UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO CURSO DE DOUTORADO
LINHA DE PESQUISA: EDUCAÇÃO, POLÍTICA E PRÁXIS EDUCATIVAS
PEDRO ISAAC XIMENES LOPES
AVALIAÇÃO E REGULAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR: INTENÇÕES E TENSÕES NA PROPOSTA DE CRIAÇÃO DO INSTITUTO NACIONAL DE
SUPERVISÃO E AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR (INSAES)
Natal/RN 2019
PEDRO ISAAC XIMENES LOPES
AVALIAÇÃO E REGULAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR: INTENÇÕES E TENSÕES NA PROPOSTA DE CRIAÇÃO DO INSTITUTO NACIONAL DE
SUPERVISÃO E AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR (INSAES)
Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como parte dos requisitos para obtenção do título de Doutor em Educação.
Orientadora: Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro
Natal/RN 2019
Lopes, Pedro Isaac Ximenes.
Avaliação e regulação da educação superior: intenções e tensões na proposta de criação do Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (INSAES) / Pedro Isaac Ximenes Lopes. - Natal, 2019.
307 f.: il.
Tese (Doutorado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Educação, Programa de Pós-Graduação em Educação.
Orientador: Profa. Dra. Alda Maria Duarte Araújo Castro.
1. Educação superior - Tese. 2. Avaliação - Tese. 3. Regulação - Tese. 4. Supervisão - Tese. 5. INSAES - Tese. I. Castro, Alda Maria Duarte Araújo. II. Título.
RN/UF/BS - Centro de Educação CDU 378
Aos meus amados filhos, Beto, Gabriel e Lis, três gerações, que crescem e me fazem crescer.
À minha esposa, Grazi, companheira de todas as horas.
Ao meu pai, Cezar, e à minha mãe, Jandira, por todo o amparo. À minha avó Lili e ao meu avô Ximenes, o verdadeiro Doutor.
AGRADECIMENTOS
Sou muito grato a pessoas que foram fundamentais no percurso deste Doutorado. Meu muito obrigado:
Primeiramente, à paciência e dedicação da minha orientadora, Professora Doutora Alda Maria Duarte Araújo Castro. Reúne em si exigência, precisão, rigor, força e, ao mesmo tempo, doçura, afetuosidade e delicadeza. No mundo aparente, ressaltam-se as primeiras qualidades. Em sua essência, prevalecem as últimas. É orientadora, professora, educadora, mãe. Sou grato por tudo o que aprendi em sala de aula, em textos, em reuniões, no convívio, nos brindes de vinho.
À Professora Doutora Andréia da Silva Quintanilha Sousa, que muito contribuiu, não apenas com suas críticas a esta tese, mas também me mostrou como ser um profissional e uma pessoa melhor. É inspiradora. Faz com que muitos de seus estudantes se motivem a continuar lutando pela educação. Embora eu não tenha conseguido incorporar grande parte das sugestões, sei que ficam portas abertas para a continuidade da parceria.
Ao Professor Doutor Gilmar Barbosa Guedes, intelectual e militante, pelo companheirismo durante os debates na Linha, no Grupo de Política do Ensino Superior e por carinhosamente se disponibilizar em dialogar com esta tese.
Ao Professor Doutor José Carlos Rothen, maior referência nos estudos acerca da avaliação da educação superior no Brasil, por sua produção acadêmica e pelos apontamentos à construção da tese.
Ao Professor João Ferreira de Oliveira, por toda a sua produção e conferências que tenho acompanhado nos últimos anos, bem como pelo convívio no Projeto Integrado de Pesquisa “Expansão e qualidade da educação superior no contexto do Plano Nacional de Educação (2014-2024)”. Neste, na condição de investigador aprendiz, tenho amadurecido e me capacitado. Continuo um pesquisador em formação.
Ao Professor Doutor Antônio Cabral Neto, pelos conselhos e incentivos. Com sua sabedoria, só precisa de uma palavra para centelhar ideias que dão rumo às investigações dos que têm o privilégio de com ele aprender. Sua influência é imprescindível para que todos da Linha de Pesquisa Educação, Política e Práxis Educativas possam crescer academicamente.
Ao Professor Doutor José Moisés Nunes da Silva, por se disponibilizar em dialogar com esta tese.
À Professora Doutora Maria Luísa Machado Cerdeira, minha orientadora durante o Programa de Doutorado Sanduíche no Exterior (PDSE) da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES), realizado no Instituto de Educação da Universidade de Lisboa (IE/ULisboa). É uma pessoa forte e sensível, exemplo de profissional e de demonstração de princípios humanos. A ela, por quem guardarei profundo apreço e carinho, serei eternamente grato. Estendo, ainda, o agradecimento a todos os docentes com quem tive a oportunidade de dialogar e aprender no IE/ULisboa, bem como aos demais estudantes pela hospitalidade dos colegas de morada.
Às professoras e aos professores da Linha de Pesquisa Educação, Política e Práxis Educativas Luciane Terra dos Santos Garcia, Magna França, Maria Goretti Cabral Barbalho, Walter Pinheiro Barbosa Junior e, em especial, à Professora Doutora Maria Aparecida de Queiroz, a quem estimo muito carinho e admiração.
Às amigas e aos amigos do PPGEd, Girliany Santiago, Marcos Torres, Amilka Dayane, Danilma de Medeiros, Raphael Lacerda, Janaína Lopes, Fabiana Araújo, Gersonita Paulino, Maria Paula, Naelly Carla, Gilneide Lobo, Josielle Soares, Larissa Fernandes, Matheus Lucas, Francineide de Lucena (in memoriam), Maize Sousa, Aline Medeiros, Anna Gabriella, Isabela Cristina, Polena Valesca e tantos outros que estiveram presentes nos grupos de estudos, disciplinas, eventos acadêmicos e conversas de corredores. Um agradecimento, em especial, ao irmão camarada Christomyslley (o Maguinho), que conheci na Universidade Potiguar (UnP), e tive a oportunidade de estender os laços fraternais na UFRN, sempre com sorriso e abraço festivo da minha chegada.
Aos docentes do Centro de Educação da UFRN, particularmente à Professora Kilza Fernanda Moreira de Viveiros, educadora engajada e pessoa doce. Sempre com a mão estendida para nos impulsionar.
Aos amigos do Grupo Interdisciplinar de Estudos e Avaliação de Políticas Públicas (GIAPP), sobretudo os Professores Doutores Lincoln Moraes de Souza e João Matos Filho, intelectuais críticos e amigos, sempre acolhedores.
À Coordenação do PPGEd, em especial, ao Secretário Mestre Milton José Câmara dos Santos, Técnico em Assuntos Educacionais, que, com toda a sua equipe técnico-administrativa, possibilita a realização da atividade-fim.
Ao Vice-Reitor da UFRN, Professor Doutor José Daniel Diniz Melo, ao Pró-Reitor de Pós-Graduação, Professor Doutor Rubens Maribondo do Nascimento, e ao Diretor do Centro de Tecnologia, Professor Doutor Luiz Alessandro Pinheiro da Câmara de Queiroz, pelo apoio à concretização deste trabalho.
Às e aos discentes da UnP e da UFRN, pelo privilégio de ter feito parte da formação acadêmica, seja como docente, orientador e/ou tutor. Ao modo freireano, talvez sem saberem, estimularam-me à reflexão crítica sobre a prática docente, com alegria e esperança. Ensinaram-me sobre humildade, tolerância e generosidade. Fortaleceram em mim o desejo de luta em defesa da educação. Reacenderam a ideia de que a mudança é possível.
À minha família, por ser meu abrigo. Desculpem-me pelas horas roubadas pelo tempo de estudo. Um beijo carinhoso na minha esposa, Grazi, na minha mãe, Jandira, no meu pai, Cezar, e nas crianças e adolescentes (filhos e sobrinhos), Beto, Gabriel, Lis, Rebeca, Vinicius, Júlio e Dani.
