Índices de participação da quota-parte do ICMS no contexto redistributivo de receitas: 1982 a 1993

Texto

(1)1199400054-1111111111111111111111111111111111111111. ÍNDICES. DE PARTICIPAÇÃO REDISTRIBUTIVO. DA QUOTA-PARTE DE RECEITAS. DO ICMS NO CONTEXTO. - 1982 a 1993. .' ,.

(2) FUNDAÇÃO ESCOLA. GETÚLIO. DE ADMINISTRAÇÃO. ÍNDICES NO CONTEXTO. VARGAS. DE EMPRESAS. DE PARTICIPAÇÃO REDISTRIBUTIVO. DA QUOTA-PARTE DE RECEITAS. RITA DE CASSIA. CASELLA. SÃO PAULO FEV/1993. FundaçãO. GetuUio Varg~s. Esc;.ola de Administr.lIÇaO de Empresas de São Paulo Biblioteca. ~. \\\\\\\\\~\,,\,\,,\\\,,\, 1199400054_. DE SÃO PAULO. DO ICMS. - 1982 a 1993.

(3) I Escola. de _A::i:-;\i: .::;;-(ração do. Empresaa de São Paulo Ua t.. /a.a: N.o Vohm18. 64/94. S P-OOOD6 556-4.

(4) FUNDAÇÃO ESCOLA. GETÚLIO. DE ADMINISTRAÇÃO. VARGAS. DE EMPRESAS. DE SÃO PAULO. ~..,.. ','"",. ... ÍNDICES. DE PARTICIPAÇÃO. NO CONTEXTO. DA QUOTA-PARTE. REDISTRIBUTIVO. Dissertação. da. concentração:. curso. e Finanças. para a obtenção. em Administração. orientador:. ao. EAESP/FGV.. Economia. como requisito Mestre. DE RECEITAS. apresentada. Graduação. DO ICMS. de. Pós-. Área. de. públicas. do título. pública.. Prof. Haroldo. Giacometti. de.

(5) AGRADECIMENTOS. Ao professor Henrique. Fingermann, pelas suas recomendações. e apoio na orientação desse trabalho.. Um agradecimento. especial a Carlos Eduardo Ferreira Lobo,. meu coordenador junto à Coordenadoria de Política Econômica CPE - da Fundação prefeito Faria Lima - Cepam..

(6) LISTA. TABELA. DE TABELAS. 1 - Municípios Variação. TABELA. 2 - Evolução. de São Paulo e ABC. Acumulada. da QPM-ICMS. da Arrecadação. - período. do ICMS no Estado. São Paulo e a Quota-Parte. Municipal. 1982-93. de. - Período. 1982-92. TABELA. 3 - Principais. Municípios. Beneficiados. da Base do ICMS e a Variação. pela Ampliação. dos Índices. da QPM-. ICMS. TABELA. 4 - Variação. Acumulada. e.Quota-parte. TABELA. 5 - Variações. TABELA. "Per capita". Anuais. da QPM-IC~S. 6 - Distribuição. 7 - Distribuição Municípios. - Período. dos Índices. - Período. de Participação. dos Índices. da QPM-ICMS. da QPM-ICMS - Período. 1982-93. 1982-93. de Frequência. de Participação. TABELA. do Índice de Participação. - perído. por Faixas. 1982-93. 1982-93. de.

(7) TABELA. 8 - Grupo. 1 - Evolução. Municípios. do Valor Adicionado. Beneficiados. pela Ampliação. da. Base do ICMS. TABELA. 9 - Grupo. 1 - Evolução. Municípios. TABELA. 10 - Grupo. de Maiores. 1 - Evolução. Municípios. As demais porém. analisados. população. tabelas. de cada variável índices da Tabela. contemplam. Tributária. .. -. Assim,. Tributária. -. Aumentos. os mesmos. variáveis:. -. Aumentos. da Receita. de Maiores. pelas seguintes. e Receita. da população. grupos. de municípios,. Valor Adicionado,. foram construídas. de acordo com as faixas de variações. nove tabelas. acumuladas. 4:. Da Tabela. 11 a 19 - variável:. Valor Adicionado. Da Tabela. 20 a 28 - variável:. população. Da Tabela. 29 a 37 - variável:. Receita. Tributária. dos.

(8) VALOR. ADICIONADO. Tabela. 11 - Grupo. 2 - primeira. Faixa de Variação. Acumulada. «=-30%) Tabela. 12 - Grupo. 2 - segunda. Faixa de Variação. Acumulada. (30%< a <=-20%) Tabela. 13 - Grupo 2 - Terceira. Faixa de variação. Acumulada. (-20%< a <=-10%) Tabela. 14 - Grupo 2 - Quarta. Faixa de Variação. Acumulada. Faixa de Variação. Acumulada. (-10%< a <=-2%) Tabela. 15 - Grupo 2 - Quinta (-2%< a <= 2%). Tabela. 16 - Grupo 2 - Sexta Faixa de variação. Acumulada. (2%< a <= 10%) Tabela. 17 - Grupo 2 - Sétima. Faixa de Variação. Acumulada. Faixa de Variação. Acumulada. (10%< a <= 30%) Tabela. 18 - Grupo. 2 - oitava. (30%< a <= 100%) Tabela. 19 - Grupo 2 - Nona Faixa de Variação (>= 100%). Acumulada.

(9) POPULAÇÃO. Tabela. 20 - Grupo 2 - primeira. Faixa de Variação. Acumulada. «=-30%) Tabela. 21 - Grupo 2 - Segunda. Faixa de Variação. Acumulada. (-30%< a <=-20%) Tabela. 22 - Grupo 2 - Terceira. Faixa de Variação. Acumulada. (-20%< a <=-10%) Tabela. 23 - Grupo 2 - Quarta. Faixa de Variação. Acumulada. Faixa de Variação. Acumulada. (-10%< a <=-2%) Tabela. 24 - Grupo 2 - Quinta (-2%< a <= 2%). Tabela. 25 - Grupo 2 - Sexta Faixa de Variação. Acumulada. (2%< a <= 10%) Tabela. 26 - Grupo 2 - sétima Faixa de Variação. Acumulada. (10%< a <= 30%) Tabela. 27 - Grupo 2 - oitava. Faixa de Variação. Acumulada. (30%< a <= 100%) Tabela. 28 - Grupo 2 - Nona Faixa de Variação (>= 100%). Acumulada.

(10) RECEITA. Tabela. TRIBUTÁRIA. 29 - Grupo. 2 - primeira. Faixa de Variação. Acumulada. «=-30%) Tabela. 30 - Grupo. 2 - segunda. Faixa de Variação. Acumulada. (-30%< a <=-20%) Tabela. 31 - Grupo. 2 - Terceira. Faixa de Variação. Acumulada. (-20%< a <=-10%) Tabela. 32 - Grupo. 2 - Quarta. .~. Faixa de Variação. Acumulada. Faixa de Variação. Acumulada. (-10%< a <=-2%) Tabela. 33 - Grupo. 2 - Quinta. (-2%< a <= 2%) Tabela. 34. -. Grupo. 2 - sexta Faixa de Variação. Acumulada. (2%< a <= 10%) Tabela. 35 - Grupo. 2 - Sétima. Faixa de Variação. Acumulada. Faixa de Variação. Acumulada. (10%< a <= 30%) Tabela. 36 - Grupo. 2 - oitava. (30%< a <= 100%) Tabela. 37 - Grupo. 2 - Nona Faixa de Variação. (>= 100%). Acumulada. \. ". I.

(11) METODOLOGIA. A). os. FONTES. DAS TABELAS. DE DADOS. índices. da. Receita. QPM-ICMS,. Tributária. e. Valor. Adicionado tiveram como fonte a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Os. dados. de. população. são. do. Instituto. Brasileiro. de. Geografia e Estatística (IBGE). )'. B) DEFLATOR. Foi utilizado o índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna da Fundação Getúlio Vargas (IGP-DI/FGV).. C) MÉTODO. DE CONSTRUÇÃO. DAS TABELAS. De um modo geral, a construção das Tabelas de 4 a 7 deveu-se a programas Índice. específicos do banco de dados do trabalho Evolução. de Participação. dos Municípios. no ICMS - Período. do. 1982-93.. A metodologia utilizada na Tabela 4 - Variação Acumulada dos índices de Participação e Quota-Parte "Per capita" - foi a seguinte: os índices foram trabalhados de forma a obter variações relativas de um ano em relação ao anterior. A partir daí, calculou-se um acumulado do período 1982-93, que é o somatório das variações anuais..

