O plano de ações articuladas em municípios paraenses: Incursões sobre a
gestão educacional
The plan of articulated actions in paraensian municipalities: Incursions on
educational management
DOI:10.34117/bjdv6n9-245
Recebimento dos originais: 10/08/2020 Aceitação para publicação: 11/09/2020
Laurimar de Matos Farias
Mestre em Educação - UFPA Doutor em Educação- UFPA
Instituição de atuação: Escola de Governança Pública do Pará – EGPA Endereço: Conjunto Beija Flor, quadra 19 casa 21 – Nova Marituba/Marituba-PA
Email: laurimatos72@ahoo.com.br
Valeria Silva de Moraes Novais
Mestre em Educação- UFPA Doutora em Educação - UFPA
Instituição de atuação atual: Universidade do Estado do Amapá Endereço completo: Av Presidente Vargas, 650 - Centro, Macapa/AP
Email: valeria.novais@ueap.edu.br
Maria Dayse Henriques de Camargo
Mestre em Educação - UFPA Doutoranda em Educação-UFPA Instituição de atuação: SEDUC-PA
Endereço: CJ Mendara II, Rua B, n 65. Bairro: Marambaia Email: daysecamargo83@gmail.com
RESUMO
O presente trabalho apresenta resultados parciais como parte integrante da pesquisa do Projeto Observatório da Educação sobre a Avaliação do Plano de Ações Articuladas-PAR: um estudo em municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período de 2007 a 2011 e tem por objetivo analisar a gestão educacional e suas especificidades assumidas nas últimas décadas, relacionando-a com o paradigma da lógica gerencial adotada nas políticas educacionais, focando principalmente no Plano de Ações Articuladas - PAR. Para tanto, adotamos uma abordagem quanti-qualitativa, e realizamos levantamento bibliográfico e documental, bem como coleta, sistematização e análises dos dados a partir dos documentos do PAR em cinco municípios do Estado do Pará. Evidenciamos que apesar de contextos diferentes, o PAR proposto pelos municípios apresenta muitas semelhanças no que tange as ações e subações executadas, devido à falta de autonomia para estes planejarem as ações a serem desenvolvidas, além disso, houve pouca mudança no cenário educacional se considerarmos a evolução nas pontuações dos indicadores. Concluímos que o PAR apresenta todas as características da lógica gerencial e que de fato não descentralizou poderes, apenas desconcentrou-os.
Palavras-chave: Gestão educacional, Plano de Ações Articuladas, Lógica gerencial,
Descentralização
ABSTRACT
The present work presents partial results as an integral part of the research of the Observatory of Education Project on the Evaluation of the Joint Action Plan-PAR: a study in municipalities in Rio Grande do Norte, Pará and Minas Gerais in the period from 2007 to 2011 and aims to objective to analyze the educational management and its specificities assumed in the last decades, relating it with the paradigm of the managerial logic adopted in the educational policies, focusing mainly on the Plan of Articulated Actions - PAR. To this end, we adopted a quantitative and qualitative approach, and carried out a bibliographic and documentary survey, as well as collecting, systematizing and analyzing data from PAR documents in five municipalities in the State of Pará. We show that despite different contexts, the proposed PAR by the municipalities, there are many similarities regarding the actions and sub-actions carried out, due to the lack of autonomy for them to plan the actions to be developed, in addition, there was little change in the educational scenario if we consider the evolution in the scores of the indicators. We conclude that the PAR presents all the characteristics of the managerial logic and that in fact it did not decentralize powers, it just deconcentrated them.
Keywords: Educational management, Articulated Action Plan, Managerial logic, Decentralization
INTRODUÇÃO
Apresentamos no presente trabalho o recorte de uma análise sobre o Plano de Ações Articuladas e a estratégia do governo central que o define como um planejamento de descentralização de política educacional, tendo como lócus de estudo cinco municípios do Estado do Pará. Tal recorte de análise figura como parte integrante do Projeto Observatório da Educação sobre a Avaliação do Plano de Ações Articuladas-PAR: um estudo em municípios do Rio Grande do Norte, Pará e Minas Gerais no período de 2007 a 2011.
Neste aspecto, o presente artigo objetiva analisar como o Plano de Ações Articuladas se configura como estratégia de descentralização da gestão educacional. Para isso, realizamos pesquisa documental nos planos elaborados pelos municípios integrantes da pesquisa no Estado do Pará, bem como revisão teórica sobre a gestão educacional e a descentralização.
