella et al. (2001), compreende-se por bacia hidrográfica

[...] o conjunto de terras drenadas por um rio e seus afluentes, formada nas regiões mais altas do relevo por divisores de água, onde as águas das chuvas, ou escoam superficialmente formando riachos e rios, ou infiltram no solo para formação de nascentes e do lençol freático. As águas superficiais escoam para as partes mais baixas do terreno, formando riachos e rios que brotam em terrenos íngremes das serras e montanhas e à medida que as águas dos riachos descem, juntam-se a outros riachos, aumentando o volume e formando os primeiros rios, esses pequenos rios continuam seus trajetos recebendo água de outros tributários, formando rios maiores até desembocar no oceano (BARRELLA et al., 2001, p. 188).

A bacia hidrográfica é muito utilizada na abordagem sobre os recursos hídricos, pois é o palco unitário de interação das águas com o meio físico, o meio biótico e o meio social, econômico e cultural (YASSUDA, 1993).

O recorte territorial das bacias hidrográficas, vistas como unidade de planejamento e gestão ganhou força no início dos anos 1990 quando os Princípios de Dublin foram acordados na reunião preparatória à Rio-92. Diz o Princípio n.1 que a gestão dos recursos hídricos, para ser efetiva, deve ser integrada e considerar todos os aspectos, físicos, sociais e econômicos. Para que essa integração tenha o foco adequado, sugere-se que a gestão esteja baseada nas bacias hidrográficas (WMO, 1992).

No Brasil, o reconhecimento da crescente complexidade dos problemas relacionados ao uso da água levou ao estabelecimento, em 1976, de acordo entre o Ministério das Minas e Energia e o governo do Estado de São Paulo para a melhoria das condições sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão. O êxito dessa experiência fez que, fosse constituída, importantes embriões para a evolução futura da gestão por bacia hidrográfica (PORTO; PORTO, 2008).

Mas foi somente em 1997 através da Lei nº 9.433 que estabeleceu a política de recursos hídricos que se concretizou então a bacias hidrográficas como unidade de planejamento. Hoje no Brasil, os recursos hídricos têm sua gestão organizada por bacias hidrográficas em todo o território nacional, seja em corpos hídricos de titularidade da União ou dos Estados (PORTO; PORTO, 2008).

Em suma as bacias hidrográficas vêm se consolidando como compartimentos geográficos coerentes para planejamento integrado do uso e ocupação dos espaços rurais e urbanos, tendo em vista o desenvolvimento sustentável no qual se compatibilizam atividades econômicas com qualidade ambiental (SOUZA; FERNANDES, 2000).

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3.3.1 Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos do Rio Caratinga (UPGRH Caratinga)

A UPGRH Caratinga objeto de estudo desse estudo, encontra-se inserida na bacia hidrográfica do Rio Doce e completamente inserida no estado de Minas Gerais (ECOPLAN - LUME, 2010). Completamente inserida no estado de Minas Gerais, a UPGRH Caratinga possui uma área de 6.677,62 quilômetros quadrados e abrange total ou parcialmente 29 municípios, sendo eles: Alpercata, Alvarenga, Bom Jesus do Galho, Bugre, Capitão Andrade, Caratinga, Conselheiro Pena, Dom Cavati, Engenheiro Caldas, Entre Folhas, Fernandes Tourinho, Governador Valadares, Iapu, Imbé de Minas, Inhapim, Ipaba, Itanhomi, Piedade de Caratinga, Resplendor, Santa Bárbara do Leste, Santa Rita de Minas, São Domingos das Dores, São João do Oriente, São Sebastião do Anta, Sobrália, Tarumirim, Tumiritinga, Ubaporanga e Vargem Alegre (ECOPLAN - LUME, 2010).

A UPGRH Caratinga é composta pela bacia do Rio Caratinga com uma área de 3.228,70 km² e por uma área incremental de área igual a 3.448,92 km², cujas drenagens se dão diretamente para o Rio Doce (ECOPLAN - LUME, 2010).

