Na Espanha, existe
relação de confiança
Estou aqui para falar da experiência constitucional espanhola, experiência m uito recente, que não tem dez anos de concreto, no que se refere à relação Exe cutivo/Legislativo. N ão vou me referir aos aspectos mais importantes dessa evolução, porque tenho observado na apresentação deste sem inário que estão suficientem en te inform ados. Logo, não vou me referir mais que a alguns pontos que são os que caracterizariam o regime parlam entar na Espanha.
Por conseguinte, vou-me referir aos quatro pontos que são os mais caracterís ticos desta relação entre Executivo e Le gislativo. Esses quatro pontos seriam aquelas q uatro funções do Estado, nas quais de um a form a ou ou tra intervêem tan to o governo com o o parlam ento. E, repito, vou-me referir à função de criação norm ativa, em prim eiro lugar; em segun do lugar, à função orçam entária; em ter ceiro lugar, ao que se cham a de função de direção política do estado, e, por últi mo, à função mais especificam ente par lam entar de controle sobre o governo.
Estas são as quatro partes sobre as quais vou discorrer.
Primeiramente interessa-me deixar cla ras duas questões, pois não vou tratá-las pormenorizadamente. Em primeiro lugar, a posição do Rei, do chefe do estado no regime reconstitucional espanhol. Vou-me referir m uito pouco à posição do Rei. A base é o artigo prim eiro de nossa C onsti tuição, que estabelece que a E spanha é um a m onarquia parlam entar. P artindo dessa base, a posição do Rei na relação
P rofessor de C iência Política d a U niversidade de M a d rid , C onferencista d o 1? D ia d o S em inário In te rn a cional.
Executivo/Legislativo é uma relação mui to lim itada. As funções do Rei estão de lim itadas no artigo 62 da Constituição, porém essas funções não cum prem uma função prim ordial. No m om ento da pro m ulgação das leis, ou na designação do candidato para Presidente do governo, o Rei aparece. Isso está claro, mas, sem em bargo, não é um a posição determ inante a do chefe do estado nessa relação Exe cutivo/Legislativo. O Rei tem um poder exclusivamente m oderador. Tem, eviden temente, uma força moral que vem do seu protagonismo durante toda a transição até o m om ento de prom ulgar a C onstituição e, posteriorm ente, durante o golpe de es tado militar de 1981. Porém, tudo isto é um a posição moral que o povo espanhol reconhece, mas não tem um a projeção jurídico-constitucional.
O utro ponto a que tam pouco vou me referir com detalhes é o sistema eleitoral. Na Espanha, durante o primeiro governo do Presidente Adolfo Soares, o governo não tinha um a legitim ação dem ocrática. Em março de 1977 editou-se um decreto- lei de norm as eleitorais, preparado para poder celebrar as eleições que seriam con vocadas em ju n h o daquele ano.
Esse decreto, que estabeleceu um sis tem a eleitoral m uito com pleto, se funda mentava num sistema eleitoral represen tativo com algum as pequenas correções. Um sistema onde predom inava o sistema representativo e proporcional, porém com algum as correções em favor do primeiro ou segundo partidos. Isto, na prática, não pode ser um sistema tão proporcional, pe la sensível razão de que em m uitas pro víncias, em m uitas circunscrições, o nú mero de habitantes é muito limitado e, por conseguinte, há um núm ero também m ui to lim itado de D eputados a eleger. Pode haver 2, 3, 4. Por conseguinte, com o sa bem todos os especialistas em ciência po lítica, o sistem a que ia eleger 2, 3, 4 re presentantes é m uito difícil que se possa considerar proporcional; é fundam ental mente majoritário. Contudo, é muito pro porcional nas grandes circunscrições, o n de há que se eleger 20, 30 D eputados. Po de ser Barcelona, pode ser M adrid.
Este sistem a se estabeleceu em 1977, até que, no ano de 1985, se elaborou um a nova lei orgânica de regim ento eleitoral geral, que tem a virtude fundam ental de ser um a espécie de grande código eleito ral. É um código eleitoral que agrupa não só as eleições para as cortes gerais, mas tam bém regula com detalhes o que são as eleições para os municípios. Está incluí da um a norm a supletória para a eleição
dos parlam entos autonôm icos, dos par lam entos regionais. Esta lei orgânica do ano de 1985 tem respeitado absolutamente o sistema eleitoral que elegeu o Presiden te Soares em 1977. É o sistema propor cional com algumas correções a favor dos partidos m ajoritários.