(12) Foram definidas nove faixas para esse acumulado, de modo a dividir os valores. em: acumulados negativos. (-2% a mais de -30%),. positivos (2% a mais de 100%) e uma faixa intermediária (-2% a 2%).. Uma vez definidas as faixas de variação, elas foram cruzadas com o total de municípios, definindo quantos se encaixavam em cada faixa, isso para os anos de 1991, 92 e 93.. Sabendo o número de municípios em cada faixa, pôde-se chegar a. sua. representação. percentual. Análise. semelhante. foi usada. para. descobrir a população de cada faixa: bastou somar o total da população dos. respectivos. municípios. de. cada. faixa. e. sua. representação. percentual.. A Tabela. basicamente. com. 5 - Variações Anuais dos índices - foi construída. as mesmas. faixas de variações. da. Tabela. 4, porém. tomando como base as variações dos índices dos respectivos anos..

(13) ~~'\:~~:":;:~~:/ ~0'. A Distribuição de Frequência dos Índices de Participação Tabela. 6. - foi. feita através de um programa, onde se cruzou cinco. selecionadas faixas. ,~-\\,~. de. índices com a quantidade total de municípios,. de forma a obter o número de municípios por faixa.. E,. por. fim,. Municípios - Tabela de participação. a. Distribuição. da. QPM-ICMS. entre. Faixas de. 7 - nada mais foi do que o somatório dos índices. dos municípios. das. faixas de. frequência da tabela. anterior. A seleção dos municípios pertencentes às Tabelas. 11 a 37 do. Grupo 2 - das variáveis dos índices - deu-se através das faixas do acumulado dos. índices, de forma que foram escolhidos os municípios. limites de cada faixa. Por exemplo: para a faixa de -20% < a <= -10%, foi dada preferência aos municípios com os maiores acumulados, ou os mais próximos dos -20%, , e para os municípios das faixas positivas ~ preferência se deu para os maiores acumulados.. .,. ",". ,'o. "'-,. '\. .\". ,. ".

(14) LISTA DE QUADROS QUADRO. I - Distribuição. de competência. Tributária. por. Esfera de Governo. QUADRO. II - Transferências comparativo:. QUADRO. III - Evolução Período. QUADRO. V - Participação. dos critérios. FPM e QPM-ICMS. Relativa. do FPM. dos Principais. Itens da. orçamentária. em alguns. Hipotético. de Apuração. VI - Exemplo. VII - Valor Adicionado Período. x Anterior. de Distribuição. Índice de Participação. QUADRO. Atual. 1980-90. IV - Resumo. QUADRO. constituição. dos Impostos:. QUADRO. Receita. aos Municípios. 1980-91. Municípios. do. do Município. no Estado. de. X. - 1990.

(15) SUMÁRIO AGRADECIMENTOS LISTA DE TABELAS METODOLOGIA. DE TABELAS. LISTA DE QUADROS. CAPÍTULO. 1. JCli~It()l)tJ~ii()•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••. CAPÍTULO. 2. FINANÇAS. MUNICIPAIS. 2.1 - Federalismo. E FEDERALISMO. 2.1.2 - Provisão. 22. ~. 23 ·· 26. Tributárias. 27 28. no Brasil. Tributária. 2.2.3 - A Constituição Municípios. ~. Intergovernamentais. ······ 31. 2.2.1 - O Papel Fiscal dos Muncípios 2.2.2 - Estrutura. 21. de Bens. 2.1.4 - Transferências. 18. teóricos. Fiscal. 2.1.3 - Responsabilidades. 2.2 - Federalismo. FISCAL. fiscal - aspectos. 2.1.1 - Responsabilidade. ~ ••••••. no Regime. Federativo32 33. Municipal. de 1988 - Inovações. para os 37.

(16) CAPÍTULO A REFORMA MUNICIPAIS.. 3 TRIBUTÁRIA. DE 1988 E AS FINANÇAS. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • ••. 3.1 - considerações 3.2 - O Novo sistema 3.3 - Aspectos. Gerais ......•............• Tributário. Institucionais. 4O. ············40 ··•·· ..41. da Reforma ....•...•......••.. 45. 3.3.1. - Modificações. na competência. Tributária. 45. 3.3.2. - Modificações. na sistemática. de Transferência. 47. 3.3.2.1. - Transferências. Provenientes. 3.3.2.2. - Transferências. Estaduais ...........•.••....•... 3.4 - Impacto. sobre as Finanças. da União •...••.... 47. Municipais. 49 51.

(17) CAPÍTULO. 4. TRANSFERÊNCIAS. INTERGOVERNAMENTAIS. 4.1 - Transferências Federalismo 4.2 - Evolução. Intergovernamentais. 4.3 - Caracterização. ·············53. ..........•........... das Transferências. 4.3.1. - O Fundo de Participação. 4.3.2. - ICMS - A Quota-Parte. Municipal. 4.3.3. - Importância. das Transferências. Intergovernamentais. - critérios. 4.5 - Cálculo. dos Municípios. 4.6 - utilização. - FPM. de Distribuição. do ICMS •....•...•.. ···63 dos. - IPM. ·.··········. das Dipams. - Formulários. 4.6.2. - Cálculo. 4.8 - Estratégia 4.8.1. .68. como Estratégia 71. 4.6.1. no Cálculo. 58. 61. Fiscal. 4.7 - competência. 57. ··59. nos Municípios. do índice de Participação. Municípios. ··.•··•··. do ICMS aos Municípios ••••••..•....... 62. 4.4 - Distribuição 4.4.1. ···55. e. de Objetivos •...•...•........... Relativa. ····53. no. Fiscal .........•.•..••...•. das Transferências. Definição. ......•....•........ Dipams ••.....•••.•••••••.•.. ·•··•····72. do Valor Adicionado .....•...••..• ·······73 Legal e Fiscal das Prefeituras dos índices de Participação .....•....... 75 Fiscal. - Diferentes aos índices. .........••...•••.•...•••...•••... Tratamentos. 80. Dispensados ·.············. 81.

(18) CAPÍTULO. 5. COMPORTAMENTO. DA QUOTA-PARTE. ICMS NO PERÍODO. DO. 1982 a 1993 •..•..••..•••••••••.•....•.•. ·· 86. 5.1 - Observações. Gerais ..............•.....•.....•.. 5.5.1 - Fatores. Econômicos ......•.................... 5.5.2 - Fatores. Institucionais........................... 5.2 - Efeitos. Decorrentes. da Constituição. 5.3 - Análise. do Comportamento. 5.4 - Efeitos. decorrentes. 5.4.2. - Análise. ·•·· 87. 92. da QPM-ICM ..••.....•...•... das Variáveis. - Análise. 5.4.3 - Receita 5.4.3.1. .•.... 105 ····106. das Tabelas ........•.............. ···117. 5.4.4 - Percentual. CAPÍTULO. das Tabelas ........•.•..........•... Tributária •...........•...•.•..•.... - Análise. 97. Consideradas .... 105. - população. 5.4.2.1. 91. Federal. 5.4.1 - Valor Adicionado......................... 5.4.1.1. ···•· 86. das Tabelas ..•..•.••••......•..... Fixo ••...•..•..•••.•..••.•... ··119. ·•·•·126 ···127. ·•·······135. 6. CONCLUSÕES. 137. 1\li~l[()fI•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••. 143. REFERÊNCIAS. BIBLIOGRÁFICAS .•........•.....•..•... ·········190.

