GEORGE HENRIQUE DUARTE DE VASCONCELOS
O SISTEMA FERROVIÁRIO BRASILEIRO COMO FATOR DE
INTEGRAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: Cel Eng R1 Osvaldo Albuquerque Fonseca.
Rio de Janeiro 2019
C2019ESG
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_________________________________ GEORGE HENRIQUE DUARTE DE
VASCONCELOS
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Elaborada pelo bibliotecário Antonio Rocha Freire Milhomens – CRB-7/5917 V485s Vasconcelos, George Henrique Duarte de.
O sistema ferroviário brasileiro como fator de integração e desenvolvimento / Cel QMB EB George Henrique Duarte de Vasconcelos. - Rio de Janeiro: ESG, 2019.
50 f.
Orientador: Cel Eng FAB (R1) Osvaldo Albuquerque Fonseca
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2019.
1. Ferrovias – Brasil. 2. Ferrovias – Brasil - Construções e estruturas. 3. Transportes – Brasil. 4. Transportes – Integração econômica. 5. Logísticas. I. Título.
AGRADECIMENTOS
A Deus, por tudo que tenho, por tudo que sou.
Ao Exército Brasileiro, pelas diversas oportunidades que me proporcionou ao longo de minha carreira.
Aos meus pais e irmãos, à minha esposa e filhas, que sempre me apoiaram e incentivaram, presentes em todas as minhas conquistas ao longo da vida pessoal e profissional.
Ao estimado amigo e orientador Coronel FAB Osvaldo, pelo exemplo, incentivo e orientações seguras prestadas no decorrer do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia, bem como na elaboração deste trabalho.
Ao Comando, Corpo Permanente, em especial aos docentes, e demais oficiais, praças e servidores da ESG, pelo ambiente respeitoso, cortês e acolhedor com que nos brindaram ao longo do ano.
A todos os companheiros estagiários da Turma ESG 70 Anos: Pátria Amada Brasil, pela amizade fraterna, pelas experiências compartilhadas, confiança e respeito.
“Trabalha, como se tudo dependesse de ti, e confia, como se tudo dependesse de Deus.”
RESUMO
Esta monografia aborda o sistema ferroviário brasileiro como importante fator de integração e desenvolvimento nacional. O objetivo deste estudo é analisar como um efetivo sistema ferroviário pode contribuir para a integração nacional e desenvolvimento do Brasil. A metodologia adotada constou de uma pesquisa bibliográfica e documental, visando buscar referenciais teóricos. O campo de estudo delimitou-se à história, às características, à infraestrutura, aos dados estatísticos, às concessões e às políticas de transporte do sistema ferroviário brasileiro. Discorre sobre a infraestrutura e a malha ferroviária existente no Brasil e suas características, as empresas e os trechos de concessão, a Política Nacional de Transportes e o papel dos órgãos e agências governamentais, com destaque para o Ministério da Infraestrutura e as ações prioritárias para o modal ferroviário. Analisa, ainda, a atual estrutura ferroviária existente, os projetos de integração regional e as possibilidades de novas incorporações de ferrovias, além de apontar os gargalos e óbices existentes. A conclusão indica a transversalidade e importância dos transportes para o país e o seu desenvolvimento econômico. Destaca o papel do modal ferroviário na matriz de transporte brasileira, mas demonstra que a relevância desse setor perdeu realce. Entretanto, desde a década de 1990, com a política de desestatização e concessão de ferrovias, e as novas medidas e ações governamentais, o modal reúne potencial para crescimento na matriz nacional de movimentação de cargas.
Palavras-chave: Ferrovias no Brasil. Construções e estruturas ferroviárias.
ABSTRACT
This monograph addresses the Brazilian rail system as a factor of national integration and development. The aim of this study is to analyze how an effective rail system can contribute to Brazil's national integration and development. The adopted methodology consisted of a bibliographic and documentary research, seeking to search for theoretical references. The field of study was limited to the history, characteristics, infrastructure, statistical data, concessions and transport policies of the Brazilian rail system. It discusses the infrastructure and the existing rail network in Brazil and its characteristics, such as companies and concession sections, the National Transport Policy and the role of government agencies and agencies, with emphasis on the Ministry of Infrastructure and priority actions for the modal rail. Also analyze the current existing railway structure, regional integration projects and the possibilities of new railway applications, as well as highlighting existing bottlenecks and obvious ones. One conclusion indicates the transversality and importance of transport for the country and its economic development. Highlight the role of modal rail transport in the Brazilian transport matrix, but demonstrate that the relevance of this sector has been lost. However, since the 1990s, with a policy of privatization and concession of railways, and as new measures and actions applied, the potential growth modal for the national cargo movement matrix.
Keywords: Railways in Brazil. Railway constructions and structures. Transport in
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Fases da História das Ferrovias no Brasil ... 12
Figura 2 - Evolução da Malha Ferroviária no Brasil – Sec. XIX ... 15
Figura 3 – Malha Ferroviária Brasileira ... 17
Figura 4 – Investimento em Ferrovias após Concessões ... 18
Figura 5 – Comparativo da Malha Ferroviária dos Principais Países ... 19
Figura 6 - Sistema de Instrumentos da PNT ... 27
Figura 7 – Divisão Modal Transporte de Carga 2015 ... 31
Figura 8 – Projetos Prioritários do PPI... 33
Figura 9 - Resultado dos leilões de concessão das malhas da RFFSA ... 36
Figura 10 - Características das Concessões Ferroviárias – década 1990... 36
Figura 11 - Concessão da Malha Ferroviária (2017) ... 38
Figura 12 - Traçado da FNS com situação dos trechos ... 42
Figura 13 - Traçado da FIOL com situação dos trechos ... 44
Figura 14 - Traçado da Transnordestina com situação dos trechos ... 45
Figura 15 - Traçado da FICO com situação dos trechos ... 46
Figura 16 - Densidade do Transporte Ferroviário (Km de infraestrutura por 1.000 Km2) ... 48
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 8
2 A INFRAESTRUTURA FERROVIÁRIA NACIONAL ... 11
2.1 HISTÓRIA DAS FERROVIAS NO BRASIL ... 12
2.2 CARACTERÍSTICAS DO SISTEMA FERROVIÁRIO NACIONAL ... 16
3 A POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES ... 20
3.1 PRINCÍPIOS E OBJETIVOS ... 21
3.1.1 Princípios Nacionais de Transportes ... 21
3.1.2 Objetivos Nacionais de Transportes ... 23
3.2 DIRETRIZES E INSTRUMENTOS ... 24 3.2.1 Diretrizes Fundamentais da PNT... 24 3.2.2 Instrumentos da PNT ... 25 4 AÇÕES GOVERNAMENTAIS ... 29 4.1 AÇÕES PRIORITÁRIAS ... 31 4.2 CONCESSÕES ... 33
4.2.1 Antecedentes, Desestatização e Concessão ... 34
4.2.2 Concessões na Atualidade ... 37
5 POTENCIALIDADES DO TRANSPORTE FERROVIÁRIO BRASILEIRO ... 39
5.1 INTEGRAÇÃO FERROVIÁRIA ... 39
5.1.1 Ferrovia de Integração Norte- Sul – FNS ... 40
5.1.2 Ferrovia de Integração Oeste-Leste – FIOL ... 43
5.1.3 Ferrovia de Integração Transnordestina ... 44
5.1.4 Ferrovia de Integração Centro-Oeste - FICO ... 45
5.2 MOVIMENTAÇÃO DE CARGAS E GARGALOS FERROVIÁRIOS ... 47
6. CONCLUSÕES ... 52
1 INTRODUÇÃO
Desde tempos remotos, o relacionamento e intercâmbio entre os homens são imperativos às suas atividades. O transporte terrestre acompanhou a evolução das civilizações e auxiliou a humanidade, impulsionando sua economia. De caminhos rudimentares às vias mais largas e culminando na abertura de estradas, as vias de transporte de pessoas e mercadorias evoluíram com o homem, suas transações e os fatos econômicos (MONTEIRO FILHO, 1953, p. 13).