Este sistema eleitoral se aplica em duas direções, para o Congresso e para o Se nado. O sistema espanhol bicam eral es tabelece que para o Congresso se elegerá um núm ero de D eputados em proporção ao núm ero de habitantes de cada circuns crição. No entanto, para o Senado, seja qual for o núm ero de habitantes se ele gem 4 Senadores.
Interessava-me deixar claros esses dois extremos, porque não vou voltar a tratá- -los a partir de agora, mas pelo menos lhes
A relação entre o Rei e o
Parlamento se realiza
através da proposta que o
Chefe de Estado apresentar.
A base do sistema
parlamentar é de mútua
confiança entre Executivo e
Legislativo. Bicameral, o
sistema é claramente
orientado em favor do
Congresso de Deputados.
d ar um a imagem clara da base jurídico- eleitoral do sistema espanhol e, qual a po sição que ocupa o chefe do estado. Com isto vou me referir primeiro, e m uito bre vemente, aos princípios gerais do sistema p arlam entar espanhol, e na continuação, tratar dos q uatro temas aos quais me re feri.
Agora, com o lhes dizia ao princípio, a C onstituição espanhola em seu artigo prim eiro estabelece que a E spanha cons titui um a m onarquia parlam entar. Que significa esta formulação? Significa várias coisas. Em prim eiro lugar, que a direção da política interior e exterior do E stado corresponde ao governo, com o estabele ce tam bém o artigo 99 da Constituição. Em segundo lugar, que o governo nasce e permanece enquanto tem a confiança do parlamento. C onfiança que em verdade só
corresponde a um a das câmaras, ao C on gresso dos D eputados, posto que o Sena do não tem nenhum a com petência nesta m atéria. P or conseguinte, a base do go verno, seu nascim ento, sua perm anência, está precisamente em curso de solução, es tá no parlam ento, na Câm ara.
Em terceiro lugar, esta relação entre parlam ento e governo se realiza através da proposta que realizar o chefe do Estado, o Rei, ao qual já me referira. Por conse guinte as características do sistema p arla m entar espanhol são em prim eiro lugar um sistema bicameral, porém com um bi- cameralismo claramente orientado em fa vor do Congresso dos Deputados. O C on gresso dos D eputados é o que recebe, o que outorga a confiança. O Congresso dos Deputados é que pode estabelecer, co m o veremos mais adiante, a m oção de censura. Do governo, o Congresso dos De putados se considera, adem ais, absoluta m ente representativo, enquanto que é um sistem a eleitoral proporcional.
Em segundo lugar, a base desse siste ma parlam entar é um a relação de confian ça entre o Executivo e o Legislativo. P o rém, essa relação de confiança tem com o característica peculiar que repousar sobre o Presidente do governo, não sobre o con ju n to do governo, posto que a investidu ra se realiza exclusivamente a favor de um candidato, que é o candidato a Presiden te, candidato com o logo veremos, de que n ão se tem que conhecer sequer qual será o governo que vai form ar e que em troca de um candidato que representa ante o Congresso recebe a investidura com o um program a de governo. Por outro lado, não cabe, e logo o veremos mais adiante, a m o ção de censura contra os membros do go verno. O governo é solidário, porém só se pode censurar ao Presidente do governo, n ão a um m inistro determ inado.
O terceiro p onto característico do sis tem a parlam entar é a m oção de censura construtiva, é a m oção de censura que já estava na lei fundam ental. Assim, falta apresentar não só a moção de censura que im põe um candidato alternativo. Com o está evidente, isso dificulta enorm em ente a possibilidade de censurar o governo, pois tanto é m uito mais difícil unir o con ju n to da oposição quanto é mais difícil uní-la sob um novo candidato do que sob um a crítica ao governo que está em exer cício. Esta é a terceira característica do sis tem a parlam entar.