O rio principal da UPGRH Caratinga é o Rio Caratinga, afluente localizado à margem direita do Rio Doce, formado pela confluência entre o Rio Preto e o Córrego Caratinga (também chamado Rio Caratinga), o mesmo tem suas nascentes no município de Santa Bárbara do Leste e se entende por 222 quilômetros até desaguar no Rio Doce, na divisa entre o município de Conselheiro Pena e Tumiritinga (ECOPLAN - LUME, 2010).

3.3.1.1 População

A UPGRH Caratinga constitui-se a segunda bacia menos populosa dentre as bacias do Rio Doce, com população de aproximadamente 283 mil habitantes no ano de 2010 (ECOPLAN-LUME, 2010)

No que tange a distribuição populacional na UPGRH Caratinga, Caratinga é o município mais representativo em termos populacionais, com população de 85.239 habitantes. Outro município com mancha urbana considerável nesta unidade é Governador Valadares, mas apenas cerca de 8% da população está inserida na UPGRH Caratinga, pois o município é seccionado pelo Rio

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Doce, que divide sua população entre as unidades Suaçuí e Caratinga (ECOPLAN - LUME, 2010).

As demais cidades têm a população dividida sendo: 17 cidades apresentam população de até 10 mil habitantes, 8 cidades apresentam população entre 10 mil a 20 mil habitantes e 2 cidades com população de 20 a 30 mil habitantes (IBGE, 2010a).

De acordo com o Censo realizado pelo IBGE (2010b), o Índice de Desenvolvimento Humano (IDHM) médio para a população residente na bacia do Rio Caratinga foi de 0,639, valor inferior ao obtido pelo estado no mesmo ano, onde Minas Gerais atingiu o patamar de Alto Desenvolvimento Humano, com índice de 0,731.

Criado em 1998, o IDHM ajusta a metodologia do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) aplicável a países para a realidade dos estados e municípios brasileiros. O IDHM é uma medida composta de indicadores de três dimensões do desenvolvimento humano: longevidade, educação e renda. O índice varia de 0 a 1. Quanto mais próximo de 1 (um), maior o desenvolvimento humano (PNUD, 2010).

3.3.1.2 Saneamento básico

Saneamento básico, definido pela Lei nº 11.445/2007, evolve o conjunto dos serviços, infraestruturas e instalações operacionais relacionados ao abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejos de águas pluviais urbanas (BRASIL, 2007).

As informações aqui apresentadas foram consultadas junto ao PARH Caratinga (ECOPLAN – LUME, 2010), aos Planos Municipais de Saneamento Básico (PMSB) de cada município, além de dados coletados junto ao SNIS (2016). São quatro os eixos estruturantes do saneamento básico: abastecimento de água potável, coleta e tratamento de esgotos, manejo de resíduos sólidos e manejo de águas pluviais.

No que tange ao serviço de abastecimento de água na sede desses municípios o índice médio de cobertura é de 93% para os municípios. Os principais prestadores do serviço são a Companhia de Saneamento de Minas Gerais (COPASA) e prefeituras, quanto aos tipos de captação, ocorre majoritariamente a superficial, segundo SNIS (2016a).

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A destinação dos resíduos sólidos urbanos, na UPGRH Caratinga apenas 52% dos munícipios contam com serviço de coleta dos resíduos (SNIS, 2016b). De acordo com ECOPLAN-LUME (2010), dentre as principais formas de destinação da bacia estão Lixão, Aterro Controlado, Aterro Sanitário, Unidades de Triagem e Compostagem (UTC), no geral são as prefeituras dos municípios quem presta o serviço de destinação final.

O índice de cobertura de coleta de esgoto é de 62% segundo o SNIS (2016a). Caratinga é o município com maior volume de esgoto coletado, e é também o único município com sede na unidade de planejamento que tem esse serviço prestado pela COPASA, nos demais a coleta é realizada pelas prefeituras.