Para exposição da temática o texto está organizado em três seções. A primeira aborda como se configura, nas políticas educacionais brasileira, a lógica da descentralização, considerando o caráter explicito da gestão gerencial presente na educação nacional. Na segunda seção discutimos a gestão educacional na perspectiva de identificar elementos centrais das características do modelo de gestão predominante no Plano de Ações Articuladas. E na última fazemos breve incursão do plano de ações articuladas em municípios paraenses na perspectiva de dialogarmos os dados empíricos com o aporte teórico que fundamentam nosso estudo.
Nas considerações finais apontamos que o PAR, traz características de uma gestão gerencial,
Educacional brasileira é marcada pela correlação de forças orientadas pelos organismos internacionais que priorizam o desenvolvimento econômico em detrimento das políticas sociais. Neste sentido, o Plano de Ações Articuladas, indica uma concepção gerencialista de gestão, onde o foco induz uma política de desconcentração e não a descentralização como vem sendo propalado.
A LÓGICA GERENCIAL NAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS: A DESCENTRALIZAÇÃO EM FOCO
A política educacional brasileira na década de 1990 absorveu mudanças impulsionadas pelos organismos unilaterais de financiamento internacional, as quais “orientavam”, dentre outras coisas, a diminuição dos serviços prestados pelo Estado aos cidadãos. Um dos princípios da reforma estatal que redimensionou o sistema de ensino foi a “descentralização”, prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) nº 9394/96 numa perspectiva de gerenciamento, com o objetivo de aumentar a eficiência e eficácia do sistema educacional.
Para Yamamoto e Menandro (2004, p.31), a LDB sancionada expressa uma estreita sintonia com o ideário e a agenda neoliberal, o que pode ser constatado pelo exame dos seus 92 artigos. “[...] Uma vez que as relações jurídicas, como expressão de uma determinada realidade social, reproduzem os conflitos e as contradições presentes nessa formação social específica”.
Podemos evidenciar, com isso, que o momento marcante, na implementação dessas políticas públicas educacionais, vai ser ratificado nas caracterizações específicas da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em cujo texto, embora tenhamos a presença do discurso teórico da qualidade (art. 3º, inciso IX) e de democratização, acesso e permanência (art.3º, inciso I), a ideologia mercadológica empresarial estará fortemente presente nas metas e objetivos iniciais da lei (art.1º, § 2º; art. 3º, inciso V; art. 7º), características basilares da gestão gerencial.
Inicia-se, nesse contexto, o processo de substituição da chamada gestão burocrática, identificada como lenta, tradicionalista, ultrapassada e emperrada, ou seja, os princípios neoliberais contestam e rejeitam este modelo de gestão. Para este movimento político econômico, esta é negativa, considerando que suas práticas negligenciam o interesse público, não promovem o alcance de resultados e é perdulária para com os recursos públicos, pois permite manobras e possibilidade de excessos (ARAGÃO, 1997).
Passa a ser adotado, então, o modelo da gestão gerencial, focado na eficiência e na competência, na otimização dos recursos e do tempo, na descentralização administrativa, na lógica da produtividade mercadológica e na ênfase em resultados. Isto é, neste modelo, a ênfase é dada, necessariamente, nos resultados (fins) e não no processo (meios).
Na compreensão estatal, a assunção deste modelo de gestão permite, entre outras coisas, a descentralização das políticas e da gestão, um maior controle de qualidade dos serviços oferecidos à população, a terceirização e/ou a publicização dos serviços públicos essenciais, uma vez que, para eles, estas ações se apresentavam imprescindíveis para o remodelamento da máquina administrativa do Estado.
Alvarenga, Vieira e Lima (2006, p.2) entendem que essas ações terão uma conotação contraditória, considerando que tais ações enfatizam “a descentralização como democratização do poder, a qualidade entendida como produtividade, com eixo na eficiência e eficácia” e a terceirização, com a introdução de novos setores públicos não estatais.
Uma análise mais detida desse contexto de modificação, da administração pública burocrática para a gestão gerencial, foi realizada por Gandini e Riscal (2002, p.52), elas afirmam que
As diferenças entre a concepção de administração pública e gestão gerencial por resultados seria o fato de a primeira caracterizar-se pelo aparato burocrático governamental, hierarquizado, meritocrático, baseado teoricamente em uma concepção técnica, racional e neutra. Já a gestão gerencial por resultados visaria à administração de conflitos e tensões sociais, tendo como finalidade o estabelecimento de um consenso entre Estado e sociedade.