“[...] tínhamos atingido nosso fim principal, que era enxergar claramente as nossas ideias.”.
(MARX, Karl. Prefácio. In: ______. Contribuição à crítica da economia política. 3. ed. São Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 7)
RESUMO
O objetivo geral desta pesquisa foi analisar a construção da proposta de criação do Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (INSAES), investigando as intenções e as tensões nos debates ocorridos na Câmara dos Deputados acerca da avaliação, regulação, supervisão e acreditação da educação superior no Brasil. O referencial teórico e metodológico foi construído a partir das contribuições do materialismo dialético, sob a articulação das categorias da totalidade, da contradição e da mediação. Quanto aos procedimentos técnico-instrumentais, foram realizadas entrevistas exploratórias com cinco sujeitos situados em contextos institucionais envolvidos no debate, além da análise dos discursos presentes nos documentos produzidos na Câmara dos Deputados durante a tramitação da matéria, fazendo uso do software MAXQDA na organização e análise dos dados. O movimento expositivo da pesquisa partiu das determinações e relações diversas ao concreto pensado, com o intuito de representar o fenômeno estudado no seu lugar histórico. Constatamos que o INSAES evidencia similitudes com o formato de agência reguladora, já vigente em outros setores econômicos e sociais, fruto da Reforma do Estado brasileiro, desencadeada especialmente a partir dos anos 1990. O Projeto de Lei (PL) nº 4.372/2012, propondo o INSAES, compunha o programa desenvolvimentista do Governo Dilma Rousseff. Este concebia o capitalismo baseado em uma economia de mercado planejada e administrada pelo Estado, que passa a investir em sua capacidade gerencial, sem romper com a hegemonia do grande capital e, consequentemente, sem obstaculizar a privatização da expansão da educação superior e sem promover a sua estatização. A Câmara dos Deputados foi o lócus de concretude dos embates decisórios e tensões, evidenciando o conflito de interesses acerca do modelo de educação superior e projeto de sociedade em disputa. Defensores da educação enquanto bem público eram favoráveis ao Projeto, embora o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP) e a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) tenham demonstrado preocupações com a possibilidade de secundarização e desmonte da avaliação já desenvolvida no âmbito do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES). Ganhou destaque, porém, a atuação do bloco de oposição ao PL, composto precipuamente pela bancada de parlamentares e entidades representativas associadas ao setor privado-mercantil. De um modo geral, as emendas alinhadas ao setor privado reivindicaram a supressão da supervisão e da necessidade de autorização prévia para transações entre as empresas educacionais (fusão, aquisição, incorporação e outras). A pressão fez com que o Governo cedesse, reduzindo valores de taxas e multas e garantindo a participação do segmento privado nas instâncias colegiadas. Contudo, a crise capitalista brasileira e, sobretudo, a crise da forma política, instalada entre os Poderes Legislativo e Executivo, fez com que a coalização multipartidária, liderada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB), se desagregasse, retirando o Projeto INSAES da agenda pública, não por questões de mérito, mas sim por decisão
política. Concluímos que a desregulação da oferta aprofunda a precarização nas condições de ensino, pesquisa e extensão, impedindo o efetivo direito social à educação e contribuindo para uma maior mercantilização da educação superior. Palavras-chave: Educação superior. Avaliação. Regulação. Supervisão. INSAES.
ABSTRACT
The main purpose of this study was the analysis about the construction of the proposal to create the National Institute of Supervision and Evaluation of Higher Education (INSAES), investigating the intentions and strains in the debates in the Chamber of Deputies about the evaluation, control, supervision and accreditation of higher education in Brazil. The theoretical and methodological framework were constructed with the support of the dialectical materialism, under an articulation of the categories of totality, contradiction and mediation. As for the technical-instrumental procedures, exploratory interviews were conducted with five subjects located in institutional contexts involved in the debate, besides the analysis of the speeches present in the documents produced in the Chamber of Deputies during the parliamentary procedure of the issue, making use of MAXQDA software in the organization and data analysis. The expository movement of the research started from the determinations and distincts relations about the concrete thought, with the intention to represent the phenomenon studied in its historical place. We realized that INSAES shows similarities with the regulatory agency format, already in force in other economic and social sectors, as a result of the Brazilian State Reform, that was mostly triggered in the 1990s. The bill number 4.372/2012, that proposed the INSAES, comprised the developmental program of the Government Dilma Rousseff. The Rousseff Government was grounded in a form of capitalism based on a planned and state-run market economy that began to invest in its managerial capacity, without breaking with the hegemony of big capital and, consequently, without impeding the privatization of the expansion of higher education and without promoting its nationalization. The Chamber of Deputies was the locus of concreteness of the decision-make strifes and tensions, evidencing the conflict of interests about the model of higher education and the project of society in dispute. Although the Anísio Teixeira National Institute of Educational Studies and Research (INEP) and the National Commission for the Evaluation of Higher Education (CONAES) have expressed concern about the possibility of relegation and dismantling of the evaluation already developed within the framework of the National System for the Evaluation of Higher Education (SINAES), defenders of education as a Commonweal were in favor of the Project. The bill opponents' block, however, was mainly composed of members of parliament and representative entities associated with the private-market sector. In general, the amendments aligned with the private sector demanded the suppression of supervision and necessity of prior authorization for transactions between educational companies (merger, acquisition, incorporation and others). The pressure caused the Government to cede, reducing rates and fines and ensuring the participation of the private segment in collegiate bodies. However, the Brazilian capitalist crisis and above all the crisis of the political form, installed between the Legislative and Executive Branches, caused the multiparty coalition, led by the Workers' Party (PT) and the Brazilian Democratic Movement Party (PMDB) to disaggregate, removing the INSAES Project from the public agenda, not by merit, but by political decision. We have concluded that the deregulation of the supply deepens
the precariousness in the conditions of teaching, research and extension, hindering the effective social right to education and contributing to a greater commodification of higher education.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 – Documentos analisados acerca da tramitação do INSAES ... 43 Quadro 2 – Documentos da UNESCO e do Banco Mundial analisados ... 67 Quadro 3 – Normas e orientações europeias para a garantia da qualidade ... 97 Gráfico 1 – Evolução da dotação orçamentária autorizada para o Fies (em bilhões de reais) ... 145 Quadro 4 – Classificação de Instituições de Educação Superior quanto à sua organização acadêmica – Brasil – 1997-2019 ... 149 Quadro 5 – Síntese histórica recorrente da avaliação educacional, conforme Lima (2008) ... 153 Quadro 6 – Configuração do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) ... 179 Quadro 7 – Comparativo entre o SINAES da CEA, o SINAPES e o SINAES aprovado pelo Congresso Nacional ... 182 Quadro 8 – Composição do CPC e pesos das suas dimensões e componentes ... 186 Quadro 9 – Políticas de educação superior condicionadas a processos de avaliação ... 188 Quadro 10 – Comparativo entre o Decreto nº 7.690/2012 e o Projeto de Lei nº 4.372/2012 ... 201 Figura 1 – Broche confeccionado pela Associação de Servidores do INEP (ASSINEP) – “País que tem INEP não improvisa com INSAES” ... 204 Quadro 11 – Anexo VII do Projeto de Lei nº 4.372/2012 ... 209 Quadro 12 – Estimativa de valores que seriam arrecadados com a Taxa de Supervisão, sobre o n° de vagas autorizadas ... 210 Figura 2 – Nuvem com as 50 palavras mais recorrentes no PL nº 4.372/2012 ... 211 Quadro 13 – Composição e atribuições do Plano de Carreiras e Cargos do INSAES ... 212
Quadro 14 – Quadro de Pessoal proposto para o INSAES e Folha Salarial estimada
... 213
Quadro 15 – Comparando o quadro de pessoal do INSAES e sua Folha Salarial com o MEC, Capes, INEP e outros órgãos da Educação Superior ... 214
