UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO PÚBLICA
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A GESTÃO DOCUMENTAL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL:
UMA ABORDAGEM INTERDISCIPLINAR DA ARQUIVOLOGIA E
DA DIPLOMÁTICA
Por: Leandro Pinheiro de Carvalho
Orientador Prof. Fernando Alves
RIO DE JANEIRO 2010
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU” EM GESTÃO PÚBLICA
INSTITUTO A VEZ DO MESTRE
A GESTÃO DOCUMENTAL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL:
UMA ABORDAGEM INTERDISCIPLINAR DA ARQUIVOLOGIA E
DA DIPLOMÁTICA.
Apresentação de monografia à Universidade Candido Mendes como requisito parcial para obtenção do grau de especialista em Gestão Pública.
Por: Leandro Pinheiro de Carvalho
A Deus, pela oportunidade de cursar a Pós-Graduação “Lato-Sensu” em Gestão Pública.
Aos profissionais da Companhia de Engenharia de Tráfego - CET-RIO; da Prefeitura Municipal de Mesquita e da Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ; com os quais tive o prazer de trabalhar e conviver. Todos me auxiliaram de diversas formas durante este curso de pós-graduação, contribuindo para a minha formação pessoal e profissional.
Aos colegas da turma K-184, da Pós-Graduação “Lato-Sensu” em Gestão Pública, pela convivência, amizade e interatividade.
Aos professores das disciplinas cursadas no curso de Pós-Graduação “Lato-Sensu” em Gestão Pública; pelo empenho na ministração das aulas, pelo
conhecimento teórico e empírico transmitidos. Em especial agradeço aos professores William L. Rocha, Flávia Martins de Carvalho e Francisco Caldas de Andrade Pinto.
À minha família, em especial à minha esposa Flávia; pela dedicação, paciência e apoio nos bons e nos difíceis momentos.
Dedico este trabalho ao meu pai, Élson (“in memoriam”); à minha avó Elvina (“in memoriam”); à minha tia e mãe de criação Hélia - pela formação moral e ensinamentos dados; à minha esposa Flávia - pela dedicação, carinho
e paciência; e a todos os que me “aguentam” nesta difícil, mas prazerosa arte, que é a “arte de viver”.
RESUMO
Este trabalho acadêmico apresenta o Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos da Administração Pública Federal – SIGA, analisando-o através de uma abordagem conceitual e técnica da Diplomática e
da Arquivística (ou Arquivologia). Aborda as técnicas, metodologias e legislação utilizadas na gestão documental, com base nas áreas do conhecimento da Arquivologia e da Diplomática. Demonstra a relação entre essas duas áreas do conhecimento; aborda os conceitos e funções das duas áreas. Apresenta as tipologias documentais e a análise tipológica de documentos. Aponta a função crítica e jurídica da Diplomática com relação à comprovação do valor probatório do documento. Conclui sobre a importância de existir uma relação interdisciplinar entre a Diplomática e a Arquivologia no tocante à estruturação e ao desenvolvimento dos sistemas de gestão de documentos da esfera pública.
Palavras-chave: SIGA - Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos da Administração Pública Federal. Arquivística. Arquivologia. Diplomática. Tipologia documental. Análise diplomática. Documento de arquivo. Crítica documental.
METODOLOGIA
A metodologia utilizada neste trabalho de pesquisa foi a pesquisa bibliográfica relativa ao SIGA - Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos da Administração Pública Federal, e às obras de referência que abordam as técnicas da Arquivologia e da Diplomática utilizadas na gestão dos documentos públicos. Foi realizada a análise da legislação arquivística brasileira referente à
gestão dos documentos públicos, elaborada pelo CONARQ (Conselho Nacional de Arquivos, órgão vinculado ao Arquivo Nacional). Para apoio técnico ao tema proposto, foram realizadas consultas aos professores João Eurípedes Franklin Leal e Sérgio Conde de Albite Silva, ambos docentes da Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro – UNIRIO, nas áreas de Diplomática e Arquivologia, respectivamente.
A partir da leitura das obras de referência, da análise objeto de estudo (o Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos da Administração Pública Federal), e do resultado da discussão com os professores citados, procurou-se explicitar a abordagem interdisciplinar da Arquivologia e da Diplomática frente à gestão documental do Poder Executivo Federal.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 08
CAPÍTULO I - O SIGA - SISTEMA DE GESTÃO DE DOCUMENTOS DE ARQUIVOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL 11
CAPÍTULO II – A CIÊNCIA DOCUMENTÁRIA DIPLOMÁTICA 22
CAPÍTULO III – OS FUNDAMENTOS DA ARQUIVÍSTICA 36
CAPÍTULO IV – A GESTÃO DE DOCUMENTOS DO PODER
EXECUTIVO FEDERAL SOB A PERSPECTIVA INTERDISCIPLINAR
DA ARQUIVÍSTICA E DA DIPLOMÁTICA 43
CONSIDERAÇÕES FINAIS 62
REFERÊNCIAS 64
INTRODUÇÃO
O tema deste trabalho surgiu durante o desenvolvimento da minha atividade de Arquivista na Universidade Federal do Rio de Janeiro – UFRJ. Ao ter que utilizar o SIGA - Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos da Administração Pública Federal, considerei ser de grande utilidade para a área de gestão dos documentos públicos, mais especificamente a do Poder Executivo Federal, a análise do SIGA a partir de uma abordagem interdisciplinar da Arquivística e da Diplomática – as quais são duas ciências documentárias presentes de forma substancial na gestão dos documentos públicos.
Como em qualquer área do conhecimento, existem diferentes vertentes ou linhas de pensamento entre os seus autores e profissionais. Dessa forma, uma vertente analisa a Diplomática e a Arquivologia como sendo disciplinas pertencentes a uma área do conhecimento (como a das Ciências Sociais Aplicadas e a Ciência da Informação), não as classificando como ciências. Já outra vertente utiliza uma abordagem diferente e as considera como ciências. Esta última é a abordagem utilizada neste trabalho, já que é possível afirmar que tanto a Diplomática quanto a Arquivologia possuem objetos delimitados de estudo, métodos científicos para análise dos seus objetos e partilham da possibilidade de verificação universal.
Analisando a formação da palavra, Diplomática quer dizer “ciência dos Diplomas” e deriva do Latim diploma (diplós), que significa dobrado em dois. Por sua vez, os diplomas significavam os documentos mais importantes, emitidos por uma alta autoridade e com conteúdo de alta importância; como os documentos régios ou os relativos à concessão de privilégios. Também conhecida como Diplomatística, a Diplomática estabelece métodos analíticos para verificar os caracteres externos (suporte, tinta, sinete, selos, carimbos) e principalmente analisar os caracteres internos (idioma, teor, estilo, redação, forma documental) dos documentos escritos com a finalidade de verificar sua autenticidade. A Diplomática estuda a produção, a forma e a transmissão de documentos arquivísticos, assim como a relação entre os fatos neles representados e o seu criador.
A Arquivologia é a área do conhecimento responsável pelo estudo das funções do arquivo, pelos princípios e técnicas a serem observados na produção, organização, guarda, preservação e utilização dos documentos de arquivo e do seu conteúdo informacional. Cabe aqui também a definição do termo “Arquivística”: alguns autores o definem como o conjunto de procedimentos e técnicas dentro da área de Arquivologia; porém, para a maioria dos pares da área, o termo é utilizado como sinônimo de Arquivologia, sendo esta última a abordagem utilizada neste trabalho. De acordo com a Lei nº 8.159/91 (“Lei Geral dos Arquivos”), os arquivos são definidos como “os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por órgãos públicos, instituições de caráter público e entidades privadas, em decorrência do
exercício de atividades específicas, bem como pessoa física, qualquer que seja o suporte da informação ou a natureza dos documentos”.