Castro (2007, p.124), ainda, vai caracterizar a reforma da gestão em gerencial como uma “busca da eficiência, pela redução e pelo controle dos gastos e serviços públicos, bem como pela demanda da melhor qualidade e pela descentralização administrativa”, Essas características que, segundo os defensores reformistas, concedem maior autonomia às agências e departamentos ou entes federativos.
Ao buscarmos um conceito elementar para o termo descentralização que abarque as “relações intergovernamentais” vimos que “descentralização está longe de ter um significado preciso”. Almeida (2005, p. 30) entende que este termo tem sido usado de forma indistinta para “para indicar graus e modalidades diversas de redução do escopo do governo federal”. Esta autora vai ainda salientar que dentre as modalidades da compreensão que o termo descentralização vai assumir acontecer em decorrência
a) do deslocamento da capacidade de decidir e implementar políticas para instâncias subnacionais;
b) da transferência para outras esferas de governo da implementação e administração de políticas definidas no plano federal;
c) da passagem de atribuições da área governamental para o setor privado (ALMEIDA, 2005, p.30).
Vemos, então, que este termo tem sido utilizado para “nomear processos de realocação de funções e recursos correspondentes para instâncias subnacionais”; ou ainda para distribuir recursos
antes centralizados no poder central, isto é, na verdade a contradição do uso do termo descentralização se confunde com uma pratica de desconcentração financeira, não permitindo que os receptores dos recursos alocados tenham autonomia de gerenciamento dos valores recebidos.
Destarte, que a política de gestão educacional ora desenvolvida se caracteriza como uma ação que fortalece o indicativo estatal de uma descentralização de poder ou de gestão, mas, vimos que se configura como uma desconcentração financeira e administrativa focalizada, mantendo no governo central o controle e a regulação das políticas. Concordamos, então, com Lück (2000, p. 18) quando afirma que
(...) a desconcentração, do que propriamente a descentralização, isto é, realiza-se a delegação regulamentada da autoridade, tutelada ainda pelo poder central, mediante o estabelecimento de diretrizes e normas centrais, controle na prestação de contas e a subordinação administrativa das unidades escolares aos poderes centrais, em vez de delegação de poderes de autogestão e autodeterminação na gestão dos processos necessários para a realização das políticas educacionais.
Neste aspecto, o PAR, considerando as nuances propositivas e as exigências de aceites das normas contratuais que advoga em favor da União o poder de regular sobre os demais entes federativos, é uma política que atende a este arcabouço proposto por Lück (2000) e que apresenta características de uma política de desconcentração e não de descentralização, conforme veremos a seguir.
A GESTÃO EDUCACIONAL NOS PLANOS DE AÇÕES ARTICULADAS
A gestão educacional é uma construção histórica, produto de um processo de transformação social, econômico e político. Conforme Ribeiro e Chaves (2015) a política de gestão não é neutra e está envolta por contradições e interesses políticos diversos; além disso, articula-se ao desenvolvimento do sistema econômico e reflete o posicionamento dos gestores que a conduzem.
A concepção de gestão, numa perspectiva democrática, consoante ao pensamento de Paro (2008), deve visar e valorizar o desenvolvimento da instituição de forma autônoma e participativa, de modo que os sujeitos educacionais atuem ativamente nos debates e tomadas de decisões em todas as etapas (diagnóstico; planejamento; execução das ações; e avaliação).
Por outro lado, no sistema do capital, no qual o mercado é o centro das organizações econômicas e políticas, o sistema educacional tende a assumir os preceitos que propõem a substituição progressiva do humanismo pelo “gerencialismo”. Na instituição educacional isso é evidenciado na exigência da eficiência (obter mais qualidade com menos recurso) e da eficácia, avaliada externamente e controlada pelas instituições estatais (HELO, 2011). Essa regulação,
característica do ideário neoliberal, e que norteia a gestão educacional após a implementação da Reforma do Estado (1995), também está presente no Plano de Ações Articuladas.
No PAR, a gestão educacional ocupa lugar de destaque contemplando o maior número de áreas e indicadores a serem desenvolvidos pelos municípios com baixo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB). Para a formulação do PAR, primeiramente, os municípios firmaram apoio ao Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação, documento integrante do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), que traça critérios, parâmetros e procedimentos para a assistência técnica e financeira do Ministério da Educação (MEC) a projetos e ações educacionais. O PDE age de forma integrada ao Plano Nacional de Educação (PNE) aprovado em 2001, tendo como prioridade reunir representantes de diversos setores em favor de uma educação pública de qualidade (MAGALHÃES, FERNANDES, 2012).