A Revolução Industrial impulsionou mudanças estruturais que demandaram a capacidade de se transportar um grande volume de passageiros e cargas. As invenções, a partir do século XVIII e XIX, criaram as condições necessárias para a criação da locomotiva a vapor, findando na primeira máquina terrestre capaz de transportar pessoas e cargas para lugares relativamente distantes, concorrendo em melhores condições e eficazmente com a principal força motriz à época: a tração animal dos cavalos. Surgia, então, o transporte ferroviário e a proliferação de ferrovias que impulsionariam o progresso das nações ao redor do mundo. A tecnologia ferroviária permitiu uma diminuição sem precedentes nos custos de locomoção no mundo por meio da diminuição do tempo de deslocamento, melhoria na segurança e confiabilidade no transporte de bens e pessoas.
Desde então, o transporte ferroviário compõe os diferentes tipos ou modais de transportes que funcionam, integrados ou não a outros meios, proporcionando mobilidade de grandes quantidades de cargas e pessoas. Destaca-se por ser mais vantajoso para a movimentação de cargas de alta tonelagem, especialmente quando é necessário percorrer longas distâncias, tornando-se particularmente competitivo. No caso brasileiro, tem relevância principalmente para as cadeias produtivas das
commodities minerais e agrícolas (BRASIL, 2018, p. 51).
A ideia de implantação de ferrovia no Brasil remonta ao século XIX, por iniciativa do Visconde de Mauá, ligando o Rio de Janeiro a Petrópolis. Desde aquela época, o modal ferroviário se expandiu para diversas regiões do Brasil, acompanhando o desenvolvimento nacional, do Período Imperial até os dias atuais.
Analisar o sistema de transporte ferroviário brasileiro consiste em pesquisar a malha ferroviária existente, apresentar os projetos em andamento, as possibilidades de integração nacional e as características desse modal.
proporcionar o desenvolvimento nacional, alinhando o crescimento econômico à capacidade logística de fazer escoar a produção, por meio de estradas, trilhos e portos. Nesse sentido, pretende-se analisar como um efetivo sistema ferroviário, somado aos esforços estatais de fomentar a melhoria da infraestrutura nesse setor, pode contribuir para a integração nacional e o desenvolvimento do Brasil.
Hoje, há uma clara percepção de que o transporte está diretamente relacionado ao desenvolvimento da civilização moderna, integrando perfeito funcionamento de todas as sociedades. Além disso, segundo Rodrigues (2014), serve também de instrumento básico de incentivo ao desenvolvimento econômico de uma região, viabilizando os processos e trocas de mercadorias entre localidades produtoras e consumidoras.
O Brasil, país continental com diversidade de riquezas naturais, tem destacado papel no agronegócio mundial e possui um parque industrial diversificado. Na América do Sul, desempenha papel de liderança, influenciando o comércio e a política regional. O desenvolvimento do país está relacionado, dentre outros aspectos, ao crescimento econômico. A competência da produção nacional (capacidade do agronegócio e da indústria) depende da eficiência da cadeia logística, com destaque para o transporte.
Nesse contexto, o almejado crescimento exige uma infraestrutura compatível de transportes para suprir a necessária movimentação de cargas e modais capazes de proporcionar a circulação da população com qualidade e eficiência, atendendo às necessidades peculiares dos seus indivíduos.
O modal ferroviário é um dos meios com o melhor custo benefício dentro do sistema de transportes. Infelizmente, ao contrário de outros países como Estados Unidos, Canadá, Alemanha e China, dentre outros, o Brasil preferiu as rodovias1 em detrimento das ferrovias. Isso não aconteceu por acaso, mas por questões econômicas e contingências financeiras (MONTEIRO FILHO, 1953, p. 36). Há muito tempo não temos expansão de ferrovias, e as que temos são antigas e sem padronização das bitolas (LEMOS, 20172).
1
Em 1953, Jeronymo Monteiro Filho, em sua obra Projeto de Estradas: ferrovias e rodovias, já salientava os incentivos governamentais à construção de rodovias, por meio da reorganização do DNER e da criação do fundo rodoviário nacional, a partir de 1945. Fatos que robusteceram a política de rodoviação do País.
2 Portal Logística e o Mundo – Modal Ferroviário. Disponível em:
Atualmente, abre-se uma janela de oportunidade com o esforço governamental na concessão de trechos de ferrovias inacabadas ou inoperantes, retornando ao intuito de proporcionar a integração da malha, aumentar sua operacionalidade e eficiência e agregar vantagens à logística brasileira.
Este trabalho nasceu da seguinte inquietação: como a infraestrutura do sistema ferroviário brasileiro, considerando o atual quadro e os projetos em andamento, poderá contribuir para a integração nacional e o desenvolvimento do Brasil?
Nesse sentido, infere-se como objetivo principal analisar de que maneira um efetivo sistema ferroviário, somado aos esforços estatais de fomentar a melhoria da infraestrutura nesse setor, pode contribuir para a integração nacional e desenvolvimento do Brasil.
Para a realização desta pesquisa, foram estabelecidos os seguintes objetivos intermediários: analisar o transporte ferroviário brasileiro; identificar a infraestrutura nacional desse modal e suas possibilidades de integração; identificar a Política Nacional de Transportes e os projetos em andamento; além de relacionar as potencialidades do sistema de ferrovias para impulsionar o desenvolvimento nacional.
Do exposto, a relevância do trabalho faz-se patente por abordar um tema ligado a um dos componentes da infraestrutura logística nacional. Pretende-se reunir subsídios sobre o sistema de transporte ferroviário e maneiras para torná-lo eficiente, o que poderá contribuir para o crescimento econômico e para germinar o esforço necessário ao Desenvolvimento, a Segurança e a Defesa do país.
2 A INFRAESTRUTURA FERROVIÁRIA NACIONAL
No século XIX as ferrovias desempenharam um papel muito importante no desenvolvimento econômico de muitas nações. Naquela época, o modal ferroviário preencheu uma lacuna oriunda do transporte hidroviário, que não suportava cargas pesadas a grandes distâncias e apresentava dificuldades em transpor barreiras naturais como montanha e serras. O trem apresentava níveis de segurança e velocidade impensáveis para o transporte hidroviário predominante à época. Com isso, as ferrovias foram responsáveis em parte pela especialização regional e provocaram um grande surto de crescimento dentro e fora das nações.
Efetivamente, a infraestrutura ferroviária no Brasil começou no Período Imperial, com a inauguração da Estrada de Ferro Mauá, em 1854, e continuou a se expandir durante o Segundo Reinado e a República Velha. Em 1922, o sistema ferroviário no país era de aproximadamente 29.000 Km de extensão. Nesse período, a economia do Brasil era basicamente agrícola e seu principal produto de exportação era o café. A partir da crise no comércio cafeeiro, em 1929/30, a maioria das ferrovias privadas foi incorporada à União, para pagamento de dívidas e arrendadas a empresas estrangeiras. Nas décadas de 1940 e 1950, devido à situação deficitária das empresas de capital estrangeiro, o governo passou a estatizar as ferrovias, criando as empresas estatais (DAVID, 2009, p. 47).
Dentre os meios de transporte, o modal ferroviário é o segundo mais utilizado, com 15% da matriz de transporte nacional (BRASIL, 2018b, p. 21). Os investimentos iniciais nesse tipo de modal são mais significativos em infraestrutura e aquisição das locomotivas e vagões, o que dificulta sua instalação e ampliação. Para se tornar competitiva em comparação aos demais modais, a ferrovia tem que movimentar grandes volumes e massas em grandes distâncias.