Em virtude da proximidade das duas áreas, constata-se que a ciência da Diplomática pode ser de grande utilidade e importância para a Arquivística, assim como para a gestão dos documentos públicos; pois estuda as fases de elaboração e os modos de transmissão dos documentos; a estrutura formal do documento; a tipologia e a espécie documental - procurando verificar a veracidade e a autenticidade dos documentos, através da crítica documental.
Pretende-se neste trabalho demonstrar a aplicação dos métodos e preceitos da Diplomática na Arquivística e a consequente relação interdisciplinar entre as duas áreas do conhecimento frente à gestão dos documentos públicos. Em função disso, é necessário que os sistemas arquivísticos de gestão de documentos públicos sejam construídos utilizando os conceitos, técnicas e métodos da Diplomática; principalmente no tocante à verificação das características formais e aos procedimentos de criação de documentos, conhecimento este que pode ser usado para a organização e descrição documental, e também para a verificação do valor secundário/ probatório/ legal de um documento escrito e registrado em qualquer tipo de suporte físico.
No primeiro capítulo, será apresentado o SIGA - Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo da Administração Pública Federal: o seu ato de criação e legislação aplicável; a sua composição; suas funções e objetivos relativos à gestão dos documentos do Poder Executivo Federal.
No segundo capítulo, será apresentada a ciência Diplomática. Serão apresentados os conceitos e metodologias utilizadas pela Diplomática e as suas diferentes abordagens. Sobre as metodologias, serão enfatizadas a função classificadora e a função crítica da Diplomática frente aos documentos.
No terceiro capítulo serão apresentados os fundamentos da Arquivística, as suas funções e técnicas utilizadas na gestão dos documentos públicos; o que engloba todo o ciclo vital dos documentos – desde a sua produção até o arquivamento em arquivo permanente (caso possuam valor probatório e/ ou
histórico para a instituição), ou eliminação (caso não mais possuam valor para a instituição).
No quarto capítulo, será apresentada a relação interdisciplinar entre a Arquivística e a Diplomática, explicitando as formas pelas quais as técnicas e metodologias da Diplomática podem ser utilizadas na Arquivística e na análise do SIGA, como por exemplo, na utilização da análise diplomática e tipológica na gestão documental; e na verificação do valor probatório do documento arquivístico.
Finalizando o trabalho, serão apresentadas as considerações finais, reiterando a importância da Diplomática para a Arquivística e de uma relação interdisciplinar entre as duas áreas do conhecimento no desenvolvimento dos sistemas arquivísticos de gestão de documentos da esfera pública.
CAPÍTULO I
O SIGA - SISTEMA DE GESTÃO DE DOCUMENTOS DE
ARQUIVOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
1.1 Histórico do SIGA
Na década de 1980, foi iniciado o Programa de Modernização do Arquivo Nacional cujas ações permitiram planejar, ainda que de forma simplista, uma política arquivística para o governo federal. Esse programa de modernização promoveu o desenvolvimento de ações e programas de assistência técnica; a publicação de manuais; o treinamento de recursos humanos; a promoção de seminários e cursos; o recolhimento de documentos públicos federais; e a implantação do Registro Geral de Entrada de Acervos Arquivísticos no Arquivo Nacional.
Na década de 1990, foi criado o Sistema Federal de Arquivos do Poder Executivo – SIFAR. Nos anos de 2000 e 2001, promoveu-se o aperfeiçoamento do SIFAR, que passou a ser denominado Sistema de Gestão de Documentos de Informações – SGDI, do Poder Executivo Federal. E em dezembro de 2003, o Decreto nº 4.915 criou o Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SIGA, da Administração Pública Federal. Esse decreto versa sobre a organização, sob a forma de sistema, das atividades de gestão de documentos de arquivo no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
O Decreto nº 4.915/03 também instituiu um sistema de informações, com a finalidade de proceder à operacionalização do SIGA, com vistas à integração dos serviços arquivísticos dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
1.2
A Composição do SIGA
Integram o SIGA o Arquivo Nacional; os órgãos setoriais (unidades responsáveis pela coordenação das atividades de gestão de documentos de arquivo nos Ministérios e órgãos equivalentes); e os órgãos seccionais (unidades vinculadas aos Ministérios e órgãos equivalentes).
Figura 01 – Composição do SIGA.
Fonte: Dados da literatura levantada na pesquisa.
O Arquivo Nacional é o órgão central do SIGA, e, para auxiliá-lo, existe uma Comissão de Coordenação. Esta é presidida pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional e integrada por representantes do Arquivo Nacional, dos Ministérios e dos órgãos equivalentes. O Arquivo Nacional e a Comissão de Coordenação são responsáveis pelo acompanhamento, pela coordenação, pelo controle, pelas orientações e pela promoção da gestão de documentos de arquivo na Administração Federal.
Na fig. 02 é demonstrada a estrutura do Arquivo Nacional – órgão central do SIGA:
Figura 02 – Estrutura do Arquivo Nacional. Fonte: ARQUIVO NACIONAL, 2010.
Com o objetivo de identificar as necessidades e harmonizar as proposições a serem apresentadas à Comissão de Coordenação, os Ministérios e órgãos equivalentes têm a responsabilidade de criar Subcomissões de Coordenação do SIGA; as quais devem reunir representantes dos órgãos seccionais de seu âmbito de atuação. As normas emanadas e deliberadas pela Comissão de Coordenação do SIGA serão aprovadas pelo Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República.
A Comissão de Coordenação do SIGA é formada pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional (Presidente da comissão); por um representante do órgão central, responsável pela coordenação do SIGA (designado pelo Diretor-Geral do Arquivo Nacional); por um representante do Sistema de Administração dos Recursos de Informação e Informática – SISP (indicado pelo Ministro de
Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão); por um representante do Sistema de Serviços Gerais – SISG (indicado pelo Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão); e pelos coordenadores das subcomissões dos Ministérios e órgãos equivalentes.
São competências específicas do Arquivo Nacional enquanto órgão central do SIGA (normatizadas no Decreto nº 4.915/03):
Ø Acompanhar e orientar, junto aos órgãos setoriais do SIGA, a aplicação das normas relacionadas à gestão de documentos de arquivos aprovadas pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da República;
Ø Orientar a implementação, coordenação e controle das atividades e rotinas de trabalho relacionadas à gestão de documentos nos órgãos setoriais;
Ø Estimular e promover a capacitação, o aperfeiçoamento, o treinamento e a reciclagem dos servidores que atuam na área de gestão de documentos de arquivo.
Com relação aos órgãos setoriais integrantes do SIGA, pode-se citar as suas seguintes atribuições específicas:
Ø Implantar, coordenar e controlar as atividades de gestão de documentos de arquivo, em seu âmbito de atuação e de seus seccionais, em conformidade com as normas aprovadas pelo Chefe da Casa Civil da Presidência da República;
Ø Implementar e acompanhar rotinas de trabalho desenvolvidas, no seu âmbito de atuação e de seus seccionais, visando à padronização dos procedimentos técnicos relativos às atividades de produção, classificação, registro, tramitação, arquivamento, preservação, empréstimo, consulta, expedição, avaliação, transferência e recolhimento ou eliminação de documentos de arquivo e ao acesso e às informações neles contidas;
Ø Coordenar a elaboração do código de classificação de documentos de arquivo, com base nas funções e atividades desempenhadas pelo órgão ou entidade, e acompanhar a sua aplicação no seu âmbito de atuação e de seus seccionais;
Ø Elaborar, por intermédio da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos e de que trata o art. 18 do Decreto nº 4.073, de 3 de janeiro de 2002 (Regulamenta a Lei no 8.159, de 8 de janeiro de 1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados), e aplicar, após aprovação do Arquivo Nacional, a tabela de temporalidade e destinação de documentos de arquivo relativos às atividades-fim.