Na perspectiva de instrumentalizar o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (PMCTE), o PAR é criado. Seu objetivo é melhorar a qualidade da Educação Básica e estabelecer um regime de colaboração entre os entes da federação – União, Estados, Municípios e o Distrito Federal – na tentativa de efetivar uma atuação mais direta nos sistemas municipais e estaduais, que apresentem maiores necessidades e/ou deficiências. Ele configura-se como o conjunto articulado de ações, apoiado técnica ou financeiramente pelo Ministério da Educação, que visa o cumprimento das metas do Compromisso e a observância das suas diretrizes (BRASIL, 2007).
Através do PAR, realiza-se o levantamento do diagnóstico da educação básica dos sistemas de ensino e, a partir desse diagnóstico, os estados e municípios executarão seus respectivos planos, com auxílio de equipe técnica, que identificará as medidas mais apropriadas para a gestão do sistema, com vistas à melhoria da qualidade da educação básica. (CAMINI, 2011).
O PAR é constituído por quatro dimensões: (1) Gestão educacional, (2) Formação de professores e dos profissionais de serviço e apoio escolar, (3) Práticas pedagógicas e avaliação, (4) Infraestrutura física e recursos pedagógicos. A dimensão em análise neste estudo, a “Gestão Educacional”, compõe 5 áreas: a) Gestão Democrática; b) Desenvolvimento da Educação Básica; c) Comunicação com a sociedade; d) suficiência e estabilidade da equipe escolar; e, finalmente, e) gestão de finanças.
Cada área constitui indicadores que possuem um critério de pontuação que varia numa escala de 1 a 4 e adota o conceito do escalonamento de Thurstone, que gera grupos de indicadores de uma variável para possibilitar o julgamento de um objeto, em termos absolutos, ao confrontá-lo com certos critérios especificados (BABBIE, 1999).
O critério de pontuação está organizado da seguinte forma: pontuação 1 indica a inexistência do que trata o indicador em questão; a pontuação 2 expressa a existência de uma situação crítica, com
mais aspectos negativos do que positivos; o critério de pontuação 3 sugere que os aspectos positivos são predominantes, mas ainda há negativos; e a pontuação 4 significa a presença de situações satisfatórias. Quando há aspectos negativos nos indicadores avaliados, é gerado automaticamente ações e subações a serem cumpridas pelo município em questão, seja com a assistência técnica ou financeira do MEC ou sob a responsabilidade do próprio município.
No quadro abaixo é possível identificar como a “descentralização” da gestão educacional, a partir do Plano de Ações Articuladas, transfere para os municípios a maior parte das metas para melhorar os indicadores da referida dimensão. Utilizou-se para esta investigação os dados constantes no documento do PAR de cinco municípios paraenses: Altamira; Barcarena; Belém; Cametá; e Castanhal.
Quadro 1 - Nível de competência para execução das ações por áreas da dimensão gestão educacional nos cinco municípios paraenses ÁREA COMPETÊNCIA MUNICIPAL (NÚMERO DE AÇÕES) COMPETÊNCIA MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO (NÚMERO DE AÇÕES)
Gestão democrática: articulação e desenvolvimento
dos sistemas de ensino 20
3
MEC/PDE/MEC/PNE/MEC
Desenvolvimento da educação básica
3
2
MEC/MAISEDUCAÇÃO/MEC/SEED
Comunicação com a sociedade
4
1 MEC/ESCOLA ABERTA Suficiência e estabilidade da equipe escolar 0 0
Gestão de finanças 1 0
TOTAL 28 6
Fonte: Documento do PAR – organização dos autores
Os dados acima demonstram que o maior número de ações a serem efetivadas foram definidas como competência do município. De um montante de 34 ações geradas, 82% serão executadas pelos municípios, enquanto em apenas 18% das ações compete ao Ministério da Educação (MEC) a execução.
As ações competentes ao MEC, que constam no documento do PAR dos cinco municípios paraenses em questão, são: 1) Reforçar institucionalmente as escolas, bem como seus processos gerenciais, por meio da implantação de metodologia de planejamento na escola; 2) Qualificar a equipe da SME para implementar e avaliar o Plano Municipal de Educação; reforçar institucionalmente a SME, bem como seus processos gerenciais, por meio da implantação de metodologia de planejamento na SME; 3) Oferecer formação para os gestores municipais (prefeitos e/ou dirigentes municipais de
educação) para implementarem as atividades de contraturno por meio do Programa Mais Educação; 4) Estabelecer parceria para implementar o Programa Rádio Escola; e 5) Implementar uma política de abertura das escolas para a comunidade por meio do Programa Escola Aberta.
