UNIJUÍ - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRAN-DE DO SUL
Departamento de Ciências Administrativas, Contábeis, Econômicas e da Comunicação
CURSO DE MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO
ALINE BENSO
PROCESSOS DE COMUNICAÇÃO, TRANSPARÊNCIA E PUBLICIZAÇÃO EM PRÁTICAS DE GESTÃO SOCIAL: O CASO DO TERRITÓRIO DA CIDADANIA
NOROESTE COLONIAL
IJUÍ (RS), 2013
ALINE BENSO
PROCESSOS DE COMUNICAÇÃO, TRANSPARÊNCIA E PUBLICIZAÇÃO EM PRÁTICAS DE GESTÃO SOCIAL: O CASO DO TERRITÓRIO DA CIDADANIA
NOROESTE COLONIAL
Dissertação do Mestrado em Desenvolvimento para a obtenção do título de Mestre em desenvolvimento pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul, na linha de pesquisa Administração Pú-blica e Gestão Social.
Orientador: Professor Dr. Sérgio Luís Allebrandt
IJUÍ (RS), 2013
B474p Benso, Aline.
Processos de comunicação, transparência e publicização em práticas de gestão social: o caso do território da cidadania noroeste colonial / Aline Benso. – Ijuí, 2013. –
125 f. ; 29 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Regional do Noroeste do Esta-do Esta-do Rio Grande Esta-do Sul (Campus Ijuí). Desenvolvimento.
“Orientador: Sérgio Luís Allebrandt”.
1. Desenvolvimento. 2. Território. 3. Processos de comunicação. 4. Políticas públicas. 5. Transparência. I. Allebrandt, Sérgio Luís. II. Título. III. Título: O caso do território da cidadania noroeste colonial.
CDU: 35.07:659.3(816.5) Catalogação na Publicação Frederico Cutty CRB10/2098
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento – Mestrado
A Banca Examinadora, abaixo assinada, aprova a Dissertação
PROCESSOS DE COMUNICAÇÃO, TRANSPARÊNCIA E PUBLICIZAÇÃO EM PRÁTICAS DE GESTÃO SOCIAL: O CASO DO TERRITÓRIO DA CIDADANIA
NOROESTE COLONIAL
elaborada por
ALINE BENSO
como requisito parcial para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Sérgio Luis Allebrandt (UNIJUÍ): ________________________________________ Profa. Dra. Dunia Comerlatto (UNOCHAPECÓ): ___________________________________ Profa. Dra. Vera Lúcia Spacil Raddatz (UNIJUÍ): ___________________________________
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais Carlos e Lenir, que nunca deixaram de acreditar em mim, mesmo nos momentos que nem eu acreditei.
Aos meus irmãos, Marcos e Camila e ao meu cunhado Jonas. Vocês fazem parte dessa conquista.
À tia Lecir, em quem eu sempre me espelhei e tenho profunda admiração.
À Estela e Eloiza, minhas colegas dos tempos de graduação. Amigos assim são como irmãos que a vida nos presenteou. Agradeço todos os dias por essa amizade bonita e verdadei-ra em minha vida.
À Taís e Rúbia muito mais que colegas, irmãs de coração que me foram presenteadas neste momento de discussões e troca de conhecimentos.
À Lara, Julia, Daniele, Arion, Ju Gomes, Gisele, Beto, Lisi, Mel Bonotto, Ângela, Fe-lipe, Shirley, Anelise, Ceres, Gisele e a todos os meus colegas dos tempos de graduação e de especialização que foram amigos, mestres, companheiros na comunicação.
À Janete e Elisa, excelentes profissionais e amigas queridas.
Ao meu orientador, Professor Sérgio Luís Allebrandt por acreditar em mim e me apre-sentar o Programa Territórios da Cidadania.
Aos colegas Vinícios, Cristiele, Caroline, Danieli, Neide, Hed e Jean agradeço imen-samente a troca de experiências e discussões.
Aos professores Dieter, Argemiro, Sausen, Martinho, Sandra e Telmo do Mestrado em Desenvolvimento, e ao professor José Pedro do Programa de Pós-Graduação em Educação nas Ciências, por contribuírem com a minha caminhada acadêmica através dos seminários, de discussões e da produção de artigos.
À Professora Helena Coppetti Callai por ter viabilizado o intercâmbio acadêmico com a Universidade Autônoma de Madri.
Aos professores André, Larry, Nilse, Vera, Márcia e Mel, pelas excelentes aulas de comunicação na graduação e na especialização.
À Capes pelo apoio financeiro.
Aos integrantes do Território da Cidadania Noroeste Colonial pelas experiências com-partilhadas nas entrevistas.