Entre as décadas de 1970 e 1980, os ramais ineficientes da malha ferroviária foram desativados. A Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA) passou a conceber apenas os projetos considerados estratégicos.
Na década de 1990, com a falta de investimento e o declínio do transporte ferroviário, o Brasil adotou a política de privatização das operações das ferrovias. No período de 1996 a 1998, foram celebrados os contratos para exploração do serviço de transporte ferroviário de cargas, assim como os contratos de arrendamento dos ativos operacionais vinculados a cada malha proveniente da desestatização da
antiga RFFSA. Com as privatizações o cenário começou a se modificar, com aumento dos investimentos privados na recuperação das vias permanentes (dormentes e trilhos) e dos materiais rodantes (vagões e locomotivas), além da implantação de terminais e solução para a intermodalidade, haja vista a necessidade de transferência de cargas entre vias de diferentes bitolas (RODRIGUES, 2014, p. 58).
2.1 HISTÓRIA DAS FERROVIAS NO BRASIL
A história das ferrovias no Brasil sempre esteve relacionada às políticas de governo, sofrendo grandes variações ao longo do tempo. A memória ferroviária pode ser descrita por fases, conforme os principais fatos relacionados à implantação, expansão e consolidação do sistema ferroviário (Figura 1).
Figura 1 - Fases da História das Ferrovias no Brasil
Fonte: o autor, 2019 (adaptado de História das Ferrovias-ANTF, site www.antf.org.br/historico/).
A história das ferrovias no Brasil tem início, em 1828, quando foi promulgada a Lei José Clemente3, que autorizava a construção de estradas no País por empresários nacionais e estrangeiros. Mas somente em 1835 tem-se o marco regulatório da atividade ferroviária, com o Decreto Legislativo nº 100, de 31/10/1835, sancionado pelo Regente Diogo Antônio Feijó. O projeto foi iniciativa de três deputados provinciais e do inglês Tomas Cochrane, possível inspirador do decreto e que reivindica uma concessão em 1840 (DAVID, 2009, p. 14). Entretanto, por falta de capital e crédito, Cochrane não consegue levar adiante o projeto que tinha como meta construir uma estrada de ferro, ligando o Rio de Janeiro às províncias de Minas Gerais, Bahia e Rio Grande do Sul.
Na implantação das primeiras ferrovias, ocorrida no período de 1840 a 1889, o Governo utilizou o subsídio ao capital privado, por meio de garantia de retorno sobre o capital investido, artifício que atraiu os investidores.
Em 1846, Irineu Evangelista de Souza, comerciante do Rio de Janeiro, dono da Companhia Imperial de Navegação a Vapor e Estrada de Ferro Petrópolis, entusiasta das tecnologias da época, importa da Inglaterra os materiais para sua própria ferrovia, com a finalidade de transportar o café do Vale do Paraíba.
Segundo David (2009, p. 15), descreve que “[...] A linha de Irineu Evangelista seguia a diretriz do caminho Novo, mas para atingir o Vale do rio Paraíba do Sul, optou pelo chamado Atalho das Tropas, que passa pela cidade de Petrópolis”.
Em 1854, a Estrada de Ferro Petrópolis foi inaugurada com apenas 14,5 quilômetros e bitola de 1,676 mm, ligando Estrela, na baía do Rio de Janeiro, ao pé das montanhas, localidade de Fragoso, a 1,733 km da raiz da Serra. A empresa possuía três locomotivas, uma das quais a “Baroneza”, em homenagem a Maria Joaquina Machado de Souza, esposa do Barão de Mauá, fabricada por Fairbann
Sons, de Manchester, é considerada patrimônio histórico ferroviário nacional
(CAIXETA e MARTINS, 2001).
Em 1852, o Governo Imperial, objetivando fomentar o investimento da iniciativa privada, edita a Lei da Garantia de Juros, que garantia 5% de juros sobre o capital empregado na construção de ferrovias no Brasil. Essa política econômica,
3
Lei de 29 de Agosto de 1828. Coleção de Leis do Império do Brasil - 1828, Página 24 Vol. 1 pt I (Publicação Original): “Estabelece regras para a construcção das obras publicas, que tiverem por objecto a navegação de rios, abertura de canaes, edificação de estradas, pontes, calçadas ou aqueductos.”
copiada do Império Russo, foi essencial para atrair o capital estrangeiro e dar continuidade aos planos de expansão das ferrovias.
O primeiro beneficiário dessa lei foi o empreiteiro inglês Edward Price, que criou a Companhia Estrada de Ferro D. Pedro II (CEFDPII), por meio da aquisição da concessão de Thomas Cochrane, para explorar a região do Vale do Rio Paraíba do Sul, São Paulo e Minas Gerais. Em 1858, é inaugurada a primeira etapa da Estrada de Ferro do Imperador, como ficou conhecida, com extensão de 45 Km. Mas faltava, ainda, vencer a serra em direção ao Vale. Para isso, Cristiano Otoni, presidente da Companhia, contratou a melhor tecnologia à época para a ferrovia ultrapassar as cotas da Serra do Mar.
Conforme David (2009, p.22):
Mas Otoni, em uma visão profética, mandara vir dos Estados Unidos o Coronel F. M. Garnett. Queria a melhor tecnologia e não o contrato assinado às pressas em Londres. [...] Com experiência de construção de mais de 1.500 Km de ferrovias nas Montanhas Rochosas, Garnett preconizou a solução simples da aderência, como eram todas as ferrovias americanas.
Em 1865, utilizando a técnica de simples aderência, em detrimento do sistema de cremalheiras, bitola de 1.600 mm (menor do que a adotada na Ferrovia Mauá), construção de 13 túneis e trajeto ao longo do Rio Paraíba do Sul, a Estrada de Ferro D. Pedro II (EFDPII) chegou ao município fluminense de Barra do Piraí, com ramificações para Minas e São Paulo, proporcionando a ligação dessas províncias com a capital do Brasil.
O custo da construção foi tão elevado que o Governo Imperial teve que assumir a totalidade das ações da Companhia. Isso possibilitou que o Imperador, por meio do Poder Moderador, mantivesse a impulsão do empreendimento, tornando-o crível. Em 1889, a EFDPII passou a ser denominada Estrada de Ferro Central do Brasil (EFCB) e foi considerada a mais importante do País, operando trechos até os dias atuais.
Segundo Duncan (apud DUMIT, 2006, p 38), “novos surtos de expansão ferroviária somente tornariam a ocorrer no Brasil após a segunda metade da década de 1870”. Esse retardo foi fruto de dois fatos: a escassez de capital estrangeiro, pois nesse período a Inglaterra era a principal fonte de capital para os empreendimentos ferroviários brasileiros e encontrava-se envolvida na Guerra da Crimeia (1854/1856), e também devido à Guerra da Tríplice Aliança (1865/1870).
A partir de 1891, conforme demonstrado na Figura 2, com o afastamento do Estado da atividade ferroviária, o Brasil viveu um efetivo crescimento do setor com uma expressiva alavancagem na extensão da malha (CASTRO e LAMY, 1994, p. 18). Entretanto, o período de afastamento do Estado não foi longo. No início do século XX, a intervenção estatal retorna ao cenário ferroviário para dirimir problemas causados pela disseminação de linhas de pequenas extensões e com grandes diversidades técnicas. A partir daí, as ferrovias se consolidaram como modal de transporte mais utilizado no país até os anos de 1930. Nesse período, o sistema ferroviário desempenhou papel decisivo no escoamento de produtos agrícolas, em especial o café, mas já demonstrava problemas de integração regional por implantação de bitolas diferentes (RODRIGUES, 2014).