1.3
Objetivos do SIGA
De acordo como Decreto nº 4.915, de 12 de dezembro de 2003, são objetivos do SIGA:
Ø Garantir ao cidadão e aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, de forma ágil e segura, o acesso aos documentos de arquivo e às informações neles contidas, resguardados os aspectos de sigilo e as restrições administrativas ou legais;
Ø Integrar e coordenar as atividades de gestão de documentos de arquivo desenvolvidas pelos órgãos setoriais e seccionais que o integram;
Ø Disseminar normas relativas à gestão de documentos de arquivo; Ø Racionalizar a produção da documentação arquivística pública;
Ø Racionalizar e reduzir os custos operacionais e de armazenagem da documentação arquivística pública;
Ø Preservar o patrimônio documental arquivístico da administração pública federal;
Ø Articular-se com os demais sistemas que atuam direta ou indiretamente na gestão da informação pública federal.
O órgão responsável pela definição da legislação arquivística e pela definição da política nacional de arquivos é o CONARQ - Conselho Nacional de Arquivos. Este, por sua vez, é vinculado ao Arquivo Nacional e é o órgão central do SINAR – Sistema Nacional de Arquivos.
1.4.1 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
(Excertos):
Ø Título II - DOS DIREITOS E GARANTIAS FUNDAMENTAIS – art. 5º e art. 23.
1.4.2 Leis:
Ø Lei nº 11.111, de 5 de maio de 2005 - regulamenta a parte final do disposto no inciso XXXIII do caput do art. 5º da Constituição Federal e dá outras providências;
Ø Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991 – dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados e dá outras providências; Lei n° 5.433, de 8 de maio de 1968 - regula a microfilmagem de documentos oficiais e dá outras providências.
1.4.3 Medidas Provisórias (MPs):
Ø Medida Provisória n° 2.200-2, de 24 de agosto de 2001 - institui a Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil, transforma o Instituto Nacional de Tecnologia da Informação em autarquia, e dá outras providências.
Ø Decreto n° 4.915, de 12 de dezembro de 2003 - dispõe sobre o Sistema de Gestão de Documentos de Arquivo - SIGA, da Administração Pública Federal, e dá outras providências;
Ø Decreto nº 4.553, de 27 de dezembro de 2002 - dispõe sobre a salvaguarda de dados, informações, documentos e materiais sigilosos de interesse da segurança da sociedade e do Estado, no âmbito da Administração Pública Federal, e dá outras providências;
Ø Decreto nº 4.073, de 3 de janeiro de 2002 - regulamenta a Lei nº 8.159, de 8 de janeiro de 1991, que dispõe sobre a política nacional de arquivos públicos e privados;
Ø Decreto nº 3.505, de 13 de junho de 2000 - institui a Política de Segurança da Informação nos órgãos e entidades da Administração Pública Federal; Ø Decreto nº 1.799, de 30 de Janeiro de 1996 - regulamenta a Lei nº 5.433, de 8 de maio de 1968, que regula a microfilmagem de documentos oficiais, e dá outras providências.
1.4.5 Resoluções do CONARQ – Conselho Nacional de Arquivos:
Ø Resolução n° 25, de 27 de abril de 2007 - dispõe sobre a adoção do Modelo de Requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão Arquivística de Documentos - e-ARQ Brasil - pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos – SINAR;
Ø Resolução n° 24, de 3 de agosto de 2006 - estabelece diretrizes para a transferência e recolhimento de documentos arquivísticos digitais para instituições arquivísticas públicas;
Ø Resolução n° 22, de 30 de junho de 2005 - dispõe sobre as diretrizes para a avaliação de documentos em instituições de saúde;
Ø Resolução n° 21, de 4 de agosto de 2004 - dispõe sobre o uso da subclasse 080 - Pessoal Militar, do Código de Classificação de Documentos de Arquivo
para a Administração Pública: Atividades - Meio e da Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública, aprovados pela Resolução nº 14, de 24 de outubro de 2001, Conselho Nacional de Arquivos – CONARQ;
Ø Resolução n° 14, de 24 de outubro de 2001 - aprova a versão revisada e ampliada da Resolução nº 4, de 28 de março de 1996, que dispõe sobre o Código de Classificação de Documentos de Arquivo para a Administração Pública: Atividades-Meio, a ser adotado como modelo para os arquivos correntes dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), e os prazos de guarda e a destinação de documentos estabelecidos na Tabela Básica de Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública. Foi publicada no DOU de 08/02/2002 e revoga as Resoluções nº 4/1996 e nº 8/1997;
Ø Resolução nº 10, de 6 de dezembro de 1999 - dispõe sobre a adoção de símbolos ISO nas sinaléticas a serem utilizadas no processo de microfilmagem de documentos arquivísticos;
Ø Resolução nº 7, de 20 de maio de 1997 - dispõe sobre os procedimentos para a eliminação de documentos no âmbito dos órgãos e entidades integrantes do Poder Público;
Ø Resolução n° 6, de 15 de maio de 1997 - dispõe sobre diretrizes quanto à terceirização de serviços arquivísticos públicos;
Ø Resolução n° 5, de 30 de setembro de 1996 - dispõe sobre a publicação de editais para Eliminação de Documentos nos Diários Oficiais da União, Distrito Federal, Estados e Municípios;
Ø Resolução n° 2, de 18 de outubro de 1995 - dispõe sobre as medidas a serem observadas na transferência ou no recolhimento de acervos documentais para instituições arquivísticas públicas;
Ø Resolução n° 1, de 18 de outubro de 1995 - dispõe sobre a necessidade da adoção de planos e/ ou códigos de classificação de documentos nos arquivos
correntes, que considerem a natureza dos assuntos resultantes de suas atividades e funções.
1.5
Instrumentais técnicos utilizados pelo SIGA na gestão dos
documentos públicos
De acordo com o art. 3º da Lei nº 8.159, de 08 de janeiro de 1991, considera-se gestão de documentos o conjunto de procedimentos e operações técnicas relativas à sua produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento em fase corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente. Esta mesma lei ordinária versa em seu art. 18, que compete ao Arquivo Nacional a gestão e o recolhimento dos documentos produzidos e recebidos pelo Poder Executivo Federal, bem como preservar e facultar o acesso aos documentos sob sua guarda, e acompanhar e implementar a política nacional de arquivos.
1.5.1 Instrumentais Técnicos de Gestão de Documentos:
O SIGA utiliza alguns instrumentais técnicos na gestão dos documentos do Poder Executivo Federal, dentre eles:
- Classificação, Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativo às Atividades-Meio da Administração Pública: o Código de classificação de documentos de arquivo para a administração pública - atividades-meio e a Tabela básica de temporalidade e destinação de documentos de arquivo relativos às atividades-meio da administração pública, constituem elementos essenciais à organização dos arquivos correntes e intermediários, permitindo acesso aos documentos por meio da racionalização e controle eficazes das informações nele contidas.
- Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística: o Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística é um instrumento de fundamental importância para a normalização conceitual das atividades inerentes ao fazer arquivístico.
