PRONÚNCIA DA PT PORTUGAL

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PT

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CONSULTA PÚBLICA SOBRE A IMPLEMENTAÇÃO DE UM MODELO DE CUSTEIO DE TERMINAÇÃO FIXA

VERSÃO NÃO CONFIDENCIAL

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PREFÁCIO

O presente documento representa a resposta da PT Portugal, SGPS (doravante somente “PT”), e das suas participadas PT Comunicações, S.A. (PTC) e MEO — Serviços de Comunicações e Multimédia, S.A. (MEO), à consulta pública sobre a implementação de um modelo de custeio de terminação fixa, aprovada por deliberação do Conselho de Administração do ICP-ANACOM de 10.07.2014.

O documento contém passagens confidenciais devidamente assinaladas como tal, com [IIC] – Início de Informação Confidencial e [FIC] – Fim de Informação Confidencial, por corresponderem a segredos comerciais e de negócio, sendo suscetíveis de revelar questões inerentes às atividades e vida interna das empresas da PT.

ÍNDICE

1. Comentários prévios 4

2. Características do operador hipotético modelado 8

3. Apresentação do modelo 10

1. C

1. A presente consulta insere-se na etapa final (em Portugal) do processo regulatório

proposto pela Recomendação da Comissão Europeia sobre preços de terminação de chamadas em redes fixas e redes móveis, que preconiza o controlo regulamentar destes preços por via de modelos de custeio bottom-up LRIC “puro”, opção contra a qual a PT se manifestou desde o início, ainda na fase de discussão pública da referida Recomendação.

2. As pronúncias anteriores da PT, quer no âmbito da análise ao mercado grossista da

terminação de chamadas em redes móveis e ao desenvolvimento do respetivo modelo de custeio LRIC puro, quer, mais recentemente, no âmbito da análise ao mercado grossista de terminação de chamadas em redes fixas, expõem em detalhe o posicionamento da PT relativamente à Recomendação da CE e à forma acrítica como o ICP-ANACOM a toma em consideração conferindo-lhe, na prática, a força de um Regulamento.

3. No essencial, importa sublinhar nesta sede que a PT mantém que a opção de orientação

dos preços grossistas de terminação de chamadas em redes fixas para os custos apurados através de um modelo LRIC puro carece de fundamentação adequada, nomeadamente no plano empírico: (i)) por um lado, em comparação com outras formas de concretização deste controlo de preços; e por outro (ii) tendo sempre presentes as características dos mercados retalhistas em Portugal.

4. No entender da PT, é insatisfatória a mera invocação pelo ICP-ANACOM dos méritos

teóricos e conceptuais de orientar os preços das terminações para os custos marginais, pois tal não dá resposta concreta a questões fundamentais como a de saber em que medida é que o novo equilíbrio geral de preços resultante da opção pelo LRIC puro é mais eficiente do que o que resultaria caso os preços grossistas de terminação fossem definidos ao nível, por exemplo, do LRIC+, principalmente num mercado como o

português, onde os efeitos de rede mediados pela tarifa já são residuais, fruto da crescente expressão das ofertas em pacote e das tarifas planas all net.

5. O facto de, apesar da massificação das ofertas de flat-rate, continuar a haver espaço para

aumentar a competitividade dos operadores de menor dimensão face aos operadores com redes maiores, não justifica, por si só, que o Regulador deva prosseguir esse objetivo a todo o custo, e sobretudo sem que tenha sido efetuado um estudo cuidado e aprofundado das implicações e consequências da implementação deste modelo no mercado nacional do STF.

6. Adicionalmente, o ICP-ANACOM refere não ter encontrado a nível nacional evidências

que permitam justificar um distanciamento face à Recomendação da CE. Contudo, reconhecerá que é de extrema importância perceber as razões que justificam que, da implementação do modelo de custeio LRIC puro do tipo bottom-up, resultem valores tão diferentes para os diversos países, sendo que o resultado do modelo do ICP-ANACOM conduz a um preço para Portugal 27% inferior à média dos países que já adotaram este modelo.