Por último, a quarta característica, que diz respeito, tam bém , aos sistemas p arla mentares. U m a vez que h á troca dessa po sição que tem o governo frente ao
Parla-mento, que pode ser derrubado m edian te a m oção de censura, o Presidente do governo tam bém tem a faculdade de dis solver o Parlam ento, as duas Câm aras ou um a só. E sta faculdade é um a faculdade que tem o Presidente do governo de m a neira ilim itada. N ão está subm etida a ne nhum a condição. É um a faculdade que precisa exclusivamente do Presidente do governo. N a E spanha, desde 1977, não houve um Parlamento, não houve um a le gislatura que tenha d urado o previsto. As cortes gerais sempre foram dissolvidas an tes de acabar seus m andatos constitucio nais.
Com isto se pode dizer que o sistema parlam entar espanhol é um sistema enor memente equilibrado, no sentido de que tanto o governo, o Executivo, como o Par lamento têm poderes de certo m odo equi valentes. Porém, com as características de que em E spanha se fala do princípio de que dentro do governo está m uito clara m ente delim itada a posição hegem ônica e central do Presidente, frente ao resto dos ministros. Eu lhes disse antes que, q u an do o Congresso outorga a investidura ao Presidente, não tem po r que conhecer os m em bros do governo. Som ente um a vez, em 1982, o candidato a Presidente deixou pública a relação dos m inistros, e assim pública de um a m aneira incidental, não no discurso, senão na petição de um de putado. N os anos durante a investidura anterior e a investidura do ano de 1986, o Congresso dos D eputados tem votado num a pessoa, que é o candidato a um pro gram a de governo, porém não tem vota do os m inistros porque não são conheci dos. A conseqüência, por conseguinte, é que eles não estão subm etidos à censura. H ouve duas tentativas: um a vez, quando o P artido Socialista estava na condição, e a ou tra vez faz dois anos. Foram op o r tunidades de censurar determinados mem bros do governo, m as é claro que este é um instrum ento que não está ju rid ic a mente previsto e que, adem ais, não tem possibilidade de prosperar, q u an d o há um a m aioria sólida. Isso seria um a situa ção atípica: chegar a prosperar um a cen sura contra um ou vários membros do go verno. Tem po r outro lado, está claro que no constitucionalism o espanhol recente, há um desejo m uito notável, m uito forte, de estabilidade governam ental. Estabili dade governam ental que se expressa na própria posição do Presidente do gover no. H á um a posição m uito m ais sólida e predom inante a respeito do conjunto dos ministros. Estabilidade que se expressa tam bém na m oção de censura co n stru ti va, que dificulta enorm em ente que possa
prosperar um a censura contra o governo. N a verdade houve só duas moções de cen sura desde que está vigente a C onstitui ção. U m a em 1980, e ou tra há exatam en te dois meses. N aturalm ente não prospe raram , pois se sabia, inclusive, que eram moções de censura que não tinham como finalidade derrubar o governo, posto que o governo, neste m om ento socialista, tem um a m aioria absoluta m uito elevada. Eram instrum entos para a luta política, para o debate político, e assim o sabia to do o m undo. É sinal de que se busca um desejo m uito forte de estabilidade, dese jo que provavelmente está m otivado das experiências parlamentares anteriores à di tadura de Franco. Tanto as experiências parlamentárias da restauração — entende- -se por restauração o restabelecimento da
O sistema parlamentar
espanhol é dos mais
equilibrados, na medida em
que tanto o governo
Executivo como parlamento
têm poderes de certo modo
equivalentes. Busca-se um
desejo muito forte de
estabilidade após a fase em
que governos caíam com
facilidade
,
como entre 1931
e 39.
dinastia dos Bourbons, em 1874 — com o a experiência da segunda República, de 1931 a 1939, essas nossas experiências fo ram experiências parlam entares e quiçá excessivamente m ovidas, se pode garan tir. Foram experiências parlam entares nas quais os governos caíam com um a gran de facilidade; po r conseguinte, tratou-se de evitar governos débeis. Governos débeis não se queria, porém , ao m esm o tem po se queria um P arlam ento que não m os trasse um a posição predom inante frente ao governo, mas sim reconhecendo que to da a legitim ação procede do sufrágio uni versal. Este é o fim do sistem a p arlam en ta r espanhol, que possuím os neste m o mento. Por isto, vou me referir às quatro áreas nas quais se vê m uito claramente co m o se expressa essa função parlam entar e com o se repartem as funções do Gover
no e do Parlam ento.