- Recomendações para a Produção e o Armazenamento de Documentos de Arquivo: as recomendações presentes neste documento têm como objetivo possibilitar o planejamento de estratégias de guarda e de preservação de documentos de arquivo, de acordo com a sua temporalidade e destinação. - Modelo de Requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão Arquivística de Documentos - e-ARQ Brasil: neste documento é apresentado um Modelo de Requisitos para Sistemas Informatizados de Gestão Arquivística de Documentos - e-ARQ Brasil, elaborado no âmbito da Câmara Técnica de Documentos Eletrônicos do Conselho Nacional de Arquivos, no período de 2004 a 2006. A Resolução n° 25 do CONARQ, de 27 de abril de 2007, dispõe sobre a adoção do e-ARQ Brasil pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Arquivos - SINAR.
- Mensuração de documentos textuais: trata-se dos procedimentos para a mensuração de documentos textuais. Considerando os documentos acondicionados na posição vertical e horizontal (caixas de papelão ou de plástico, pastas "A" a "Z" ou suspensas etc.), a metragem linear tem por base o comprimento das estantes e/ou a profundidade das gavetas dos arquivos de aço. Para a documentação empacotada, amarrada ou amontoada utilizar-se-á a metragem cúbica, ou seja: comprimento (x) altura (x) largura das pilhas de documentos. Para conversão de metros cúbicos em metros lineares, deve-se multiplicar o resultado obtido em metros cúbicos (m³) por 12 (doze).
Dentre os instrumentos técnicos citados, o de maior importância para a gestão dos documentos públicos é a publicação “Classificação, Temporalidade e Destinação de Documentos de Arquivo Relativos às Atividades-Meio da Administração Pública”. Essa obra possui o plano de classificação dos documentos e a tabela de temporalidade dos documentos. Através do plano de classificação, os documentos são organizados e classificados em função de suas características em comum (constituindo as classes documentais), o que se reflete em diferentes códigos de classificação para representar diferentes atividades ou funções inerentes aos órgãos administrativos. A tabela de temporalidade contém os mesmos códigos do plano de classificação, porém ela serve para determinar os prazos de guarda (ou prazos de retenção) dos documentos, isto é, por quanto tempo a administração deve armazenar e gerir
os documentos para fins administrativos, fiscais ou legais, até a sua destinação final (que pode ser a eliminação, caso não possuam mais valor para a instituição; ou a guarda permanente e preservação, quando possuem valor probatório, histórico ou informativo para a instituição). Este importante instrumento técnico de gestão dos documentos públicos do Poder Executivo Federal será mais profundamente analisado no capítulo IV deste trabalho.
CAPÍTULO II
A CIÊNCIA DOCUMENTÁRIA DIPLOMÁTICA
2.1 A origem da Diplomática
A origem da Diplomática data da Alta Idade Média, durante o pontificado do Papa Inocêncio III (1198-1216). Surgiu a partir da necessidade de se constituírem regulamentos para se evitar a falsificação dos documentos da Igreja, o que estava ocorrendo intensamente na Europa, nessa época. Em função disso, pode-se dizer que a Diplomática surgiu relacionada ao Direito Patrimonial e Eclesiástico; com a finalidade de comprovar a autenticidade dos títulos de terras da Igreja.
Considerado o “Pai da Diplomática” por ter sido o primeiro a criar bases científicas para a Diplomática, Jean Mabillon, líder dos monges beneditinos da Abadia de Saint Denis, publica, em 1681, a obra De Re Diplomática, Libri VI1. Essa obra é considerada como um “Tratado de Paleografia e Diplomática”2, e serve como marco teórico-científico para o nascimento das duas ciências. Nela, Mabillon indica as características diplomáticas que todo documento deve possuir para ser considerado autêntico.
Os seguidores de Mabillon defendiam o argumento de que a Diplomática deveria abranger a Paleografia, a Cronologia3, a Numismática4, Sigilografia5 e as demais disciplinas ou ciências necessárias para se analisar a veracidade dos atos registrados nos documentos.
No fim do século XVII e início do XVIII, a Diplomática ainda era muito ligada ao Direito Eclesiástico. Tornou-se também uma ciência auxiliar da História, passando a fazer parte do ensino nas universidades, cuja primeira de que se tem registro é a Universidade de Bologna, na Itália.
No século XVIII, no período 1750-1765, os monges beneditinos René Prosper e Charles Toustain reuniram documentos de várias partes da Europa, usaram o método da comparação e concluíram que a mesma função ou atividade gerava o mesmo documento, independentemente da localização; a estrutura e a forma estabelecida para lidar com os atos sempre se repetia. O resultado dessa pesquisa foi a publicação de um novo tratado de Diplomática, denominado Nouveau Traité Diplomatique.
1
Trata-se de uma obra de referência para a Diplomática. De Re Diplomática significa sobre as
coisas diplomáticas, sendo uma obra dividida em seis partes. Contém matéria não somente de
Diplomática, mas também de Paleografia, Sigilografia, Cronologia e Numismática.
2
Paleografia é a ciência responsável pelo estudo técnico dos textos antigos, na sua forma exterior (características extrínsecas: letras, números, abreviaturas, ligações), compreendendo o conhecimento dos materiais e instrumentos usados para a escrita, a história da escrita e a evolução das letras, objetivando sua leitura e transcrição. Embora a Paleografia e a Diplomática trabalhem com textos, cabe aqui ressaltar a diferença entre elas: a Paleografia lê e decifra os caracteres extrínsecos do texto; enquanto a Diplomática é responsável pela análise dos caracteres intrínsecos do documento (idioma, teor, estilo, forma documental), verificando a sua autenticidade.
3
Cronologia é ciência que estuda o tempo e suas divisões com o objetivo de distinguir a ordem de ocorrência dos fatos; relaciona datas e acontecimentos históricos (baseia-se em Eras).
4
Numismática é a ciência que estuda as moedas e as medalhas.
5
Sigilografia é a parte da Diplomática e da Arqueologia que tem por objetivo o estudo dos selos, sinetes, e lacres onde existe informação escrita.
Em 1796, foi a vez da Universidade de Coimbra, em Portugal, incluir a cadeira de Diplomática em seus cursos, sob a responsabilidade e regência do acadêmico João Pedro Ribeiro, o primeiro professor de Diplomática nas universidades portuguesas. Ele publicou em 1798, a obra “Observações Históricas e Críticas para servirem de Memórias ao Sistema da Diplomática Portuguesa”, e é considerado como um dos criadores da Diplomática portuguesa.
2.2 A afirmação da Diplomática como ciência autônoma
Avançando pelo século XIX, a Diplomática sofre influência da tradição alemã e passa a focalizar a crítica dos atos escritos de conteúdo jurídico, auxiliando a área do Direito na verificação da veracidade e legalidade dos documentos oriundos dos tribunais e cartórios.
Com o crescimento da produção documental em função da burocratização das atividades humanas, surge a Arquivologia, ainda no século XIX, como uma ciência vinculada e derivada da Diplomática, com o objetivo de aplicar métodos para organização e gerência da documentação.
Em 1960, durante a conferência de abertura do curso de Diplomática da
L’École de Chartes, o diplomatista francês Robert Henry Bautier propõe
“ampliar o objeto da Diplomática a todas as peças do arquivo, sem distinção de língua, escrita, geografia e independente da época em que foram produzidos” (BELLOTTO, 2002, p. 15); isto é, procura estabelecer uma identidade entre documento diplomático e documento de arquivo. Proposta na qual teve o apoio de outro estudioso francês, Georges Tessier. Bautier e Tessier deram novos rumos e perspectivas possíveis para os estudos de Diplomática. Com a mudança paradigmática proposta por estudiosos como Bautier e Tessier, ocorreu o aprofundamento no estudo do conteúdo do documento e das suas formas de criação, além do estabelecimento de nova metodologia de trabalho; concretizando assim a Diplomática como ciência autônoma, e ao mesmo tempo vinculada a outras ciências que atuam mutuamente como auxiliares; como é o caso da Diplomática, da Arquivologia e da Paleografia.