Na UPGRH Caratinga, de acordo com dados do SNIS (2016b) apenas os municípios Conselheiro Pena (10,3%), Resplendor (68,75%) e Tumiritinga (100%) apresentam algum percentual de tratamento de esgoto na área urbana, cabe ressaltar que os corpos d’água que cortam esses municípios são afluentes direto do Rio Doce.

3.3.1.3 Saúde pública e saneamento

A falta de saneamento interfere na qualidade de vida da população e até mesmo no desenvolvimento do país. A maioria das doenças relacionadas com o saneamento são de fácil prevenção, mas causam muitas mortes, como o caso da diarreia entre crianças menores de cinco anos no Brasil (TRATA BRASIL, 2018). Para WHO (2017), conforme citado por Azevedo (2019) os índices de mortalidade infantil também estão associados ao acesso a serviços de água, esgoto e destino adequado dos resíduos sólidos urbanos.

As doenças são transmitidas pelo contato ou ingestão de água contaminada, contato da pele com o solo e resíduos sólidos contaminados. A presença de esgoto, água parada, resíduos sólidos, rios poluídos e outros problemas também contribuem para o aparecimento de insetos e parasitas que podem transmitir doenças (PINTO, 2014).

O Instituto Trata Brasil (2009) aduz que devido à falta de saneamento

[...] pelo menos mais de 1,5 milhão de pessoas morrem anualmente por não ter água potável e saneamento básico. Outras doenças estão associadas ao baixo índice de saneamento, como a malária, que, por exemplo, mata quase dois milhões de pessoas anualmente (TRATA BRASIL, 2019, on-line).

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Corroborando o dito anteriormente, a Organização Mundial de Saúde (OMS), citada pelo instituto Trata Brasil (2010), destaca que o saneamento básico precário representa uma grave ameaça à saúde humana. Apesar de disseminada no mundo, a falta de saneamento básico ainda é muito associada à pobreza, afetando principalmente a população de baixa renda e de maior vulnerabilidade social, devido à subnutrição e, muitas vezes, pela higiene inadequada. As enfermidades associadas a sistemas de água e esgoto inadequados e as deficiências com a higiene causam a morte de milhões de pessoas todos os anos, com prevalência nos países de baixa renda (PIB per capita inferior a US$ 825,00).

O índice de mortalidade, usualmente acima de 20 óbitos por 1.000 nascimentos, é considerado alto, sendo reflexo da condição de saneamento da unidade. O índice de mortalidade até um ano de vida é elevado (>20) em todos os municípios que compõe a UPGRH (ECOPLAN-LUME, 2010).

Vale destacar que o Relatório do Desenvolvimento Humano 2006, elaborado pelo PNUD em 2006, pontua que “juntos a água imprópria para consumo e o mau saneamento constituem a segunda maior causa mundial de mortalidade infantil no mundo” (PNUD, 2006).

Ainda nos municípios que compõem esta pesquisa foram registrados 41 casos de esquistossomose no ano de 2007. Em 2008, de janeiro a agosto, Minas Gerais respondeu por 57% dos casos da doença em todo o Brasil. Todos os municípios da UPGRH Caratinga, com exceção de Bugre, apresentaram no mínimo um caso confirmado da doença (ECOPLAN-LUME, 2010).

A citação dos casos de esquistossomose é utilizada para reforçar a necessidade da universalização do saneamento. Minas Gerais é o estado com a maior área endêmica de esquistossomose do país. Por ser endêmica no vale do rio Doce, não é passível de notificação obrigatória junto às Secretarias Estaduais da Saúde (ECOPLAN-LUME, 2010).

Nessa perspectiva, o saneamento básico é reconhecido como um dos serviços que mais contribuem para a melhoria da saúde, da qualidade de vida e do meio ambiente, o que induz a necessidade de sua universalização, como forma de desenvolver a qualidade de vida de todos os que aqui vivem (FUNEC, 2015).