Figura 2 - Evolução da Malha Ferroviária no Brasil – Sec. XIX
Extensão da Malha Ferroviária do Brasil – 1854/1899 Ano Extensão (Km) 1854 14,5 1859 109,4 1869 713,1 1879 2.895,7 1889 9.076,1 1899 13.980,6
Entre as décadas de 30 e 60, as construções escassearam e as ferrovias se transformaram em empresas estatais, com a nacionalização das ferrovias britânicas (1947) e a unificação por meio da criação da Rede Ferroviária Federal S.A. (RFFSA), em 1957. A empresa proporcionou melhoria ao sistema, com o crescimento da tonelagem transportada e o aumento da produtividade do trabalho.
A partir da década de 60, durante os governos militares, a malha ferroviária brasileira foi consolidada em poucas empresas públicas, dentre elas a Ferrovia Paulista S.A. (FEPASA), em 1962. Conforme os planos para expansão das rodovias
Fonte: SILVA, Sérgio (1976). Expansão cafeeira e origens da indústria no Brasil. São Paulo, Alfa-Omega, p. 58
foram se consolidando, fruto do crescimento da indústria automobilística, apenas os projetos de ferrovias considerados estratégicos foram priorizados, sendo desativados os ramais antieconômicos (RODRIGUES, 2014, p. 57). Em 1974, a RFFSA atingiu 37.000 km, distribuídos em 18 estradas de ferro.
Na década de 1980, fatores relacionados à política econômica, com os reflexos das crises do petróleo (1973 e 1979), os investimentos estatais em ferrovias foram sendo diminuídos, causando o sucateamento parcial de algumas ferrovias. As divídas da RFFSA e FEPASA não paravam de crescer e o governo decidiu pela concessão do transporte ferroviário de cargas à iniciativa privada.
Em 1992, com a inclusão da RFFSA no Programa Nacional de Desestatização, o processo de privatização da operação ferroviária teve início. As privatizações ocorreram entre 1996 e 1998, concentradas em 1997.
Em 2002, foi implantada a Agência Nacional de Transportes Terrestres, ANTT, autarquia responsável pela regulação dos transportes no âmbito do governo Federal.
2.2 CARACTERÍSTICAS DO SISTEMA FERROVIÁRIO NACIONAL
Um modal ferroviário deve reunir características de transporte para grandes volumes de carga por longas distâncias para se tornar particularmente competitivo. A produção de commodities minerais e agrícolas no Brasil demanda um transporte com essas características para a movimentação de carga entre a região produtora e o destino final, geralmente os portos para exportação.
Além dos fatores relacionados à capacidade/volume das cargas e extensão do transporte, destacam-se os atributos pertinentes à segurança, baixo custo e reduzida emissão de poluentes, associados à confiabilidade e à disponibilidade do serviço prestado pelo modal ferroviário, bem como diversificação e valor agregado das mercadorias transportadas.
O atual sistema ferroviário brasileiro possui 30,6 mil km de extensão, distribuídos entre 32 estradas de ferro e 12 concessões. Das malhas existentes, 12
compõem os principais trechos do sistema ferroviário nacional – uma vez que o
tramo central da Ferrovia Norte-Sul não está efetivamente em operação e as ferrovias Trombetas, Jari e Amapá são linhas industriais isoladas. As 12 malhas ferroviárias, juntas, respondem por 28.176 km de linhas férreas, que atendem às
Regiões Sul, Sudeste, Nordeste e, em menor proporção, Centro-Oeste e Norte do País. (Figura 3).
No período de 1996 a 1998, os contratos para exploração dos serviços de transporte ferroviário de cargas foram celebrados. O governo optou pela privatização com contratos de arrendamento dos ativos operacionais de cada malha proveniente da antiga RFFSA. Dessa forma, a responsabilidade pela prestação do serviço e manutenção do sistema foi transferida ao setor privado, com ganhos de eficiência e segurança, enquanto a União passou a arrecadar mais recursos financeiros. As concessionárias investiram em infraestrutura ferroviária. Em duas décadas houve aumento de produtividade e diminuição do número de acidentes, o que tem contribuído para a redução dos custos e colaborado com o desenvolvimento do transporte.
Figura 3 – Malha Ferroviária Brasileira
Desde o início das concessões, para que as ferrovias se tornassem mais competitivas, foram necessários elevados investimentos e a reestruturação das operações (Figura 4).
Figura 4 – Investimento em Ferrovias após Concessões
Com o objetivo de atrair novos clientes e variadas cargas, as concessionárias modernizaram equipamentos, material rodante e introdução de novas tecnologias no controle de tráfego e de sistemas, além de oferecer novos serviços ao mercado. Em um curto período de tempo, tais investimentos resultaram no aumento da produtividade das malhas concedidas. Os bons resultados alcançados têm comprovado o grande potencial das ferrovias no Brasil, com capacidade para se desenvolverem ainda mais com a conclusão dos projetos de revitalização e expansão idealizados pela iniciativa privada e pelo governo.
A atual abrangência da malha ferroviária brasileira permite a conexão das principais regiões produtoras, de grande dinamismo econômico, com diversos portos no litoral. Entretanto, é de se ressaltar que, mesmo com a concessão das ferrovias ao setor privado, a reponsabilidade pela expansão da malha ferroviária nacional, assim como a solução de alguns dos principais problemas relacionados ao setor, ainda permanece com o governo. Apesar das melhorias na produtividade e na segurança, quando comparado com outros países, o sistema ferroviário nacional ainda apresenta uma densidade extremamente baixa, demonstrado no comparativo da malha ferroviária de alguns países e suas áreas (Figura 5).
Figura 5 – Comparativo da Malha Ferroviária dos Principais Países
Como conclusão parcial, o sistema ferroviário de cargas tem se destacado no transporte de minério de ferro (GSNA) e de granéis sólidos agrícolas (GSA), direcionados aos terminais portuários, de onde são exportadas.
No segmento de transporte de passageiros, por sua vez, o modal ferroviário é pouco expressivo e tem limitada abrangência para o deslocamento de pessoas, predominantemente transporte em trens urbanos/metropolitanos.
Considerando as rotas regulares de transporte ferroviário, a escala de movimentação de passageiros/ano é bem inferior àquela apresentada pelo modo rodoviário e pelo modo aéreo (BRASIL, 2018c, p. 52).
Atualmente, apenas duas linhas de grandes distâncias são exploradas comercialmente: a linha da Estrada de Ferro Vitória-Minas, de 905 Km de extensão, entre Vitória (ES) e Belo Horizonte (MG), e a linha da Estrada de Ferro Carajás, com 870 Km e que transporta cerca de 300 mil passageiros anualmente ligando São Luís (MA) a Paraupebas (PA).
3 A POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES
As politicas de governo no Brasil foram responsáveis por diferentes fases da história do transporte ferroviário ao longo do tempo, conforme as ferrovias tornaram-se mais expressivas ou não na matriz de transporte, de acordo com os incentivos para implantação, expansão ou diminuição do modal.
O envolvimento estatal no sistema ferroviário ocorreu desde sua origem, seja por meio de concessões, seja por meio de financiamento e investimento em infraestrutura. O marco regulatório ferroviário brasileiro atual surgiu com a Lei nº 8.031/90, de 12/04/90, após a extinção da RFFSA e adoção das políticas de privatizações, concessões e delegação dos serviços públicos de transporte a estados, municípios e iniciativa privada (BRASIL, 1990). A lei instituiu o Programa Nacional de Desestatização – PND e o processo do setor ferroviário iniciou efetivamente em 1992, por intermédio do Decreto nº 473, de 10/03/92 (BRASIL, 1992).
Na atualidade, o Ministério da Infraestrutura é o ente federal que planeja, consolida e determina as políticas do setor ferroviário. A Política Nacional de Transportes (PNT) é o documento de mais alto nível do setor de transportes do país. Esse documento é uma referência para fortalecer a logística e a integração nacionais, conforme é descrito no Livro de Estado da PNT (BRASIL, 2018d, p. 11):
O estabelecimento de uma política institucionalizada visa induzir o desenvolvimento socioeconômico sustentável e promover a integração nacional e internacional a partir da oferta de infraestrutura e serviços de transportes, propiciando o aumento da competitividade e a redução das desigualdades do país.