Ao Airton, que chegou para somar na minha vida.
Agradeço a Deus por ter me presenteado com acontecimentos maravilhosos nesses úl-timos dois anos: viagens, novos amigos e um amor.
A utopia está lá no horizonte. Me aproximo dois passos, ela se afasta dois passos. Caminho dez passos e o horizonte corre dez passos. Por mais que eu caminhe, ja-mais alcançarei. Para que serve a utopia? Serve para isso: para que eu não deixe de caminhar.
RESUMO
O Programa Territórios da Cidadania (PTC) é uma política pública federal que foi criada pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário no ano de 2008 com atuação integrada entre os diver-sos órgãos federais voltados à melhoria das condições de vida, de acesso a bens e serviços públicos e a oportunidades de inclusão social e econômica às populações. Essa dissertação descreve e analisa os processos de comunicação, transparência e publicização do PTC, verifi-cando as suas contribuições para as práticas de gestão social do Território da Cidadania Noro-este Colonial (TC-Norc). A partir da compreensão de que o envolvimento de um conjunto de atores sociais, econômicos e institucionais de forma cooperativa promove a presença do Esta-do e seus diferentes agentes nas instâncias municipal, estadual e federal e o desenvolvimento de um processo de tomada de decisões participativo, estruturou-se um referencial teórico em quatro partes, que aborda, respectivamente, os aspectos metodológicos e categorias de análise; o papel do Estado na sociedade visando compreender as políticas públicas sociais e a adoção da abordagem territorial no caso brasileiro; o contexto de tensões que coloca a humanidade em situação de vulnerabilidade e a base conceitual de gestão social que é ancorada na concep-ção de cidadania deliberativa de Habermas (1995); os processos de comunicaconcep-ção na perspec-tiva crítica, relacionando-os com a temática de políticas públicas. Para a investigação empíri-ca sobre os processos de comuniempíri-cação do PTC no TC-Norc, o percurso metodológico é cons-truído a partir da observação do portal da cidadania; pesquisa documental e entrevistas em profundidade com os integrantes do colegiado de desenvolvimento. A análise busca compre-ender até que ponto os processos de comunicação do PTC contribuem para as práticas de ges-tão social do TC-Norc e aponta para dois principais eixos: ao mesmo tempo em que se consti-tui como processo de mobilização dos participantes e para a formação de uma agenda pública, a comunicação é também um processo que divulga os resultados e dá transparência na gestão do desenvolvimento territorial.
Palavras-chave: Desenvolvimento; Território; Processos de comunicação; Políticas públicas;
Transparência.
ABSTRACT
The Citizenship Territory Program (PTC) is a federal public policy that was created by De-velopment Agrarian Ministry in 2008 with integrated action among many federal agencies aiming improvement of life conditions, goods and services public access and opportunity of social and economic inclusion to populations. This essay describes and analyzes the commu-nication processes, transparency and publicization of PTC, verifying its contributions to social management practices of Citizenship Territory Northwest Colonial (TC-Norc). Starting form comprehension that the involvement of a group of socials, economics and institutional actors in a cooperative form promote the Estate presence in its different agents in instances munici-pal, state and federal; and the promotion of a participative process of decision-making, was structured a theoretical reference in four parts, that approaches, respectively, the methodolog-ical aspects and categories of analysis; the role of State in society aiming the comprehension of social public policies and the adoption of a territorial approach in Brazilian case; the con-text of tensions that put the society in situations of vulnerability and the conceptual base of social management which is anchored in the concept of deliberative citizenship of Habermas (1995); the communication process in critic approach, relating them with public policies the-matic. To empiric investigation about the communication process of PTC in TC-Norc, the methodological course is constructed from the observation of citizenship portal; documental research and in-depth interviews with members of collegiate development. The analysis aim the comprehension of how the communication process of PTC contribute to social manage-ment practices of TC-Norc and points to a couple of axes: the same time that constitute as a mobilization process of participants and to formation of a public schedule, the communication is also a process that release the results and give transparency in management of territorial development.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Região estudada: os 34 municípios do TC-Norc ... 25