A prim eira área a que me vou referir é a função norm ativa, a função de cria ção das norm as.
N a E spanha, o princípio geral é que a lei corresponde às Cortes Gerais. No en tanto, os regulamentos correspondem ao governo. Isto é um princípio geral, mas um princípio geral, que não diz m uito se não o expressamos de um a m aneira m ui to mais articulada. N a E spanha, e o digo de passagem, pois não afeta ao repasse de funções do Governo e o Parlam ento, há duas classes de leis, as leis orgânicas e as leis ordinárias. As leis orgânicas se distin guem das leis ordinárias exclusivamente em duas causas. As primeiras têm que ser aprovadas pela m aioria absoluta de cada um a das duas Câmaras.
Existe um a reserva de leis orgânicas para regular determ inadas m atérias, co- rr.o os direitos e liberdades fundamentais, a organização territorial, o regime eleito ral geral. Esta é a única diferença entre lei orgânica e lei ordinária, e, por isso, dado que não afeta à relação com o Governo, já não me vou referir à distinção entre or gânicas e ordinárias. Vou falar exclusiva mente d a lei.
Pois bem, a lei é exemplo claro, den tro do sistem a de fontes, de com o existe um a certa dissociação entre os preceitos constitucionais e a realidade. Os precei tos constitucionais são m uitos claros. A iniciativa para elaborar a lei corresponde, ou bem ao Governo, ou bem às Cortes Gerais, ou bem aos Parlam entos das co m unidades autônom as, aos Parlam entos regionais, ou, po r último, ao povo, m e diante um a lei que se cham a lei de inicia tiva popular, ditada há três anos. Este é o princípio fundam ental. Um a vez que se tem exercido, a iniciativa legislativa se passa ao dom ínio exclusivo do Parlam en to, de tal maneira que a lei é tram itada pri meiro no Congresso dos D eputados, de pois no Senado, e, em caso de que este in troduza algum tipo de variação no texto aprovado pelo Congresso, este projeto de lei retorna ao Congresso dos Deputados. No processo de elaboração da lei está m ui to claro o predom ínio do Congresso dos D eputados sobre o Senado.
Neste ínterim , ao Governo está to ta l mente proibido exercer esse poder, um a vez que já exerce a iniciativa legislativa. Logo, é um a C onstituição exclusiva do âm bito parlam entar. Estes são os princí pios, as form ulações constitucionais.
Em realidade, a elaboração da lei é um pouco mais com plicada em vários senti dos. Em prim eiro lugar, com o ocorre no resto dos Parlam entos europeus, a inicia
tiva legislativa está quase m onopolizada pelo Governo. O Parlam ento tem um a ini ciativa legislativa m uito lim itada. Por quê? Porque qualquer iniciativa legisla tiva que p arta de um grupo parlam entar tem que ser aprovada pela m aioria da C â m ara. C om o esta m aioria está claram en te conectada com o Governo, só vota a fa vor de um a iniciativa legislativa parlam en tar em caso de que o G overno está dis posto a aceitá-la. No entanto, se o Gover no não tem um a capacidade legal da ini ciativa legislativa n a C âm ara, n a prática o faz por meio de seus grupos parlam en tares que o apóiam . Isto é um a realidade, que naturalm ente faz com que a iniciati va legislativa repouse quase exclusivamen te no Governo, e não, de nenhum a m a neira, no Parlamento. Esta é um a primeira característica.
O utra característica é que o processo parlam entar determ ina que só se aprovem aquelas em endas que são iniciativas ou vêm do grupo parlam entar da m aioria, ou vêm ou contam com o apoio e a neutrali dade desse grupo p arlam entar da m aio ria, possivelmente m onopolizado pelo Governo.