A PNT estabelece também os princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos para o planejamento e implementação das estratégias governamentais envolvendo a sociedade e outros setores do governo correlacionados. Segundo o Caderno das Estratégias Governamentais da PNT (BRASIL, 2018c, p. 11):
A formulação de novas bases para a Política Nacional de Transportes teve como premissa a participação dos setores governamentais e da sociedade, e buscou alcançar outras políticas nacionais, nos segmentos de planejamento, desenvolvimento social, econômico, ambiental, integração e defesa.
O Ministério da Infraestrutura possui entidades vinculadas para auxiliar a execução de suas competências, bem como para o estabelecimento de condições voltadas ao desenvolvimento dos programas, projetos e ações destinados à consecução e estabelecimento de estratégias para a gestão dos transportes em âmbito nacional. Considerando a quantidade de atribuições e escopos relativos ao setor ferroviário, a estrutura básica do Ministério conta com a VALEC Engenharia, Construções e Ferrovias S.A. e a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT como entes vinculados.
Para a formulação da Política Nacional de Transportes, teve-se por base uma metodologia que utilizou o benchmarking e análise das políticas, planos, programas e ações de órgãos e instituições nacionais e de macropolíticas de logística e de transporte de bens e pessoas referentes a outros países, para o estabelecimento dos princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos, considerados os elementos da PNT.
A análise das informações colhidas na metodologia estabelecida na temática foram direcionadas para atender às áreas dos temas relacionados a: i) planejamento e políticas públicas em infraestrutura e serviços de logística e transporte; ii) territorialidade e desenvolvimento; iii) gestão administrativa e institucional; e iv) burocracia e recursos. Todos os temas foram subdivididos em categorias análogas e consolidados por afinidades temáticas.
3.1 PRINCÍPIOS E OBJETIVOS
3.1.1 Princípios Nacionais de Transportes
Os princípios da Política Nacional de Transportes (BRASIL, 2018d) tratam dos preceitos legais e pressupostos considerados universais. Refletem o pensamento do Estado Nacional e da sociedade. Por isso, os princípios da PNT são considerados as estruturas básicas do setor de transportes, a saber:
a) Respeito à Vida – significando prover um sistema viário seguro, confortável e confiável, mantendo a integridade das pessoas e bens a serem deslocados pelas vias e minimizando riscos.
b) Excelência Institucional – consubstanciado na qualidade da prestação do serviço público do setor de transporte. Para isso, é necessária a articulação com as
demais políticas públicas que regem as atividades e organização do país, de modo simultâneo e coordenado dos agentes públicos. Ademais há a necessidade também de estabelecer um sistema de transportes equânime, exigindo concatenação e integração dos atores políticos, por meio do estabelecimento de políticas públicas transversais e mais efetivas.
c) Planejamento e Integração Territorial – contempla o papel do sistema de transporte nacional ante a manutenção da integridade territorial, a partir da segurança nacional e garantia das fronteiras e da unidade territorial brasileira. Também diz respeito à agregação interna, por meio de uma rede de transporte de cargas e pessoas, mais equitativa, visando o compartilhamento de um projeto nacional comum de desenvolvimento do país entre as heterogêneas regiões nacionais, buscando garantir uma ampla capilaridade e acessibilidade aos modais de transporte.
d) Infraestrutura Sustentável – trata da dotação do território nacional de equipamentos viários e de serviços que permitam acessibilidades e deslocamentos, de cargas e pessoas, em conformidade com padrões de qualidade adequados, socialmente aceitos e integrados sustentavelmente ao meio ambiente. Deve vislumbrar um desenvolvimento estruturado da malha viária, com a capacidade de se expandir e se manter ao longo do tempo.
e) Eficiência Logística – alcançado por meio da racionalidade na distribuição dos modos de transporte no âmbito do território nacional, baseado na eficiência e efetividade do ordenamento e organização das infraestruturas viárias, na incorporação de melhores práticas a partir do desenvolvimento tecnológico ou de inovações nos processos, de forma a ensejar inequívocos benefícios sociais, econômicos e ambientais relacionados aos incrementos dos níveis de desempenho e de competitividade do Setor de Transportes.
f) Desenvolvimento Econômico, Social e Regional - a rede de transportes e a prestação dos serviços logísticos associados devem ser indutores do desenvolvimento social e econômico em áreas mais carentes e, também, fortalecer o desenvolvimento social e econômico de áreas dinâmicas e consolidadas.
g) Responsabilidade Socioambiental – configura-se como princípio inquestionável do setor de transporte no âmbito do planejamento e execução das ações do setor de transporte. Esse princípio alinha-se ao do respeito à vida ao se instaurar como uma postura a ser diuturnamente cultivada, visando à adoção de
práticas em benefício da sociedade inserida no meio ambiente.
h) Integração e Cooperação Internacional - estabelece-se como um princípio para o setor de transportes a integração internacional das infraestruturas viárias, sobretudo no âmbito do apoio à integração sul-americana, de modo a fortalecer a coesão geopolítica, socioeconômica e cultural deste subcontinente.
3.1.2 Objetivos Nacionais de Transportes
Com base nos princípios postos, a PNT também prezou pela definição de objetivos, alvos a serem definidos e perseguidos quando da formulação e execução dos planejamentos, planos, programas e ações do Governo Federal.
Em suma, a PNT idealiza os objetivos como (BRASIL, 2018d, p. 43):
Os objetivos dizem respeito ao que se pretende alcançar, sendo, para o caso da presente peça de política pública, a materialização das finalidades almejadas e constituídas em plataformas amplas e estratégicas, tais quais transcrições das ações necessárias para a obtenção do modelo de Estado desejado no âmbito de suas infraestruturas viárias e serviços logísticos associados.
Dessa forma, os objetivos estabelecidos na Política Nacional de Transportes ensejam os fins a serem atingidos para o que se visualizou como ideal ao sistema de transporte brasileiro. Destacam-se como relevantes para o presente estudo os objetivos a seguir transcritos (BRASIL, 2018d, p. 44 e 45):
1. Prover um sistema acessível, eficiente e confiável para a mobilidade de pessoas e bens.
2. Garantir a segurança operacional em todos os modos de transportes. 3. Prover uma matriz viária racional e eficiente.
4. Promover a participação intra e interinstitucional, considerando sociedade, governo e mercado, no desenvolvimento de uma política de transporte integrada.
5. Planejar os sistemas de logística e transportes a partir de uma visão territorial, integrada e dinâmica.
[...]
8. Incorporar a inovação e o desenvolvimento tecnológico para o aperfeiçoamento contínuo das práticas setoriais.
9. Promover a cooperação e a integração física e operacional internacional.
10. Considerar as particularidades e potencialidades regionais nos planejamentos setoriais de transportes.
11. Atuar como vetor do desenvolvimento socioeconômico e sustentável do país.
12. Garantir a infraestrutura viária adequada para as operações de segurança e defesa nacional.
Assim como os Objetivos Nacionais (ON), aqueles almejados pela Nação, em decorrência da identificação de necessidades, interesses e aspirações da sociedade (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA, 2019), os objetivos de transportes propostos na PNT alinham-se aos ON no tocante à busca por sistemas de transportes compatíveis com o território nacional, atendendo às potencialidades da cadeia produtiva e disponibilizando a infraestrutura logística necessária para fomentar a economia, a coesão e a mobilidade de bens e pessoas. Todas essas aspirações criam as melhores condições para o desenvolvimento, a integração e a defesa nacionais.
3.2 DIRETRIZES E INSTRUMENTOS
3.2.1 Diretrizes Fundamentais da PNT
As diretrizes fundamentais são orientações que dizem respeito à definição e regulação do caminho a seguir para se atingir os objetivos estabelecidos na PNT. Cumprem exatamente o papel do elo entre esses objetivos e as estratégias do Setor de Transportes. As diretrizes não dissociam os modais de transporte, mas sugerem que para atingir os objetivos os meios devem ser integrados.