Figura 2 - Ciclo de políticas públicas ... 34
Figura 3 – Ciclo da Gestão Social ... 68
Figura 4- Instâncias do PTC ... 72
Figura 5 – Os Territórios Rurais e da Cidadania - 2010 ... 74
Figura 6 – Os Territórios do Rio Grande do Sul ... 75
Figura 7 – Os Pré-Territórios do Rio Grande do Sul – 2012 ... 75
Figura 8 – Estrutura Operacional SGE ... 78
Figura 9 – Portal da Cidadania: Página Inicial ... 79
Figura 10 – Portal da Cidadania: Comunidades ... 80
Figura 11 – Mapa de Localização do Território da Cidadania Noroeste Colonial e seus 34 municípios ... 83
Figura 12 - Mapa das microrregiões homogêneas identificadas ... 84
Figura 13 - Instâncias de Gestão ... 92
Figura 14 - Composição do Codeter ... 98
Figura 15 – Processos de Comunicação TC-Norc com a sociedade ... 102
Figura 16 - Reunião do Codeter ... 108
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Categorias de análise ... Erro! Indicador não definido.2 Quadro 2 - Divulgação de contas públicas para a sociedade ... Erro! Indicador não definido.5
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – População total residente no território ... 81 Tabela 2 – Municípios e meios de comunicação ... 90
LISTA DE SIGLAS
AMUPLAM - Associação dos Municípios Planalto Médio
AMUCELEIRO - Associação dos Municípios da Região Celeiro do Rio Grande ASCOM – Assessoria de Comunicação da Emater
COOPERMIS - Cooperativa Mista de Pequenos Produtores de Joia
COOPERFAMILIAR - Cooperativa Agropecuária dos Agricultores Familiares de Tenente Portela
CONDRAF - Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável COREDE – Conselho Regional de Desenvolvimento
CEPAL - Comisión Económica para America Latina y el Caribe CRIS - Campaign for Communication Rights in the Informat Society DECAL - Campanha Continental pelo Direito à Comunicação FAPERGS – Fundo de Amparo à Pesquisa no Rio Grande do Sul FGV – Fundação Getúlio Vargas
GPDeC – Gestão Pública, Desenvolvimento e Cidadania HP – Hermenêutica de Profundidade
IGOP – Instituto de Governo e Políticas Públicas IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística MDA – Ministério do Desenvolvimento Agrário MCM – Meios de Comunicação de Massa
ONG – Organização não governamental
PPGDes – Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PTC – Programa Territórios da Cidadania
PEGS – Programa de Estudos em Gestão Social RFP – Região Funcional de Planejamento SIT – Sistema de Informações Territoriais SGE – Sistema de Gestão Estratégica
TC-Norc – Território da Cidadania Noroeste Colonial TICs – Tecnologias de Informação e Comunicação
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 18
1 ASPECTOS METODOLÓGICOS E CATEGORIAS DE ANÁLISE ... 23
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL ... 27
2.1 Estado moderno: do liberalismo econômico ao Welfare State ... 27
2.2 Estado, governo e políticas públicas ... 32
2.2.1 Políticas públicas e a transparência ... 36
2.3 A territorialização das políticas públicas como possibilidade e necessidade num país desigual ... 38
3 CONTEXTO E CONCEITO DA GESTÃO SOCIAL ... 42
3.1 Contexto de urgência do debate sobre gestão social ... 42
3.2 Gestão Social: conceito em emergência ... 46
3.2.1 Cidadania deliberativa ... 53
4 COMUNICAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS ... 55
4.1 Comunicação e esfera pública ... 56
4.2 A comunicação para a cidadania ... 61
5 TERRITÓRIOS DA CIDADANIA EM AÇÃO: ANÁLISE DOS PROCESSOS DE COMUNICAÇÃO, TRANSPARÊNCIA E PUBLICIZAÇÃO ... 66
5.1 O Programa Territórios da Cidadania ... 66
5.3 O Território da Cidadania Noroeste Colonial (TC-Norc) ... 82
5.4 O processo de comunicação no TC-Norc ... 87
5.5 Transparência e Publicização: Gestão Social ou...? ... 106
CONSIDERAÇÕES FINAIS...110
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...117
INTRODUÇÃO
O Brasil assiste nas últimas décadas importantes transformações nas relações entre soci-edade civil, Estado e mercado. Se por um lado a globalização das economias e o capitalismo apresentam-se como elementos irreversíveis nas sociedades contemporâneas, a cidadania é incorporada nos espaços públicos tendo a sociedade civil como um dos atores fundamentais no processo de gestão de políticas públicas.
Frente a este cenário em que um amplo processo de democratização instala-se no país por meio da valorização de iniciativas associativas e da participação da sociedade civil orga-nizada no estabelecimento de políticas públicas, faz-se necessária a reflexão em torno de con-ceitos de gestão que se apliquem aos espaços de atuação pública não estatal e não privado, portanto, de gestão social, que por sua natureza contrapõe-se aos modelos tradicionais volta-dos para interesses privavolta-dos e de finalidade meramente instrumental.