(19) 18. CAPÍTULO. 1 - INTRODUÇÃO. Os índices de participação da QPM-ICMS assumem atualmente características distintas aos seus princípios teóricos compensatórios. E isso deve-se, em grande medida, às mudanças na legislação estadual, aos. econômicos. fatores. e. principalmente. institucionais. que. influenciaram as variáveis adotadas no cálculo dos índices.. Sendo. assim,. o. objetivo. do. trabalho. a. é. análise. desse. comportamento no contexto do federalismo fiscal, sob o ponto de vista das transferências estaduais, representadas pela Quota-Parte Municipal do ICMS, especificamente para municípios do Estado de São Paulo.. A. hipótese. básica. do. trabalho. é. a. de. que. está. havendo. mudança nos índices de participação da QPM-ICMS, no sentido de uma redistribuição. de receita por parte dos municípios. mesmo tempo uma concentração de receita tributária. geradores. e ao. "per capita" em. municípios pequenos e não-industrializados.. A fonte dos índices da QPM-ICMS é a Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo e os demais dados tem origem no trabalho de minha autoria Evolução 1982-1993,. do. realizado. Índice. de. participação. dos. Municípios. junto à Coordenadoria de Política. CPE, da Fundação Prefeito Faria Lima - Cepam.. no. ICMS. Econômica -.

(20) 19. o trabalho está estruturado em seis capítulos, incluindo a introdução. o segundo capítulo apresenta a moderna teoria das finanças públicas para o tema do federalismo fiscal. A estrutura tributária ;municipal é examinada ao longo das diversas constituições, com ênfase 'no papel das transferências intergovernamentais.. o. terceiro. examina detalhadamente as modif icações. capítulo. impressas ao sistema tributário pela constituição Federal de assim como seu :modificações. 1988,. impacto sobre as finanças locais. Analisa as novas competência. na. e. tributária. de. sistemática. na. 'transferência da União e Estados para os municípios.. o. quarto. transferências,. caracteriza. capítulo. sua. evolução. no. os. período. diferentes. 1982-92,. tipos. assim. de. como. a. definição dos objetivos. Apresenta os critérios de distribuição da quota-parte do ICMS, em São Paulo e outros estados.. Exemplifica,. com. fórmulas, como. é. calculado. o. índice de. participação dos municípios e a importância que assume a apuração do valor. adicionado. índices.. local através das. Apresenta,. competência. ainda,. como. Dipams,. exemplo. de. para. o. desempenho. estratégia. dos. fiscal,. a. legal e fiscal das prefeituras no cálculo dos índices,. através de diferentes tratamentos dispensados ao problema..

(21) 20. Os quinto. faixas. índices de participação da QPM-ICMS. através de segmentos de municípios,. capítulo,. de. variações. possibilita. são analisados no. saber. acumuladas. quantos. índices. dos. municípios. estão. agrupados por período.. no. ganhando. e/ou. Isso. perdendo. receita, através dos índices, e qual a população envolvida - quotaparte "per capital!.. Aborda. os. fatores. econômicos. e. institucionais. principalmente a constituição Federal de 1988 - que causaram mudanças no comportamento. tanto da arrecadação estadual do. ICMS, quanto na. quota-parte dos municípios.. Os efeitos decorrentes das variáveis consideradas no cálculo do índice - valor adicionado, população , receita tributária própria e o componente fixo - levando em consideração seu impacto sob os índices também são tratados.. O estudo dos índices da QPM-ICMS possibilitou as conclusões apontadas. do. sexto. capítulo,. onde. a. função. da. quota-parte. é. questionada. Aponta para as possibilidades fiscais de incremento do índice, não. só. no. contexto. administrativo. como. política de desenvolvimento do próprio município.. na. adoção. de. uma.

(22) 21. CAPÍTULO. 2 - FINANÇAS. MUNICIPAIS. E FEDERALISMO. FISCAL. A principal característica do federalismo fiscal brasileiro é. a. transferência. de. recursos. por. parte. da. União. e. Estados. aos. municípios e dos Estados em favor dos municípios.. Essa redistribuição de recursos compreende, entre outros, um sistema de transferências intergovernamentais, destinado basicamente a recompor o orçamento fiscal dos governos subnacionais.. A. repartição. dos. recursos. públicos. entre. as. diferentes. esferas de governo foi uma das principais preocupações que motivou a reforma tributária de 1988. A idéia pautava-se na busca do verdadeiro federalismo fiscal, que amenizasse uma das principais características da constituição. anterior: a centralização de recursos por parte do. governo central. Como o objeto nuclear deste estudo são as transferências intergovernamentais, torna-se oportuno iniciar a análise situando o tema no contexto do federalismo fiscal, destacando a participação dos municípios..

(23) 22 2.1 - Federalismo. Fiscal:. Aspectos. o conceito de federalismo. Teóricos. é de certa forma ambíguo, pois a. palavra federalizar significa a união de estados sob a égide de um governo. central. e,. ao. mesmo. tempo,. a. difusão. entre. os. governos. subnacionais, sendo que o principal objetivo que norteia a formação de federações é a preservação da independência dos estados-membros (1).. o sistema federativo caracteriza-se por conter diferentes níveis de administração: o governo central, ou federal; o estadual e o municipal.. No. fiscal,. campo. essas. unidades. estados-membros. ou. apresentam capacidade própria de legislar e liberdade para determinar gastos em setores que julgarem necessários e, de acordo com Rezende: "grande parte dos recursos a serem aplicados, assim como dos poderes de obtenção dos recursos necessários, está fora do controle do governo central" (2). Um problemas importantes. país. organizado. decorrentes. fiscais, estão. de. na. forma da. distribuição. federativa. própria de. apresenta. organização.. competências. Os. alguns mais. tributárias. e. realização de gastos.. (1)LONGO, Carlos A. Finanças Governamentais num Regime Federativo: considerações sobre o caso brasileiro. Pesquisa e planejamento econômico. Rio de Janeiro, 12(3), P 851-892, dez. 1982..

(24) 23 Com o intuito de amenizar tais problema, a teoria econômica desenvolveu. os. princípios. do. federalismo. fiscal,. cuja. preocupação. central é como dividir, entre as diferentes instâncias governamentais, as atribuições e os recursos tributários.. Assim, caberia analisar o papel de cada nível de governo, destaq:i~do alguns problemas inerentes às atividades governamentais no Brasil... 2.1.1. - Responsabilidade. Richard teoria. do. A. Musgrave. federalismo. é. Fiscal. considerado um. fiscal(3).. Sua. base. dos. precursores. da. aplicável. em. teórica,. qualquer tipo de sistema, centralizado ou descentralizado - sistema federativo - pautava-se por parâmetros econômicos. para um determinado. sistema tributário (arrecadação) e oferta (produção de bens e serviços públicos) de acordo com. atribuições e competência de cada instância. governamental, respondendo a uma forma "ideal" de organização fiscal.. Suas políticas. reflexões. fiscais. e. manifestam-se. em. que. no. medidas. sentido as. ações. de. explicar públicas. as são. previsíveis (4)• (2) SILVA, Fernado A. Rezende da. Finanças públicas. São Paulo: Atlas, 1985, p.50. (3) Musgrave, embora considerado um dos precursores da teoria sobre Federalismo Fiscal, incorporou em suas teorias as outras produções teóricas. As contribuições iniciais sobre federalismo são devidas a TIEBOUT (1950), tendo sido inicialmente sistematizada por OATES, Wallace.Fiscal Federalism.New York Hancourt, (1972) e MUSGRAVE (1959). (4)MUSGRAVE, Richard ; MUSGRAVE, peggy B. Finanças públicas; teoria e prática. São Paulo: Edusp 1980.caps:1,3,29 e 30.

(25) 24. Do. ponto. de. vista. convencional,. em. teoria. econômica,. conforme Musgrave, as funções do governo seriam:. assegurar provisão. de. bens. alocação' eficiente. públicos,. recursos,. de. semipúblicos. e. através. meritórios. da. (função. alocativa); gerar distribuição de renda mais adequada do que o mercado por si mesmo faria (função distributiva);e. _ conduzir políticas de estabilização de preços e emprego (função estabilizadora).. No caso dos países de. renda baixa e média, pode-se incluir,. também, como objetivo o desenvolvimento econômico, caracterizado por crescimento com alterações estruturais. Entretanto, Musgrave argumenta que a meta crescimento está de certa forma embutida nos três objetivos anteriores.. No sistema federativo, onde dois ou mais níveis de governo têm autonomia para decidir aspectos de taxação e gastos, surge outro problema: qual ou quais esferas de governo devem assumir tais funções.. A idéia é fazer com que esssa funções sejam distribuídas de forma integrada e coordenada entre as várias instâncias de poder para evitar que os esforços de umas sejam anulados ou comprometidos pela ação ou atuação de outras..