Quadro 16 – Agências Reguladoras e total de funcionários ... 215
Quadro 17 – Comparativo entre a Lei nº 10.861/2004 e o Projeto de Lei nº 4.372/2012 ... 217
Figura 3 – Linha do tempo referente ao Projeto INSAES na Câmara dos Deputados ... 222
Quadro 18 – Composição da Comissão de Educação e Cultura (CEC) – 2012 ... 223
Quadro 19 – Relação dos deputados que apresentaram emendas da CE ... 230
Quadro 20 – Comparativo entre Emendas adotadas pela CE e a proposta do Poder Executivo ... 232
Quadro 21 – Relação dos deputados que apresentaram emendas da CTASP ... 239
Quadro 22 – Comparativo entre as emendas adotadas pela CTASP e os textos precedentes ... 241
Quadro 23 – Resultado da votação sobre o PL nº 4.372/2012 na CTASP ... 244
Quadro 24 – Relação dos deputados que apresentaram emendas na CFT ... 254
Quadro 25 – Votação dos destaques na CFT ... 256
Quadro 26 – Resultado da votação sobre o Parecer do Relator na CFT ... 257
Quadro 27 – Comparativo entre as emendas adotadas pela CFT e os textos precedentes ... 257
Quadro 28 – Relação dos deputados que apresentaram emendas da CCJC ... 262
Quadro 29 – Orientação das Bancadas para votação do Requerimento nº 7492/2013 – Urgência para apreciação do PL Nº 4.372/2012 ... 263
Quadro 30 – Resultado da votação do Requerimento nº 7492/2013 – Urgência para apreciação do PL nº 4.372/2012 ... 266
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Evolução do número de matrículas de graduação, por categoria administrativa – Brasil – 1964-2016 ... 137 Tabela 2 – Número de matrículas em cursos de graduação, na modalidade a distância, em IES públicas – Brasil 2006-2016 ... 141 Tabela 3 – Número de matrículas em cursos de graduação, em IF e CEFET – Brasil 2009-2016 ... 143 Tabela 4 – Matrícula total e com financiamento estudantil/bolsa em cursos de graduação na rede privada – Brasil 2009-2016 ... 144 Tabela 5 – Número de instituições de educação superior, por categoria administrativa ... 148
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABMES Associação Brasileira de Mantenedoras de Ensino Superior
AM Amazonas
AP Amapá
ARCU-SUL Sistema de Acreditação Regional de Cursos de Graduação do MERCOSUL
Art. Artigo
ASSINEP Associação de Servidores do INEP
BA Bahia
BM Banco Mundial
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econômica
CCJC Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania
CE Ceará
CE Comissão de Educação
CEA Comissão Especial de Avaliação da Educação Superior CEBAS Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social
CEC Comissão de Educação e Cultura
CFT Comissão de Finanças e Tributação
CNE Conselho Nacional de Educação
CONAES Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior CONFENEN Confederação Nacional dos Estabelecimentos de Ensino CONTEE Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação
CTAA Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação
CTASP Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público
DEM Democratas
Dep. Deputado
DF Distrito Federal
EMI Exposição de Motivos Interministerial
ENADE Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes
ENC Exame Nacional de Cursos
ES Espírito Santo
EEES Espaço Europeu de Ensino Superior
FHC Fernando Henrique Cardoso
GO Goiás
IES Instituições de educação superior
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
INSAES Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior
MA Maranhão
MEC Ministério da Educação
MEXA Mecanismo Experimental de Acreditação do MERCOSUL
MG Minas Gerais
MS Mato Grosso do Sul
NR Nova Redação
OMC Organização Mundial do Comércio
PA Pará
PAIUB Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras
PB Paraíba
PCdoB Partido Comunista do Brasil
PDT Partido Democrático Trabalhista
PE Pernambuco
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PI Piauí
PL Projeto de Lei
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PMN Partido da Mobilização Nacional
PP Partido Progressista
PPS Partido Popular Socialista
PR Paraná
PR Partido da República
PRB Partido Republicano Brasileiro
PROS Partido Republicano da Ordem Social
PRP Partido Republicano Progressista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristão
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSL Partido Social Liberal
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
PTC Partido Trabalhista Cristão
PV Partido Verde
RANA Rede de Agências Nacionais de Acreditação
RJ Rio de Janeiro
RN Rio Grande do Norte
RO Rondônia
RR Roraima
RS Rio Grande do Sul
SAEB Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
SC Santa Catarina
SD Solidariedade
SE Sergipe
SERES Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior SINAES Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior
SINPROEP/DF Sindicato dos Professores em Estabelecimentos Particulares de Ensino do Distrito Federal
SP São Paulo
TO Tocantins
UNE União Nacional dos Estudantes
UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 20
1.1 Contextualização do objeto de estudo ... 20
1.2 Delimitação do objeto de estudo ... 24
1.3 Objetivos (geral e específicos) ... 29
1.4 Referencial teórico e metodológico ... 30
1.5 Estrutura da tese ... 45
2 INFLUÊNCIA DOS FATORES SOCIOECONÔMICOS E AGENDA GLOBALMENTE ESTRUTURADA PARA A AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR ... 47
2.1 Contexto socioeconômico e político e suas repercussões na educação: o papel do conhecimento para o desenvolvimento da economia ... 48
2.2 Regulação transnacional e organismos multilaterais: atores político e intelectual na configuração da educação superior ... 65
2.2.1 A Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO) e as diretrizes para a educação superior ... 67
2.2.2 Orientações economicistas para a educação superior: Banco Mundial (BM) e Organização Mundial do Comércio (OMC) ... 78
2.2.3 Sistemas de acreditação em escala global: o INSAES como disposição para uma tendência em curso ... 94
3 REFORMA ADMINISTRATIVA DO ESTADO BRASILEIRO E AS REPERCUSSÕES NA RELAÇÃO EXPANSÃO-AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR ... 103
3.1 Reforma do Estado e modernização da administração pública: a difusão do modelo gerencial ... 104
3.2 Do Plano Diretor da Reforma ao Novo Desenvolvimentismo: institucionalização do modelo gerencial e criação de agências reguladoras ... 110
3.2.1 Reforma do Estado no Brasil: primeiras iniciativas ... 110
3.2.2 O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e as iniciativas do Governo FHC (1995-2002) ... 115
3.2.3 Os Governos do PT (2003-2016) e o chamado Novo Desenvolvimentismo: continuidade da Reforma do Estado ... 126
3.3 Educação superior no Brasil e sua transformação em serviço competitivo e não-exclusivo do Estado ... 134
4 AVALIAÇÃO A SERVIÇO DA REFORMA DO ESTADO: POLÍTICAS PÚBLICAS DE AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR NO BRASIL ... 151
4.1 Um breve histórico da avaliação educacional e da avaliação de políticas públicas e suas relações ... 152 4.2 Propostas e políticas públicas de avaliação da educação superior no Brasil: os antecedentes do SINAES ... 164 4.3 O Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES) e os processos de regulação e supervisão ... 175
5 O INSTITUTO NACIONAL DE SUPERVISÃO E AVALIAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR (INSAES): DO PODER EXECUTIVO AO LEGISLATIVO ... 195
5.1 Projeto de Lei nº 4.372/2012: a formulação do Poder Executivo ... 196 5.2 Tramitação na Câmara dos Deputados: correlação de forças ideológicas e políticas em disputa ... 220
5.2.1 Comissão de Educação (CE): construção do consenso em torno da criação do INSAES ... 223 5.2.2 Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP): ruptura do consenso em torno da criação do INSAES ... 239 5.2.3 Comissão de Finanças e Tributação (CFT): intensificação da resistência em torno da criação do INSAES ... 245 5.2.4 Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC) e Plenário da Câmara: crise da coalizão multipartidária ... 261
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 275 REFERÊNCIAS ... 285
1 INTRODUÇÃO
1.1 Contextualização do objeto de estudo
A ação de “avaliar” é intrínseca a grande parte das atividades humanas, enquanto apreciação de um determinado sujeito ou fenômeno, seja de maneira espontânea, no âmbito do senso comum, ou mesmo de modo formal mediante espaços criados para tal fim. Isso porque, nas situações cotidianas, atribuem-se juízos de valor e escolhem-se, opta-se, tomam-se decisões no dia a dia. Mas há procedimentos avaliativos que ultrapassam o juízo de valor individual e ganham dimensão social. Num mundo cada vez mais complexo, a intermediação da avaliação por terceiros, com caráter institucional, torna-se mais recorrente. Sistemas de avaliação em setores econômicos e sociais, avaliação realizada por usuários de serviços, avaliação de desempenho de funcionários e diversos outros tipos de avaliação, servem formalmente para descobrir analiticamente os problemas (embora, inversamente, possam também servir para camuflá-los).