Dentre as diretrizes estabelecidas na Política Nacional de Transportes, conforme o Livro de Estado da PNT (BRASIL, 2018d), destacam-se as seguintes:
a) Ofertar um sistema viário integrado, eficiente e seguro, com vistas ao aperfeiçoamento da mobilidade de pessoas e bens, à redução dos custos logísticos e ao aumento da competitividade.
b) Promover e aperfeiçoar a integração e articulação entre os órgãos do Setor de Transportes, bem como entre estes e outros órgãos afins, a partir da visão sistêmica, coordenação e sinergia entre as ações, voltadas ao desenvolvimento socioeconômico e regional.
c) Estruturar o arranjo institucional para uma coerente distribuição de competências no âmbito do Ministério e das instituições vinculadas em prol do desenvolvimento e cumprimento das ações setoriais.
infraestrutura de transportes.
e) Aprimorar continuamente a gestão das infraestruturas, operações e serviços de transportes.
f) Desenvolver estudos e pesquisas voltados à modernização da gestão e à incorporação de inovações no sistema de transportes.
g) Aprimorar o sistema de transportes com vistas ao fortalecimento de regiões economicamente dinâmicas e consolidadas.
h) Induzir o desenvolvimento de regiões economicamente estagnadas e deprimidas a partir de um sistema viário eficiente.
i) Planejar as infraestruturas de transportes à luz das particularidades regionais e ambientais.
j) Alinhar as iniciativas nacionais com as políticas e o planejamento dos países vizinhos em favor da geração de livre trânsito e interoperabilidade setorial.
k) Promover a expansão e manutenção contínuas, técnica e financeiramente sustentáveis, do sistema viário federal.
As macro-orientações estabelecidas por meio das diretrizes fundamentais reforçam as estratégias a serem adotadas, constituindo e idealizando um sistema viário integrado regional e intrarregionalmente, com articulação entre os setores de transporte e entre órgão afins (visão sistêmica) e buscando o desenvolvimento socioeconômico e regional. Para isso, a infraestrutura de transportes deverá ser modernizada e inovadora, sem se descuidar da responsabilidade socioambiental.
3.2.2 Instrumentos da PNT
Os instrumentos são os meios pelos quais os propósitos gerais e estratégicos serão alcançados pelas políticas públicas (BRASIL, 2018d). A PNT pretende efetivar as suas demarcações dos objetivos e diretrizes fundamentais pelos seguintes meios:
a) Instrumentos de Política e Planejamento: consolidados pelo Livro de Estado e o Caderno de Estratégias governamentais da PNT. Esses instrumentos definem as orientações do governo e a previsibilidade de suas ações direcionadas à sociedade.
b) Instrumentos institucionais de caráter consultivo e deliberativo: voltados à opinião técnica e política sobre determinada temática. Buscam proposta de ações
políticas das partes interessadas, como atores políticos governamentais, iniciativa privada e sociedade.
c) Instrumentos de articulação política: pretende promover a articulação das políticas intrassetoriais, bem como destas para com as políticas de outros setores da Administração Pública, federal ou não. Buscam atingir um nível maior de legitimidade, comprometimento e efetividade, pois são pactuadas entre os atores e agentes responsáveis por sua implementação.
d) Instrumentos financeiros: são os responsáveis por captar os recursos necessários aos planos, programas e ações destinados às práticas do Setor de Transportes.
A Política Nacional de Transportes contempla como instrumentos os seguintes documentos:
i) Livro de Estado;
ii) Caderno das Estratégias Governamentais; iii) Planejamento de Transportes;
iv) Planejamento Organizacional; v) Planejamento Orçamentário; vi) Conselhos, Comitês, Fóruns; e
vii) Fundos e Programas de Fomento e Financiamento.
A PNT indica as iniciativas e ações do setor de Transportes do Governo Federal, por meio de três planejamentos (de transportes, organizacional e orçamentário) a fim de atingir a provisão de infraestrutura e logística associada, necessárias ao balizamento nos níveis tático-operacional dos setores envolvidos, conforme demonstrado na figura 6.
Figura 6 - Sistema de Instrumentos da PNT
Segundo o Caderno de Estratégias Governamentais da PNT, as linhas de ação para todos os modais de transporte são previstos conforme as percepções e desafios impostos pelo sistema de instrumentos da Política. No âmbito do modo ferroviário, destacam-se as seguintes estratégias: (BRASIL, 2018c, p. 56 e 57).
[...]
5 Priorizar projetos ferroviários voltados ao desenvolvimento logístico e à integração da rede de transportes.
6 Avaliar e planejar projetos de concessão de corredores logísticos multimodais integrados.
7 Buscar soluções para os entraves operacionais observados na rede ferroviária nacional.
8 Identificar, avaliar e dar uso a trechos ferroviários subutilizados/abandonados para o transporte de passageiros e/ou cargas. [...]
11 Ampliar a malha ferroviária e promover melhorias na infraestrutura existente visando maior eficiência logística.
[...]
13 Considerar a utilização do transporte ferroviário como opção para a integração regional e o abastecimento interno.
14 Avaliar a criação de um fundo ferroviário a fim de que as arrecadações sejam revertidas em investimentos no próprio subsistema ferroviário nacional.
[...]
18 Avaliar a efetividade das ações regulatórias e fiscalizatórias no âmbito do subsistema ferroviário nacional.
A Política Nacional de Transportes, por meio dos princípios, objetivos, diretrizes fundamentais e seus instrumentos, consolida todo o arcabouço de conhecimentos, iniciativas e estratégias capazes de impulsionar o sistema de
transporte ferroviário, com segurança, efetividade e eficácia necessários ao atendimento da demanda do país. Nesse sentido, os fatores relativos à responsabilidade ambiental, aos papeis dos atores organizacionais e o orçamento financeiro se alinham, em um modelo de planejamento e gestão, para atender os objetivos nacionais de transporte.
4 AÇÕES GOVERNAMENTAIS
A necessidade de crescimento da economia brasileira, motivada principalmente pelo contínuo aumento da comercialização das commodities, passou a exigir cada vez mais redução dos custos totais de transportes nas cadeias de produção e de comercialização de produtos. O Governo Federal entende a importância e tem papel destacado na oferta de infraestrutura viária, conforme previsto em instrumento legal, consubstanciado nos objetivos e medidas adotadas na Restruturação do Setor de Transportes, Lei nº Lei nº 10.233, de 05/06/01, que é de “dotar o País de infra-estrutura viária adequada [...] a que torna mínimo o custo total do transporte, entendido como a soma dos custos de investimentos, de manutenção e de operação dos sistemas” (BRASIL, 2001).
A partir de 2007, com a aprovação da Lei no 11.578, de 26/11/07, o Governo Federal criou o Programa Aceleração do Crescimento (PAC), que tinha como objetivo promover a retomada do planejamento e da execução de obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país (BRASIL, 2018). Nesse sentido, para tratar do setor de transportes, o Ministério da Infraestrutura surge como órgão federal para a gestão das ações e estratégias inerentes ao Eixo Logístico, que reúne os modais rodoviário, ferroviário, hidroviário, portuário e aeroportuário.
As análises sobre o setor de transportes concluíram que, além de aumentar a quantidade de investimentos necessários nos diferentes modais de transportes e setores da infraestrutura, faz-se necessário também rever a concentração na matriz logística nacional, a fim de diversificá-la para diminuir a vulnerabilidade de paralisações setoriais, permitir melhores condições e mais eficiência nas operação de cada modo de transporte e possibilitar a mudança da matriz energética dos transportes, conforme suas características, vocações e possibilidades.