(26) 25 No Musgrave. e. que. se. outros. refere. distribuição. à. de. autores (5) argumentam que. funções,. o. governo. o. próprio. federal ou. nacional é que deveria ser o responsável pela distribuição de renda e a estabilização da economia, dada a necessidade de se assegurar a eficiência e a unidade da política econômica. Uma governos. outra. locais. e. linha. teórica(6),. estaduais. em. nacional.. defende. determinadas. a. participação. atividades,. de. dos forma. compartilhada com a União. Essa hipótese considera que a oferta dos benefícios públicos, assim como. a sua maior utilização pelas faixas. de renda mais baixa - encontradas em maior número nessas duas esferas _ compensaria a regressividade dos impostos.. Com. relação. à. função estabilizadora,. existe. controvérsia. sobre o papel dos governos estaduais e locais quando considerados em conjunto.. segundo. alguns. autores, as atividades. dessas. esferas. de. governo tem mínima interferência no problema da estabilização. outros até. remetem. neutralizar. seu a. comportamento. eficácia. das. no. medidas. sentido. de. diminuir. estabilizadoras. ou. adotadas. mesmo pelo. governo federal. As pricipais causas citadas:. (5) UEDA, Eurico H. 'Finanças Municipais e Federalismo Fiscal. Revista de finanças públicas. Brasília, 38-(333):14-23, jan.fev.mar.1978· Dentre os estudos cita: OATES,W.E. The Theory of public Finance in a Federal system. Canadian journal of economics, february 1968. e ROBINSON, T.R. e T.J.courchene. Fiscal Federalism and Economic Stability: An Examination of MUltilevei public finance in Canada 19521965". Canadian journal of economics, 2,'may 1969. (6) UEDA (ob. cit.) faz menção aos seguintes autores:MUSGRAVE, R.A., e outros, The oistribution of Fiscal Burdens and Beneficts. public finance quartely 2, july 1974 e SAHOTA,G.S.Brazilian Economic policy. An optimal control theory analysis.New York: preger Publishers,1975..

(27) 26. a. baixa. elasticidade-renda. dos. impostos. estaduais. e. locais, nos quais insere-se o ICMS;. _ a multiplicidade dos objetivos nem sempre compatíveis com as metas do governo federal;. restrições. constitucionais. no. tocante. à. introdução. de. novos impostos e alíquotas(7).. Do mesmo modo, o governo federal deve assumir as funções alocativas. de. caráter. nacional. (como por. exemplo. a. defesa. e. a. segurança nacional), enquanto que os governos locais e estaduais, por avaliarem melhor cidadãos, devem. as necessidades básicas e as preferências ser os responsáveis pelas atividades. de seus. alocativas de. caráter local.. 2.1.2. - provisão. de Bens. A descentralização do sistema federativo faz surgir dúvidas sobre quais serviços públicos devem ser ofertados por cada nível de governo. A decisão passa por vários fatores econômicos e políticos, como, por exemplo, as economias de escala.. (7) Os municípios podem variar as alíquotas dos seus impostos até o limite fixado pelo governo federal, porém os estados estão privados dessa flexibilidade tributária..

(28) 27. A princípio. idéia. da. básica. dessa. correspondência. também. teoria. perfeita. é. de. conhecida. que. como. existem. o. alguns. serviços püblicos oferecidos em nível local que tem custos elevados por não apresentarem economias de escala.. Tais. custos poderiam. ser parcialmente. reduzidos,. caso os. insumos e equipamentos necessários à produção desses serviços fossem utilizados de forma intensiva, isto é, se atendessem a um nümero maior de unidades federativas.. Outro. fator. que. altera. a. divisão. de. funções. são. os. benefícios externos. Ou seja, quando um município ou estado arca com os custos de. determinado. serviço püblico, que,. por. sua vez,. será. também usufruído por pessoas de outros estados ou municípios, sem que tivessem. contribuído. para. seu. financiamento.. São. exemplos. desses. serviços a educação e os relacionados com a oferta de infra-estrutura, como o controle de poluição e abastecimento de água.. 2.1.3. - Responsabilidades. Tributárias. A provisão dos bens e serviços püblicos remete às diferentes instâncias de poder a necessidade dos recursos. Ou seja, a divisão das receitas é a contrapartida da divisão de funções..

(29) J. 28. Nesse denominada deve. de. sentido fontes. utilizar. eficiente. em. Imposto. de. Imposto. sobre. como. duas linhas de pensamento:. exclusivas, fonte. termos. Renda. existem. de. receitas. econômicos. deve. Vendas,. ser dos. considera. de. e. os. que cada impostos. administrativos.. competência. estados,. da. e o Imposto. a primeira,. nível nos. quais. Nesse. União, sobre. de governo é mais. sentido,. assim. o. como. o. a propriedade,. dos municípios.. A segunda cada nível de governo satisfazer. a das fontes mútuas. pode coletar. as suas necessidades. as restrições. constitucionais. 2.1.4. quanto. de receitas. à arrecadação. no nível das esferas. os diversos. orçamentárias,. de receita,. sugere. tipos de impostos, levando. que para. em consideração. (8) .. - Transferências. A divisão problemas. linha,. Intergovernamentais. no regime tributária,. federativo. apresenta. alguns. seja em nível global,. seja. de poder.. (8) No Brasil, segundo Ueda(1978), "as fontes mútuas de receita surgem de forma indireta , e não de uma política deliberada. Assim, o setor de produtos industriais é fonte de receita, tanto para o IPI como para o ICM(S), e o setor de serviços é fonte comum ao ISS, ICM(S) e IR, embora as respectivas bases de cálculo não sejam as mesmas"..

(30) 29. No nível global, dependéndo da. incidência e da. forma de. arrecadação do tributo, o governo central pode exercer um controle maior e, portanto, mais eficaz, incorrendo em custos menores. Além disso, em países organizados sob a forma federativa, existe o risco de concorrência fiscal entre as várias unidades, no sentido de atrair atividades. produtivas. geradores. de. receita,. causando. perdas. de. receitas(9) . No nível das esferas de poder, o potencial tributário não se encontra igualmente distribuído entre todas as suas unidades. Isto é, existem. diferenças. significativas. de. potencial. econômico. e,. consequentemente, do potencial fiscal - como é o caso, por exemplo, do valor adicionado para os municípios industrializados.. Esses. fatos. contribuem. para. a. ocorrência. dos. "problemas. fiscais", que em última instância contribuem para os desequilíbrios fiscais regionais.. (9) Essa avaliação teórica encaixa-se, no caso de alguns municípios brasileiros do Interior paulista. Com o intuito de gerar maior riqueza, assim como maior desenvolvimento do município, as autoridades locais oferecem uma série de condições favoráveis à implantação de novas unidades industriais. Esses benefícios vão desde a doação dos terrenos com toda a infra-estrutura, até a isenção total ou parcial dos impostos por determinado período de tempo, acabando por provocar uma guerra fiscal entre municípios vizinhos..

(31) 30. Exatamente no aspecto das diferenças de base tributária é que reside um dos maiores problemas fiscais do federalismo. A divisão de. funções. e. federalismo,. de. receitas. caracterizada. dão pela. origem. à. existência. chamada de. um. crise. fiscal do. hiato. financeiro. proveniente da necessidade de expansão dos gastos públicos locais e a insuficiência de recursos em razão da distribuição irregular da base tributária.. A solução para esses problemas foi encontrada na instituição de um. sistema. objetivo. é. de transferência. superar. as. denominada. desigualdades. intergovernamental, cujo. originadas. pela. divisão. de. despesas - externalidades - e pela divisão de receitas - desigualdades da base tributária. o. sistema de transferência. distribuição superiores. de. para. parte as. dos. intergovernamental consiste na. impostos. inferiores.. Ou. coletados. seja,. um. pelas. determinado. instâncias nível. de. governo coleta um ou mais impostos e o distribui às outras unidades governamentais - é o caso da Quota-Parte do ICMS. Em outra forma, um dado nível de governo fixa o montante a ser transferido durante o ano fiscal - representado pelo Fundo de Participação dos Municípios.. o índice de distribuição desses impostos condiciona alguns critérios que podem ser usados de forma combinada, de acordo com os objetivos propostos. São eles: população e àrea; esforço tributário; e renda gerada..