Nesta atual fase, o G overno espanhol está consciente dessa realidade, e, inclu sive, está preocupado porque existem de term inadas iniciativas legislativas da opo sição que são iniciativas legislativas m ui to racionais, que não havia nenhum m o tivo para não tom ar em consideração. Es tá estudando este tem a, porque está cons ciente de que seu m onopólio pode, inclu sive, em pobrecer a vida parlam entária. N aturalm ente, o motivo pelo qual o G o verno na E spanha rechaça um a iniciativa legislativa proveniente da oposição pode ter origens m uito diversas. Pode ter um a origem política clara, no sentido de que essa iniciativa contradiz o program a po lítico do Governo. Neste sentido, está cla ro que se deve rechaçar, porém há oca siões, com o se tem observado, que se re chaça não porque o G overno tem um in teresse especial contra esta iniciativa da oposição, mas sim plesm ente porque um ministério determ inado, respondendo que está a interesses corporativos, não está in teressado em que vá adiante um a inicia tiva dessa classe. Este é um problem a real, que denota que a iniciativa legislativa p ar lam entar é um plano inclinado que se vol ta muito, muito claramente a favor do G o verno, e não a favor do Parlam ento. N a turalm ente seria um a situação distinta se não houvesse a m aioria absoluta que tem agora o P artid o Socialista, e tam bém se dariam o utras circunstâncias que são as
de um G overno de coalisão. Mas existem as atuais circunstâncias, e levamos duas legislaturas com m aioria absoluta de um determ inado P artido Socialista. E neste processo de criação norm ativa quero dei xar claro qual é a posição de um e outro. Vou-me referir tam bém m uito breve m ente ao processo de criação da legisla ção de urgência e da legislação delegada. A legislação de urgência é um decreto-lei e na E spanha está regulado de um a m a neira m uito equilibrada para m anter um a posição similar, ao G overno e ao P arla mento.
A C onstituição é m uito clara e estabe lece que o decreto-lei só se pode editar em casos de urgente necessidade. Por conse guinte, um decreto-lei não se pode editar em qualquer circunstância. Só em
circuns-Na Espanha as leis
correspondem às Cortes
Gerais, e os regulamentos
dizem respeito ao Governo.
Há duas classes de leis:
orgânicas e ordinárias, sem
uma grande diferença entre
elas. O Governo tem quase
sempre a iniciativa das leis
e o Parlamento tem
iniciativa limitada.
tâncias m uito determ inadas. U m a vez di tado pelo Governo, sempre que estão pos tas estas características de urgência, o decreto-lei tem que passar pela ratifica ção do Congresso dos D eputados. Só do Congresso, não do Senado. N a m atéria le gislativa de urgência, o Senado não tem nenhum a ingerência. N um prazo de 90 dias o Congresso tem que aprovar, com validade, esse decreto-lei, rechaçá-lo, ou bem cabe um a terceira via, que é a de transform ar este decreto-lei em um pro- projeto de lei que tram ita com o um pro jeto de lei ordinário. Nesta m atéria, estu dei recentemente a diferença entre a legis lação de urgência espanhola e a legisla ção de urgência de outros países europeus. H á m odos m uito m oderados da legisla ção de urgência. N aturalm ente há casos em que se vê que ela não é excessivamen
te urgente. Tem havido também abusos em m atéria de legislação de urgência. Por ou tro lado, diz-se que se pode falar num sis tem a equilibrado, posto que a iniciativa governamental se vê confrontada pela ini ciativa que posteriorm ente se gera no Congresso dos Deputados.
Também existe, e a ela vou-m e referir m uito rapidamente, o que se denom ina de legislação delegada, isto é, a autorização que realizam as cortes em favor do G o verno, para responder a um determ inado texto. N a E spanha, tem-se usado m uito pouco a legislação delegada. Trata-se de um grande ato, um a grande norm a, de de legação legislativa, para ad a p ta r a legis lação espanhola ao'ord en am en to ju ríd i-' co das com unidades européias. Porém, na E spanha, desde que está restabelecida a dem ocracia, se usa m uito pouco do siste m a de legislação delegada, que em todo caso estaria controlada tam bém pelo Par lamento.
