REVISTA INTERFACE Julho a Dezembro/2015 ISSN

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REVISTA INTERFACE

Julho a Dezembro/2015 ISSN 2237-7506

PARTICIPAÇÃO DOS POVOS INDÍGENAS NO PROCESSO DECISÓRIO DO

COSIPLAN

PARTICIPATION OF INDIGENOUS PEOPLE IN THE DECISION-MAKING

PROCESS OF THE COSIPLAN

Ana Tereza Duarte Lima de Barros1

Flávio de Lima Queiroz2

RESUMO ABSTRACT

Qual a participação dos povos indígenas nos projetos de infraestrutura do Conselho Sul-americano de Infraestrutura e Planejamento? O artigo tem como objeto de estudo a interação dos indígenas com o COSIPLAN, órgão da União das Nações Sul-Americanas. Nessa perspectiva, analisam-se casos em que se destaca a importância do direito de participação dos indígenas nos processos decisórios do COSIPLAN por intermédio de mecanismos formais. A pesquisa está fundamentada em revisão de literatura sobre o déficit democrático das organizações internacionais e a problemática dos direitos indígenas nos Estados da América do Sul.

What is the participation of the indigenous people in the projects of the South American Council on Infrastructure and Planning (COSIPLAN)? The article is about the interaction of the indigenous people with the COSIPLAN, organ of the Union of South American Nations (UNASUR). In this sense, the authors analyze cases which the importance of the right to participation in the COSIPLAN decision-making processes are in evidence. The research is based on the literature review about democratic deficit in the international organizations and the issue of indigenous rights in South American states.

Palavras-chave: COSIPLAN. Povos Indígenas.

Organizações Internacionais Keywords: COSIPLAN. Indigenous People. International Organizations.

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PARTICIPAÇÃO DOS POVOS INDÍGENAS NO PROCESSO DECISÓRIO DO COSIPLAN

Ana Tereza Duarte Lima de Barros, Flávio de Lima Queiroz 135

1 INTRODUÇÃO

A Integração da Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA) surgiu entre 31 de agosto e 1º de setembro de 2000, quando os presidentes sul-americanos se reuniram em Brasília em razão da “I Reunião de Chefes de Estado da América do Sul”, em que se discutiu o Plano de Ação para a Integração da Infraestrutura da América do Sul, proposto pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). O plano foi aceito pelos 12 mandatários da região, dado o interesse no processo de integração política, social e econômica. Os termos acordados se traduziram em 10 eixos de integração e desenvolvimento (EIDs) para desenvolver e integrar as infraestruturas de transporte, energia e telecomunicações (MARTÍNEZ, 2013).

Dando seguimento ao Plano proposto pelo BID, em 2011, é lançado o primeiro Plano de Ação Estratégico (2012-2022), do Conselho Sul-Americano de Infraestrutura e Planejamento (COSIPLAN), da União das Nações Sul-americanas (UNASUL). Nos objetivos específicos do Plano da COSIPLAN os povos indígenas são mencionados apenas uma vez, que seria para o aperfeiçoamento do sistema GeoSul, ou seja, as reservas indígenas deverão ser indicadas geograficamente (VERDUM, 2012).

Quanto à participação dos povos indígenas nas decisões políticas, legais e administrativas, que os afetam ou a seus territórios, decisões tomadas pelos Estados nacionais e/ ou pelo COSIPLAN, isso não é contemplado nem nas diretrizes, nem nas ações, e menos ainda como um resultado do Plano. Quanto às comunidades tradicionais, a ausência é ainda mais significativa (VERDUM, 2012).

O Convênio nº 169 da OIT sobre Direitos dos Povos Indígenas e Tribais em Países Independentes, de 1989, foi o primeiro instrumento internacional a reconhecer aos indígenas o direito à consulta prévia relativo aos assuntos que lhe concernem, em todos os níveis (regional ou global).

A Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 2007, reconheceu o direito ao consentimento prévio, livre e informado, como fim da consulta prévia, e como obrigação específica.

Brasil, Bolívia, Colômbia, Equador e Peru são signatários tanto do Convênio nº 169 da OIT, como da Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas.