(32) 31. 2.2 - O Federalismo. no Brasil. o sistema federativo foi inicialmente implantado no Brasil com. a. constituição. de. 1891.. E. desde. o. início. pode-se. apontar o. desequilíbrio estrutural que permeou todo o processo, enfatizando na maioria das vezes a supremacia do governo central sobre os demais.. Excluindo alguns poucos surtos de diálogo intergovernamental _ década de 40 e início dos anos 60 - o que se tem como regra é o desequilíbrio manifestam. estrutural. das. relações. intergovernamentais. que. nos planos econômico-financeiro, técnico-administrativo. se e. político-institucional(10).. A equidade fiscal entre poderes preconizada pelo Federalismo nem sempre esteve presente na estrutura tributária brasileira, pois tendo. como. função. atender. a. determinados. objetivos. nacionais,. o. sistema privilegiou determinados níveis de poder para que fosse dado a esse condições de realizar tais objetivos.. Sendo assim, a articulação entre os três níveis de governo no. Brasil. reflete. a. progressiva. descaracterização. do. Federalismo. enquanto um sistema que se propõe a uma distribuição de poder e de recursos mais ou menos equilibrada.. (10) AFONSO, José Roberto; LOBO, Thereza. Federalismo fiscal. Texto para Discussão Interna no.108.Rio de Janeiro: Ipea/Inpes, março de 1987..

(33) 32. 2.2.1 - O papel Fiscal. As diversas. dos Municípios. no Regime. reformas tributárias provocaram. Federativo. alterações na. estrutura fiscal dos municipios.. Com sua base fiscal quase sempre atrelada a alguns poucos impostos dependentes da atividade econômica local, os municípios não têm autonomia para cr ar e tampouco para fixar novas alíquotas aos í. impostos de sua competência.. A. capacidade. tributária. dos. municípios. foi. sempre muito. desigual, ainda mais se levadas em consideração as heterogeneidades da base ou potencial tributário de cada um deles.. Como visto, uma das preocupações do sistema. federativo é. prover equitativamente os recursos entre os diversos níveis de poder. De 'modo que, considerando-se a baixa produtividade dos impostos locais e a existência de diferentes bases tributárias, a recomposição dos orçamentos municipais. passou a ser feita através das tranferências. intergovernamentais ou constitucionais..

(34) 33. 2.2.2. - Estrutura. Tributária. Municipal. A evolução do sistema tributário municipal pode ser agrupada em três períodos(ll):. o primeiro período compreende os anos de 1934 a 1946 abrangendo as Constituições de 1934 e 1937. A. constituição. municípios uma. de. 1934. concedeu. pela. primeira. vez. aos. renda definida, atribuindo-lhes certa característica. fiscal própria.. o segundo per íodo vai de 1946 a 1966. A Constituição de 1946, com características descentralizantes, beneficia sensivelmente as finanças dos municípios, "sendo que a mais importante das inovações é a participação. destinada. a. na arrecadação dos impostos de alheia competência,. reforçar. substancialmente. as. receitas. municipais,. em. obediência aos intuitos de redistribuição"(12).. Essa medida objetivava amenizar os problemas decorrentes da distribuição desigual de renda das várias unidades da federação.. o terceiro período abrange a Reforma Tributária de 1966 e a constituição de 1967.. (11) A divisão dos períodos teve como base: KORFF,E. Finanças públicas Municipais. Revista de Administração de Empresas. no. 51, São Paulo:FGV, vol.17, set/out 1977. (12) KORFF, E. ob. cit..

(35) 34. estrutura. A. fiscal. da. Reforma. 1966. de. Tributária. centralizava recursos em poder da União, em detrimento dos estados e principalmente dos municípios.. o. sistema. encontravam. tributário. descaracterizados. procurou. em várias. "sanear" formas,. impostos. criando. que. se. outros que. encontrassem respaldo no campo econômico e se compatibilizassem com os objetivos nacionais que se esboçavam à época(13).. Sua estrutura fiscal foi direcionada no sentido de ser um dos principais instrumentos de política econômica a aparelhar o Estado para o desempenho de suas três grandes metas:. reduzir o déficit de caixa da União, um dos principais focos inflacionários; incentivar o acumúmulo de capital para realocá-lo entre regiões e/ou setores incentivando-lhes o desenvolvimento; as. reduzir. disparidades. regionais. de. capacidade. tributária. Essa centralização restringiu a arrecadação dos municípios a somente dois Propriedade serviços. de. impostos: as receitas provenientes do Imposto sobre a Predial. e Territorial Urbana. Qualquer. Natureza. (ISS). (IPTU) e o que. se. Imposto. sobre. caracterizam. pela. dependência quase que exclusiva da renda da população local. (13) OLIVEIRA, Fabrício Augusto de.A reforma tributária de 1966 e a de capital no Brasil. São Paulo: Brasil Debates, 1981, 161. acumulação p..

(36) 35. A. importância. maior. do. Código. Tributário. de. 66,. se. considerada a estrutura de arrecadação, no entanto, foi a inovação trazida pelos específico. o. IPI. e. principal. o. ICMS,. quando. respectivamente. se. representando. adicionado,. referentes. impostos indiretos. vantagem. desses. um. e. aos. impostos. introduziram avanço. no. impostos. é. ao consumo, no caso federais. tributos campo na. da. do. e. estaduais. tipo. tributação. natureza. sua. valor A. não-. cumulativa (14).. A modificação. conferida ao ICMS, nesse aspecto, fez com que. o imposto a ser recolhido, ou imposto devido, se desse através do valor acrescido em cada transação, representado pela diferença entre: o. valor. da. mercadoria. de. saída. (venda, transferência. para. outro. estabelecimento, empréstimo etc.) e o valor de entrada.. Como resultado, pode-se considerar que a reforma tibutária de 66, exceto pela inflação, tenha inicialmente conseguido realizar alguns. dos. objetivos. significativos. das. propostos:. transferências. superávits federais. comerciais, e,. aumentos. principalmente. a. elevação da carga tributária (15).. (14) Os antigos impostos de consumo e vendas e consignações, respectivamente federais e estaduais, apresentavam uma sistemática de incidência incompatível com uma estrutura industrial integrada. O imposto era cobrado sobre o valor bruto da produção, introduzindo distorções na estrutura de preços relativos. (15) segundo PASTaRE, Affonso celso.Avaliação crítica da Reforma Tributáia de 1965.Revista de finanças Públicas. Brasília,pág. 12," ...a carga tributária bruta se elevou consideralvelmente, passando de 19% do PIB em 1965 para 25% na última década de setenta. comportamento semelhante ocorreu com a carga tributária líquida até 1974. A partir daí com a ampliação do sistema previdenciário e a elevação dos subsídios explícitos, a tendência se reverteu atingindo 14% em 1979"..

(37) 36 Embora reconhecida a sua eficácia, a reforma trouxe consigo características negativas como(16):. _ a centralização de recursos tributários nas mãos da União;. aumento. gradativo. do. hiato. entre. receita. tributária. municipal e a dos outros dois níveis de governo em decorrência' da desparidade entre as respectivas taxas de crescimento;. transformação. das. transferências. na. categoria. mais. importante dos recursos disponíveis nos municípios(17);. redução dependência Isso. das. recursos. municipalidades. inviabilizou. municípios,. dos. dado. o que. e. elevação. aos repasses federais. planejamento as. próprios. financeiro,. transferências. a. médio. oscilam. em. do. grau. de. e estaduais. prazo,. dos. função. das. modificações na legislação, do desempenho das receitas tributárias de que originam, e ainda, de alterações dos percentuais de distribuição, fatores que independem das autoridades municipais;. (16) Trabalho elaborado pela equipe da Divisão de Análise do Desempenho Econômico-Financeiro dos Estados e Municípios (DAE) da Secretaria de Economia e Finanças. Revista de finanças públicas. Brasília. (366) out.dez. 1978. (17) No período pós-reforma, houve um aumento significativo de receitas correntes - representado pelas transferências estaduais - mas principalmente das receitas de capital - transferências federais. Os índices de crescimento revelam que as primeiras evoluíram cerca de duas vezes e meia, em termos reais, depois de passados oito anos de implantação da reforma, enquanto que a receita de capital mais que quintuplicou no período..