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3.4 CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA

São inúmeros os conceitos sobre pesquisa, uma vez que estudiosos ainda não chegaram a um consenso sobre o assunto. Mas para Gil (1991, p.19) a pesquisa é um "procedimento racional e sistemático que tem como objetivo proporcionar respostas aos problemas que são propostos". Compartilham também dessa ideia Lakatos e Marconi (2001) que a definem como uma atividade voltada à busca de respostas e à solução de problemas para questões propostas, através da utilização de métodos científicos.

Quanto a sua classificação, apesar de existir inúmeras, é possível classificá-las em três grandes grupos: exploratórias, descritivas e explicativas (GIL, 2002).

No que tange a metodologia proposta nesta pesquisa iremos abordar a pesquisa descritiva e exploratória, utilizadas no desenvolvimento deste trabalho.

3.4.1 Pesquisa descritiva

Na pesquisa do tipo descritiva, os autores Gil (2007) e Lakatos & Marconi (2007) são os mais citados, seguidos por Richardson et al. (2008). Para eles, como se pode ver nas citações abaixo, a questão central da pesquisa descritiva é o delineamento ou a descrição das características do fenômeno.

Na visão de Gil (2007), a pesquisa descritiva:

[...] tem como objetivo primordial a descrição das características de determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre variáveis. [...] Uma de suas características mais significativas está na utilização de técnicas padronizadas de coleta de dados. [...] São pesquisas descritivas aquelas que visam descobrir a existência de associações entre variáveis (GIL, 2007, p.44).

Para Lakatos & Marconi (2007), a pesquisa descritiva:

[...] consiste em investigações de pesquisa empírica cuja principal finalidade é o delineamento ou análise das características de fatos ou fenômenos, a avaliação de programas, ou o isolamento de variáveis principais ou chave (LAKATOS; MARCONI, p. 189).

Para Richardson et al. (2008, p. 66), a pesquisa descritiva é “utilizada quando se deseja descrever as características do fenômeno”.

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Em síntese, o mecanismo proposto busca descrever, analisar ou verificar as relações entre fatos e fenômenos (variáveis), ou seja, tomar conhecimento do que, com quem, como e qual a intensidade do fenômeno em estudo. A pesquisa descritiva pode também ser utilizada para avaliação de programas; sendo que tais estudos podem ou não trabalhar com a formulação de hipóteses e muitas vezes podem servir de base para estudos de relações causais (FERNANDES; GOMES, 2003).

3.4.2 Pesquisa exploratória

Essa modalidade de pesquisa é, juntamente com a pesquisa descritiva, a mais citada pelos autores (FERNANDES; GOMES, 2003). Na visão de Richardson (2008) esse tipo de pesquisa é utilizado “quando não se tem informação sobre determinado tema e se deseja conhecer o fenômeno” e na de Lakatos & Marconi (2007):

[...] estudos exploratórios são investigações de pesquisa empírica cujo objetivo é a formulação de questões ou de um problema, com tripla finalidade: desenvolver hipóteses, aumentar a familiaridade do pesquisador com um ambiente, fato ou fenômeno, para a realização de pesquisa futura mais precisa, ou modificar e clarificar conceitos (LAKATOS; MARCONI, 2007, p. 190).

Gil (2007), compreende que as pesquisas exploratórias

[...]são desenvolvidas com o objetivo de proporcionar visão geral, de tipo aproximativo, acerca de determinado fato. Esse tipo de pesquisa é realizado especialmente quando o tema escolhido é pouco explorado e torna-se difícil sobre ele formular hipóteses precisas e operacionalizáveis. [...] Muitas vezes as pesquisas exploratórias constituem a primeira etapa de uma investigação mais ampla. Quando o tema é bastante genérico, tornam-se necessários seu esclarecimento e delimitação, o que exige revisão da literatura, discussão com especialistas e outros procedimentos (GIL, 2007, p.43).