O modelo gerencialista de gestão está bastante explícito nas políticas públicas brasileiras, e no Plano de Ações Articuladas que além de uma visão de gestão mercadológica condizente com o ideário neoliberal, apresenta um modelo de gestão democrática comprometido por uma desconcentração mascarada de “descentralização”. Outra questão é a não participação dos municípios na elaboração das suas metas, o que enfraquece a sua autonomia.
BREVES INCURSÕES DO PAR EM MUNICIPÍOS PARAENSES
Ao analisarmos o Plano de Ações Articuladas no Estado do Pará é interessante, inicialmente, realizarmos uma contextualização do seu cenário educacional, estabelecendo uma comparação com os cinco municípios: Altamira, Barcarena, Belém, Cametá e Castanhal1, no período de desenvolvimento do PAR 2007-2011. A Tabela 1 abaixo nos mostra o percentual do crescimento de crianças e jovens que frequentaram a escola nos anos de 2000 e 2010, por faixa etária.
TABELA 1 - FLUXO ESCOLAR POR FAIXA ETÁRIA- 2000/2010
MUNICÍPIOS % de 5 a 6 anos frequentando a escola % de 11 a 13 anos frequentando os anos finais do ensino fundamental % de 15 a 17 anos com ensino fundamental completo % de 18 a 20 anos com ensino médio completo 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 ALTAMIRA 56,25 83,69 35,04 80,27 24,43 49,87 12,70 25,41 BELÉM 81,86 91,29 52,23 82,31 33,93 52,60 22,98 39,48 BARCARENA 84,45 90,13 33,70 77,26 22,07 39,80 10,06 20,77 CASTANHAL 65,79 86,11 39,79 81,79 24,51 45,33 14,71 29,33 CAMETÁ 69,95 91,94 20,86 68,55 10,95 33,97 8,18 14,40
Fonte: PNUD/BRASIL, 2010. – organização dos autores
1 Dada a extensão territorial do estado e sua grande quantidade de municípios que o compõe (144 ao todo),
foi necessário selecionarmos alguns municípios para compor a pesquisa. Por essa razão, os critérios utilizados foram escolher dois municípios com os maiores e menores IDEB na rede municipal do estado e sua capital. Acrescenta-se ainda a localização do pesquisador em relação à disposição geográfica dos municípios, necessários para a execução e viabilidade dessa pesquisa. Logo, ficaram assim definidos: Altamira e Castanhal enquanto municípios com maiores IDEB; Barcarena e Cametá com menores IDEB e Belém enquanto capital do estado.
Em todos os municípios selecionados houve aumento percentual, entretanto, esse crescimento foi maior na faixa etária de 5 a 6 anos e de 11 a 13 anos, ou seja, de crianças que frequentaram os anos iniciais e finais do ensino fundamental. Observamos ainda, que a população adulta escolarizada aumentou nos municípios analisados, diminuindo assim a taxa de analfabetismo da população de 18 anos ou mais.
Em relação ao Ideb referente aos anos de 2007, 2009 e 2011, dos cinco municípios pesquisados Altamira é que apresenta o maior Ideb, tendo crescido nos três anos tanto na 4ª. Série/5º ano como na 8ª Série/9ºano, como pode ser observado na Tabela 2 a seguir.
TABELA 2-IDEB DA REDE PÚBLICA DOS MUNICIPIOS DA PESQUISA, 2007-2011
MUNÍCÍPIO
IDEB POR SÉRIE E ANO DA REDE PÚBLICA 4ª série/5º ano 8ª série/9º ano 2007 2009 2011 2007 2009 2011 Altamira 4.3 4.7 4.8 4.0 4.1 4.4 Barcarena 3.0 3.3 3.7 3.1 3.1 3.0 Belém 3.2 3.8 4.2 3.0 3.1 - Cametá 2.6 2.7 3.4 2.9 3.2 3.3 Castanhal 3.3 3.7 3.9 3.1 3.3 *
Fonte: INEP/IDEB, 2015 – organização dos autores
Os dados mostram ainda que apenas o município de Barcarena apresentou redução do Ideb na 8ª Série/9ºano em 2011. Os demais municípios da pesquisa apresentaram aumento, com destaque para o município de Cametá que na 4ª Série/5ºano apresentou o maior crescimento passando de 2,6 em 2007 para 3,4 em 2011.