A avaliação, no sentido de interesse público, é prerrogativa do Estado e está articulada à apreciação dos serviços prestados e ao comércio de mercadorias, pilares do sistema de trocas no contexto do padrão de “acumulação flexível” (HARVEY, 2012a). O Estado, nesse sentido, adquire o papel de avaliador para fins de regulação, no sentido de controle dos produtos. Com o campo da educação, cada vez mais organizado para a produção e venda de serviços educacionais, não tem sido diferente (VALE, 2018).
A chamada avaliação educacional, em suas origens, estava mais associada ao processo de ensino e aprendizagem, nas relações entre professores e estudantes, sobretudo mediante aplicação de testes. A partir do último cartel do século XX, assumiu o caráter de avaliação das políticas educacionais de maneira mais ampla, ganhando importância nos debates acerca da gestão pública (SOUZA, 2017).
Nos anos 1980 no plano internacional e mais precisamente no Brasil, a partir da década de 1990, a avaliação se tornou parte da Reforma do Estado, compondo o projeto de expansão da educação superior que ainda está em curso. Nesse período, a larga e acelerada ampliação de vagas e Instituições de Educação Superior (IES) foi impulsionada não apenas pela demanda da população brasileira, mas também
pelo processo de globalização da economia, em que a produção de informação, conhecimento e inovação, se tornou fator de produtividade e ganhos de vantagens na concorrência econômica global. Diante da centralidade assumida pelo conhecimento, o sistema de ensino, especialmente o de nível superior, passou a ser estratégico para as políticas de desenvolvimento socioeconômico dos países. Representativo desse investimento é o crescimento do número de estudantes matriculados na graduação no Brasil, que saltou de 1.565.056, em 1991, para 8.290.911, em 2017 (INEP, 2018). Tudo isso ocorreu sob a lógica e as necessidades do modo de produção capitalista, acompanhada das noções de “sociedade do conhecimento”, “empregabilidade”, “pedagogia das competências” e “empreendedorismo” (FRIGOTTO, 2011). A importância incumbida à educação superior impactou fortemente na sua gestão, que passou a ser alvo de cobrança sucessiva dos agentes econômicos, pressão por novos modelos de financiamento e coação mediante critérios de avaliação.
Diante desse cenário, políticas de avaliação da educação têm assumido maior relevância na agenda nacional, como uma das ações para direcionamento da crescente expansão. No mundo globalizado, a problemática da avaliação está imbricada também com a internacionalização da educação superior, o que torna necessário conferir validade internacional à certificação, de modo a viabilizar mobilidade de estudantes e trabalhadores, mediada por organismos internacionais, que influenciam a configuração dos sistemas educativos nacionais. A centralidade adquirida pela avaliação internacional comparada por intermédio de rankings globais de universidades (BARREYRO, 2018) ilustram esse fenômeno. Desse modo, a avaliação da educação superior tem se constituído como “problema público” e como “problema político”, isto é, um problema que exige intervenção da autoridade pública e mobilização dos segmentos envolvidos.
A primeira política pública brasileira de avaliação sistemática da educação superior foi o Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (PAIUB), implementada em 1994 (BARREYRO; ROTHEN, 2011). Concebendo a educação como bem público e tendo a avaliação institucional como foco, o PAIUB pautou-se pelo princípio da globalidade, isto é, defendeu uma perspectiva avaliativa multidimensional, que desse conta das diversas atividades desenvolvidas na IES, e não apenas restrita a um aspecto desconexo do todo. Além disso, sendo a adesão voluntária, o Programa sustentou o princípio da não-punição ou premiação, pois a
ideia era cultivar uma cultura da avaliação, a fim de identificar e formular ações que implicassem na superação das insuficiências encontradas. O fundamento foi a valorização da participação da comunidade acadêmica e a negociação, constituindo-se em oportunidade de autoconhecimento da universidade pública e reflexão crítica (RISTOFF, 2011; BARREYRO; ROTHEN, 2008).
O PAIUB teve vida curta, pois foi desvanecendo com o avanço da ideologia neoliberal no Brasil, que passou a implementar políticas de avaliação a fim de atribuir credibilidade ao processo de reforma da administração pública assentado no modelo gerencial, bem como para amparar as diretrizes de desregulamentação e privatização de áreas monopolizadas, até então, pelo Estado. Adequando-se a esse novo contexto de influência, no primeiro ano do Governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), foi criado o Exame Nacional de Cursos (ENC). Embora o ENC incluísse uma série de procedimentos, ganhou relevância o Provão, aplicado no período de 1996 a 2003, destinado a aferir os conhecimentos e competências adquiridos pelos concluintes dos cursos de graduação. Não houve, assim, articulação do Provão com os demais componentes da avaliação de cursos, limitando o ENC à medição, classificação e ranqueamento (BARREYRO; ROTHEN, 2006; DIAS SOBRINHO, 2010).
No primeiro Governo Luís Inácio Lula da Silva, a política foi modificada, com a sanção da Lei nº 10.861/2004, que instituiu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (SINAES), vigente até os dias atuais. O SINAES partiu de uma concepção mais abrangente, de integração das dimensões internas e externas, particular e global, somativo e formativo, quantitativo e qualitativo (CEA, 2009; BARREYRO; ROTHEN, 2006), abarcando a avaliação da tríade: instituições, cursos de graduação e estudantes. A avaliação institucional é dividida entre autoavaliação e a avaliação externa in loco. Quanto aos cursos, são avaliadas as condições de ensino (perfil do corpo docente, instalações físicas e organização didático-pedagógica) e inclui, entre outros procedimentos e instrumentos, visitas por comissões de avaliadores das respectivas áreas do conhecimento. Já a avaliação dos estudantes é realizada anualmente mediante aplicação do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), teste que é componente curricular obrigatório e condição para emissão do diploma (BARREYRO; ROTHEN, 2014). A partir de 2008, “a pretexto de se resolverem questões práticas, como a dos atrasos burocráticos relativos à autorização, reconhecimento e renovação de
reconhecimento de cursos, e de credenciamento e recredenciamento de IES” (SGUISSARDI, 2013, p. 952), os ciclos avaliativos da educação superior passaram a ser orientados pelo Conceito Preliminar de Curso (CPC) e pelo Índice Geral de Cursos Avaliados da Instituição (IGC). Esses índices transformaram consideravelmente o SINAES, pois são calculados majoritariamente por instrumentos relacionados ao ENADE, produzindo um “Neo-Sinaes” (SOUSA; FERNANDES, 2016), perdendo-se parte da concepção de avaliação multidimensional, com finalidade de estimular melhores práticas, e aproximando-se à ideia de medidas de conformação.