N ão me vou referir a ele porque está fora deste âm bito a faculdade regulamen- tá ria pelo Governo, a faculdade que não se diferencia em n ad a da faculdade regu- lam entária de outros países quando abor da tem a m uito im portante, um a vez que n a E spanha não existe reserva de regula m entos. O regulam ento n a E spanha se edita, ou bem para baixar um a lei, ou bem para m atérias que se consideram de m e n or im portância. Porém não existem, co m o existem na França, m atérias que só se podem regular mediante regulamentos. Is so significa, na prática, que é um costu m e que não está em absoluto form aliza do porque está aceito por todos os órgãos políticos espanhóis, e eis que, se há um a m atéria em um a certa im portância, esta m atéria será regulada por lei. No en tan to, em m atéria que n ão tem nenhum a im portância política transcendente, essa m a téria será regulada pelo Governo mediante um regulamento. Mas, em definitivo, não há caso em que exista um a reserva de lei para determ inadas m atérias com o direi tos fundam entais, ou que tenham que ser baixadas necessariam ente po r lei, inclu sive com dois matizes muito curiosos, por que a figura constitucional chegou a se re ferir a um a reserva de lei eleitoral, esta belecendo que as m atérias eleitorais só se podem circular p o r um a lei eleitoral, n ão po r um a lei qualquer. Por fim , assim com o se tem um a série de m atérias que se tem que regular por lei, não existe ne n h u m a m atéria que se tenha que regular, necessariam ente, m ediante regulam ento. C om isto, passo ao segundo âm bito de confluência de G overno e Parlam ento,
que é o âm bito orçam entário.
O âm bito orçam entário é um âm bito onde está claro o predom ínio do Gover no sobre o Parlam ento. Por que está cla ro? P or vários motivos. Em prim eiro lu gar, porque form al e m aterialm ente a lei do orçam ento é um a lei, na verdade, que nunca escapa do dom ínio do Governo. O exemplo é a sua tram itação parlam entar. Por quê? Em prim eiro lugar, porque, co mo ocorre em quase todos os ordenam en tos constitucionais europeus, a iniciativa da lei do orçam ento corresponde exclusi vamente ao Governo, e não ao Parlam en to. Em segundo lugar, porque, à hora de se iniciar as sessões de em enda dos gru pos parlam entares aos orçam entos, se dá a circunstância de que todas as em endas que contêm aum ento de gastos ou dim i nuições de gastos públicos têm que ser au torizados pelo Governo. N aturalm ente is so to rn a o predom ínio do Governo m ui to claro. É tão claro que no debate orça m entário ocorrido no ano passado os m eios de com unicação chegaram a queixar-se do rodízio de controle que o Governo e sua m aioria p arlam entar exer ciam sobre as iniciativas da oposição. O G overno é consciente deste problem a. É consciente de que tem que buscar um equilíbrio entre a questão orçam entária, que tem que ter o G overno no âm bito o r çam entário, e um certo espaço que se de ve d ar ao Parlam ento, que na atualidade não se lhe dá. Ademais, isso se agrava por várias circunstâncias. Em prim eiro lugar, pela circunstância de que a elaboração m aterial e o estudo dos orçam entos cor respondem ao M inistério da Econom ia e Fazenda. O orçamento, elaborado e apro vado no Conselho de Ministros, na Espa nha revela claram ente posição predom i nantíssim a do M inistério da E conom ia e Fazenda sobre todos os M inistérios. N a turalm ente, isso tem conseqüências gra ves, porque, em definitivo, já não se trata de um diálogo oposiçâo-governo: trata- se de um diálogo, podem os dizer, de três bandas, entre oposição, m aioria p arla m entar do G overno e M inistério d a Eco nom ia e Fazenda. Isto determina um a cer ta dificuldade, porque o M inistério sem pre tem posições rígidas que não com pe tem sequer ao resto dos M inistérios. Este é outro problem a que acentua o predom í nio do G overno frente ao Parlam ento.
O utro problem a, tam bém im portante, é, p or exemplo, que se tem buscado os projetos de lei de orçam ento para ali in troduzir matérias não orçam entárias, que, inclusive, venham a reform ar a legislação substantiva. Por exemplo, a últim a lei de
orçam entos veio a reform ar a lei de con tratos do estado, a lei de patrim ônio do estado ou a lei do patrim ônio nacional. Evidentemente, isto é um a fraude de que o Governo está consciente de que não po de seguir adiante.