Diante de tal realidade e sabendo que a educação pública necessita de muitos instrumentos para que haja uma qualidade da educação, a gestão educacional, assume centralidade nesse contexto, haja vista que ela mesma norteia as principais direções da política educacional dos entes federados. É perceptível a centralidade na discussão do PAR, haja vista a sua função de monitoramento e execução das ações planejadas e por dar materialidade no apoio técnico-financeiro a ser recebido.
Dado esses esclarecimentos, o Gráfico 1 a seguir, apresenta a distribuição das ações nos cinco municípios do estado do Pará selecionados para a pesquisa, considerando todas as dimensões do PAR. É salutar destacar a correlação entre o número de ações e os problemas diagnosticados, ou seja, quanto maior o número de ações, maior a presença de fatores insatisfatórios.
GRÁFICO 1 – Distribuição do total de ações, considerando todas as dimensões, por municípios do Pará
Fonte: Documentos do PAR dos municípios de Altamira, Barcarena, Belém, Cametá e Castanhal, 2007-2011
Observa-se que dos cinco municípios pesquisados, Cametá foi o que gerou o maior percentual de ações, com 29%, seguido de Belém com 23%. O município de Castanhal foi o que gerou o menor percentual de ações do conjunto dos municípios, com 11%.
No Gráfico 2 apresentamos a quantidade total de ações geradas nos cinco municípios por dimensão.
Fonte: PAR dos municípios de Altamira, Barcarena, Belém, Cametá e Castanhal, 2007-2011
O Gráfico 2 evidencia que a maioria das ações geradas pelos cinco municípios da pesquisa se concentram em infraestrutura física e recursos pedagógicos contemplando 49% do total de ações, o que representa a dimensão com maior número de problemas diagnosticados. A dimensão gestão educacional apresentou 25% das ações geradas. O menor percentual de ações geradas foi relativo à dimensão práticas pedagógicas e avaliação.
O Gráfico 3 a seguir apresenta as ações geradas na dimensão Gestão Educacional nos cinco municípios da pesquisa no estado do Pará. A área da gestão democrática foi a que gerou mais ações dos municípios como se pode constatar no gráfico.
25%
14% 12%
49%
Gráfico 2 - Distribuição das ações por dimensões nos municípios do PARÁ
Gestão Educacional Formação de Professores Práticas Pedagógicas e Avaliação
Fonte: PAR dos municípios de Altamira, Barcarena, Belém, Cametá e Castanhal, 2007-2011.
Observa-se que na dimensão gestão educacional o município de Cametá foi o que gerou mais ações, sendo que a maioria concentra-se na área gestão democrática. Contudo, o único município que não gerou ação nessa área foi o de Castanhal. Na área comunicação com a sociedade, apenas o município de Altamira não gerou ação. Os municípios de Barcarena, Belém e Castanhal geraram uma ação cada na área gestão de finanças. Em relação à área desenvolvimento da educação básica Altamira foi o único município que também não gerou nenhuma ação.
A partir do conjunto de dados que apresentamos até aqui, cabe destacar que em nossas análises nos documentos do PAR dos municípios paraenses selecionados, identificamos que na maioria das vezes, as justificativas para recebimento da pontuação de um determinado indicador não atendem, respondem ou estão diretamente relacionado com o indicador. Além disso, as ações, subações e estratégias geradas no sistema eletrônico de preenchimento do PAR são idênticas para vários municípios, mesmo apresentando pontuação e diagnósticos situacionais diferentes, ademais, as ações e subações geradas sob a competência de “assistência técnica do MEC” estão vinculadas a programas e projetos já vigentes da política educacional. Os principais programas vinculados às ações são: Programa Mais educação, Programa Rádio Escola, Programa Pró-Conselho, Programa Escola de Gestores, PDE-Escola, entre outros.
Acrescenta-se a isso, o fato de não haver continuidade na maioria dos indicadores que orientam as dimensões do PAR. Até o presente momento foram implementados dois PAR (2007-2010 e 2011-2014) 2. Considerando as duas versões, havia 20 indicadores no PAR I e no PAR 2 foram
2Vale esclarecer que ao final do período de execução do PAR, o MEC lança um documento para elaboração do plano
para o próximo período. Nessa direção, a gestão educacional no âmbito do PAR 2007-2010 delimitava as seguintes áreas para análise situacional: Gestão democrática; Desenvolvimento da educação básica; Comunicação com a sociedade; Suficiência e estabilidade da equipe escolar e Gestão de finanças. Para o PAR 2011-2014, o documento lançado descrevia as seguintes áreas: Gestão democrática; Gestão de pessoas; Conhecimento e utilização de informações;
28 indicadores para a gestão educacional, onde algumas áreas foram acrescentadas e indicadores foram suprimidos. Esses fatos precisam ser mais bem investigados, desvelados e confrontados para a concreta apreensão da realidade que envolve a qualidade da educação básica nos municípios paraenses.