Logo, a finalidade principal da pesquisa exploratória é:

[...] desenvolver, esclarecer e modificar conceitos e ideias, tendo em vista a formulação de problemas mais precisos ou hipóteses pesquisáveis para estudos posteriores. [...]. Habitualmente envolvem levantamento bibliográfico e documental (GIL, 2007, p.43).

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Pelo exposto, trata-se de uma modalidade de pesquisa utilizada quando não existe trabalho científico anterior, pois fundamentalmente se está buscando um conhecimento maior sobre o tema, uma vez que este não foi ainda objeto de pesquisa (FERNANDES; GOMES, 2003).

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4 MATERIAIS E MÉTODOS

4.1 LOCAL DA PESQUISA

O universo da pesquisa consistiu no conjunto de 29 municípios inseridos na UPGRH Caratinga. Esta unidade insere-se totalmente no Estado de Minas Gerais, em uma área de 6.677,62 quilômetros quadrados. Constitui-se na segunda unidade menos populosa da macrobacia do Rio Doce, com aproximadamente 283 mil habitantes no ano de 2010 (ECOPLAN-LUME, 2010). Dos 29 de municípios inseridos na bacia, 20 deles tem suas áreas territoriais totalmente inseridas na UPGRH Caratinga. Em se tratando de localização da sede municipal, 3 municípios possuem suas sedes urbanas em outras unidades (Alvarenga, Bom Jesus do Galho e Resplendor) e um município situa-se em duas UPGRH’s (Governador Valadares). Os demais 25 municípios possuem suas sedes na UPGRH (ECOPLAN-LUME, 2010), conforme Figura 1.

Figura 1 - Localização dos municípios no contexto da UPGRH Caratinga

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O presente estudo analisou a área total dos municípios integrantes da UPGRH Caratinga, independente se a sede municipal se encontra dentro ou fora da unidade de planejamento, uma vez que os PMSBs, abrangem o planejamento de toda extensão dos municípios.

Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), para o ano de 2018, a população total estimada dos municípios em estudo era de 632.807 habitantes, com destaque para as maiores cidades Governador Valadares (278.685 habitantes) e Caratinga (91.503 habitantes). Os demais municípios têm a população dividida da seguinte forma: dois municípios apresentam população entre 20 mil a 25 mil habitantes (Inhapim e Conselheiro Pena), 8 municípios apresentam população entre 10 mil a 20 mil habitantes e outras 17 municípios tem população de até 10 mil habitantes (IBGE, 2018).

4.2 TIPO DE PESQUISA

A mecânica adotada para o desenvolvimento desse estudo, baseou-se na técnica de pesquisa descritiva e exploratória, uma vez que o objetivo principal estava centrado na análise da situação de implementação do principal instrumento de planejamento municipal de saneamento, o PMSB.

A natureza das variáveis pesquisadas é de caráter quali-quantitativa, pois fornece “informações por meio de símbolos numéricos e interpretação do discurso dos sujeitos” (KNECHTEL, 2014), e para alcançá-las foi utilizado os seguintes métodos de pesquisa: pesquisa bibliográfica, pesquisa documental e levantamento de campo (questionário).

4.3 POPULAÇÃO E AMOSTRAGEM

Para o desenvolvimento da pesquisa foi adotado uma população inicial de 29 municípios, correspondendo os municípios inseridas na UPGRH Caratinga.

Para obtenção da população final, do qual foi obtida a amostra, a mesma passou por alguns critérios de inclusão. A pesquisa assumiu o perfil de amostragem não-probabilística intencional, justamente por destinar-se a um grupo específico.

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4.3.1 Critérios de Inclusão

Visando garantir um maior nível de confiabilidade nos resultados obtidos com a aplicação do questionário, a seleção e classificação do produto amostral assume um caráter primordial na busca do coeficiente final, desta forma tornou necessário a implementação de alguns critérios de inclusão para a seleção da população na qual a amostra foi obtida. Os critérios são obrigados a atuar de modo conjunto, sendo cada elemento um condicionante para o desenvolvimento da ação seguinte.