A Diplomática moderna foi impulsionada por sua aplicabilidade na Arquivística, e relacionado a esta matéria pode-se citar em destaque os trabalhos da professora italiana Luciana Duranti, e do professor brasileiro João Eurípedes Franklin Leal; dentre outros.
2.3 Conceitos, objetos e métodos da Diplomática
A Diplomática (ou Diplomatística) estabelece um método de crítica ou análise documental para verificar os caracteres externos (como suporte – papel, mídia magnéticas etc.) e analisar os caracteres internos (como a redação – o texto – e a forma documental) dos documentos escritos. Referindo-se às características dos documentos escritos, Piqueras Garcia (1999 apud BELLOTTO, 2002, p. 18) define:
Todo documento escrito implica em: um suporte ou veículo sustentador e transmissor da mensagem ou assunto (texto); um conteúdo textual expresso com linguagem, vocabulário, escrita, estilo, fórmulas peculiares de acordo com a natureza e a importância do tema e em relação direta com a época, chancelaria, tabelionato, lugar, ambiente cultural, autor ou autores e destinatário; determinada finalidade e ideologia; estruturação e formalidades variáveis e identificativas que lhe servem de garantia.
Segundo Franklin (2005): “Diplomática é a ciência usada para explicar a forma como são processados os documentos escritos, com o objetivo de conhecendo-os, verificar se são falsos, falsificados ou autênticos”. Sobre essa definição, cabe aqui ressaltar a diferença entre documentos falsos e falsificados: falso é aquele documento que já foi elaborado para fins ilícitos, registra um ato não verídico, já “nasceu” falso e, portanto, sem valor legal; falsificado é quando se tem um documento original (autêntico, com valor legal) e este é adulterado, também para fins ilegais.
Para os autores Bautier e Tessier, a essência do documento está na sua condição de prova; sendo que a forma documental tem o conceito mais
importante dentro da Diplomática - pois se refere aos caracteres externos do documento, à sua disposição material e à ordenação interna do texto, o que designam como “discurso diplomático”. Para os autores, as metodologias de descrição e explicação das formas em que se apresenta o documento escrito não objetivam somente a análise da forma dos documentos já mencionada, mas também a identificação das circunstâncias e dos procedimentos de produção dos mesmos.
Para um claro entendimento dos objetos de estudo da Diplomática, é necessário expor as definições e a relação existente entre espécie documental, tipo documental e categoria documental; assim, segundo Camargo & Bellotto (1996), e Franklin (2005):
Ø Espécie documental: é a configuração que assume um documento de acordo com a disposição e a natureza das informações nele contidas. A espécie documental diplomática é aquela que obedece a fórmulas normalmente estabelecidas pelo Direito Administrativo ou Notarial. Exemplos: memorandos, atas, relatórios etc.
Ø Tipo documental: é a identificação do aspecto formal (estrutura, formato e conteúdo) do documento, diretamente relacionado com a natureza jurídico-administrativa do ato que lhe deu origem; é a configuração que assume a espécie documental de acordo com as informações nela contidas e com a atividade que representa, por exemplo: relatório financeiro, relatório de pessoal etc. Os tipos documentais são estruturados em categorias documentais.
Ø Categorias documentais: correspondem à finalidade do tipo documental. Dentro do contexto jurídico-administrativo, a categoria reflete o peso e a hierarquia do conteúdo do documento (por exemplo: documentos normativos, documentos de ajuste).
Dentre os tradicionais e modernos objetos de estudo da Diplomática, podem ser relacionados:
Ø O documento diplomático: suas fases de elaboração, modos de transmissão (original e cópia), e sua estrutura formal. Entenda-se por documento diplomático o documento escrito, produzido e redigido de acordo com regras
preestabelecidas, que se destinam a dar-lhe força probatória. O documento diplomático é analisado isoladamente, enquanto documento singular (espécie documental), relacionado somente ao ato jurídico ou administrativo de sua criação.
Ø O documento arquivístico: considerado em seu conjunto, é o tipo documental. O documento arquivístico deve possuir conteúdo, contexto e estrutura suficientes para servir de evidência da atividade que representa, servir como uma fonte de prova; atestando a relação orgânica entre seu criador e o seu próprio conteúdo.
Analisada quanto ao seu objeto de estudo, a Diplomática possui as seguintes classificações ou abordagens:
Ø Diplomática clássica ou tradicional: seu objeto é o documento diplomático, analisado enquanto espécie documental (documento singular). Segundo Bellotto (2001), a Diplomática clássica define os documentos diplomáticos como sendo os de natureza jurídica que refletem no ato escrito as relações políticas, legais, sociais e administrativas entre o Estado e os cidadãos, e cujos elementos semânticos possuem fórmulas preestabelecidas. Tem como princípio metodológico a identificação de elementos que permitam comparações, estuda a configuração interna do documento, faz o estudo jurídico de suas partes e dos seus caracteres, para assim verificar a sua autenticidade;
Ø Diplomática contemporânea – Tipologia Documental: ampliação da Diplomática em direção à gênese documental e à Arquivística. Além de estudar a forma e os caracteres do documento (como a Diplomática clássica) para a verificação de sua autenticidade, a Diplomática contemporânea se destaca no objetivo de analisar o contexto de produção e tramitação do documento - o que envolve as atribuições, competências, funções e atividades da instituição geradora/ acumuladora. Tem como objeto o documento de arquivo analisado enquanto componente de conjuntos orgânicos.
De acordo com a abordagem clássica ou tradicional, a Diplomática realiza três funções interdependentes na análise dos documentos: a função classificadora, a função jurídica e a função crítica. A função classificadora estabelece as classes documentais baseada na relação existente entre a entidade produtora e a configuração das estruturas interna e externa do documento, realiza a identificação do documento dentro do contexto tipologia – categoria – espécie. A função jurídica é vinculada à função classificadora e remete à determinação das classes ou tipos documentais dentro do contexto jurídico, sendo utilizadas como instrumentos jurídicos que comprovem direitos ou que façam parte de negócios jurídicos. A função crítica se ocupa da análise da estrutura formal do documento, visando distinguir os documentos autênticos, dos falsos e dos alterados (falsificados).
2.3.1.1 A Função Classificadora e Jurídica da Diplomática
De acordo com o seu conteúdo, a Diplomática classifica os documentos6 em graciosos, litigiosos ou legislativos. Documentos graciosos são os que tratam da concessão de um benefício qualquer (uma carta patente, por exemplo); os litigiosos tratam de divergências entre as partes envolvidas (laudos de arbitragem, por exemplo) e os legislativos estabelecem normas e decisões (leis em geral).
Quanto à qualificação da direção fluxo burocrático e documental, os documentos podem ser verticais (ascendentes ou descendentes) ou horizontais. Os documentos ascendentes são os que partem dos subordinados a seus superiores; os descendentes partem dos superiores a seus subordinados; e os documentos horizontais são os que tramitam em um mesmo nível hierárquico da administração.
- Classificação das categorias documentais na esfera pública:
6
É importante ressaltar que as classificações abordadas nesta subseção do trabalho remetem à área da Diplomática, e que, no caso da Arquivística, tais classificações podem ser diferentes; conforme será abordado no capítulo seguinte.