7. A este respeito importa evidenciar o resultado da aplicação do modelo à realidade

nacional face ao de outros países. Efetivamente, a título ilustrativo e pela sua relevância, não se compreende porque é que o mesmo modelo aplicado à realidade francesa resulta num valor de 0,08€cents e à realidade espanhola de 0,0862€cents, quando no caso português o valor resultante é de apenas 0,068€cents. Relativamente aos resultados do modelo nos restantes países europeus remetemos para as anteriores pronúncias da PT.

8. Neste contexto de resultados tão díspares nos modelos de custeio LRIC puro nos

diversos países, os reguladores nacionais e a CE deveriam avaliar se, de facto, está a ser cumprido o objetivo de assegurar nesta matéria uma abordagem regulatória consistente na UE.

9. A questão dos timings também é extremamente relevante na medida em que a definição,

no curto prazo, de um preço de terminação fixa em Portugal com base no resultado do modelo de custeio proposto pelo ICP-ANACOM conduzirá à deterioração da posição do

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sector em relação ao exterior, dado que o resultado obtido coloca Portugal no 3º lugar dos países europeus com o preço de terminação em redes fixas mais baixo, tendo, entre outros, um impacto relevante no negócio de tráfego internacional, conforme já referido na recente pronúncia da PT no âmbito da audiência prévia relativa ao Sentido Provável de Decisão sobre o Mercado Grossista de Terminação de Chamadas na Rede Telefónica Pública num Local Fixo, e, consequentemente, nas relações comerciais estabelecidas entre os OPS nacionais e os europeus.

10. De facto, se analisarmos esta situação um pouco mais em detalhe, verificamos que os oito países europeus mais relevantes em termos de negócio de tráfego internacional da PT são: Alemanha, Bélgica, Espanha, França, Holanda, Itália, Reino Unido e Suíça. Em quatro destes países, designadamente Alemanha, Bélgica, Holanda e Suíça, a evolução do modelo de custeio ainda não se verificou, não havendo sequer, nalguns casos, previsão de quando tal possa vir a ocorrer, sendo que estes países aplicam preços de terminação fixa 4 a 9 vezes superiores ao valor proposto para Portugal. Em Espanha e França, e conforme já referido, o resultado do modelo é superior ao obtido para Portugal. Refira-se ainda que, no caso italiano, não obstante o resultado do LRIC puro ser inferior ao obtido no modelo português, o preço da terminação permanece superior ao valor proposto para os OPS nacionais dado que a AGCOM definiu um glide-path dos preços.

11. [IIC] Considerando as relações comerciais com os principais operadores dos oito países referidos, verifica-se que a redução de preço na terminação nacional inverterá o saldo financeiro a favor destes, não obstante o balanço dos fluxos de tráfego ser significativamente favorável a Portugal (1:2,3).

12. De facto, em 2013, os operadores em causa entregaram à PT um total de 414,5MMin

para terminação nas redes fixas nacionais, tráfego este valorizado em 680k€1, e que, em

resultado do preço LRIC puro ora proposto passará a valer 282k€. Em sentido contrário a PT entregou aos referidos operadores um total de 179,6MMin para terminação nas redes fixas dos respetivos países, valorizado em 301k€. A partir destes elementos facilmente se

1 _{Considerando o preço em vigor para o nível Trânsito Duplo (0,1642€cents) dada a natureza deste tipo de}

alcança o impacto negativo que o resultado deste modelo terá para a PT e demais OPS nacionais, com efeitos na Balança Comercial nacional.

13. Concretizando a relação da PT com os operadores alemães (DT e Vodafone), com base no tráfego trocado em 2013, verificamos que o saldo anual, que já era favorável a estes operadores em 4,7k€, quase que decuplica, passando para 45,2k€ (quando a PT recebe dos mesmos quase o dobro do tráfego que lhes envia), efeito que resulta apenas dos preços de terminação praticados ou a praticar em cada um dos países. [FIC]

14. Este aspeto não será compensado, ou sequer mitigado, por qualquer suposto aumento na competitividade interna, atento o estádio de desenvolvimento já alcançado nos mercados retalhistas. Assim, o efeito global sobre o sector, principalmente do ponto de vista dinâmico, tenderá a ser negativo para o investimento e para os consumidores finais nacionais, ao contrário do pretendido pelo ICP-ANACOM.