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136 Contudo, como veremos, todos esses países vêm infringindo o direito à consulta prévia ao

executarem projetos do COSIPLAN sem antes consultar os povos indígenas atingidos.

2 O PROBLEMA DO DÉFICIT DEMOCRÁTICO NAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS

As críticas ao baixo nível de transparência das organizações internacionais voltadas para a integração, certamente, não se restringem ao Mercosul. Ao analisar o déficit democrático nos processos de integração regional da União Europeia e do Mercosul, Drummond (2009) afirma que a expressão diz respeito ao distanciamento entre os cidadãos europeus e os complexos mecanismos decisórios da integração. Segundo a autora, o fato de as instituições europeias, apesar de terem seu centro em Bruxelas, estarem espalhadas por Estrasburgo e Luxemburgo não é favorável à transparência necessária para o entendimento e acompanhamento das decisões comunitárias pelo cidadão comum.

Gomes et al. (2008) defendem que a grande dificuldade de inserção do indivíduo nos processos de integração intergovernamental ocasiona o déficit democrático. Ao analisar o Mercosul e o modelo de integração europeu, afirmam que o déficit democrático também compreende problema para a União Europeia, tendo em vista que os indivíduos, mesmo sendo considerados cidadãos do bloco, não se sentem parte da instituição devido a sua contribuição não ser intensa nem tampouco decisiva. Segundo os autores, na maior parte dos casos de processo de integração, o déficit democrático ocorre em razão de os Estados se concentrarem em preocupações de ordem econômica, em detrimento de aspectos culturais e sociais.

Ventura (2003) afirma que o déficit democrático que caracteriza o processo de integração na América Latina, especialmente, no Mercosul, é duplo: baseia-se, por um lado, na falta de transparência relacionada ao processo decisório da integração, que se associa a déficits democráticos internos dos Estados-membros, decorrentes da cultura política autoritária, do baixo nível de democracia nas instituições e da carência de organização e de participação política da sociedade civil; por outro, na pouca transparência das administrações públicas.

De acordo com Mariano (2013), o déficit democrático nos processos de integração regional se vincula muito mais à falta de participação dos grupos sociais nas instâncias

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decisórias regionais do que à existência de representação formal. Para a autora, a crise de representação vigente no âmbito doméstico, relacionada ao questionamento da efetividade dos parlamentos em representar os interesses da sociedade, repercute na integração regional, evidenciando que a simples existência de instituição representativa não é suficiente para garantir a democratização do processo. A pesquisadora considera que a superação do déficit democrático no Mercosul demanda uma institucionalidade mais autônoma, com capacidade de intervir nas decisões tomadas pelos governos. “O Parlasul ainda está muito distante desse cenário” (Mariano, 2013, p. 104).

Faz-se necessário ressaltar que, assim como as instituições internas influenciam no déficit democrático das organizações internacionais, as decisões externas podem favorecer o enfrentamento do problema nos governos nacionais. Bernardes (2011), considerando a proteção aos Direitos Humanos no âmbito da Organização dos Estados Americanos, argumenta que o Sistema Interamericano de Direitos Humanos, por intermédio de suas bases institucionais para a formação de uma esfera pública transnacional, pode contribuir para o desenvolvimento da democracia no Brasil. A autora afirma que, nesse contexto, problemas que não entram na agenda política nacional podem ser tematizados nos espaços transnacionais e, por conseguinte, serem incluídos na pauta política interna. Destaca, todavia, a necessidade de os órgãos do SIDH terem credibilidade e de suas determinações serem atendidas pelos Estados para que esses resultados políticos se tornem realidade.

No entendimento de Milson Betancourt Santiago (2014, p. 446), os conflitos na região amazônica surgiram impulsionados pelos projetos da IIRSA, que se opõem às “formas de organização socioespacial dos povos e comunidades campesinas e indígenas que habitam as regiões em processo de integração”.

Apresentaremos os principais conflitos ocorridos em Bolívia, Peru e Brasil, decorrentes de obras da IIRSA-COSIPLAN.