Não obstante essas metamorfoses, a avaliação ainda possui o potencial formativo de orientar o planejamento e as ações acadêmicas em geral, contribuindo para a aprendizagem institucional. Mas, além da avaliação, a Lei nº 9.394/1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional (LDB), prevê como incumbência do Poder Público a regulação e supervisão de cursos e IES. Desse modo, a avaliação realizada pelo SINAES constitui referencial básico para os processos de regulação (credenciamento e recredenciamento, em se tratando de IES, e autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento, quando cursos) e supervisão, a fim de zelar pela conformidade da oferta com a legislação, podendo culminar na aplicação de sanções. A prescrição dessas funções tem sido permeada por micro-regulamentos, mediante portarias, instrumentos, notas técnicas etc., emitidos pelo Ministério da Educação (MEC). A execução tem sido realizada por diversas instâncias, que incluem o próprio MEC, a Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (SERES), a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), a Comissão Técnica de Acompanhamento da Avaliação (CTAA) e o Conselho Nacional de Educação (CNE).
No primeiro mandato do Governo Dilma Vana Rousseff, marcado pela maior presença estatal na coordenação do programa desenvolvimentista e pelo fortalecimento do seu papel regulador, foi encaminhado ao Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) nº 4.372/2012, propondo a criação do Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (INSAES). Considerando a estrutura vigente do MEC insuficiente, a ideia era desenvolver uma autarquia responsável, ao mesmo tempo, pela avaliação, regulação, supervisão e acreditação das instituições e cursos de graduação, criando 550 cargos. O Governo justificou o PL levando em
conta a meta de massificação posta no Plano Nacional de Educação (PNE), afirmando que, sem o INSAES, a capacidade operacional do MEC, para o efetivo exercício das atribuições de avaliação, regulação e supervisão da educação superior, estaria inviabilizada (BRASIL, 2012). Destarte, o INSAES seria condição para viabilizar a expansão sob controle, diante, sobretudo, do predomínio privado-mercantil na educação superior brasileira (SGUISSARDI, 2008a; CHAVES, 2010; CABRAL NETO e CASTRO, 2011; GOMES, 2016; VALE, 2018). Para abarcar todo o macroprocesso regulatório, o INSAES, entre outras coisas, alteraria a Lei do SINAES, texto que permanece o mesmo desde a sua sanção.
No debate legislativo, ocorrido no período de 2012 a 2015, num primeiro momento, diante da ampla coalizão multipartidária que o Governo compôs, capaz de atingir maioria no Congresso Nacional, a aprovação do INSAES parecia certa. De fato, em menos de três anos, o Projeto foi aprovado nas Comissões de Educação (CE), na de Trabalho, de Administração e Serviço Público (CTASP) e na de Finanças e Tributação (CFT). O PL, que se submeteu à apreciação conclusiva das Comissões e tramitou em regime de prioridade, parou na última Comissão, a de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), diante do desgaste do Governo, que resultou no processo de impeachment da Presidenta Dilma Rousseff, em 2016.
1.2 Delimitação do objeto de estudo
Atuando na elaboração do planejamento e execução dos programas e ações, bem como das avaliações institucionais, em IFES, e coordenando o processo de discussão do ENADE em IES privada, sentimos a necessidade de ampliar e aprofundar o debate na temática da avaliação da educação superior. O objeto de estudo foi construído a partir das inquietações acerca das novas configurações e arranjos institucionais que estavam perpassando o âmbito da avaliação. Como exposto por Sguissardi (2012, p. 956), “a criação do Insaes é [...] ocasião propícia para oportunas questões”. Diante disso, a motivação de ordem intelectual para realizar esta pesquisa foi registrar historicamente o momento de tensão da ação pública no que concerne à política de avaliação da educação superior, mais especificamente na proposta do INSAES. Pode-se contestar que a problemática por nós investigada não aborda uma política implementada, pois encontra-se numa condição de indeterminação quanto ao resultado final por estar “suspenso”, havendo
a possibilidade de o Projeto de Lei nº 4.372/2012 nunca mais ser retomado, ao menos no seu formato atual. Antecipando-nos a essa arguição, embora julguemos legítimo e necessário a investigação do desenho das políticas educacionais e dos resultados obtidos, consideramos também que há uma certa recusa, em geral, em examinar sequências históricas que não tiveram seu ciclo completamente produzido.
Para levar a pesquisa adiante, entendemos que o INSAES, enquanto herança cognitiva do debate, continua vivo em suas tensões e intenções, mesmo que secundarizado na agenda política. Não obstante não ter produzido resultados, efeitos ou impacto no sentido discutido por Souza (2014), entendemos que o INSAES se realizou ideologicamente como ação pública. Foi, desse modo, um resultado em si. É oportuno mencionar que para alguns analistas, como Dye (2011), política pública envolve o fazer e o não fazer de forma deliberada. Desse modo, é possível afirmar que toda ação pública, independentemente da alternância de fases – na maior parte das vezes não-linear –, pode ser objeto de análise. Ou seja, aquilo que o Estado faz ou deixa de fazer é passível de ser conquistado, construído e verificado enquanto fato científico. Nesse sentido, analisar como os problemas são delimitados no processo de formulação de políticas e as maneiras pelas quais as alternativas são apresentadas, selecionadas ou negligenciadas são questões fundamentais para a compreensão da dinâmica da ação estatal. Focalizar a formação da agenda pública, compreender como questões mobilizam debates, esforços e recursos, são questões importantes para se compreender os fenômenos sociais.
Trata-se de uma pesquisa que se constitui o que no campo da análise das políticas públicas se denomina de avaliação ex ante, a priori ou avaliação-diagnóstico, que ocorre durante a fase de preparação de uma dada política. Segundo Meny e Thoenig (1992), a avaliação ex ante pode assumir o caráter prospectivo, sendo aplicada para auxiliar na tomada de decisões quando estão em disputa distintas alternativas, permitindo a escolha mais satisfatória. Para Stufflebeam (1978), trata-se de uma avaliação do contexto, que fundamenta as decisões da fase de planejamento ao identificar necessidades não satisfeitas, oportunidades não aproveitadas e outros problemas subjacentes.
Tem-se como objeto de estudo, portanto, o momento da formulação de uma política de avaliação, o que abrange os embates em torno de sua discussão. Como aponta Celina Souza (2007), a formulação de políticas públicas é o momento em
que a ação governamental aponta seus propósitos em programas e ações que poderão produzir respostas no mundo real. Entendendo esse momento como o processo de formulação de uma política pública, Draibe (2001, p. 29-30) afirma que se trata de um movimento complexo:
Teoricamente, compreende a formação da agenda pública (a introdução do tema ou mais diretamente das demandas na agenda social e, posteriormente, pública); a produção e o confronto de alternativas por parte dos diferentes grupos de atores; os processos de filtragens e de apropriação/domesticação da policy por parte dos agentes, segundo o legado ou as tradições e culturas organizacionais; a formulação e decisão; as definições de estratégias de implementação.
No caso do INSAES, não ter sido implementado, no sentido mais estreito, não implica que não tenha sido engendrado, pois movimentou sujeitos e grupos, mobilizou toda uma teia institucional em torno do debate público, tendo interrompido o seu ciclo em decorrência de transformações no contexto macropolítico. Assim, rechaçando a ideia de que a formulação de políticas públicas é um processo exclusivamente racional e linear, desvinculado do processo político, buscamos articular a produção da policy ao contexto maior da politics, visto que os fenômenos sociais são multidimensionais e dialéticos.