Os tipos de documentos diplomáticos são estruturados em categorias documentais, de acordo com o peso e a hierarquia dos seus conteúdos. As categorias documentais dos documentos públicos e dos notariais são as seguintes:
Ø Documentos dispositivos: são os documentos que exprimem atos ou vontade de autoridades, e neles se enquadram os normativos, os de ajuste ou pactuais e os de correspondência.
Ø Documentos testemunhais: são os documentos que surgem depois de um ato dispositivo (atos emanados por autoridades). Podem ser de assentamento ou comprobatórios:
Ø Documentos informativos: são os documentos opinativos, enunciativos, capazes de esclarecer questões contidas em outros documentos, servindo de fundamento para uma resolução.
Outra forma de classificação das categorias documentais é baseada nos atos administrativos; a saber: atos normativos, atos de ajuste, atos de correspondência, atos de assentamento, atos comprobatórios e atos enunciativos.
- Classificação das espécies documentais:
O conhecimento das espécies documentais é de suma importância para as ciências documentárias. No caso específico da Arquivística, tal conhecimento é utilizado nas tarefas realizadas em um sistema de gestão documental. Segue abaixo alguns exemplos de espécies documentais utilizadas na Administração Pública e na área notarial:
Ø Lei: documento diplomático dispositivo normativo, descendente. É uma norma jurídica, escrita, emanada do poder competente.
Ø Memorando: documento não-diplomático informativo. É uma forma de correspondência interna de um órgão.
Ø Ofício: documento não-diplomático, mas de desenho mais ou menos oficializado, informativo, ascendente ou horizontal. É uma correspondência de caráter oficial, equivale à carta trocada ou enviada pelos órgãos públicos. Ø Relatório: documento não-diplomático testemunhal de assentamento, ascendente. É uma exposição de ocorrências, fatos, despesas, transações, com a finalidade da prestação de contas aos superiores.
2.3.1.2 A Função Crítica da Diplomática
O objetivo principal da função crítica da Diplomática é o estudo da estrutura, do aspecto formal do documento a partir do particionamento do mesmo, para assim proceder à verificação da sua autenticidade. Em função disso, também estabelece as funções, as formas de elaboração e as formas de transmissão dos documentos.
- A Gênese Documental:
Considera-se como gênese de documentos as etapas, os procedimentos e as pessoas envolvidas na elaboração dos documentos.
A elaboração do documento envolve no mínimo duas pessoas (o autor e o destinatário), e, às vezes, ocorre a necessidade de se ter uma terceira pessoa (o rogatário ou o mandatário). Outorgante é a pessoa por ordem ou em nome de quem se elabora o documento, tem que ser obrigatoriamente a pessoa que assina o documento. A segunda pessoa envolvida na gênese dos documentos é o destinatário ou outorgado, a pessoa a quem o documento é destinado.
O processo da gênese documental requer a vontade de transformar uma ação, um fato, em um ato jurídico; que, ao ser lavrado, adotará a forma documental adequada (uma espécie documental). Envolve duas fases de elaboração do documento: a actio e a conscriptio. Actio (ação, fato, ato) é a ação ou atuação das partes interessadas na criação de um ato, de uma
situação jurídica. Conscriptio (consignar por escrito) ou lavratura: é o ato de escrever, de redigir o documento por determinação da autoridade competente; é o momento de materialização do documento, da transferência da informação para um suporte e meio semântico juridicamente válido.
Levando-se em consideração mais especificamente o contexto jurídico-administrativo da elaboração dos documentos públicos, pode-se relacionar as seguintes etapas de sua gênese documental: identificação jurídico-administrativa do ato; seleção da espécie documental; preenchimento da fórmula diplomática (que resultará na redação final do documento); tramitação/ destinação do documento; guarda e/ou destinação fixada em tabelas de temporalidade.
- Tipos de formulários:
Formulários ou fórmulas são modelos de redação usados para facilitar a lavratura e se evitar erros durante a feitura do documento. Podem ser de quatro tipos: documento autógrafo (documento escrito por uma pessoa e assinado por outra, quem assina o documento torna-se o seu autor perante a lei); documento não-autógrafo (não foi escrito, nem assinado pelo autor, e, às vezes, é cópia de outro documento); documento hológrafo (escrito e assinado pelo autor); documento quirógrafo (documento manuscrito, escrito a mão).
- Tradição Documental:
É a parte da Diplomática que estuda as várias maneiras de transmissão dos documentos no decorrer do tempo. O ato de passar documentos de uma pessoa para outra pode ser feito através de duas formas: pelos originais ou pelas cópias. O original conserva todos os caracteres internos e externos com os quais foi emitido; possui o caráter de primeiro (matriz) e de documento perfeito, acabado e limpo. É reconhecido e distinguido por conter as assinaturas ou subscrições, os carimbos, os selos e outros sinais de validação
que lhe garantem valor jurídico. Um original é autógrafo quando contém a assinatura do próprio autor e, heterógrafo, quando não a contém.
O pós-original é o último estágio na tradição documental e é representado pelas cópias. Elas têm a finalidade de reproduzir o original, embora não tenham o mesmo valor jurídico. O tipo de cópia de maior valor perante a lei é a cópia autêntica, certificada ou autorizada, pois é a reprodução do original autenticada por sinais públicos (carimbos, selos e assinaturas).
- A Análise Diplomática de Documentos:
A análise diplomática (ou crítica diplomática) realiza a crítica da forma do documento, levando em consideração os seus caracteres externos (ou extrínsecos), os caracteres internos (ou intrínsecos), a estrutura do formulário e sua partição. A junção desses elementos internos e externos confere ao documento a sua função, isto é, o aspecto correspondente à natureza diplomática e jurídica para a qual foi elaborado; o que se pretende com a produção do documento.
A metodologia utilizada na análise diplomática de documentos baseia-se no reconhecimento e/ ou estabelecimento das seguintes características do documento: a sua autenticidade (levando em consideração a espécie, o conteúdo e a finalidade do documento); sua datação; sua origem ou proveniência; suas formas de transmissão (tradição documental) e a fixação/ estrutura do seu texto.
Os caracteres externos (físicos, estruturais ou formais) são os que fazem parte da estrutura física do documento e da sua forma de apresentação (aparência), dentre eles: suporte (material onde a informação é registrada); o formato (configuração física do suporte, por exemplo, o caderno); a forma de transmissão do documento (minuta, original e cópia); o gênero (configuração que assume o documento de acordo com a disposição dos códigos utilizados para registrar a informação e transmitir o seu conteúdo, por exemplo, gênero textual, sonoro, audiovisual, informático); os sinais de validação (como assinaturas, selos e carimbos).
Por sua vez, os caracteres internos (substantivos) são os inseparáveis do documento, os aspectos de origem filológica7, relacionados ao conteúdo do documento (ao texto), e revelam a forma do que o documento retrata; como por exemplo: a língua na qual o documento foi registrado; a proveniência; o teor do documento (assunto do qual trata); a data tópica (lugar onde o documento está datado) e a data cronológica (no formato ano-mês-dia, que juntamente com a data tópica, situa o documento no tempo e no espaço).
Referindo-se à partição analítica dos documentos realizada pela análise diplomática, Duranti (1995) afirma que a “Diplomática é uma metodologia analítica que categoriza tudo para estudar”. A Diplomática parte tudo, o mundo, as palavras, assim como os documentos, em elementos internos e externos. A primeira coisa que a Diplomática reparte é o formulário escrito. O método diplomático é aplicável na verificação de qualquer coisa que seja um documento. O documento pode ser particionado em três partes: o protocolo inicial, o texto e o escatolo ou protocolo final. O protocolo (inicial) e o estacolo são as partes externas do documento, isto é, o seu “invólucro”, o que dá ao assunto do texto um poder legal através de assinaturas, datas e fórmulas de legalização. Por sua vez, o texto é a parte interna do documento; o “corpo” ou a essência do documento, que contém o núcleo principal da informação. Nessas três partes são verificadas as fórmulas diplomáticas obrigatórias próprias de cada espécie documental. O conhecimento da partição do documento é importante para a análise do mesmo, para o estudo da sua tipologia e para a futura constatação de sua falsidade ou autenticidade.