3 O CASO DO TERRITÓRIO INDÍGENA PARQUE NACIONAL ISIBORO SÉCURE (TIPNIS), NA BOLÍVIA

Em 2007, o governo boliviano deu início a projeto, financiado pelo BNDES, que pretendia dividir o Território Indígena Parque Nacional Isiboro Sécure ao meio. Ocorre que

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138 dito território é considerado sagrado pelos povos indígenas que aí habitam e o início da obra

se deu sem consulta prévia aos habitantes. O governo boliviano ignorou os direitos dos povos indígenas - entre eles o direito ao consentimento prévio, livre e informado - protegidos nos arts. 30 e 352 da Constituição, além de ter violado a Convenção nº 169 da OIT e a Declaração das Nações Unidas de 2007. Um dos maiores problemas expostos pelos índios originários é que esta rodovia passaria justamente pelo coração de uma área de proteção rigorosa, uma área sagrada para os nativos. Dentre os possíveis danos está a expansão do cultivo da coca para o interior do parque, assim como o aumento da presença de colonizadores e do processo de desmatamento (MUÑOZ C., 112-113).

Como o governo não se mostrou disposto a negociar, em 15 de agosto de 2011 foi convocada a VIII Marcha Indígena que contou com a presença de 2.500 manifestantes, dentre eles não apenas habitantes do TIPNIS, mas também outros povos indígenas que aderiram à causa. Dita manifestação foi duramente recriminado pelo governo, inclusive através do uso de força policial, o que resultou na prisão de líderes do movimento (MUÑOZ C., 2013, p. 113-115).

4 O CASO DO PROJETO “HIDROVIA AMAZÔNICA”, NO PERU

O projeto “Hidrovia Amazônica” tem por objetivo melhorar a navegabilidade dos rios Ucayali, Marañón, Huallaga e Amazonas, fazendo com que estes rios sejam navegáveis mesmo nas épocas mais secas e, assim, ajudar no desenvolvimento comercial regional, nacional e internacional, melhorando o transporte de cargas e passageiros (MTC, 2015, p. 1-2).

Foi realizada consulta prévia com as organizações representativas de 14 comunidades indígenas das regiões de Loreto e Ucayali. Depois de várias reuniões preparatórias, foi elaborado e aprovado, de forma consensual, o Plano de Consulta do processo. Esse Plano foi entregue a 27 organizações indígenas, tanto em língua espanhola como nas línguas nativas. Além do mais, entre os dias 23 de maio e 21 de junho de 2015, foi realizada a etapa em que os povos tomaram conhecimento “sobre a medida objeto da consulta, seus motivos, implicações, impactos e possíveis consequências aos povos indígenas consultados”. As informações acerca da consulta foram divulgadas via rádio, informativos

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impressos (em espanhol e línguas indígenas), além da realização de seminários informativos (MTC, 2015, p. 2).

Entre os dias 22 de junho e 3 de agosto de 2015 foram realizadas 9 reuniões de avaliação por parte dos povos indígenas, para que analisassem a informação recebida. A fase de diálogo ainda foi estendia por mais 10 reuniões (até o dia 20 de setembro de 2015). Por fim, dia 28 de setembro de 2015, a Direção Geral de Assuntos Socioambientais promulga a Resolução Diretorial nº 702-2015, na qual incorpora os acordos feitos com os povos indígenas durante o processo de consulta (MTC, 2015, p. 3).

Contudo, nem tudo são flores. As comunidades indígenas terminaram por questionar todo o processo de consulta prévia. Segundo Alfonso López, presidente da Associação Cocama de Desenvolvimento e Conservação San Pablo de Tipishca (ACODECOSPAT),

Em nenhum momento nos apresentaram um estudo técnico que nos mostrasse realmente a situação em que ficariam nossas comunidades, os níveis de afetação que gerará este projeto para a biodiversidade, para os peixes, a mudança de curso do rio (entrevista publicada em COMUNIDADES, 2015).

Além do mais, tampouco o Serviço Nacional de Certificação Ambiental para os Investimentos Sustentáveis (SENACE), que é um órgão do Estado, participou do processo. López acrescenta “estamos pedindo que se retroceda ou se amplie o processo de consulta, nós queremos que nos deem a informação que corresponde sobre o impacto ambiente para que realmente possamos avaliar se nos beneficia ou não” (entrevista publicada em COMUNIDADES, 2015).