A segunda razão para desenvolver esta pesquisa foi de ordem ético-moral, vinculada ao princípio de justiça social, pois o que está em discussão, como pano de fundo, é um debate mais amplo, uma vez que a avaliação da educação deve ser uma política pública que contribua para o aprofundamento dos valores democráticos. As estatísticas e programas criam a representação de que se tem expandido a educação com o objetivo de democratizar, ampliando o leque de possibilidades de acesso. Há elementos, contudo, que indicam uma flexibilização que justifica a “inclusão excludente” (KUENZER, 2007). O Brasil contabilizou, em 2017, taxa bruta e líquida de matrícula de, respectivamente, 34,6% e 19,1% (INEP, 2018). Isto indica que o país está em transição para um processo de massificação1. O aumento
1 Trow (1973, 2005), ao analisar as transformações no âmbito da educação superior, estabeleceu três
modelos de configuração: sistema de elite, sistema de massa e sistema universal. Para distinguir a transição de um modelo para outro, o autor utiliza fundamentalmente o tamanho do sistema como critério. Assim, o sistema de elite é caracterizado por atender até 15% da população com idade prevista para estar cursando a educação superior. Já o sistema de massa, compreende um volume de matrículas que abrange entre 16% e 50% desse grupo etário, estando consolidado quando atinge mais de 30%. O sistema universal, por sua vez, acolhe mais de 50% do intervalo de idade recomendado. Ressalte-se, ainda, que, além do fundamento no tamanho do sistema, Trow (2005) elabora mais dez dimensões a fim de qualificar a distinção entre cada sistema, a saber: atitudes em
quantitativo no número de estudantes matriculados, porém, não garante, necessariamente, um padrão de qualidade. Aliás, Santana et alii (2018, p. 3) afirmam que “não existe um conceito único de qualidade, mas sim ideias multirreferenciadas e polissêmicas sobre o tema”. É, pois, um termo polissêmico, que tem seu sentido atribuído conforme o contexto, o lugar de fala e a concepção acerca da função social da educação. Isto é, “[...] qualidade é um conceito histórico, que se altera no tempo e no espaço, ou seja, o alcance do referido conceito vincula-se às demandas e exigências sociais de um dado processo histórico.” (DOURADO; OLIVEIRA, 2009, p. 203-204). Um ponto em comum é a noção de que qualidade significa um juízo de valor positivo: se algo tem qualidade é porque possui virtudes (ROTHEN; TAVARES; SANTANA, 2015). Na macrotendência do capitalismo concorrencial (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012), qualidade vincula-se à ideia economicista de eficiência, está nos números, nas estatísticas. Consoante as bases pedagógico-administrativas apontadas por Saviani (2011), o neotecnicismo se faz presente na “qualidade total”, que está ligada à ideia de satisfação do cliente num mercado altamente competitivo.
Concebemos, todavia, a qualidade concatenada à noção de educação enquanto bem público social, em superação ao paradigma da liberdade econômica e da eficiência (LIBÂNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2012). Desse modo, é imprescindível articular a prerrogativa de uma política regulatória de Estado a uma concepção de qualidade, como apontam Santana et alii (2018), fundamentada nos valores de igualdade e na superação da ideia que restringe a educação superior à formação de profissionais para o mercado de trabalho.
Bachelard (1996) afirma que o fato científico é conquistado, construído e constatado. Ou seja, conquistado sobre os preconceitos, construído pela razão e relação ao acesso, funções da educação superior, currículo e formas de ensino, “carreira” do estudante, características institucionais, lócus de poder e de tomada de decisão, padrões acadêmicos, políticas de acesso e seleção, formas de gestão acadêmica e governança interna. Para cada dimensão, o modelo de sistema se adequa considerando a quantidade do atendimento. Vale destacar também as fases da educação superior na América Latina definidas por Vitale (2006). Segundo este autor, após a primeira reforma, caracterizada pela autonomia, co-governo e monopólio público, e a segunda reforma, marcada pela mercantilização e modelo público-privado dual, vive-se hoje a transição para a terceira reforma na região, evidenciada pela massificação, regulação e internacionalização, formando um modelo ternário: público-privado-internacional. É um momento marcado pela crescente massificação, manifestada em mudanças no perfil social do corpo discente: estudantes mulheres, do interior dos países, clientes, de curta duração, trabalhadores, a distância, diversidade étnico-racial, com deficiência, entre outros, juntamente com estudantes tradicionais brancos, urbanos e de alta renda (VITALE, 2006).
verificado nos fatos. Ideia semelhante está em Bourdieu, Chamboredon e Passeron (2007), que estabelecem como hierarquia dos atos epistemológicos a ruptura, a construção e a verificação. Nesse processo de ruptura com as ideias pré-estabelecidas e noções prévias, foram importantes as questões de partida e o levantamento exploratório mediante as leituras. Buscando ultrapassar a imediaticidade, rompendo com a “ilusão da transparência” (BOURDIEU; CHAMBOREDON; PASSERON, 2007), as leituras exploratórias e consultas a documentos contribuíram para o balanço do conhecimento relativo ao problema. As leituras possibilitaram a construção da problemática, transição entre a ruptura e a construção.
À vista disso, elaboraram-se os seguintes problemas de pesquisa:
a) Que fatores do contexto socioeconômico e político desencadearam tensões nas dimensões da avaliação, regulação, supervisão e acreditação na proposta de criação do Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (INSAES)?
b) Quais as intenções e tensões dos diversos grupos perpassaram o processo de formulação do Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (INSAES) no debate na Câmara dos Deputados?
c) Que aspectos do Projeto INSAES concebido pelo Poder Executivo foram alvo de embates políticos na Câmara dos Deputados, no período de 2012 a 2015, resultando em modificações do Projeto original?
Como tese, defende-se que o INSAES, seguindo uma tendência global, visa a institucionalizar uma agência reguladora, fundamentada numa perspectiva que unifica, no mesmo órgão, as funções de avaliação, regulação, supervisão e acreditação, com vista a aproximar a educação superior ao modelo de regulação de mercados. O Projeto constituiu o programa desenvolvimentista do Governo Dilma Rousseff, a fim de configurar uma economia de mercado planejada e administrada pelo Estado, sem romper com a hegemonia do grande capital e, consequentemente, não obstaculizando a privatização da expansão da educação superior. Como parte do conflito de interesses acerca do modelo de educação superior e disputa sobre o plano de sociedade a ser implementado, o Projeto, por um lado, é sustentado por grupos que defendem maior regulação das IES privadas, mas, por outro, enfrenta resistência dos conglomerados privatistas adeptos ao neoliberalismo, bem como de
entidades que defendem a separação institucional entre a avaliação e os atos regulatórios. A tramitação na Câmara dos Deputados resultou em modificações do Projeto, a fim de tentar reduzir a pressão do setor privado-mercantil, especialmente no que diz respeito aos efeitos regulatórios e de seus custos, sobretudo em função da supervisão e intervenção em questões peculiares ao mercado educacional.
O problema proposto se apresenta como um registro pioneiro. Trata-se de uma “descoberta”, pois se constitui em “[...] um trabalho que, teoricamente, os outros estudiosos do ramo não deveriam ignorar, porquanto diz algo de novo sobre o assunto.” (ECO, 2012, p. 2). Dessa maneira, outra motivação para desenvolver esta pesquisa foi de ordem prática. Julgamos que esta tese de doutorado se torna pertinente e relevante na medida em que problematiza um processo em curso, pois registra, descreve, interpreta e analisa uma proposta que trouxe à tona diversos diagnósticos e questionamentos. Uma oportunidade para refletir como o país pode assegurar a qualidade da oferta e expansão da educação superior. Não se tem a pretensão aqui de decidir sobre a política de avaliação para esse nível de ensino. Mas, além de lançar luz sobre o objeto estudado, a pesquisa pode contribuir teoricamente para a literatura especializada. Uma tese, portanto, não possui uma função restritamente instrumental, mas também uso teórico, formativo e educativo. Desse modo, há uma alta probabilidade de nenhuma decisão ou ação estatal se desencadear em função do nosso trabalho, pois o pesquisador não possui poder de decisão. Mas se conseguirmos aproximar produção de conhecimento e ampliar o debate em torno do tema, teremos alcançado a práxis crítico-emancipadora, pois o conhecimento é mediação indispensável no processo de transformação da realidade.