15. De facto, no entender da PT, os beneficiários desta nova redução tarifária serão os consumidores finais dos outros países, na medida em que são criadas condições para que os seus prestadores de serviços possam praticar preços mais baixos para Portugal do que aqueles que os operadores nacionais podem praticar para o tráfego internacional de saída, ou os próprios operadores internacionais caso não reflitam nos preços de retalho a redução dos preços de terminação em Portugal.

16. A PT mantém, por estes motivos, as suas reservas quanto à opção seguida pelo ICP-ANACOM de respeitar integralmente e sem a devida fundamentação a Recomendação da CE, e considera que não se justifica a imposição em Portugal de preços grossistas baseados em LRIC puro, tanto por questões de eficácia, como de proporcionalidade, esforço e impactos envolvidos, sendo certo que a sua aplicação forçará o reajuste de preços noutros serviços, colocando em causa qualquer ganho de eficiência ou aumento de bem-estar do consumidor final.

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2. C

17. Relativamente às opções metodológicas e aos pressupostos conceptuais assumidos quanto ao operador hipotético modelado, a PT remete, no geral, para as suas respostas à consulta anterior, reiterando apenas alguns comentários que lhe parecem estar mais desajustados da realidade que o modelo pretende retratar e acrescentando outros mais específicos.

18. Apesar de manter reservas relativamente a estes parâmetros, a PT regista positivamente as alterações introduzidas pelo ICP-ANACOM na escala mínima eficiente do geotipo 3 e no prazo para a sua obtenção, que trouxeram maior coerência ao modelo.

19. No que se refere à obtenção da escala mínima eficiente, o cenário apresentado neste modelo (4 anos para os geotipos 1, 2 e 4, e 5 anos para o geotipo 3), enquadra-se apenas no exercício teórico e conceptual do modelo LRIC puro desenvolvido pelo ICP-ANACOM. Com efeito, o mercado que este modelo pretende retratar, caraterizado por nenhumas (ou poucas) barreiras à entrada, que possibilita a entrada de um potencial concorrente, com um rápido crescimento da sua quota de mercado, que lhe permite num período relativamente curto atingir a escala mínima de eficiência, não tem qualquer aderência à realidade.

20. A manterem-se estes períodos para a obtenção da escala mínima eficiente, que são manifestamente curtos, é posição da PT que o modelo, ao afastar-se da realidade, não irá permitir a recuperação da totalidade dos investimentos e custos operacionais, nomeadamente face à procura efetiva do operador hipotético eficiente.

21. A PT concorda com o princípio inscrito no modelo quanto à evolução gradual e faseada de interligação TDM para interligação IP.

22. No que respeita aos custos a considerar, a PT tende a concordar com o ICP-ANACOM que o efeito das taxas de regulação no total dos custos do serviço de terminação não será significativo, em virtude do peso dos proveitos do serviço grossista de terminação fixa na totalidade dos proveitos relevantes.

23. No entanto, uma vez identificada esta natureza de custos, e existindo um nexo de causalidade direto com o serviço de terminação de chamada, não nos parece fazer sentido a sua não consideração no modelo.

24. Salienta-se ainda que, para o modelo em causa, a inclusão destes custos é relevante na perspetiva da sua imputação ao serviço de terminação de chamada, e não no que respeita à alocação pelos diversos operadores, como parece referir o ICP-ANACOM no seu SPD.

25. Apesar da revisão do ICP-ANACOM, os valores indicados nas págs. 35 e 36 relativos aos perfis de tráfego e dimensionamento do mercado em 2012 e 2013 não parecem coincidir ainda com os apresentados nos relatórios estatísticos periódicos. Nalguns casos, o próprio modelo já corrige a situação e reflete os valores que constam dos relatórios estatísticos do ICP-ANACOM (e não os que constam da tabela do SPD), mas noutros casos a inconsistência persiste, nomeadamente no que se refere ao tráfego total de BL fixa para 2013.

26. No que se refere ao horizonte temporal, e como já referido pela PT na sua pronúncia anterior, não é credível que para um horizonte temporal de 45 anos tudo se mantenha igual ao modelizado para o período atual, sendo de esperar evoluções tecnológicas que não se encontram incorporadas no modelo, nem o poderiam ser.