Para o presidente do Instituto de Defesa Legal do Ambiente e o Desenvolvimento Sustentável, Henry Carhuatocto,

O que chama poderosamente a atenção é que o SENACE sendo o órgão competente que vê o tema da elaboração e aprovação do Estudo de Impacto Ambiental, não haja sido incorporado no processo de consulta, também chama a atenção que a Direção de Hidrografia da Marina de Guerra do Peru tampouco foi incluída e por último o Organismo de Avaliação e Fiscalização Ambiental (OEFA) também está ausente (entrevista publicada em COMUNIDADES, 2015).

De igual maneira, reclamou o presidente da Organização Regional dos Povos Indígenas do Oriente (ORPIO), Jorge Pérez, que “o MTC reconheceu que não brindou a

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140 informação pertinente e nesse marco vamos trabalhar, por isso a fase de diálogo vai ser

adiada enquanto regressamos à fase informativa, esses pontos são os que vamos tratar nos últimos dias” (entrevista publicada em COMUNIDADES, 2015).

5 O CASO DO COMPLEXO HIDRELÉTRICO DO RIO MADERIA, NO BRASIL

O projeto do Complexo Hidrelétrico do Rio Madeira é um dos principais projetos do eixo Peru-Brasil-Bolívia. O projeto consiste na construção das represas Jirau e Santo Antônio, no Rio Madeira, no estado de Rondônia. A energia a ser produzida por essas represas será agregada ao Sistema Integrado Nacional (SIN), em São Paulo. A conversão do sistema fluvial do Amazonas em uma hidrovia iria facilitar a passagem de embarcações desde Puerto Maldonado, no Peru, e Riberalta, na Bolívia, até a desembocadura do Amazonas no Atlântico. O projeto conta com o financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Fundo Financeiro para Desenvolvimento da Bacia do Prata (Fonplata), dentre outras instituições financeiras multilaterais (AIDA, 2009, p. 2-3).

Ocorre que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA) realizado estima que uma média de 3 mil pessoas tenham que serem deslocadas de suas terras. Embora não tenha especificado exatamente qual população, sabe-se que nessa área habitam várias comunidades indígenas em isolamento, como os Katawixi e os Karipuninha. Como bem destaca o sociólogo Ivan Castellón Quiroga, ao se deslocarem de suas terras, esses índios, além de perderem sua identidade indígena, podem terminar ser convertendo em mão de obra barata ou desempregados. A construção de grandes represas ainda afetará a biodiversidade da região, logo, a forma de sustento desses índios. E o impacto não se restringe ao Brasil, pois também pode chegar a atingir as comunidades indígenas que vivem em território boliviano (AIDA, 2009, 6-7).

Todo o processo de aprovação do Complexo do rio Madeiro se deu sem que os habitantes da região tivessem a oportunidade de participar e se informar adequadamente. Quatro audiências públicas foram realizadas, porém apenas transmitiram-se informações técnicas e a população não teve a oportunidade de ser ouvida. As comunidades bolivianas, que também serão atingidas pela construção, quedaram de fora. Dado o grande impacto ambiental que a construção das duas represas pode gerar, é possível que esse projeto viole

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“o direito à propriedade coletiva se suas terras forem inundadas ou negativamente afetadas” (AIDA, 2009, p. 9).

Em junho de 2009, o Ministério Público Federal e o Ministério Público do Estado de Rondônia apresentaram uma demanda contra o presidente do IBAMA.

A licença de Construção nº 621/2009 emitida pelo Presidente Nacional do IBAMA, contrariando a Constituição Federal, a Lei de Licitações, o Devido Processo Legal Ambiental, Princípios de Legalidade e Moralidade, encerra um dos maiores crimes ambientais impostos à sociedade, em uma época de consolidação dos princípios democráticos e do reconhecimento da importância do ambiente natural para o equilíbrio do clima e da preservação da vida.

Por fim, o Tribunal Latino-americano da Água reconheceu que o Estudo de Impacto Ambiental não considerou o impacto sobre os povos indígenas, embasando-se na Convenção nº 169 da OIT (AIDA, 2009, 12).