(38) 37 _ redução da autonomia na gestão virtude. da obrigatoriedade. financeira municipal em. de aplicação de parcela. substancial dos. recursos repassados pela União; como exemplo pode ser citado o Fundo de Participação dos Municípios (FPM).. _ contínuo empobrecimento dessas unidades como consequência da não-exploração das potencialidades locais. Giffoni(18), ao referir-se aos principais efeitos da reforma de 66 para os mum.cap ros , diz:"...houve ganhos de receitas disponíveis, em função das transferências federais e estaduais. As receitas próprias municipais representavam cerca de 70% de seus recursos disponíveis, antes da reforma de 66/67. Na década de 70, as receitas provenientes da competência exclusiva local reduziram-se a menos de 30%, em média, de seus recursos disponíveis".. 2.2.3. - A constituição. de 1988: Inovações. para os. Municípios. Os expandida. municípios. com. a. tiveram. constituição. sua. competência. Federal. de. impositiva. 1988,. própria. relativamente. à. anterior. As duas principais novidades prendem-se à transferência do antigo Imposto sobre Transmissão de Bens e Imóveis (ITBI) - estadual para a competência municipal e a criação de um Imposto sobre a Venda a' Varejo de Combustíveis Líquidos e Gasosos(19).. (18) GIFFONI, Franscisco de Paula C. Análise Estrutural do sistema Tributário constituinte.O sistema tributário na constituição. Brasília:UNB, 1989, p.47. (19) Esse imposto não se estende ao óleo diesel.. Novo nova.

(39) 38. Do ponto dessas. de vista. modificações,. os. da. prática. municípios. federalista. ainda. não. fiscal, apesar. desfrutam. total. de. liberdade tributária para administrar os impostos que lhes competem.. Dos. impostos. citados,. o. único. que. se. encontra. sob. a. administração, sem ingerências de outros níveis, é o ITBI, cabendo ao município definir sua alíquota.. Além. dessas. inovações , mantiveram-se. o. IPTU. e. o. ISS os. quais, segundo Giffoni(20), "...se constituem nos tributos municipais de melhor resultado financeiro em termos de arrecadação".. A ampliação da relação de serviços passíveis de imposição pelo. ISS, tornou. o. tributo mais. rentável,. principalmente. para. as. intergovernmentais,. a. cidades de médio e grande portes.. Com competência. às. relação. exclusiva. transferências. municipal. foi. bastante. ampliada,. pela. maior. participação dessas entidades nos impostos federais - representadas pelo FPM - e estaduais - representadas pela quota-parte dos municípios na arrecadação do ICMS como será observado mais adiante.. o. aumento. de. recursos. próprios,. proporcionado. pela. descentralização e ampliação da base tributária, corresponde o aumento do grau teórico da autonomia financeira local.. (20) GIFFONI,Franscisco de Paula C. Ob. cito.

(40) 39 No que Administração. se refere às mudanças. constitucionais. na área da. Pública e Social, os reflexos mais relevantes para os. municípios projetaram-se nas áreas de educação e saúde. no sentido de. municipalizar tais serviços(21).. nessa. Ainda. área,. é. importante. notar. que. não. foi. estabelecida uma divisão rígida de tarefas entre os três níveis de governo.. Segundo. Serra. "...a. nova. constituição. ficou. no. meio. do. caminho no seu propósito descentralizador: redistribuiu receitas de forma. clara. e. insofismável,. mas. manteve. a. centralização. das. despesas"(22) .. (21) As competências municipais definem-se em: manutenção de programas (artigo 30, VI e VII); participação de ações descentralizadas ( art.198) e assistência social (art.204); ampliação e vinculação de receitas (art.212). (22) SERRA, José ; AFONSO, José Roberto R. Finanças Públicas Municipais: evolução, reforma constitucional e perspectivas.Revista de Administração Municipal.Rio de Janeiro, v.36, no.193 p.32-42, out.dez. 1989..

(41) 40 CAPÍTULO. 3 - REFORMA. TRIBUTÁRIA. DE '1988 E FINANÇAS. MUNICIPAIS. Este. capítulo. tem. como. f.inalidade resgatar. as pricipais. modificações pós-reforma em nível local, destacando as transferências intergovernamentias para os municípios.. Apresenta-se a caracterização geral da estrutura fiscal dos três. níveis. de. configuração ampliação. governo,. nas. do. os. possíveis. transferências. campo. de. desdobramentos. municipais,. incidência do. Imposto. com. dessa. destaque. sobre. nova. para. circulação. a de. Mercadorias e Serviços (ICMS).. 3.1 - considerações. Gerais. A situação financeira dos municípios paulistas nos anos 80 é reveladora. de. significativa. queda. na. participação. das. receitas. próprias no conjunto das receitas - de 41,5%, em 1980, para 31,8%, em 1987 - enquanto as transferências tiveram sua importância acrescida.. Tais mudanças foram provocada pela diminuição dos recursos provenientes da arrecagação local - principalmente IPTU e taxas - e também pelo aumento do volume de transferências e de recursos captados através de operações de crédito..

(42) 41 Com efeito, a implementação da reforma tributária de 1988 proporcionou próprios. e. importantes. modificações. principalmente. nas. institucionais. transferências. nos. impostos. intergovernamentais. representadas pela Quota-Parte do ICMS e Fundo de Participação dos Municípios,. com. efeitos. positivos. sobre. o. nível. de. recursos. repassados. No caso do IPTU e das taxas municipais, a causa da queda de arrecadação deve estar associada aos fatores ligados à base de suas tributações: no caso do IPTU, a propriedade; e as taxas referem-se à contrapartida de determinados serviços prestados pela prefeitura.. o. ISS, cuja base de tributação é a produção de serviços -. portanto sua arrecadação depende do nível de atividade - conferiu aos municípios uma boa performance em termos de retorno, exceto no período de 1982-84, época de intensa recessão.. 3.2 - O Novo sistema. Tributário. A constituição de 1988 deu início a um processo de reforma do. sistema. tributário. e, por. extensão,. da. estrutura. da. Federação. brasileira. A tentativa de descentralizar recursos, gestão e decisões governamentais constituiu a essência das mudanças previstas pelo novo Texto constitucional..

(43) 42. A Reforma Tributária de 1988 tentou reverter a estrutura da política fiscal desenhada anteriormente, introduzindo modificações na distribuição. de. receitas. tributárias. entre. União,. estados. e. municípios. Essas modificações ocorreram em termos da:. _ descentralização de competência tributária; _ repartição dos recursos fiscais; aumento. das. transferências. constitucionais. de. recursos. tributários; _ ampliação no grau de autonomia fiscal; e _ criação de novas competências tributárias.. Os Quadros 1 e 2 apresentam respectivamente a Distribuição de competência Tributária por Esferas de Governo e Transferências aos Municípios, comparando a constituição anterior com a atual..

(44) 43. QUADRO I Distribuição Comparativo:. de Competência Tributária por Esfera de Governo constituição Atual X constituição Anterior. ------------------------------------------------------------Atual : Medida/Ateração Anterior -----------------------------------------------------------IE :UNIãO:. :-----. II. 11. IE IR IPI ITR IOF ISC IT I. únicos (IUCLG, IUEE, IUM ). MANTIDOS. IR IPI ITR IOF. EXTINTOS. CRIADO. Imposto sobre grandes fortunas. :----------------------------------------------------------:ESTADOS:. :------. ICM IPVA ITBI. AMPLIADO MANTIDO EXTINTO CRIADO. CRIADO. ICMS IPVA Imposto sobre transmissão :"causa mortis" doações Adicional do IR sobre ganhos de capital. ------------------------------------------------------------:MUNICíPIOS. :----------. IPTU ISS. MANTIDOS CRIADO CRIADO. IPTU ISS ITBI "inter vivos" IVVC. -------------------------------------------------------------FONTE:. SHIMABUKURO, Nelson Takeo.Repercussões da Reforma Tributária nas Finanças dos Municípios do Estado de São Paulo. Manual para o Municipio.CEPAM, 1989..