Abordando a técnica legislativa moderna, verifica-se que a partição analítica do documento realizada pela Diplomática recebe uma nomenclatura equivalente: o protocolo inicial é chamado de preâmbulo, e é composto pela epígrafe, pela ementa, pelo título e pela autoria; o texto é composto pela
consideranta (exposição ou narração, no caso da Diplomática), pelo dispositivo
e pela corroboração (que inclui a cláusula de vigência e a cláusula
7
Filologia é a ciência que estuda a evolução da estrutura linguística de um idioma, através dos documentos escritos que o compõem.
revogatória); e o escatocolo é chamado de encerramento, que é formado pelo
fecho e pelas assinaturas.
No capítulo IV, subtópico 4.2.1, será demonstrado um exemplo da análise diplomática aplicada a documentos integrantes do Sistema de Gestão de Documentos de Arquivos da Administração Pública Federal (SIGA).
- A Análise tipológica de Documentos e a Tipologia Documental:
Enquanto a análise diplomática atua na verificação da autenticidade do documento levando em consideração a sua estrutura e a finalidade do seu ato jurídico originário, tendo como objeto a espécie documental analisada isoladamente; a análise tipológica atua levando em consideração a relação existente entre os documentos e as suas atividades institucionais, e tem como objeto a tipologia documental – a configuração que assume a espécie documental de acordo com a sua atividade geradora.
Segundo Bellotto (2002): “A Tipologia Documental é ampliação da Diplomática na direção da gênese documental e de sua contextualização nas atribuições, competências, funções e atividades da entidade geradora/ acumuladora”. A Tipologia Documental analisa o documento como integrante de conjuntos orgânicos, como integrante de uma mesma série documental. A organicidade de uma série documental tem as seguintes características: a reunião ou agrupamento dos documentos por representarem uma atividade em comum; por possuírem a mesma construção diplomática em todos os documentos do mesmo tipo e, por conseguinte, por cumprirem a mesma função.
A metodologia da análise tipológica baseia-se no reconhecimento e/ ou estabelecimento das seguintes características do documento: sua origem (proveniência); sua vinculação à competência, funções e atividades da instituição acumuladora (a relação orgânica entre o documento e sua instituição acumuladora); a associação entre a espécie e o tipo documental (análise do ato ou atividade geradora do documento); seu conteúdo e sua datação. Quanto aos tipos documentais, não se pode fixar uma listagem geral
dos tipos mais usados nas áreas jurídica, administrativa e notarial, como no caso das espécies documentais (na análise diplomática); isso porque a tipologia documental depende da atividade de origem e a sua fixação é complexa e vinculada a ramos específicos.
Segundo Rodrigues (2005), devem ser considerados os seguintes itens na análise tipológica de documentos: o tipo documental (sua denominação a ser verificada em manuais e glossários referentes às atividades específicas); o seu conteúdo e seus caracteres externos; o código da série documental (retirado do plano de classificação de documentos); a instituição produtora/ acumuladora; as atividades que geram o tipo documental; o destinatário (se o tipo documental for remetido a outro órgão ou pessoa); a legislação da instituição e a função/ atividade que originará a série; a tramitação (ações e diligências pelas quais os tipos documentais passam até cumprir a sua função e/ ou finalidade); e os prazos de tempo de vigência (prazos de tempo em que são válidos os encargos e as disposições nele contidas; são prazos estipulados na tabela de temporalidade de documentos referentes à tramitação, arquivamento setorial, arquivamento permanente e eliminação dos documentos).
No capítulo IV, subtópico 4.2.2, será demonstrado um exemplo da análise tipológica aplicada a documentos integrantes do SIGA.
CAPÍTULO III
OS FUNDAMENTOS DA ARQUIVÍSTICA
Segundo o Dicionário Brasileiro de Terminologia Arquivística (ARQUIVO NACIONAL, 2005), Arquivologia ou Arquivística é “a área do conhecimento que estuda as funções do arquivo e os princípios e técnicas a serem observados na produção, organização, guarda, preservação e utilização dos arquivos”. O objeto de estudo da Arquivística é o documento arquivístico, ou seja, o arquivo. Define-se documento como a informação registrada em um suporte material, físico (como o papel, fitas magnéticas, CDs, DVDs, microfilme, pergaminho etc.). A já mencionada “Lei Geral dos Arquivos” – Lei nº 8.159/ 1991 – define os arquivos como “os conjuntos de documentos produzidos e recebidos por órgãos públicos, instituições de caráter público e entidades privadas, em decorrência do exercício de atividades específicas, bem como pessoa física, qualquer que seja o suporte da informação ou a natureza dos documentos”. O arquivo tem uma relação orgânica e natural com a sua instituição produtora ou acumuladora, em função das atividades que representa.
Relativo à conceituação e caracterização do que é informação arquivística, Lopes (1997) afirma que “a natureza das informações arquivísticas é específica; trata-se de informações registradas em suporte definido, acumuladas por um indivíduo ou por um organismo que é, ao mesmo tempo, produtor e receptor”. A informação arquivística apresenta como características a sua natureza orgânica (sua relação intrínseca com o produtor); originalidade; a sua capacidade de ser avaliada em termos de idade e de utilização; e é fonte primária para a tomada de decisão nas organizações.
A principal finalidade dos arquivos é servir à administração – servir de fonte para a tomada de decisões – e, com o decorrer do tempo, passa também
a ser fonte de conhecimento da história; já a sua função básica (enquanto órgão) é a conservação da documentação e a disponibilização das informações contidas no acervo documental que o constitui.
A Arquivística é norteada por princípios fundamentais que a distingue das outras ciências documentárias ou da área da informação, e que formam a base de sua teoria. São os seguintes:
Ø Princípio da proveniência (princípio de respeito aos fundos): os arquivos devem ser organizados obedecendo à competência e às atividades da instituição ou pessoa responsável por sua produção, acumulação ou guarda de documentos. Os arquivos originários de uma instituição ou pessoa devem manter sua individualidade, não sendo misturados a outros de origem diversa. Ø Princípio da organicidade: os arquivos refletem a estrutura, funções e atividades da instituição produtora/ acumuladora em suas relações internas e externas. A organicidade é a principal característica do arquivo, e designa uma relação de interdependência entre os documentos, a informação registrada, a atividade que representa e a estrutura organizacional da instituição.
Ø Princípio da unicidade: cada documento de arquivo (não obstante sua forma, gênero, tipo ou suporte) conserva seu caráter único, em função do seu contexto de produção.
Ø Princípio da indivisibilidade ou integridade arquivística: deriva do princípio da proveniência e versa que os fundos de arquivo devem ser preservados sem dispersão, mutilação, alienação, destruição não autorizada ou acréscimo indevido.
Ø Princípio da cumulatividade: o arquivo é uma formação progressiva, natural e orgânica (difere da biblioteca, por exemplo, na qual a acumulação é gradativa, conforme as aquisições).
Ø Princípio de respeito à ordem original: remete ao princípio da proveniência e ao princípio da indivisibilidade, e versa que deve ser respeitada a ordem original de organização dos documentos do arquivo.