Desta forma a seleção dos municípios observou três critérios, sendo eles:

1° critério: Delimitação da área de estudo compreendendo todos os municípios inseridos na UPGRH Caratinga.

Buscou-se estabelecer um perímetro central de estudo, delimitando municípios que possuem características em comum para análise bem como: localização, aspectos físicos, econômicos, humanos e sociais, sendo a UPGRH Caratinga a condicionante principal.

2° critério: Possuir o PMSB devidamente aprovado junto à Câmara Municipal e que consequentemente já tiveram o prazo de desenvolvimento de ações imediatas iniciado.

Concentrou-se em analisar apenas os municípios que já tiveram seus planos aprovados e, consequentemente, já tiveram o prazo de desenvolvimento de ações imediatas iniciado.

3° critério: Período mínimo dentro do prazo imediato: os municípios devem ter alcançado, até o mês de envio do questionário (nov. /2019), 90% do período estabelecido como prazo imediato para o desenvolvimento das ações. O período do prazo imediato corresponde a 36 meses (3 anos) após sua aprovação junto à Câmara Municipal.

A delimitação de um prazo mínimo está relacionada diretamente ao período de aprovação dos planos junto as câmaras municipais, pois alguns municípios tiveram a aprovação do PMSB na Câmara Municipal entre os anos de 2017 e 2018. Logo, adotar esses municípios como objeto de estudo poderia apresentar resultados discrepantes diante das demais municípios que tiveram maior tempo para o desenvolvimento das ações contidas nas legislações. É importante destacar que nenhum critério de exclusão foi incorporado ao estudo.

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4.4 COLETA DE DADOS 4.4.1 Dados documental

A pesquisa documental é bastante semelhante à pesquisa bibliográfica. A diferença entre ambas está na natureza das fontes. Segundo Gil (2007), enquanto a pesquisa bibliográfica se utiliza fundamentalmente das contribuições dos diversos autores sobre determinado assunto, a pesquisa documental vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetivos da pesquisa.

Na pesquisa documental podem existir dois tipos de documentos. Os de primeira mão são não receberam qualquer tratamento analítico, tais como: documentos oficiais, reportagens de jornal, cartas, contratos, diários, filmes, fotografias, gravações, etc. E os documentos de segunda mão são aqueles que de alguma forma já foram analisados, tais como: relatórios de pesquisa, relatórios de empresas, tabelas estatísticas, etc. (GIL, 2007).

Nesta pesquisa, os documentos objeto de análise foram os PMSBs dos municípios da área de estudo e a legislação municipal, pertinente ao saneamento básico. O acesso ao PMSB foi feito por meio da internet, diretamente nos endereços eletrônicos das prefeituras ou do comitê da bacia do rio Caratinga.

As ações previstas nos PMSBs constam na fase “Programas, Projetos e Ações”. De posse deste Documento foram identificadas as ações de prazo imediato, propostas para cada eixo do saneamento básico dos municípios.

Buscando agregar mais conteúdo ao conjunto de dados para análise do tema, foi levantado informações do diagnóstico dos serviços de saneamento básico dos municípios no site do SNIS para o ano de 2018 a fim de apresentar a situação atual da prestação desses serviços.

4.4.2 Técnica de investigação – questionários

Os questionários geralmente cumprem duas funções: descrever as características e medir determinadas variáveis. Através das informações obtidas, podem-se observar as características de um único indivíduo ou até mesmo de um grupo (RICHARDSON, 2008).

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Sendo assim os questionários foram fundamentais, também, para verificar, onde residem os problemas que dificultam ou impedem, a execução dos planos.

Um importante aspecto a ser destacado quanto à aplicação do questionário refere-se à participação voluntária, isto é, não é obrigatória, na qual o entrevistado teve a plena autonomia para decidir se queria ou não participar bem como retirar sua participação a qualquer momento. Com vista à obtenção de dados para a concretização dos objetivos deste estudo, o questionário, foi composto por 03 perguntas abertas e 170 perguntas fechadas.