Do conjunto dos indicadores presentes nos dois planos (vale ressaltar que estes são formulados e determinados pelo MEC, os quais são divulgados nos guias de preenchimento do sistema de gerenciamento do PAR), apenas 14 estão presentes nas duas versões. É possível identificar que algumas ações estabelecidas no primeiro documento ainda não foram realizadas, ou não constam nos documentos. Para visualizar melhor tal cenário, a Tabela 3 apresenta um comparativo das evoluções ou involuções entre as pontuações dos indicadores da dimensão gestão educacional (mantidos no PAR 1 e 2) diagnosticados nos municípios selecionados.
TABELA 3 – Comparativo Dos Indicadores da Dimensão Gestão Educacional, nos PAR dos Municípios do Pará
Indicadores
Pontuação
Altamira Barcarena Belém Cametá Castanhal 2007 2011 2007 2011 2007 2011 2007 2011 2007 2011 Existência de Conselhos Escolares 4 3 4 3 3 3 N/C 3 2 3
Existência, composição e atuação do CME
1 2 1 1 4 4 1 1 N/C 4
Composição e atuação do Conselho
de Alimentação Escolar – CAE 2 3 4 3 4 N/C N/C 1 N/C 4 Existência de Projeto Pedagógico
nas escolas
2 3 3 2 3 3 1 2 N/C 3
Critérios para escolha da Direção
Escolar 3 3 1 1 3 N/C N/C 4 N/C 4
Plano de Carreira para o Magistério 3 3 4 3 3 N/C N/C 4 N/C N/C
Estágio probatório efetivando os professores e outros profissionais da educação
4 N/C 4 3 3 N/C N/C 4 N/C 4
Plano de Carreira dos profissionais de
serviço e apoio escolar 1 1 1 3 3 N/C 1 1 N/C N/C
Divulgação e análise dos resultados
das avaliações oficiais do MEC 4 3 2 3 2 N/C 2 1 N/C 2
Relação com a
comunidade/promoção de atividades e utilização da escola como espaço comunitário
2 2 4 3 3 N/C N/C 3 N/C N/C
Gestão de Finanças e; Comunicação e interação com a sociedade. Para cada área são elencados indicadores que deverão ser pontuados e permitirão uma visualização da gestão desenvolvida por um determinado ente federado2. Segue no
Existência de parcerias externas para realização de atividades complementares 3 2 4 3 2 N/C 2 N/C N/C N/C Continuação tabela 3 Quantidade de professores suficiente/Quadro de professores 3 2 3 3 4 3 N/C 3 N/C 3 Cumprimento do dispositivo constitucional de vinculação dos recursos da educação
3 2 4 3 2 N/C N/C 2 N/C 4
Aplicação dos recursos de redistribuição e complementação do FUNDEB
3 3 4 4 3 N/C N/C 3 N/C 3
Fonte: Plano de Ações Articuladas dos municípios. Elaboração dos autores Nota: N/C - não consta esse indicador no documento do PAR deste município.
Percebemos que o município de Castanhal foi o que menos permitiu fazer um diagnóstico da realidade local, haja vista que no PAR 1, dos indicadores apresentados, apenas em um foi atribuído pontuação. No entanto, Belém (em seu PAR 2) e Cametá (no seu PAR 1) também não apresentaram pontuação para muitos indicadores. Tal fato limita sobremaneira diagnosticar concretamente uma realidade.