(45) 44. QUADRO II Transferências aos Municipios comparativo: constituição Atual. X. Anterior. ------------------------------------------------------------: Atual Anterior :---------------------------:-------------------------------: : TRANSFERêNCIAS. :--------------FEDERAIS :-----------. FPM (17%) IRRF ITR (100%) I. únicos : IUCLG , IUEE IUM IT (20%). FPM (22,5%) IRRF ITR (50%). IOF sobre ouro. (70%). :-----------------------------------------------------------: :TRANSFERêNCIAS. ESTADUAIS. :------------------------ICM (20%) IPVA (50%) ITBI (50%). ICMS IPVA. (25%) (50%). FUNDO DE EXPORTAÇãO. -----------------------------------------------------------FONTE. : op. cito.

(46) 45. 3.3 - Aspectos. 3.3.1. A. -. Institucionais. Modificações. nova. da Reforma. na competência. Tributária. Constituição estabeleceu uma nova. distribuição de. competência tributária, especialmente no que tange a impostos, entre as três esferas governamentais. O Quadro 1 apresenta um resumo das modificações. que. foram. introduzidas,. comparativamente. ao. sistema. anterior. Com relação a união, seguintes. impostos:. Exportação. (IE);. Industrializados. ficam mantidos sob sua competência os. Imposto sobre. Imposto. de. Renda. (IPI); Imposto. Importação (IR);. (11); Imposto. Imposto. sobre operações. sobre. sobre. Produtos. Financeiras. (IOF);. Imposto Territorial (ITR).. Foram combustiveis Minerais. por. e. (IUM);. sua. vez. extintos:. Lubrificantes. (IUCLG),. Imposto. sobre. serviços. os. Impostos. Energia de. Únicos,. Elétrica. comun í.cações. sobre. (IUEE). e. (ISC). Em. contrapartida, é instituído um novo imposto de competência federal: o Imposto. sobre. Grandes. Fortunas. (IGF). O. IGF. veio. complementar. o. Imposto de Renda, pois este se aplica aos fluxos de renda: enquanto o Imposto sobre Fortunas aplica-se aos estoques de riqueza..

(47) 46. Quanto aos estados,. extinguiu-se o Imposto sobre Transmissão. de Bens Imóveis (ITBI). Por outro lado, um novo imposto estadual foi criado:. o. Imposto. sobre. Transmissão. "Causa. Mortis". e. Doação,. de. quaisquer bens ou direitos, destinado a gravar heranças e doações.. (ICM), por sua. o Imposto sobre circulação de Mercadorias vez,. foi. substituído. por. Circulação de Mercadorias. outro,. de. maior. base:. Imposto. o. e Serviços de Transporte. sobre. Interestadual e. Intermunicipal e comunicações (ICMS). A nova base passou a incorporar os extintos (ITR),. impostos. Imposto. federais: Imposto sobre Transporte. sobre. comunicações. (ISC),. Imposto. Rodoviário. Único. sobre. Lubrificantes Líquidos e GasosoS (IULG) e sobre Minerais (IUM).. o capítulo tributário inserido no novo texto constitucional ampliou significativamente. a competência tributária. dos municípios,. aumentando de dois para quatro os impostos privativos. Assim, tanto o IPTU. como. o. ISS. são mantidos,. sendo. mais. criados. o Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustíveis sobre. Transmissão. "Inter-Vivos". de. Bens. e. dois. impostos:. (IVVC) e o Imposto Imóveis. por. Ato. Oneroso (ITBI). Ressalta-se, porém, que em relação ao ISS e ao novo Imposto sobre Vendas. a Varejo. de Combustíveis, os municípios. não gozam de. liberdade para fixar alíquotas, devendo observar os limites a serem estabelecidos em lei complementar..

(48) 47 3.3.2. A. - Modificações. nova. Carta. na sistemática. introduziu. de Transferências. modificações. na. sistemática. de. transferências aos municípios, as quais decorrem quer da extinção ou criação de impostos, quer da alteração nos percentuais transferidos.. 3.3.2.1. - Transferências. provenientes. da união. a) O Fundo de Participação dos Municípios (FPM) formado pela arrecadação líquida do IR e IPI, ambos de competência federal, criado pela Emenda constitucional 18/65 e regulamentado pela Lei 5.172/66, foi mantido,. com elevação na participação. dos. anteriores. 17% para. 22,5%. Tal aumento, porém, ocorre de maneira gradativa, passando, em 1988, a 20% e a partir de 1989 à razão de mais. 0,5% ao ano, até. integralizar-se em 1993 (art.159, I, -b e 11).. O municípios:. critério para. de. rateio. do. FPM. segue. três. categorias. os municípios-capitais são destinados. 10% do. de FPMi. para os municípios do-Interior com população até 156.216 habitantes, são destinados 86,4% do. FPMi. e os municípios com população acima de. 156.216 habitantes foram beneficiados, em 1988, com o Fundo de Reserva de 3,6% do FPM, sem prejuízo da parcela de 86,4%(23).. (23) Através do Decreto-Lei 1.881/81 criou-se a Reserva do FPM(REFPM), constituída pela parcela de 4% dos 90% do FPM destinado aos municípios não-capitais, ou seja, 3,6% do total do FPM..

(49) 48. o critério de rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE). obedece. terrritorial. a. dois. critérios:. 5%. de. acordo. com. a. superfície. e 95% pelo coeficiente resultante do produto do fator. representativo da população, pelo fator representativo do inverso da renda "per capita" de cada estado e Distrito Federal(24);. b) Também foi mantido, como receita municipal, o Imposto de Renda, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos pelos municípios;. c) Rural (ITR) repassado. Os. municípios. arrecadado. em. integralmente. seu à. ganham. 50%. território.. União.. Seu. do. Imposto. Antes. ganho. esse. pode. ser. Territorial imposto. era. considerado. desprezível, pois sua carga era e é quase nula;. d) As transferências relativas aos impostos únicos. (IUCLG,. IUEE, IUM) e ao Imposto sobre Transportes foram extintas, em razão da própria extinção desses impostos;. e) Foi instituída, por fim, a participação dos municípios na arrecadação do. IOF,. incidente sobre o ouro, quando. utilizado. como. ativo financeiro ou instrumento cambial, a qual será de 70% para o município de origem.. (24) Uma descrição detalhada sobre a evolução dos percentuais, os critérios de distribuição e o rateio de impostos é dada por SOCOLIK, Hélio. Transferências de impostos aos estados e municípios. Brasília, no.367: 70-110 jul.set. 1986..

(50) 49. 3.3.2.2 - Transferências. Estaduais. a) Coube aos municípios 25% da arrecadação do novo ICMS, representando. um. aumento. significativo,. elevação do percentual de particiapação. não. só. em. decorrência. da. (anteriormente em 20%) como. também pelo fato de tal percentual ser aplicado sobre um imposto com base. pela. ampliada,. incorporação. de. impostos. cinco. antes. de. competência federal - os impostos únicos - (art.155,I,b).. A. constituição. Federal. determina. em. seu. artigo. 158. o. I. critério de distribuição três. quartos,. no. do ICMS aos municípios. mínimo,. na. proporção. do. estabelecendo que:. valor. adicionado. nas. operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de de. serviços. transporte. intermunicipal. e. interestadual. e. de. comunicações realizadas em seu território, e até um quarto com o que dispuser a lei estadual.. A nova Carta Magna não inovou quanto ao critério de rateio desses recursos, repetindo o que dispunha o artigo 23, parágrafo 90. do. Ato. constitucional. 1/69, que. tinha. o. valor. adicionado. como. o. principal item na distribuição da quota-parte municipal;. b) Foi ITBI,. em. extinta a transferência de. decorrência. da. própria. extinção. 50% da desse. arrecadação do. imposto,. que. foi. substituído pelo Imposto de Transmissão "Inter-Vivos" por Ato Oneroso;.