Trata-se de uma inversão de prioridades em que a lógica instrumental predominante-mente mercadológica é contraposta pela lógica substantiva, de modo que a participação de diversos atores sociais na elaboração de políticas públicas imprima novos sentidos nas rela-ções de poder existentes na sociedade.
É neste contexto que se oportuniza o estudo do Programa Territórios da Cidadania (PTC), política pública federal que foi criada pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) no ano de 2008 com atuação integrada entre os diversos órgãos federais voltados à melhoria das condições de vida, de acesso a bens e serviços públicos e a oportunidades de inclusão social e econômica às populações.
O objetivo deste programa é promover e acelerar a superação da pobreza e das desi-gualdades sociais nos territórios, inclusive as de gênero, raça e etnia por meio de estratégia de desenvolvimento territorial sustentável que contempla a integração de políticas públicas com base no planejamento territorial, a ampliação dos mecanismos de participação social na gestão das políticas públicas de interesse do desenvolvimento dos territórios, a ampliação da oferta dos programas básicos de cidadania, a inclusão e integração produtiva das populações pobres e dos segmentos sociais mais vulneráveis, tais como trabalhadoras rurais, quilombolas,
indí-genas e populações tradicionais e a valorização da diversidade social, cultural, econômica, política, institucional e ambiental das regiões e das populações1.
A reflexão parte da possibilidade do envolvimento de diferentes atores na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas federais, apostando na democracia que pode ser constatada pelas iniciativas que fomentam a “[...] dinâmica política de auto-organização social” ,cujo papel deve ser valorizado ao se apostar numa efetiva democratização da socieda-de (FRANÇA FILHO, 2008, p.30).
No limiar do século XXI, o Brasil ingressou numa fase de desenvolvimento visando crescimento econômico e social, objetivando, sobretudo, a redução de desigualdades sociais (BARBOSA E SOUZA, 2010). Mercadante (2010, p. 33) destaca que no percurso do gover-no Lula, cerca de 30% das famílias que viviam em condições miseráveis, superaram tal situa-ção frente à ênfase no atendimento às populações de baixa renda, de forma massiva. A afir-mação é de que essas realizações “[...] especialmente no segundo mandato, comprovam que começamos a implantar um novo modelo econômico e social no país”.
Os princípios da gestão social se voltam para a valorização de processos decisórios par-ticipativos, enfatizando, portanto, a democratização das decisões e das relações entre os ato-res, o que indica uma práxis social diferenciada em suas finalidades – que não são meramente econômicas, visto que este fator é o meio de atingir objetivos – demandando um novo olhar para os instrumentos que viabilizam o acesso às informações, frente aos desafios que se impõe por tratar-se de um conceito ainda recente.
A questão do acesso às informações possibilita a reflexão em torno da apropriação de técnicas e de tecnologias de comunicação que contribuam para o alcance dos objetivos pro-postos no campo da gestão social. Produções em rádio, TV, estratégias de relacionamento com o público, instrumentos para a transmissão e recepção de conteúdos, passam a ser (re) descobertos como uma forma de resgatar um dos direitos fundamentais no que se refere à ci-dadania: o direito à informação.
Destaca-se que na era informacional as análises sociais estão diretamente ligadas ao fato de que no mundo inteiro os novos dispositivos tecnológicos influenciam – e transformam – o
modo como os sujeitos interagem e estabelecem relações sociais. Deste modo, os processos de comunicação revelam-se como elementos integrais de contextos mais amplos da vida social, estabelecendo-se um novo paradigma cuja análise é de fundamental importância para uma leitura das práticas de gestão social.
Considerando os conceitos de gestão social e de cidadania, e tendo como foco de análise o PTC , propõe-se a seguinte questão de estudo: Até que ponto os processos de comunicação no âmbito do Programa Territórios da Cidadania contribuem para a prática da gestão social no Território da Cidadania Noroeste Colonial (TC-Norc)?
O objetivo é descrever e analisar os processos de comunicação, transparência e publici-zação do PTC, verificando suas contribuições para a prática da gestão social no TC-Norc, visando: aprofundar os conceitos de gestão social, cidadania deliberativa, desenvolvimento territorial, políticas públicas sociais e de processos de comunicação; identificar e analisar os processos de comunicação, transparência e publicização no âmbito do PTC e no TC-Norc; verificar como os gestores do programa percebem e utilizam os meios de comunicação na gestão do TC-Norc analisando as suas contribuições para a transparência e publicização em práticas de gestão social.