27. Assim, é entendimento da PT que, para além das estimativas de longo prazo realizadas no âmbito deste modelo serem muito pouco credíveis, o modelo assenta numa recuperação dos investimentos no período de tempo considerado, o que provavelmente não ocorrerá, face à obsolescência tecnológica que é expectável. Ao abstrair deste efeito, o modelo coloca em causa o ciclo de investimento de um operador e consequentemente a sua capacidade de inovação.

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3. A

28. Não obstante a documentação associada ao modelo, nomeadamente os documentos “Documentation accompanying the fixed BU-LRIC model” e “Conceptual approach for the fixed BU-LRIC model”, a complexidade dos ficheiros e dos algoritmos implementados é assinalável e cria dificuldades de análise e compreensão. Tais dificuldades poderiam ter sido debeladas caso o ICP-ANACOM tivesse disponibilizado durante a fase da anterior consulta uma versão draft do modelo, com a qual os operadores poderiam estar, nesta altura, já familiarizados.

29. A PT considera, assim, que a apresentação do modelo devia ter sido acompanhada de uma explicação e de uma visita guiada por parte da Analysys Mason ou do ICP-ANACOM, não só para reduzir as barreiras criadas pela complexidade já referida mas, também, por haver informação e pressupostos que não se encontram disponíveis e visíveis e que são

essenciais para a compreensão cabal do modelo.2

30. A este propósito, a PT lamenta que o seu pedido, no sentido da realização de uma sessão de esclarecimento/workshop sobre o modelo, apresentado no decurso da presente consulta, não tenha merecido acolhimento por parte do ICP-ANACOM.

31. É igualmente nosso entendimento que a informação deveria ser disponibilizada com um nível superior de desagregação e não apenas ao nível dos quatro geotipos (como por exemplo o número das casas passadas com fibra por área de nova geração, o número de clientes por área de nova geração, etc.), para se poder avaliar melhor o respetivo impacto no dimensionamento da rede do operador hipotético.

32. Além disso, o modelo deveria ser acompanhado de anexos com a representação geográfica dos nós das redes de acesso, de agregação e core que foram considerados, bem como dos diagramas de interligação desses nós. Seria também importante que o

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No que se refere aos links para o ficheiro “0.Inputs.xlsx”, faz-se notar que, não obstante a explicação do ICP-ANACOM (ofício ANACOM-S052126/2014 de 22.08.2014) de que toda a informação não confidencial constante neste ficheiro foi transposta para o ficheiro “1.Market.xlsx”, tal facto implica, por si só, dificuldades acrescidas na auditoria e compreensão do modelo.

modelo permitisse fazer simulações variando os nós de rede de acesso, de agregação e core em termos de número e/ou de localização.

33. A PT lamenta, de resto, que o ICP-ANACOM não tenha seguido a prática do regulador francês – ARCEP - nesta matéria, e conforme se sugeriu, de incluir nesta consulta as necessárias análises de sensibilidade às várias escolhas metodológicas efetuadas. Tal teria permitido tornar o processo mais transparente e aumentar a compreensão dos interessados acerca das implicações das várias escolhas.

34. A PT também não compreende as razões que levaram o ICP-ANACOM a publicar uma versão pública do modelo com resultados que se distanciam substancialmente (em mais de 20%) dos resultados do modelo corretamente calibrado. Tratando-se de um modelo do tipo bottom-up assente num operador hipotético, não se compreende que motivos de confidencialidade podem justificar tal opção.

35. Assim, e a bem da transparência, o modelo tornado público na consulta deveria ter sido muito semelhante ao que foi utilizado para determinar o preço máximo de terminação das chamadas vocais em redes fixas a aplicar pelos operadores. A não ocorrência de tal facto dificulta a compreensão do modelo como um todo, não permitindo a análise do impacto que as diversas variáveis têm no resultado final.

36. Refira-se, a propósito, que foi o que sucedeu com o modelo relativo ao mercado 7 em que, não obstante a variação de inputs, a divergência de resultados era muito menos significativa.