Com as perguntas abertas buscou obter informações sobre: qual o cargo ocupado pelo entrevistado, quais as dificuldades encontradas para a execução das ações e se o município pleiteou algum tipo de proposta junto a fontes financiadoras.

Duas perguntas fechadas tinham opções (sim ou não) com interesse em saber se os entrevistados detêm conhecimento sobre o PMSB do município representado, e se o município criou um Departamento Municipal de Saneamento Básico, nesta última tendo uma terceira opção "não sei" caso o entrevistado não detinha a informação de criação deste departamento.

As demais perguntas fechadas referem-se ações imediatas previstas nos PMSBs dos municípios, com prazo de execução de zero a três anos. Essas questões foram distribuídas em cinco eixos (Quadro 1), e tiveram como opções de respostas: "executado", "em execução" ou "não executado".

Quadro 1 – Distribuição das perguntas fechadas entre os eixos

Eixos N° de perguntas Abastecimento de água 19 Esgotamento Sanitário 1 Resíduos Sólidos 81 Drenagem 5 Institucional 62 Total 168 Fonte: Dias (2020)

O questionário aplicado (Apêndice A) composto por questões exploratórias, foi distribuído aos gestores municipais, sendo realizado contato pessoalmente, por telefone e/ou e-mail, no sentindo de sensibilizá-los da importância de suas participações neste trabalho. As falas ditas pelos entrevistados ao longo do questionário são apresentadas entre aspas ao longo do texto.

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Esta pesquisa teve os aspectos relativos à ética da pesquisa envolvendo seres humanos analisados pelo Comitê de Ética em Pesquisa do Instituto Federal do Espírito Santo (CEP/IFES), (Apêndices B e C). O comitê é formado por um grupo de pessoas que têm por objetivo defender os interesses dos participantes das pesquisas em integridade e dignidade e assim, contribuir para que sejam seguidos padrões éticos na realização de pesquisas.

4.5 PROCESSO DE ANÁLISE DOS DADOS COLETADOS

O tipo de questionário aplicado, com questões abertas e fechadas, é útil quando o investigador quer obter informação qualitativa para complementar e contextualizar a informação quantitativa obtida pelas outras variáveis (HILL e HILL, 1998).

Após coleta dos questionários respondidos, estas foram lançadas em planilhas. As informações quanto as execuções das ações foram analisadas por meio de gráficos e tabelas.

As questões fechadas foram aplicadas para quantificar as ações imediatas propostas no PMSB. Por sua fez as questões abertas foram utilizadas para qualificar a dedicação dada por cada município junto a implementação do plano.

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5. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Esta seção está estruturada em quatro partes. Na primeira, é apresentada o atendimento aos critérios de inclusão. Na sequência, apresenta-se a amostra obtida que compõe o estudo, na terceira parte, são mostrados e discutidos os resultados da aplicação do questionário nos municípios participantes do estudo. E por fim a percepção dos gestores sobre o cumprimento das ações previstas nos PMSBs.

5.1 ATENDIMENTO AOS CRITÉRIOS DE INCLUSÃO

Analisando o primeiro critério de inclusão, a UPGRH Caratinga abrange, um total de 29 municípios mineiros, do total de municípios, 20 deles tem suas áreas territoriais totalmente inseridas na unidade.

Considerando o segundo critério, que diz respeito ao município dispor do Plano aprovado na Câmara, apenas o município de Alvarenga não atende a esse critério, pois, o município não possui Plano Municipal de Saneamento Básico.

E, por fim, para o terceiro critério de inclusão que considera um período mínimo dentro do prazo imediato, buscou-se as legislações municipais pertinentes a aprovação dos PMSBs, sendo apresentado no Quadro 2 o número da legislação e a data de aprovação junto à Câmara Municipal.