É um a fraude m uito sensível. Q uando um determinado Ministério quer reformar um a lei ou quer regular um a m atéria im portante, sabe-se que o tempo mínimo que tardará em se aprovar esta reform a será 8/10 meses. Se vai muito depressa, se apli ca o procedimento de urgência que sai em 6 /7 meses, caso se estabeleça que a refor m a tem interesse de um determ inado Mi nistério.
Que ocorre com lei de orçam entos, se sabe que, obrigatoriam ente, tem que es tar aprovada antes de 31 de dezembro, em
O decreto-lei só pode ser
editado em casos de urgente
necessidade, só em
circunstâncias muito
determinadas. Uma vez
editado pelo Governo terá
que passar pelo Congresso
de Deputados, que o
ratificará, rechaçará ou,
ainda, o transformará em
um projeto de lei.
3 meses. Em conseqüência, os ministérios caem na tentação fraudulenta de introdu zir no projeto de lei de orçam ento m até rias que não são orçam entárias, porque é m uito fácil aprová-las no meio da dis cussão orçam entária em um prazo que, por ser mínimo, é a m etade do que custa ria em circunstâncias norm ais. Este é um costum e fraudulento, de que o Governo é consciente, que se procura evitar e que, nos próxim os anos, provavelmente desa parecerá. M as isso tam bém tem conse qüências na relação Governo-Parlamento, porque acentua a posição do Governo frente ao Parlam ento, entre outras coisas porque o Parlam ento é meio de equilibrar os fatores que constituem o orçam ento a cada ano. O Parlam ento não vai fechar em cinco linhas o que virá a ser um a re form a fundam ental da lei de contratos do
estado, por exemplo. Então isto supõe um m aior desequilíbrio do Governo frente ao Parlam ento. Também se tem outros pro blemas im portantes em torno da elabo ração do orçamento, e eis que, em defini tivo, com m uita freqüência, o orçam ento não denota a totalidade das previsões con tábeis do estado. C ada ano, durante 5 ou 6 meses de cada ano, há que se elaborar um projeto de lei com plem entar para de term inados gastos orçam entários, no qual, naturalm ente, faz-se que se proces se em debate central. Os D eputados e os senadores se encontram com o projeto de lei tanto para aprovarem gastos extras, co m o para o sistema de trens m etropolita nos, ou para gastos com determ inados contratos petrolíferos. N aturalm ente es se debate, que se processa m uito rapida mente no Congresso, tem um a conseqüên cia, e eis que se desgarram determ inadas matérias de debate substantivo sobre a po lítica econôm ica, do que se supõe ser o orçamento.
Por conseguinte, para acabar esta parte do orçam ento, tenho que dizer que o pla no está claram ente inclinado a favor do Governo, frente ao Parlam ento. Quero, então, m uito rapidam ente, não lhes que rendo entreter mais, referir-me m uito ra pidam ente a duas questões: a função da direção política, e a função de controle parlam entar.
A função da direção política entendo eu, no sentido que têm form ulado au to res italianos, com o M artinez, tem como premissa exercer a preparação de meios di rigidos a orientar a função do Estado, as tarefas do Estado. Pois bem , na E spanha se pode dizer que há um a função de dire ção política do Governo e outra, com par tilhada entre o Governo e o Parlam ento.
M uito rapidamente, pode-se dizer que as funções de direção política do Gover no exclusivas são, por um lado, o estabe lecim ento de um a série de funções, como é o provim ento de altos cargos para a ad m inistração civil e militar, com o são as sessões deliberantes do Conselho de Mi nistros ou com o é a elaboração de planos de conteúdo econômico, com o o plano energético nacional, o plano de transpor tes rodoviários ou a determinação de prio ridades norm ativas. Estas são aquelas funções de orientação política do Gover no. Porém, há outras, e m uito im portan tes, que são com partilhadas entre o G o verno e o Parlam ento. Pela prim eira vez, pelo m enos na E spanha, é feita um a fun ção de orientação política através da pró pria investidura do Presidente do Gover no, porque é um a função de orientação
política com partilhada pelo Governo e pe lo Parlam ento. Por um motivo: porque o candidato apresenta um program a de G o verno. Esse program a de Governo é de batido pelo Congresso dos Deputados, em que se pode introduzir condições, se p o de introduzir alguns matizes. Posterior mente, este program a de G overno passa a ter um a certa eficiência, senão ju ríd i ca, ao menos m oral, enquanto program a, que não anula a relação de confiança do candidato e da Câm ara. Por conseguinte é um ato de direção política, porque o Parlam ento tem podido intervir em deter m inadas matérias relativas a esta função.