37. No que respeita também aos resultados finais, o modelo apresenta, de acordo com os requisitos do ICP-ANACOM, os custos unitários na variante LRIC “puro” e LRAIC +, tendo estas duas metodologias pressupostos distintos para o apuramento dos custos incrementais. O modelo LRIC “puro” calcula os custos incrementais que são evitados quando um operador não presta o serviço de terminação de chamada, enquanto o modelo LRAIC + apura o custo de terminação de chamada tendo em consideração a partilha dos custos de tráfego com os outros serviços prestados.

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38. Como se pode verificar, os resultados apurados através do modelo LRIC “puro” são cerca de três vezes inferiores aos apurados através do modelo LRAIC +, o que permite inferir o quanto os outros serviços prestados pelos operadores de comunicações eletrónicas terão de “subsidiar” os custos não recuperados pelo serviço de terminação de chamada.

39. Salienta-se ainda que, para além destes custos, os operadores incorrem também em custos comuns, que devem ser recuperados através da sua atividade operacional. Assim, independentemente da metodologia de apuramento do incremento relevante para a determinação do preço de terminação de chamada, qualquer tarifa de terminação de chamada deveria ter incluído um mark-up para fazer face a estes custos.

40. Com base neste enquadramento seria muito útil que o modelo disponibilizado pelo ICP-ANACOM calculasse também a tarifa de terminação de chamada tendo por base a variante LRIC +, a qual inclui o tal mark-up para fazer face aos custos comuns.

41. Nos pontos seguintes a PT apresenta os seus comentários ao funcionamento e calibração do modelo.

4. C

42. No que respeita aos dados da procura, verifica-se que o modelo pressupõe uma evolução positiva dos clientes de acesso indireto, a partir do ano 2014. Face à evolução destes clientes verificada até agora, de decréscimo contínuo e acentuado, a PT solicita ao ICP-ANACOM a disponibilização dos pressupostos que estão na origem de tal evolução.

43. Chama-se a atenção para o facto de o modelo disponibilizado apresentar alguns valores preenchidos para o geotipo 5 quando este, no plano conceptual, é inexistente.

44. Sob o ponto de vista técnico, o modelo contém pressupostos que, no entender da PT, não parecem ser adequados face à realidade existente no território nacional.

45. Nomeadamente, e conforme referido no SPD, o número de nós de acesso do operador hipotético eficiente terá de ser fortemente influenciado pelo desenho da rede do operador incumbente, em estreita relação com a cobertura nacional exibida. No entanto, em vez de ter sido usado o número de nós de acesso que a PT reportou para a sua rede em 2012 (2699), foi adotado um número bastante inferior, ou seja, apenas 1669 nós MDF (Main Distribution Frame).

46. Decorrente deste facto, o número de equipamentos que agregam os acessos de cobre (DSLAMs) considerado no modelo é bastante inferior ao que seria realmente necessário para cobrir o território e a população, o que requereria igualmente o recurso aos SDF (Secondary Distribution Frame).

47. Na sequência do comentário anterior, é de voltar a referir o modelo desenvolvido pela Analysys Mason para a ARCEP, onde foram considerados quer os MDF’s quer os SDF’s da France Telecom (13.568 em 2009, tendo sido estimado um crescimento para 16.155 em 2012, sendo que no final de 2013 existiam na realidade cerca de 15.861 Noeud de Raccordement Abonné).

48. Quanto aos acessos em fibra, embora esteja referido que o modelo considera como elegíveis 513 nós de acesso para a colocação de OLT’s (número este que a PT considera adequado), ao longo de todo o período de estudo o modelo apenas utiliza 118. Ora, com este número parece-nos não ser possível abranger o número de casas passadas que são referidas (cerca de 4,3 milhões) e/ou obter-se o número de clientes NGA indicado.

49. [IIC] A título de comparação, note-se que a PT no seu rollout FTTH de cerca de 1,6 milhões de casas passadas (que correspondem a um potencial total de cerca de 1,9 milhões de casas), necessitou de cerca de 70 PoPs de nova geração (isto considerando apenas o território continental e sem incluir as zonas rurais).