(51) 50 c) Foi instituído um fundo destinado a ressarcir os estados e municípios pelas perdas da receita do ICMS, decorrentes da imunidade concedida às exportações,de manufaturados.. Esse fundo é constituído por 10% do produto da arrecadação do. IPI. e. distribuído. proporcionalmente. aos. estados. e. ao valor das respectivas. ao. Distrito. exportações. Federal. de produtos. industrializados, limitada a participação de cada um ao teto de 20% do valor. do. fundo.. Do. montante. recebido,. 25%. será. distribuído. aos. respectivos municípios, de acordo com o mesmo critério utilizado para o rateio da quota-parte municipal do ICMS;. d). Em. condicionamento. relação. à contribuição de melhoria. abandonou-se. o. em relação à figura da "valorização mobiliária". A. nova carta apenas vinculou o tributo às obras públicas(art. 145,111);. f). Finalmente,. embora. não. se. trate. propriamente. de. modificação, deve-se mencionar a manutenção da tranferência de 50% da arrecadação do IPVA aos municípios..

(52) 51 3.3 - O Impacto. sobre as Finanças. Municipais. o redesenho constitucional do sistema tributário de 1988 beneficiou largamente os municípios. No entanto, tal desempenho está mais. associado. às mudanças. constitucionais. do. que. à administração. municipal (25). vivendo basicamente de transferências estaduais e federais FPM E QPM-ICMS. - os municípios receberam uma importante injeção de. recursos dessas fontes, porém de diferentes proporções.. A evolução do repasse do FPM ficou aquém do esperado, pois a arrecadação federal diminuiu - bolo tributário - devido à queda do nível da atividade econômica nos anos posteriores à reforma, chegando quase a uma situação semelhante à anterior de 1988. Então onde foi a melhora? A melhora deve-se às transferências estaduais, representadas pelo ICMS, devido ao aumento das quotas-partes. Ou seja, a ampliação da base, assim como o aumento do percentual repassado.. (25) A avaliação do impacto efetivo da reforma teve como base imformações preliminares e estudos da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo e anotações do seminário "crise e Alternativas das Finanças Municipais" realizada pela Escola de Governo e Administração pública, Fundap, 22/9/1992..

(53) 52 Os municípios do Estado de São Paulo tiveram um ganho real de 57,63% no repasse do ICMS, de abril de 1989 a março de 1990, em relação ao mesmo período em 1988/89(26).. Alguns municípios apresentaram aumentos significativos nos impostos próprios - taxas, IPTU, ISS e outros - mesmo anteriormente à Constituição. Os municípios que tiveram o ônus político de ampliar suas receitas próprias, não dependendo das transferências. federais,. atualmente contam com expressiva receita.. O aumento. na arrecadação de. impostos nos três níveis de. governo, no período entre 1988 a 1991, foi o seguinte:. a) União - 2%;. b) Estados - 30%;. c) Municípios - 110%;. d) Municípios-capitais - 130%. Em relação aos itens (IPTU, ISS,. taxas. e. outros). tiveram. um. aumento. de. 30%. "per. capita". no. período.. (26) SOUZA, Célia Regina de. Reforma Tributária: as Finanças Municipais Saem do Vermelho. Revista CEPAM, São Paulo, 3 (1): 9-14 jul.set. 1990..

(54) 53. CAPÍTULO. 4 - TRANSFERÊNCIAS. INTERGOVERNAMENTAIS. Esse capítulo tem como finalidade analisar as transferências intergovernamentais de recursos do estado para os municípios.. Apresenta-se a caracterização teórica dos diferentes tipos de transferências, com destaque à quota-parte municipal. Os critérios de. rateio. do. ICMS,. rediscutindo. o. princípio. que. norteia. sua. distribuição. A captação do valor adicionado no município e sugestões de estratégia fiscal.. 4.1 -. Transferências. Interqovernamentais. no Federalismo. Fiscal. Duas são as principais transferências intergovernamentais ou constitucionais: o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) formado pela arrecadação líquida do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados. (IPI) e a Quota-Parte Municipal do Imposto. sobre circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS).. De modo. geral, as transferências podem. ser classificadas. em(27) :. (27) UEDA, Eurico H. Finanças Municipais e Federalismo Fiscal. Revista de finanças públicas. Brasília, ano(38)no. 333:14-23 jan.fev.mar.· 1978..

(55) 54. A) Gerais. ou Não-condicionais. A transferência geral ou não-condicional pode ser usada em qualquer espécie de função e seu objetivo principal é complementar os recursos. próprios. disparidades. das. regionais,. unidades em. governamentais,. termos. de. base. que. em. tributária,. razão. das. não. tem. condições de arrecadar recursos suficientes para fazer face às suas necessidades orçamentárias.. Os municípios recebem atualmente, a título de transferência geral da União, o ITR, o IOF do ouro e 85% do FPM, dos quais 25% destinam-se à educação. Do estado são tansferidos o IPVA, a QPM-ICMS e e o Fundo de Exportação. De acordo com Ueda(28)" ... apesar da vantagem dos municípios poderem aplicar livremente os recursos da transferência do ICM(S), ela não tem qualquer poder de minimizar as disparidades regionais da base tributária".. B) Específica. A. ou vinculada. transferência. específica. ou. vinculada. compreende. dois. tipos: a vinculada sem contrapartida de recursos, e a vinculada com contrapartida de recursos.. (28) UEDA, Eurico H. Ob. cito.

(56) 55. A transferência especifica, ou vinculada sem contrapartida de recursos, tem como função proporcionar um nivel- minimo de consumo de. determinados. serviços. considerados. serviços. locais bens. ou. regionais,. meritórios. de. modo. beneficiem. que os. esses. agentes. econômicos individualmente e como um todo.. A transferência vinculada com contrapartida de recursos. tem. como meta diminuir as ineficiências alocativas na provisão de certos bens sociais.. 4.2 - Evolução. das Transferências. Para ilustrar o comportamento das transferências no per iodo 1980-90, assim como os respectivos impostos de origem, apresentamos o. Quadro 3. QUADRO III Evolução dos Impostos, Per iodo 1980-90. DO FPM Ano-base. e da QPM-ICMS 1980=100. -----------------------------------------------------------: Anos. IR + IPI. FPM. ICM(S). QPM-ICM(S). 100 100 103 92 73 116 148 120 119 136 132. 100 101 105 99 98 194 238 187 192 209 304. 100 96 97 82 70 97 130 110 109 133 139. 100 96 97 84 71 99 133 112 95 144 170. :----------------------------------------------------------: 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990. ---------------------------------------------------------FONTE:. Banco. Estado. Central. do Brasil;. Secretaria. da Fazenda. do.

(57) 56 Observa-se pelo. que. as. transferências. federais,. representadas. apresentaram ligeiro acréscimo nos três primeiros anos -. FPM,. 1980 a 1983 - acompanhando a arrecadação do IR e IPI. A recessão faz cair a arrecadação liquida e consequentemente o repasse nos anos de 1983 e 84. Com o Plano Cruzado, em 1986, a transferência volta a subir,. mantendo-se. aumentos. de. elevada. nos do. percentuais. dois fundo,. últimos. anos. em. proporcionado. virtude pela. dos. Reforma. Tributária.. Com relação ao comportamento da QPM-ICMS, existe. forte. relação. desse. imposto, no que. repassado, com a atividade produtiva e a. pode-se dizer que. se refere. ao montante. inflação do periodo . Ou. seja, o nivel de atividade da economia indica o quanto está sendo produzido, assim como o valor gerado, que, por sua vez, irá definir o montante de recursos a serem arrecadados.. O problema da inflação ê a defasagem, de modo que, quanto maior o periodo de tempo entre a geração do imposto, seu recolhimento e o repasse aos municipios, maior a perda do poder de compra - efeito Tanzi.. Para manter o valor real dos impostos, o periodo de tempo entre. a. arrecadação. e. o. repasse. aos. municipios. foi. reduzido.. Atualmente os repasses devem ser efetuados até o segundo dia útil da semana seguinte àquela da arrecadação(29). (29) A Lei Complementar Federal 63/90 determina a Quota-Parte do ICMS. Via de regra os prazos de vencimento do recolhimento do ICMS ocorrem nos dias 10 e 25 de cada mês, portanto as transferências mais importantes concentram-se na primeira e terceira semanas do mês..