Aliado a isso, alguns movimentos chamaram nossa atenção, como a criação do Conselho Municipal de Educação, que até então não foram implantados em Altamira, Barcarena e Cametá. Quanto aos demais indicadores, observamos também algumas evoluções e involuções. Em Altamira, dos 14 indicadores, cinco apresentam redução na pontuação (35,7%), três aumentaram a pontuação (21,4%) e cinco mantiveram a pontuação (35,7%). Um dos indicadores não permite fazer análise por não constar pontuação nos dois PAR. No caso de Barcarena, dos 14 indicadores apresentados, oito apresentam diminuição de pontuação (correspondendo a 57.1% do total), dois indicadores aumentaram de pontuação (14,3%) e quatro mantiveram pontuação (28,6%), sendo que, em apenas um deles foi atingida a pontuação máxima;
Em Belém, dos dados disponíveis, três mantiveram a mesma pontuação (21,4%), um aumentou a pontuação (7,2 %) e dez não permitiu estabelecer análise por não constar nos dois documentos do PAR (71,4%). Já em Cametá, dois indicadores mantiveram suas pontuações (14,3%), um aumentou de pontuação (7,2%), um diminuiu de pontuação (7,1%) e dez indicadores não estão contemplados nos dois Planos (71,4%). O município de Castanhal apresentou aumento de pontuação em um indicador (7,1%) e treze não constam nos dois PAR (92,9%).
Nesse cenário apresentado, chama a atenção o baixo percentual de crescimento nas pontuações dos indicadores em todos os municípios selecionados e o elevado percentual de informações que deixaram de ser prestadas na fase de diagnóstico da realidade, que dificulta
sobremaneira a possibilidade de se pensar em ações que visem uma política educacional integrada para uma determinada conjuntura. Portanto, essa integração se constituiu em um elemento indispensável para se pensar a qualidade da educação que, de fato, propicie superação das dificuldades existentes.
Outro aspecto que merece destaque é quanto ao prazo de cumprimento das ações definidas no PAR. Neste documento, as várias subações e estratégias, são geradas já com definições de prazo para cumprimento (em anos), afim de que se alcance uma situação satisfatória, e que não foram atingidas. A função de operacionalização das atividades deve esbarrar em aspectos que dificultam sua execução, ou então, confirmará a hipótese de Krawczyk (2008) ao afirmar que:
Essa forma de conceber a construção de estratégias político-educacionais, que começa com a elaboração de um diagnóstico para identificar os principais problemas e conclui com a definição de ações institucionais, já vem sendo ensaiada a pelo menos uma década. Acumulam-se “diagnósticos” que servem mais para cumprir burocraticamente a condição estipulada para o recebimento de recursos financeiros do poder público do que para orientar as ações e encontrar saída (KRAWCZYK, 2008, p. 808).
Desta forma, a compreensão de descentralização das ações, de fato, vem consolidar o esvaziamento da autonomia dos municípios, o que resulta num enorme entrave para formulação e efetivação de uma política educacional que vise atender as especificidades do cenário municipal, imperando assim a lógica da dominação, que é uma das premissas do sistema capitalista. Ou seja, a premissa de melhorar a qualidade da educação, tão propalada nos discursos de defesa do PDE e que se caracteriza como a essência das estratégias e ações do PAR, de fato não se efetiva.
CONSIDERAÇÕES
A trajetória da Gestão Educacional brasileira é marcada pela correlação de forças imbricadas nas políticas públicas que, orientadas pelos organismos internacionais, reduzem o papel do Estado e priorizam o desenvolvimento econômico em detrimento das políticas sociais.
A reforma do Estado em resposta à crise do capital vem aumentar as desigualdades socioeconômicas na medida em que, ao descentralizar e transferir competências da União aos demais entes da federação, sem considerar a realidade de cada região, dos municípios e dos Estados mais pobres, ficarão mais dependentes do apoio financeiro do Governo Federal e, portanto, com menor autonomia administrativa, lhe obrigando a se submeter aos ritos reguladores e avaliadores da União. A política educacional implementada pelo Plano de Ações Articuladas vem ratificar o que a “descentralização” administrativa implementada pela reforma do Estado já indicava: a redução da autonomia dos municípios na tomada de decisões; e a aplicação de um modelo gerencial de gestão em detrimento da democratização da gestão educacional. Deste modo, o regime de colaboração,
previsto tanto na Constituição Federal de 1988 quanto na LDB 9394/96, prenunciado como objetivo do PAR, recua para uma relação caracterizada por Cury (2007) como “Federalismo Centrípeto”, ou seja, inclinado ao fortalecimento da União e ao aumento da responsabilização dos municípios
O Plano de Ações Articuladas, neste aspecto, vislumbra, através dos objetivos oficializados pelas normatizações legais, a democratização da gestão, garantindo a descentralização e, consequentemente uma maior “autonomia” das instituições; no entanto, o que se pôde verificar, é que as induções que o plano realiza ao propor um instrumento pronto, construído sem a participação dos demais entes federativos e da sociedade civil, indiciam uma concepção gerencialista de gestão, na qual o foco induz uma desconcentração e não a descentralização, como defende o governo central.
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