1.3 Objetivos (geral e específicos)
Nosso objetivo geral foi analisar a construção da proposta de criação do Instituto Nacional de Supervisão e Avaliação da Educação Superior (INSAES), investigando as intenções e as tensões nos debates ocorridos na Câmara dos Deputados acerca da avaliação, regulação, supervisão e acreditação da educação superior no Brasil.
• Analisar os fatores do contexto socioeconômico e político desencadearam tensões nas dimensões da avaliação, regulação, supervisão e acreditação na proposta de criação do INSAES;
• Investigar o Projeto INSAES como parte do movimento histórico que caracteriza as políticas públicas de avaliação no campo da educação superior brasileira; • Analisar a formulação, no Poder Executivo, e a tramitação até 2015, na Câmara
dos Deputados, do Projeto de Lei nº 4.372/2012; e
• Analisar as intenções e tensões políticas na criação de agência de avaliação, regulação, supervisão e acreditação nos debates ocorridos na Câmara dos Deputados.
1.4 Referencial teórico e metodológico
A pesquisa, conforme expõe Gamboa (2012), não pode ser pensada apenas como mera aplicação de procedimentos e técnicas, como se fosse uma receita. O pesquisador, enquanto sujeito histórico e político, deve refletir e expor as opções epistemológicas que guiam a investigação. Assim, esta pesquisa foi construída tendo como postura, método e modelo de análise as reflexões de Marx (1953, 1984, 1986, 1998a, 1998b, 2002, 2013a, 2013b, 2013c) e o materialismo dialético.
A questão central na obra marxiana, todavia, conforme apontam Frigotto (2000), Paulo Netto (2011), Prado Junior (1973), Gamboa (2000, 2012), Tonet (2013) e Triviños (1987), não é epistemológica, mas ontológica. Nessa perspectiva, para se compreender as possibilidades do conhecimento, a relação entre sujeito e objeto, a verdade e seus critérios, deve-se primeiro partir de uma concepção de mundo em seu conjunto. Dessa maneira, ao adotar o materialismo (como ciência) e a dialética (como ciência da história), não se pode tratar de forma autônoma a problemática do conhecimento, pois “[...] toda teoria do conhecimento se apoia, implícita ou explicitamente, sobre uma determinada teoria da realidade e pressupõe uma determinada concepção da realidade mesma.” (KOSIK, 2002, p. 33). Assim sendo, “Na filosofia materialista a categoria da totalidade concreta é sobretudo [...] a resposta à pergunta: que é a realidade? e só em segundo lugar [...] ela é e pode ser um princípio epistemológico e uma exigência metodológica.” (KOSIK, 2002, p. 42)
Entende-se, nesta pesquisa, que os sujeitos, seres históricos, são moldados e determinados pelo contexto socioeconômico, político e cultural. Por outro lado, ao
mesmo tempo, mulheres e homens constroem e transformam essa realidade. Tem-se, assim, um mundo social em permanente produção, reprodução e transformação. Marx e Engels (1998a, p. 20) afirmam partir de “premissas reais”:
Essas premissas são os homens, não os homens isolados e definidos de algum modo imaginário, mas envolvidos em seu processo de desenvolvimento real em determinadas condições, desenvolvimento esse empiricamente visível. Desde que se represente este processo de atividade vital, a história deixa de ser uma coleção de fatos sem vida, tal como é para os empiristas, que são eles próprios também abstratos, ou a ação imaginária de sujeitos imaginários, tal como é para os idealistas.
É aí que termina a especulação, é na vida real que começa a ciência real, positiva, a análise da atividade prática, do processo, do desenvolvimento prático dos homens.
Opondo-se à ontologia idealista e empirista, o materialismo dialético concebe os fenômenos sócio-históricos como parte de uma totalidade mais ampla, que abarca um conjunto de condições materiais concretas determinantes. Desse modo, embora os sujeitos atuem com intenções, o processo histórico em si não possui intencionalidade; não existe um determinismo imanente. Os sujeitos (re)produzem e transformam a vida real, mas a história não é controlada voluntariamente, pois “os homens fazem sua própria história, mas não a fazem como querem; não a fazem sob circunstâncias de sua escolha e sim sob aquelas com que se defrontam diretamente, legadas e transmitidas pelo passado.” (MARX, 2002, p. 21). Desse modo, “[...] cada geração, por um lado, continua o modo de atividade que lhe é transmitido, mas em circunstâncias radicalmente transformadas, e, por outro lado, ela modifica as antigas circunstâncias entregando-se a uma atividade radicalmente diferente [...]” (MARX; ENGELS, 1998a, p. 47). Reconhece-se, assim, uma visão dinâmica da realidade e as noções ontológicas do “mundo inacabado” e “universo em construção” (GAMBOA, 2012), campo aberto de possibilidades, sob uma complexa totalidade de determinações e relações.
Na abordagem materialista, Triviños (1987) expõe que a essência do mundo é a matéria em movimento – constituindo-se em realidade objetiva –, sendo anterior à consciência. Portanto, esta é reflexo daquela. Marx (2013b, p. 90) afirma: “[...] o ideal não é mais do que o material, transposto e traduzido na cabeça do homem.”. Por conseguinte, sendo a consciência produto do processo de vida real, isso permite que o mundo se reflita na consciência, o que possibilita aos sujeitos conhecerem a realidade objetiva. Logo, o universo e suas leis são cognoscíveis. Mas, consoante Triviños (1987), o conhecimento é produzido concernente a determinada época
histórica e contexto socioeconômico: “A verdade imperfeita de hoje pode ser verdade absoluta de amanhã. [...] A busca científica transforma no mundo, a cada dia, dezenas de ‘coisas em si’ em coisa para nós.” (TRIVIÑOS, 1987, p. 25). Para Bhaskar (2001, p. 374),
Dois temas epistemológicos predominam em Marx: (i) ênfase na objetividade, na realidade independente das formas naturais e a realidade relativamente independente das formas sociais em relação ao conhecimento (isto é, realismo, na dimensão ontológica ou “intransitiva”); e (ii) ênfase no papel do trabalho no processo cognitivo e portanto no caráter social, irredutivelmente histórico, de seu produto: o conhecimento (isto é, o “praticismo” na dimensão estritamente epistemológica, ou “transitiva”). Quanto a esta historicidade do processo cognitivo – o conhecimento como sendo de caráter transitivo –, infere-se que a descoberta, a apreensão e a representação mental das relações presentes na realidade avançam gradualmente. A ciência, nessa acepção, é quem possui o caminho que contempla esforço, apropriação, organização e exposição necessários à compreensão dos fenômenos. Segundo Paulo Netto (2011, p. 20-21):
o conhecimento teórico é o conhecimento do objeto – de sua estrutura e dinâmica – tal como ele é em si mesmo [...]. A teoria é, para Marx, a reprodução ideal do movimento real do objeto pelo sujeito que pesquisa: pela teoria, o sujeito reproduz em seu pensamento a estrutura e a dinâmica do objeto que pesquisa. E esta reprodução [...] será tanto mais correta e verdadeira quanto mais fiel o sujeito for ao objeto.
O próprio Marx (2013a, p. 612) se posicionou epistemologicamente quanto à cientificidade intrínseca ao processo cognitivo:
[...] com a forma de manifestação [...], em contraste com a relação essencial [...], ocorre o mesmo que com todas as formas de manifestação e seu fundo oculto. As primeiras se reproduzem de modo imediatamente espontâneo, como formas comuns e correntes de pensamento; o segundo tem de ser primeiramente descoberto pela ciência.
Declara que “[...] toda a ciência seria supérflua se a forma de manifestação e a essência das coisas coincidissem imediatamente [...]” (MARX, 1986, p. 271). Ou ainda: “As verdades científicas serão sempre paradoxais, se julgadas pela experiência de todos os dias, a qual somente capta a aparência enganadora das coisas.” (MARX, 1953, p. 17).