Em um cenário atual, caracterizado pela globalização e acordos internacionais, em blocos econômicos ou bilateralmente, é mister para o Brasil buscar melhorias no setor de transporte com vistas ao uso eficiente dos seus modais, pelo emprego racional, integrado e eficaz das ferrovias, rodovias e portos. Tais ações, à medida que a integração desses meios potencializa a logística nacional, criariam as melhores condições para agregar preço competitivo aos produtos brasileiros, sejam eles primários ou industrializados.
pese as conjunturas políticas e econômicas que foram favoráveis ou não à consecução dos objetivos fundamentais, vem trabalhando para disponibilizar a infraestrutura compatível ao desenvolvimento, à integração e à defesa nacionais.
O Ministério da Infraestrutura, após estudos e benchmarking com outros países, principalmente os europeus4, desenvolveu projetos que apresentam uma visão panorâmica e diagnóstica do momento atual das infraestruturas de transportes, voltada principalmente para a identificação e caracterização de Corredores Logísticos Estratégicos no âmbito do território nacional (BRASIL, 2017).
Inicialmente, esses corredores foram caracterizados em função de seus usos para deslocamento dos principais produtos da economia brasileira, baseados no volume de carga das mercadorias transportadas e do valor da receita das exportações. Foram considerados produtos principais para a economia nacional: as commodities agropecuárias (soja, milho, açúcar e carne) e minerais (petróleo, combustíveis e minério de ferro) e a indústria automobilística. Além do mapeamento desses corredores de escoamento dos principais produtos, o projeto contempla a avaliação de corredores relacionados com a integração e defesa do país, os quais o Governo também atua como promotor de infraestrutura. Dessa forma, foram considerados também os Corredores Logísticos Estratégicos relacionados ao transporte de passageiros, à integração nacional e internacional e à Segurança Nacional.
Do exposto, o sistema ferroviário brasileiro, que representa 15% da matriz de movimentação de cargas (Figura 7) e tem potencial para expandir sua participação e corroborar com a eficácia do sistema como um todo, haja vista suas características e vantagens em relação aos demais modais (BRASIL, 2018c). Em 2016, o Governo Federal, por meio do Plano Nacional de Logística Integrada: 2015-2035, estabeleceu as premissas para o setor de transportes, considerando a intermodalidade como uma tendência crescente, valorizando o uso de cada modo, aumentando a sua eficiência e eficácia, buscando elevar a produtividade e beneficiar toda a cadeia produtiva. Nesse sentido, considerou a meta de aumentar a participação do transporte ferroviário para o patamar de 31% até 2035, como a alternativa ideal para o incremento do setor.
4
Corredores logísticos multimodais. Desenvolvimento de Redes Transeuropeias de Transporte e Implantação do Conceito do Corredor no Brasil – Diálogos Setoriais: União Europeia - Brasil
4.1 AÇÕES PRIORITÁRIAS
A Política Nacional de Transportes (PNT) tem a incumbência da promoção do debate sobre os modelos de exploração e de operação das ferrovias bem como a garantia do direito de passagem de trens e da padronização das bitolas no subsistema ferroviário nacional. Além disso, as diretrizes políticas a serem aplicadas devem fomentar a constituição de conselhos de administração ferroviária voltados ao planejamento, gestão e operação eficientes dos corredores ferroviários de escoamento da produção. Nesse sentido, as ações estatais prioritárias devem abordar: (i) a questão da adequação e aperfeiçoamento dos modelos de concessão a serem adotados; (ii) a reforma dos contratos de concessão antigos; (iii) o imperativo da promoção da integração logística e viária do subsistema ferroviário no âmbito do processo de renegociação contratual com as concessionárias responsáveis pela exploração da rede ferroviária nacional e; (iv) o fomento ao transporte ferroviário de passageiros (BRASIL, 2018d).
Em 2016, com o intuito de retomar os projetos interrompidos do PAC, o Fonte: EPL/MINFRA, 2015
Figura 7 – Divisão Modal Transporte de Carga 2015
Governo Federal instituiu o Programa de Parcerias de Investimento (PPI)5, para ampliar e fortalecer a interação entre o Estado e a iniciativa privada, por intermédio de celebração de contratos de parceria e outras medidas de desestatização. Os objetivos do PPI visam ampliar as oportunidades de investimento, estimular a oferta de emprego e o fomento ao desenvolvimento tecnológico e industrial, em sintonia com as metas de desenvolvimento social e econômico do País. À medida que os empreendimentos forem sendo adjudicados no Programa, serão considerados prioridade nacional. Com isso os órgãos governamentais envolvidos deverão atuar para que os processos e atos necessários à estruturação, liberação e execução do projeto ocorram de forma eficiente e econômica (BRASIL, 2016b).
O Governo deve conceder à iniciativa privada todos os projetos de infraestrutura que apresentarem viabilidade e atratividade para o mercado. A prioridade para a consecução dos grandes projetos necessários ao desenvolvimento logístico contempla, ainda, incrementar a implementação de Centros de Integração Logística (CILs), que são estruturas que oferecem serviços com o objetivo de cooperar para um transporte otimizado de produtos, com menor custo logístico. Segundo o Ministério da Infraestrutura, o entendimento sobre os CILs é a seguinte (BRASIL, 2016c):
Os CILs podem servir como um mecanismo essencial para garantir a operação e a eficiência do sistema de transportes multimodal brasileiro, sobretudo em face das significativas dimensões territoriais do país. Quando integrados a um sistema de transporte, tornam-se elementos importantes para o planejamento logístico e de transportes.
As ações regionais patrocinadas pelo Governo devem garantir as condições logísticas do centro-norte do país para manter a perspectiva de aumento da produção e do fluxo de commodities (sobretudo de soja e milho) para exportação oriundas do Arco Norte6 (BRASIL, 2016a).
Em relação ao Nordeste, a conclusão da Ferrovia Transnordestina é pauta como uma das soluções para a integração dos polos nordestinos com o Sudeste do país, bem como para a integração regional e abastecimento interno, fornecendo um
5
Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) foi criado pela Lei nº 13.334, de 2016. 6
Arco-Norte é o sistema de transportes responsável pelo escoamento de cargas e insumos por meio dos portos ao norte do Brasil, desde Porto Velho, em Rondônia, passando pelos Estados do Amazonas, Amapá e Pará, até o sistema portuário de São Luís, no Maranhão.
enfoque mais abrangente à função usual das infraestruturas ferroviárias, quase que exclusivamente direcionadas à exportação.
As obras prioritárias para PPI (Figura 8) demandarão investimentos da ordem de R$ 16,6 bilhões na expansão de três ferrovias: Ferrovia Norte-Sul, com 1.537 km de extensão, a Ferrovia de Integração Oeste-Leste (FIOL), com 1.527 km de extensão (até o momento realizada com recursos públicos) e a Ferrogrão, entre Miritituba (PA) e Sinop (MT), com 1.142 km de extensão. Esses empreendimentos ferroviários foram contemplados no Plano Nacional de Logística - PNL 2025, no “Cenário PNL 2025”, no portfólio do Programa Avançar Parcerias7
. (BRASIL, 2018f, p. 44)
Figura 8 – Projetos Prioritários do PPI
4.2 CONCESSÕES
7
Programa Avançar Parcerias é um novo formato de construir parcerias entre o Estado e os atores da iniciativa privada. Para isso, os marcos regulatórios foram alterados e aperfeiçoados; estabeleceu-se uma nova governança no setor de infraestrutura, e proporcionou-se maior segurança jurídica, previsibilidade e transparência, incluindo o accountability concomitante à sociedade e aos órgãos de controle sobre os principais processos (MINFRA/PPI).