6 PROPOSTA DE CONSULTA PRÉVIA E PARTICIPAÇÃO DOS POVOS INDÍGENAS E TRIBAIS DA AMÉRICA LATINA EM ESPAÇOS REGIONAIS E INTERNACIONAIS

A Coordinadoria de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica – COICA preparou documento de trabalho em que apresenta propostas de consulta prévia e participação dos povos indígenas e tribais da América Latina nos espaços regionais e internacionais. A União das Nações Sul-americanas (UNASUL) é uma das organizações internacionais que carece de espaços, normas e mecanismos para promover a participação indígena. Os inúmeros projetos de infraestrutura e transportes do COSIPLAN, que é um dos órgãos da UNASUL, não promovem a consulta prévia, nem protegem os indígenas.

A COICA defende que os povos indígenas devem ser consultados

Nos processos de tomada de decisões sobre toda medida de alcance geral ou particular que lhes concerna ou afete, em todos os níveis de tomada de decisão, tanto a nível nacional (local, subnacional ou nacional), como a nível internacional (nível regional ou global) (COICA, 2015, p. 11).

Da mesma forma, o Estado teria a obrigação de

Adaptar todo o seu marco normativo e organizar adequadamente todo o aparato governamental de tal forma que a consulta possa ser levada a cabo efetivamente, gerando canais de diálogos sustentados, efetivos e confiáveis com os povos indígenas (COICA, 2015, p. 12).

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142 O objetivo da consulta prévia seria o de “chegar com os povos indígenas afetados a

um acordo equitativo centrado em seus direitos, ou lograr seu consentimento acerca da medida proposta” (COICA, 2015, p. 12).

Além do mais, a participação deve cumprir com os seguintes elementos: I – ser efetiva, ou seja, os indígenas devem poder, de fato, contribuir e influir no processo de tomada de decisões; II – ser sistemática, dando-se conforme as regras legais e de forma consensual com os povos indígenas; III – permitir aos indígenas iniciar o processo de consulta; IV – a consulta deve se adequar às suas circunstâncias e objetivos; V – ser transparente, ou seja, a decisão final deverá ser motivada; VI – contar com os recursos humanos, técnicos e financeiros necessários; VII – por fim, garantir mecanismos que deem seguimento ao processo de tomada de decisões com a participação dos povos indígenas (COICA, 2015, p. 12).

A proposta elaborada pela COICA já foi apresentada em Lima, durante o “III Foro Internacional Rumo à COP20”, que contou com a presença de diversas organizações indígenas, assim como de organizações da sociedade civil e de altos funcionários públicos peruanos. Os comentários recebidos durante essa ocasião serão levados em conta pela COICA, que posteriormente irá consolidar a proposta.

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A superação do déficit democrático deve pautar-se pela maior aproximação entre os grupos sociais e as organizações internacionais. A participação dos povos indígenas nos projetos do COSIPLAN, nesse contexto, representa importante desafio para a sociedade e para a União Sul-Americana de Nações. O respeito aos direitos humanos deve prevalecer a fim de que os projetos do COSIPLAN não ocasionem consequências irreparáveis para os indígenas.

Os problemas dos projetos do COSIPLAN em relação aos povos indígenas indicam que a existência de mecanismos formais de participação não é o bastante para a garantia dos direitos humanos. Ressalta-se, todavia, que isso não denota falta de preocupação da organização internacional com o estabelecimento e o funcionamento de mecanismos de participação social. O déficit democrático vincula-se à falta de efetividade dos mecanismos

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formais existentes e, nos casos analisados, ameaçam direitos como o meio ambiente ecologicamente equilibrado e a preservação da cultura dos grupos indígenas.

A discussão sobre a participação dos povos indígenas baseada no histórico dos projetos do COSIPLAN representa oportunidade de melhoria na relação ante organizações internacionais e comunidades autóctones, especialmente a União de Nações Sul-Americanas. Os projetos de infraestrutura definidos no âmbito dessas organizações, se executados de forma participativa e com respeito ao direito internacional, podem servir de modelo para as democracias da América do Sul. O processo decisório das organizações internacionais não deve, necessariamente, reproduzir o déficit democrático interno dos Estados.

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