Quadro 2 – Lei Municipal de aprovação dos PMSB dos municípios integrantes da bacia do rio Caratinga e atendimento aos critérios de inclusão

Município Lei Municipal Data de Aprovação Atende aos critérios

de inclusão

Alpercata Lei nº 932 10 de abril de 2017 Não

Alvarenga Não possui PMSB - Não

Bom Jesus do Galho Lei nº 1242 09 de dezembro de 2016 Sim

Bugre Lei nº 271 29 de dezembro de 2016 Sim

Capitão Andrade Lei nº 387 26 de junho de 2017 Não

Caratinga Lei nº 3613 03 de dezembro de 2016 Sim

Conselheiro Pena Lei nº 2353 06 de março 2017 Sim

Dom Cavati Lei n° 431 26 de dezembro de 2016 Sim

Engenheiro Caldas Lei n° 1016 09 de janeiro de 2017 Sim Entre Folhas Lei n° 631 11 de setembro de 2018 Não

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Quadro 2 – Lei Municipal de aprovação dos PMSB dos municípios integrantes da bacia do rio Caratinga e atendimento aos critérios de inclusão (continuação)

Município Lei Municipal Data de Aprovação Atende aos critérios

de inclusão Fernandes Tourinhos Lei nº 1047 22 de março de 2017 Sim Governador Valadares Lei nº 206* 29 de dezembro de 2015 Sim

Iapu Lei nº 1508 20 de dezembro de 2016 Sim

Imbé de Minas Lei nº 525 14 de dezembro de 2016 Sim

Inhapim Lei nº 2005 23 de novembro de 2016 Sim

Ipaba Lei nº 773 13 de junho de 2018 Não

Itanhomi Lei nº 1735 06 de dezembro de 2016 Sim

Piedade de Caratinga Lei nº 431 30 de dezembro de 2016 Sim Resplendor Lei nº 1049 23 de dezembro de 2016 Sim Santa Bárbara do Leste Lei nº. 504 23 de março de 2017 Sim Santa Rita de Minas Lei nº 454 14 de dezembro de 2016 Sim São Domingos das Dores Lei n° 544 20 de julho de 2017 Não São João do Oriente Lei n° 1178 13 de dezembro de 2016 Sim São Sebastião do Anta Lei n° 376 20 de dezembro de 2016 Sim

Sobrália Lei n° 1348 20 de dezembro de 2016 Sim

Tarumirim Lei nº 527 29 de dezembro de 2016 Sim

Tumiritinga Lei nº 977 15 de dezembro de 2016 Sim

Ubaporanga Lei nº 592 28 de novembro de 2016 Sim

Vargem Alegre Lei n° 506 18 de abril de 2017 Não

* A Lei Complementar Municipal n° 206, de 29 de dezembro de 2015, dispões sobre a Política Pública Municipal de Saneamento Básico - PPMSB de Governador Valadares, entretanto não citando a aprovação do PMSB. Fonte: Dias (2020).

A aprovação dos PMSBs da área em estudo ocorreu entre novembro de 2016 (Inhapim) a setembro de 2018 (Fernandes Tourinho). A cidade de Governador Valadares é uma exceção entre os municípios analisados, pois a Lei Complementar Municipal n° 206/2015, não cita a aprovação do PMSB, porém em seu artigo 14, parágrafo 5º na qual descreve que as Conferências Municipais de Saneamento Básico de Governador Valadares (CONSAB) terão como objetivo avaliar a situação do saneamento básico do Município, além de propor e aprovar diretrizes para a Política Pública Municipal de Saneamento Básico (PPMSB). E no artigo 2°, inciso IV, vincula as ações emergências ou imediatas com o tempo de implantação previsto para compatibilização do PMSB com o Plano Plurianual do Município em vigor.

Considerando o mês de aplicação dos questionários, que ocorreu em novembro de 2019, os municípios deveriam possuir no mínimo 90% do prazo imediato decorrido, o que corresponde a 32 meses. Para este critério seis municípios não alcançaram a porcentagem estipulado no

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