Ø Princípio da territorialidade: originário da Arquivística canadense, se refere à jurisdição a que pertence cada documento, de acordo com a área territorial, a esfera do poder e o âmbito administrativo onde foi produzido e recebido. Aplica-se a três níveis: nacional, regional e institucional.
- Classificação dos arquivos:
De acordo com as entidades mantenedoras, os arquivos podem ser: públicos (arquivos de entidades de caráter público - na esfera federal, estadual, distrital ou municipal); ou privados (de caráter particular - como os institucionais, comerciais e familiares ou pessoais).
De acordo com os estágios de sua evolução, os arquivos são divididos de acordo com a chamada “Teoria das três idades”8 (ou “ciclo vital dos documentos”); conforme a seguir: arquivo de primeira idade ou corrente (formado por documentos frequentemente consultados ou ainda em uso); arquivo de segunda idade ou intermediário (formado por documentos menos consultados, mas que necessitam ficar armazenados na instituição para que se cumpra seu prazo de guarda ou servir de fonte para a resolução de um problema novamente focalizado); arquivo de terceira idade ou permanente (constituído de documentos que perderam todo valor de natureza administrativa, e que são conservados em razão de seu valor histórico, informativo). De acordo com essa classificação, cada idade corresponde a uma maneira diferente de se tratar e organizar a documentação; e, observa-se que na etapa da avaliação (dentro da gestão documental), os documentos têm a sua valoração identificada como valor primário (valor administrativo ou funcional - o valor que o documento possui para cumprir os objetivos de sua criação); ou valor secundário (valor probatório, jurídico, informativo, histórico – o valor que o documento assume diferente do objetivo original para o qual foi produzido; o documento passa a ser considerado como fonte de pesquisa e informação para a própria administração e para terceiros).
8
Alguns autores, como os canadenses Rousseau e Coutore (1998) propõem a chamada “Arquivística integrada” no lugar da “Teoria das três idades”. A Arquivística integrada propõe a união das três idades dos arquivos em um processo único de gestão da informação, sem tantas diferenças entre as fases.
- Classificação dos documentos:
Sobre a classificação dos documentos, a teoria arquivística a determina conforme as características, forma e conteúdo dos mesmos; originando classificações quanto ao gênero e quanto à natureza dos documentos.
Quanto ao gênero, os documentos podem ser: escritos ou textuais; cartográficos; iconográficos (fotografias e diapositivos); filmográficos; sonoros; micrográficos; e informáticos (documentos produzidos, tratados ou armazenados em computador).
No caso da documentação escrita ou textual, a Arquivística – embasada na proveniência do documento e nas funções e atividades da entidade produtora/ acumuladora – utiliza para os tipos documentais a mesma classificação dada pela Diplomática às espécies documentais, só que acrescida da sua atividade particular; como por exemplo: contratos (de trabalho; nupcial etc.), relatórios (para compras de equipamentos; sobre gastos orçamentários etc.), certidões (de registro civil; de nada consta etc.), dentre outros.
Quanto à natureza do assunto, a Arquivística classifica os documentos em ostensivos e sigilosos. Ostensivos são os documentos cuja divulgação não prejudica a administração, podendo ser de conhecimento geral; já os documentos sigilosos são os que, devido à sua natureza e conteúdo, devem ser de conhecimento restrito, requerendo assim, medidas especiais de salvaguarda para a sua custódia e divulgação, assim como uma legislação própria. Os documentos sigilosos são classificados em quatro graus de sigilo: ultra-secretos, secretos, confidenciais e reservados. Ultra-secretos são os assuntos que requerem excepcional grau de segurança, como os relacionados à política governamental de alto nível. Secretos são os assuntos que requerem alto grau de segurança, podendo ser acessados por pessoas autorizadas (como programas governamentais, por exemplo). Confidenciais são os assuntos que não requerem alto grau de segurança, mas que não devem ser conhecidos por pessoa não-autorizada (assuntos pessoais, por exemplo).
Reservados são os assuntos com o menor grau de sigilo, e que não devem ser do conhecimento do público em geral (como parte de planos, por exemplo).
De acordo com o Decreto nº 5301, de 2004 (que alterou o Decreto nº 4553, de 2002), os prazos máximos de duração da classificação de sigilo para os documentos sigilosos ficaram da seguinte forma; podendo ser prorrogados uma única vez, por igual período: ultra-secretos: trinta anos; secretos: vinte anos; confidenciais: dez anos; reservados: cinco anos.
- Gestão de documentos:
A gestão documental é definida pela Arquivística como “um conjunto de procedimentos e operações técnicas referentes às atividades de produção, tramitação, uso, avaliação e arquivamento de documentos em fase corrente e intermediária, visando a sua eliminação ou recolhimento para guarda permanente” (ARQUIVO NACIONAL, 2005, p. 100). A gestão de documentos é operacionalizada mediante o planejamento, a organização, o controle, dos recursos humanos, do espaço físico e dos equipamentos; com o objetivo de aperfeiçoar e simplificar o ciclo documental, fazendo com que os documentos de arquivo sirvam de maneira eficiente às administrações das instituições.
Como descrito acima, as três fases básicas da gestão de documentos são a produção, a tramitação ou utilização e a destinação. A fase da produção envolve os procedimentos de elaboração dos documentos em decorrência das atividades de um órgão ou setor. A fase da tramitação se refere ao fluxo burocrático percorrido pelos documentos, que é necessário ao cumprimento de sua função administrativa, como por exemplo, as atividades de protocolo (recebimento, classificação, registro e distribuição). A fase da destinação é a mais complexa dentro da gestão documental e envolve a análise e a avaliação dos documentos acumulados nos arquivos, com a finalidade de estabelecer seus prazos de guarda e a sua destinação final para eliminação ou guarda permanente.
Dentre as funções ou tarefas arquivísticas realizadas sequencialmente, que devem constar em um projeto de gestão documental, pode-se, de forma resumida, relacionar:
Ø Estudo da instituição: estudo do organograma, do estatuto e regimento, das atividades-meio e atividades-fim, com o objetivo de se conhecer a instituição. Ø Levantamento documental: é a análise orgânico-funcional dos documentos da instituição, isto é, que documentos são produzidos em cada setor; serve de base para a classificação.
Ø Classificação: é a identificação das classes, isto é, o agrupamento dos documentos com características comuns, dos tipos documentais; partindo sempre do geral para o particular e respeitando-se a estrutura orgânica da instituição. Tem como produto o Plano de Classificação de Documentos da Instituição.
Ø Avaliação: é a identificação ou percepção do valor que o documento possui, com o objetivo de proporcionar a sua destinação, racionalizando o ciclo vital dos documentos. É a etapa mais importante dentro da gestão documental, pois define quais documentos serão preservados e quais serão descartados. A avaliação deve ser realizada por uma Comissão Interdisciplinar de Avaliação de Documentos (composta por profissionais de diversas áreas, como o Arquivista, o Jurista, o Administrador, um especialista/ técnico, dentre outros) e tem como produto a Tabela de Temporalidade dos Documentos – um registro esquemático que contém os prazos de guarda dos documentos e as suas destinações finais.
Ø Seleção: é a separação física dos documentos a partir da sua destinação, isto é, o que será eliminado, transferido ou recolhido para a guarda permanente.
Ø Arranjo: é a classificação, a ordenação física e intelectual dos fundos de arquivo. O fundo arquivístico é a unidade básica do arquivo permanente, e corresponde ao conjunto de documentos de mesma origem e que foram avaliados como possuidores de valor secundário, probatório; e que deverão, nesta etapa, ser organizados de forma orgânica e natural com a estrutura da