Não obstante os fenômenos apareçam diretamente na representação e na experiência sensível, a “‘coisa em si’ não se manifesta imediatamente ao homem.” (KOSIK, 2002, p. 13). A essência não é imediatamente cognoscível, pois se
manifesta de forma caótica e obscura. Desse modo, a incumbência da investigação científica, por ser a que melhor sistematiza e deliberadamente elabora o conhecimento, é tratar da “coisa em si”, evidenciando o fundamento oculto, suas determinações e suas relações. Segundo Kosik (2002, p. 16), “Captar o fenômeno de determinada coisa significa indagar e descrever como a coisa em si se manifesta naquele fenômeno, e como ao mesmo tempo nele se esconde. Compreender o fenômeno é atingir a essência.”.
Para ilustrar o caminho da pesquisa científica, Marx (1984), ao tratar do método da economia política, apresenta o exemplo da população como o início do estudo sobre a economia de um país. Ele expõe:
Se começasse, portanto, pela população, elaboraria uma representação mais estrita, chegaria analiticamente, cada vez mais, a conceitos mais simples; do concreto representado, chegaria a abstrações [universalidades] cada vez mais tênues, até alcançar as determinações simples. Chegado a este ponto, teria que voltar a fazer a viagem de modo inverso, até dar de novo com a população, mas desta vez não como uma representação caótica de um todo, porém como uma rica totalidade de determinações e relações diversas. (MARX, 1984, p. 409-410)
Diante disso, para apreender a complexa articulação entre aparência e essência especificamente em cada objeto, o sujeito cognoscente tem como ponto de partida os fatos empíricos objetivos de uma parte do todo sincrético – “representação mais estrita” do que Kosik (2012) chama de “pseudoconcreticidade”. Em seguida, levanta-se, a partir de categorias abstratas e uma visão sincrônica e diacrônica, amplo leque de dados a fim de analisar as inter-relações contextuais e a dinâmica histórica e desvelar as leis fundamentais do objeto estudado – examinar “[...] os fatos com a maior precisão possível [...]” (MARX, 2013b, p. 89). No caso das ciências sociais, “[...] não podemos nos servir de microscópio nem de reagentes químicos. A força da abstração deve substituir a ambos.” (MARX, 2013c, p. 78). Progride-se, então, do abstrato ao concreto (“a viagem de modo inverso”), chegando não mais às representações aparentes, mas ao concreto pensado – “[...] as determinações abstratas conduzem à reprodução do concreto por meio do pensamento.” (MARX, 1984, p. 410). O conhecimento propriamente dito, portanto, é produzido pelo pensamento e suas operações. Em síntese, “O concreto se constrói por intermédio de um processo que se origina na percepção empírico-objetiva, passa pelo abstrato de características subjetivas, até construir uma síntese convalidada no próprio processo do conhecimento.” (GAMBOA, 2012, p. 99).
Percebe-se que a trajetória cognitiva está centralizada na relação dinâmica sujeito-objeto, pretendendo o progresso da abstratividade à concreticidade. Kosik (2002, p. 61) expressa da seguinte forma os momentos do processo do conhecimento:
[primeiro] a destruição da pseudoconcreticidade, isto é, da fetichista e aparente objetividade do fenômeno, e o conhecimento da sua autêntica objetividade; em segundo lugar, conhecimento do caráter histórico do fenômeno, no qual se manifesta de modo característico a dialética do individual e do humano em geral; e enfim o conhecimento do conteúdo objetivo e do significado do fenômeno, da sua função objetiva e do lugar histórico que ele ocupa no seio do corpo social. (KOSIK, 2002, p. 61)
Traçar o “caráter histórico do fenômeno”, a fim de formular “o conhecimento do conteúdo objetivo e do significado do fenômeno”, pressupõe que nenhum fenômeno social (totalidades menores) se encontra isolado de uma totalidade macro e complexa. Isto posto, o mesmo fenômeno pode ser entendido como uma totalidade composta de partes, e, ao mesmo tempo, parte em relação a um todo mais amplo. Essa(s) totalidade(s) não é(são) estática(s). Seu movimento dinâmico decorre da contradição de todas as totalidades. Além disso, as relações que as vinculam são mediadas. Desse modo, Paulo Netto (2011) exprime que, haja vista a indissociabilidade entre os fundamentos epistemológicos e a ontologia do ser social em Marx, essas três categorias teórico-metodológicas nucleares (totalidade, contradição e mediação) encontram-se articuladas2.
Considerando que “a consciência é [...] um produto social [...]” (MARX, ENGELS, 1998a, p. 25), cabe ressaltar que os trabalhos científicos não são axiologicamente neutros. A relação sujeito e objeto não é de externalidade. O conhecimento está encadeado com o conjunto do processo sócio-histórico, determinado por interesses e conflitos. Segundo Habermas (1974), as ideias mascaram interesses subjacentes como se estivessem desvinculadas de ações ideológicas. Assim, ele descreve uma tipologia do conhecimento científico a partir dos interesses e pressupostos filosóficos:
No exercício das ciências empírico-analíticas, imiscui-se um interesse técnico do conhecimento; no exercício das ciências histórico-hermenêuticas, intervém um interesse prático do conhecimento e, no posicionamento das ciências de orientação crítica, está implicado [um] interesse emancipatório do conhecimento [...]. (HABERMAS, 1974, p. 136-137).
Nesse sentido, é necessário superar a falsa consciência sobre os processos do conhecimento rumo à racionalidade crítica. Entende-se que o materialismo dialético está inserido no âmbito das ciências de orientação crítica, que possui como interesse cognitivo a práxis crítico-emancipadora. Práxis esta não no sentido estritamente utilitário, mas como interpretação e transformação. Conforme Marx (1998b, p. 103), “Os filósofos só interpretaram o mundo de diferentes maneiras; do que se trata é de transformá-lo.”. Não se reduz, pois, o ser ao conhecer, a uma mera especulação. Gamboa (2012, p. 189-190) afirma:
O homem conhece para transformar. [...] A práxis elevada a categoria epistemológica fundamental se transforma em critério de verdade e de validez científica. A práxis significa reflexão e ação sobre uma realidade buscando sua transformação. Transformação orientada para a consecução de maiores níveis de liberdade do indivíduo e da humanidade em seu devir histórico (interesse crítico emancipador).
Na mesma ótica, Triviños (1987) afirma que o materialismo dialético sustenta a prática social e histórica como critério da verdade. A ação é a categoria epistemológica fundamental. É ela que define o que é conhecimento ou não. A atividade prática humana passa a ter primazia antropológica, histórica, ontológica e “[...] gnosiológica – como fundamento e fim do conhecimento, e critério de verdade [...]” (SÁNCHEZ VÁZQUEZ, 2011, p. 54). Sobre esse aspecto, Marx (1998b, p. 100) expõe:
A questão de atribuir ao pensamento humano uma verdade objetiva não é uma questão teórica, mas sim uma questão prática. É na práxis que o homem precisa provar a verdade, isto é, a realidade e a força, a terrenalidade do seu pensamento. A discussão sobre a realidade ou a irrealidade do pensamento – isolado da práxis – é puramente escolástica. Desse modo, conhecer é mediação imprescindível no processo de transformação da realidade. Ou seja, a práxis está na base de todo o conhecimento e é o propósito final.
Ressalte-se que a relação cognitiva (sujeito e objeto) se constrói e se transforma, pois ambos são inacabados, sofrem transformações na realidade em movimento. Nas palavras de Lênin (2011, p. 166-167):
O conhecimento é o processo pelo qual o pensamento se aproxima infinita e eternamente ao objeto. O reflexo da natureza no pensamento humano deve ser compreendido não de modo “morto”, não “abstratamente”, não sem movimento, não sem contradição, mas no processo eterno do movimento, do surgimento das contradições e da sua resolução.