4.2.1 Antecedentes, Desestatização e Concessão
O sistema ferroviário de diversos países, como Estados Unidos, Inglaterra, Japão, Alemanha e no Brasil, era centralizado em empresas públicas. Esse modelo de gestão garantia que os sistemas lucrassem com os ganhos de escala, fornecessem serviços que atendessem os interesses da sociedade e impedia os abusos que um monopolista privado poderia incorrer sobre os usuários. No entanto, a partir da década de 1980, os custos crescentes e a ineficiência do setor iriam impulsionar reformas na estrutura regulatória.
Na década de 1990, foi iniciado no Brasil o processo de concessões de ferrovias federais a operadores privados, por meio de concessões. O termo concessão de serviço público é definido por legislação8 como a delegação de prestação do serviço, feita pela Administração Pública, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para exercer em seu próprio nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário, e por prazo determinado (BRASIL,1995).
A retomada da participação da iniciativa privada no setor de transporte ferroviário, com a exploração total da infraestrutura por concessão, foi possível após a previsão na Constituição Federal de 1988, nos artigos 21 e 175 (BRASIL, 1988):
Art. 21. Compete à União: [...]
XII – explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
[...]
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado ou Território;
[...]
Art. Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Na história recente, até 1988 a União só havia concedido quatro estradas de ferro: i. Ferrovia Jari: concedida em 1979 à empresa Jarí Celulose S.A. (Pará); ii. Estrada de Ferro Amapá: concedida em 1953 (decreto nº 32.451) à Icomi (Empresa
8
Indústria e Comércio de Minério S.A.)9; iii. Estrada de Ferro Trombetas: concedida em 1979 à empresa de Mineração Rio Grande do Norte; e iv. Estrada de Ferro Vitória-Minas e a Estrada de Ferro Carajás10.
A partir de 1992, com a inclusão da RFFSA no Plano Nacional de Desestatização - PND11 deu início o processo de concessões das demais ferrovias. A transferência para a iniciativa privada, recomendada pelo PND, tinha a finalidade de elevar a qualidade dos serviços de transporte ferroviário de cargas no País, mediante o resgate da capacidade de investimento no setor, no contexto econômico à época de profundas restrições orçamentárias para a realização de investimentos públicos, os quais comprometeram a destinação de recursos suficientes à manutenção dos equipamentos e conservação das vias e instalações da malha ferroviária nacional, conforme descrito no Relatório Técnico nº 01/2018 da Secretaria de Fomento e Parcerias do Ministério da infraestrutura, que trata de Definição de Elementos para a Reestruturação do Sistema Ferroviário (BRASIL, 2018e).
O governo federal escolheu a separação vertical como estrutura organizacional das concessões no Brasil. Isso significa que a empresa responsável pela concessão controla infraestrutura, operação e comercialização dos serviços de transporte ferroviário em uma determinada região. A segmentação dos lotes concessionados das ferrovias foi realizada pelas superintendências da RFFSA, à época. Os critérios considerando foram a existência de corredores de exportação, os eixos internos de fluxo de produtos e a natureza da carga.
Os processos licitatórios iniciaram em 1996 e foram concluídos em 1998, com a concessão da Malha Paulista. O critério para o vencedor do certame foi o maior valor de outorga. O preço mínimo, para cada malha, foi determinado considerando o pagamento da concessão, do arrendamento e da venda de bens de pequeno valor.
Foram leiloadas sete malhas: Oeste, Centro-Leste, Sudeste, Teresa Cristina, Nordeste, Sul e Paulista (Figura 9). A maior malha leiloada foi a Centro-Leste (7.080 km). Já a malha que apresentou o maior ágio no leilão foi a Nordeste (37,9%).
9
Em 2006, a MMX Mineração e Metálicos S.A. assumiu a concessão por 20 anos. 10
O governo federal outorgou, em 1997, à Companhia Vale do Rio Doce, no processo de sua privatização, a exploração das duas linhas ferroviárias.
11
Decreto nº 473, de 10/03/92, que Dispõe sobre inclusão, no Programa Nacional de Desestatização - PND, da Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA, da AGEF - Rede Federal de Armazéns Gerais Ferroviários S.A. e da VALEC - Engenharia, Construções e Ferrovias S.A.
Figura 9 - Resultado dos leilões de concessão das malhas da RFFSA
As principais características das concessões ferroviárias, adotado na década de 1990 no Brasil, são descritas na Figura 10 (conforme dados da ANTT).
Fonte: CNT, 2014
Figura 10 - Características das Concessões Ferroviárias – década 1990
4.2.2 Concessões na Atualidade
Atualmente, o setor de transporte ferroviário destaca-se pela predominância dos investimentos privados. Segundo dados da Empresa de Planejamento e Logística S.A (BRASIL, 2018f), dos cerca de 30 mil Km da malha ferroviária brasileira que atravessa 22 Unidades da Federação, existem 7 mil km em plena operação, 13,5 mil km apresentam baixa densidade de tráfego e 8,5 mil km estão subutilizados e não possuem operação comercial. As informações existentes indicam que os trechos subutilizados e os sem circulação de trens de cargas, apresentam potencial significativo de movimentação, corroborando com sua importância como modo de integração nacional.
Com a mudança de governo e devido à importância que vem sendo conferida à infraestrutura do país, os principais desafios relativos aos investimentos no setor ferroviário exigem estratégias do Governo Federal para a captação de recursos financeiros, com destaque para aquelas que visam impulsionar a continuidade dos projetos prioritários para o transporte ferroviário. As medidas já adotadas como o Programa de Parcerias de Investimentos - PPI sinalizam para um ambiente de negócios públicos propício ao ingresso de novos investimentos privados e à retomada do desenvolvimento econômico.
Embora as parcerias público-privadas (PPP) sejam um tema tratado no âmbito do governo desde a década de 1990, nunca foi tão oportuno debater o tema visando ao desenvolvimento no Brasil. É consenso, na esfera governamental e em outras instâncias políticas, que a requalificação da infraestrutura e o provimento de serviços públicos no país dependem da articulação com o setor privado.
Nesse sentido, as concessões voltadas às operações das infraestruturas ferroviárias devem seguir modelos diferentes àqueles adotados para as concessões rodoviárias, buscando assim não se restringirem a segmentos, mas sim se baseando em trechos completos, ligando polos produtores ao destino final – geralmente um porto –, passando por centros de integração logística.
A operação e o modelo de exploração nas concessões ferroviárias devem ser debatidos, aprimorados e melhor acompanhados pela Agência Nacional de Transportes Terrestres, preocupando-se com o caráter monopolista que se tem posto para este modo de transporte, extremamente dispendioso para os usuários, e aproveitando-se do momento de repactuação dos contratos para estimular a
concorrência, aperfeiçoar o desempenho das concessionárias e se rediscutir os investimentos e a facilitação de acesso às operações ferroviárias.
Nas três décadas seguintes ao Programa Nacional de Desestatização12, iniciado na década de 1990, as concessões ferroviárias se aproximam do fim dos contratos. O governo federal deve promover o debate acerca da prorrogação antecipada dos contratos de concessão das atuais operações, questão importante para o aumento dos investimentos setoriais e, consequentemente, o tratamento de entraves que afetam diretamente a capacidade dos trechos.
Atualmente, a malha ferroviária deverá sofrer acréscimos em sua extensão devido aos leilões dos trechos da Ferrovia Norte-Sul13. Os dados sobre a malha concedida são divulgados pela ANTT, atualizados até 2017 (Figura 11).
Para a ANTT, as concessões devem atingir os seguintes objetivos: i. desonerar o Estado; ii. melhorar a alocação de recursos; iii. aumentar a eficiência operacional; iv. fomentar o desenvolvimento do mercado de transportes; e v. melhorar a qualidade dos serviços.
Figura 11 - Concessão da Malha Ferroviária (2017)
12
Lei n.º 8.031/90, de 12/04/90. 13
A FNS é considerada uma ferrovia de integração, com diversos trechos entre os estados do Pará, Tocantins, Goiás e São Paulo. Será analisada em capítulo específico deste trabalho.
(Km)