O utras m atérias onde tam bém o Par lam ento e o G overno coincidem em dire ção política: o debate sobre o estado da Nação. Vão-me perm itir que m uito bre vemente me refira a este debate porque, conquanto não esteja regulado em ne nhum docum ento, é um autêntico costu me constitucional. Estabeleceu-se pela pri meira vez em 1982 e, desde então, com um a só exceção, é celebrado todos os anos. É um debate onde o Presidente do G overno apresenta um discurso que não é program ático, porque para isso está o discurso na investidura em si, é um dis curso de análise da realidade política. A este discurso do Presidente do Governo, seguem-se intervenções dos grupos p arla mentares e, po r últim o, a votação de pro postas de resolução.
N aturalm ente, este debate não está re gulado na C onstituição, nem no regimen to do Congresso dos D eputados. Porém, tem um a im portância política m uito im portante, porque serve para unir o C o n gresso e o Governo em torno de um a a n á lise conjunta.
O utras m atérias, m uito rapidam ente, são os com parecimentos dos Ministros ao Congresso e ao Senado, diante de com is sões, para inform arem determ inadas m a térias e tam bém as suas proposições, que não de lei, m as propostas de resoluções que se aprovam po r iniciativa de um ou dois grupos parlam entares. N a verdade, o debate sobre a situação do estado e das nações tem tido u m a im portância n o tá vel para configurar um a relação figurada entre G overno e P arlam ento em to rn o de proposições, que, po r não serem de lei, não têm cum prido estas funções. E não as têm cum prido por estes motivos: p or que a oposição as apresentam , não para se integrarem ao G overno em um a deter m inada função política, senão pura e sim plesm ente p ara criticá-lo. C om o conse qüência, a m aioria parlam entar a rechaça. C om isso, passo à últim a parte, que é
a função de controle. A função de con trole que exerce o Parlam ento sobre o C ongresso pode-se dividir em duas gran des áreas. U m a que se cham a os instru mentos de informações e outra que se cha m a o controle que representa um a sanção. Os instrum entos de inform ação que tem o Parlam ento sobre o Governo são as per guntas dirigidas ao Governo, que podem ser orais ou escritas; as interpelações, que são um a espécie de pergunta, m as têm
No âmbito do orçamento
existe um claro predomínio
do Governo sobre o
Parlamento. É papel do
Ministério da Economia e
Fazenda, que tem posição
preponderante sobre os
demais ministérios.
Isso tem conseqüências
graves pois impede o
diálogo com a oposição.
um a finalidade m uito m ais integradora porque perm item o debate dos dem ais grupos parlamentares jun to com estes ins trum entos, a com issão de investigação. Por últim o, o verdadeiro instrum ento de controle, ao que já me referi antes, que é a m oção de censura.
A m oção de censura n a E spanha, por ser construtiva, to rn a m uito difícil que passe adiante um a m oção. Todavia, ho u ve duas ocasiões em que prosperaram . Com isto, estou consciente de que pude traç ar um p an o ram a com pleto, e com is to vocês podem com preender quais são os fundam entos práticos d o sistem a p arla m entar n a E spanha.
P ara acabar, eu diria que o sistem a es panhol é um sistem a p arlam entário pro fundam ente equilibrado. Q ue não pode evitar, logicamente, o predom ínio do G o verno em determ inadas m atérias, com o me referi antes, ao orçam ento, ou com o o direito se dá na função de criação no r m ativa.
C ontudo, é um sistem a relativam ente equilibrado, em que as instituições polí ticas espanholas e os partid o s se sentem relativamente contentes, relativamente or gulhosos. Verdadeiramente, quando se fa la em ocasiões de reform a constitucional, nada dem onstra que se parou de tentar re form ar esta relação Executivo/Legislati vo. E, neste sentido, creio que tem os um dos êxitos da C onstituição de 1978.