50. De igual modo, para os geotipos 1 e 2, o modelo considera cerca de 2,0 milhões de casas passadas com apenas 33 pontos de presença, enquanto a PT, nas zonas de Lisboa e Porto tem cerca de 1,3 milhões de casas passadas com FTTH (num potencial total de cerca de 1,5 milhões de casas) para as quais necessitou de cerca de 40 PoPs de nova geração. [FIC]

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51. Outro ponto considerado crítico no modelo diz respeito à não consideração de redundância nos uplinks dos DSLAMs e das OLTs, ao contrário do que é usual ser feito pelos operadores. Este foi o comentário que também a France Telecom fez ao modelo proposto pela Analysys Mason. É de referir que noutros modelos de custeio LRIC já existentes foi considerada a existência de redundância. Por exemplo, ainda recentemente (março de 2014) os consultores da “Frontier Economics” consideraram redundância no modelo de custeio preparado para o regulador luxemburguês (ILR ¬- Institut Luxembourgeois de Régulation). Deste modo, a PT considera que o número de uplinks contemplado no modelo se encontra muito abaixo do que seria razoável. Veja-se na figura abaixo os pressupostos de resiliência assumidos no modelo proposto pela “Frontier Economics”:

52. Também a ocupação que o modelo considera para os portos PON parece ser excessiva, só podendo ser conseguida com recurso a sub-repartidores de fibras óticas colocados em armários de rua ou a uma arquitetura de fibra ótica ponto-a-ponto na rede de acesso, apenas com “splitagem” na Central. Ora, nenhuma destas opções retrata as redes FTTH existentes em Portugal, pois sobretudo nas zonas urbanas os municípios não têm permitido a instalação dos armários para a colocação dos sub-repartidores e todos os operadores têm usado uma arquitetura de rede de fibra ótica com splitters na rede de acesso (colocados em juntas e nas caixas dos prédios), uma vez que uma arquitetura de fibra ótica ponto-a-ponto ocuparia um espaço excessivo nas condutas e nas centrais, deteriorando o plano de negócio.

53. Consideramos, também, que a capacidade adotada pelo modelo para as OLTs é excessiva, tendo em conta as capacidades das OLTs existentes no mercado desde 2010 e que são utilizadas pelos operadores em Portugal.

54. Ainda no plano técnico, chama-se à atenção de que na folha “Operator” do ficheiro “1.Market.xlsm” do modelo, na secção “Subscriber data”, no ponto “1 Market subscriber”, os acessos “Broadband” a nível nacional, linha 2110, não são coerentes com o total dos acessos “Broadband” por geotipo, linha 2124. Nomeadamente, quanto aos acessos do tipo “o/w standard”, linha 2111 e linha 2132, parece-nos que a diferença se deve ao facto de nos acessos por geotipo não estarem a ser incluídos os acessos de “Bitstream” linhas 531 a 535 da folha “Demand”.

55. É referido no modelo da Analysys Mason que, relativamente à redundância na rede de transmissão, foram consideradas exceções nas ligações entre o Continente, os Açores e a Madeira (página 62):

Esta situação contrasta com a rede da PT, uma vez que a sua rede de transmissão entre os Açores, a Madeira e o Continente é securizada, usando um anel

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Madeira, através de um troço do cabo submarino Collumbus III entre o Continente e os Açores, um troço do cabo submarino Atlantis 2 entre a Madeira e o Continente, e um terceiro troço num cabo submarino PT Funchal-Ponta Delgada entre a Madeira e os Açores. Também na ilha da Madeira, existem dois nós L2. A PT considera, assim, que a rede do operador hipotético deveria reproduzir estas características.

56. No que se refere à evolução dos preços unitários dos principais equipamentos, estimada pelo ICP-ANACOM, apesar de se ter verificado uma diminuição dos custos dos equipamentos de rede nos últimos anos, é improvável que esse nível de erosão de preços continue, tendo em conta que a margem de redução vai diminuindo e que a tendência é para a estabilização dos preços de mercado. Assim, a evolução dos “Equipment capital expenditure trends” deveria ser de 0% a partir de 2014, à semelhança do preconizado para o OPEX, ao simplesmente acompanhar o valor da inflação.

57. A PT considera que um elevado nível de erosão do custo dos equipamentos só será possível num cenário de degradação da qualidade da rede, menor evolução tecnológica e maior número de falhas de integridade nas redes.