Ao propor-se integrar estudos que analisem políticas públicas de inclusão social numa perspectiva conceitual contra-hegemônica (SOUZA SANTOS, 1998), o pesquisador passa a assumir o desafio de explorar áreas do conhecimento razoavelmente recentes num cenário de pesquisa que tradicionalmente aborda o conhecimento no âmbito do “opressor”, tendo o “oprimido” como agente de segundo plano, talvez incapaz de viabilizar o conhecimento ne-cessário para as abordagens que se propõe estudar (FREIRE, 2005).
Desafiar-se à investigação social que visa articular a ciência com ações sociais, repre-senta uma realidade emergente, sendo a condição de sua existência o compromisso com os ideais de autonomia e de solidariedade política com as classes sociais historicamente excluí-das (SANTOS, 2010).
O estudo do TC-Norc oportuniza esta integração entre ciência e ação social e política, uma vez que se destacam como objetivos a redução de desigualdades regionais e sociais e a promoção de condições dignas de vida das populações, tendo a cidadania como processo de
emancipação dos sujeitos, sendo fundamental a diferenciação das ações sociais meramente paternalistas – o que muitas vezes leva a uma confusão de conceituação – das ações sociais efetivamente cidadãs que promovem o bem estar social com vistas à melhoria de sistemas produtivos territoriais.
Desafia-se estudar, portanto, o desenvolvimento numa abordagem territorial, compreen-dendo as diferentes dinâmicas de articulação e promoção de iniciativas da sociedade civil, como o PTC, que tem origem nas ações do MDA, através da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), a partir do ano de sua criação, em 2003, quando estabelece o Programa Territórios Rurais.
Esta investigação está ligada ao Mestrado em Desenvolvimento da UNIJUÍ, área de concentração em Gestão de Organizações e Desenvolvimento e linha de pesquisa Administra-ção Pública e Gestão Social. Destaca-se o envolvimento com pesquisas por meio do Grupo Interdisciplinar de Estudos em Gestão Pública, Desenvolvimento e Cidadania (GPDeC), que tem por objetivo fomentar temáticas do desenvolvimento regional e local, da gestão pública, da gestão social e da cidadania interativa e deliberativa, da participação da sociedade nos pro-cessos de formulação, implementação e avaliação das políticas públicas.
A presente pesquisa tem relação intrínseca com o Projeto Governança e Governabilida-de: Interfaces entre a Gestão Social dos Espaços Públicos e as Políticas Públicas no Noroeste Colonial Gaúcho, que está associado à rede de pesquisa Gestão Social: ensino, pesquisa e prática, com financiamento do Fundo de Amparo à Pesquisa no Rio Grande do Sul (Fapergs) e da Capes-PRO-ADM, coordenado pela Ebape/FGV, e na qual o PPGDes/Unijuí é um dos 7 programas associados.
Organizou-se a dissertação em cinco partes. A primeira parte trata da construção meto-dológica, cuja base epistemológica crítica aborda dois processos básicos: os processos de co-municação, transparência e publicização em políticas públicas de inclusão social e desenvol-vimento territorial e o conceito de gestão social. O estudo se dá a partir de um modelo de aná-lise fundamentado por Tenório et al (2010). Apresenta-se a região estudada, os sujeitos da pesquisa, o método de coleta de dados e por fim, o método de interpretação.
A segunda parte é um referencial sobre o papel do Estado na sociedade desde a concep-ção do liberalismo econômico até o Welfare State, visando compreender as políticas públicas sociais e a adoção de uma abordagem territorial no caso brasileiro.
A terceira parte contextualiza e conceitua a gestão social. Primeiramente, apresenta-se a convergência de tensões acentuadas no último século e que coloca a humanidade em situação de vulnerabilidade, para enfim conhecer a base conceitual de gestão social.
A quarta parte trata dos processos de comunicação na perspectiva crítica, relacionando-os com a temática de políticas públicas. Para isso é retomado o conceito de esfera pública, destacando as mudanças promovidas na sociedade pelos meios de comunicação de massa. Por fim pontua-se a emergência da democratização dos meios de comunicação e de uma nova perspectiva comunicacional para a promoção do que vem a ser considerado um direito huma-no, que é o direito à informação.
Após a construção do aporte teórico apresenta-se o estudo do PTC no TC-Norc. A quin-ta parte apresenquin-ta a análise das práticas de comunicação no TC-Norc, frente a uma caracteri-zação do programa e dos processos de comunicação. Esta parte do trabalho busca questionar e problematizar a prática de comunicação, mas a finalização e as conclusões são de ordem nor-mativa, uma vez que o próprio conceito de gestão social constitui-se como um referencial, em certa medida, utópico diante das incertezas e instabilidades de uma sociedade que é, funda-mentalmente, capitalista e cujas mudanças são lentas e gradativas.
1 ASPECTOS METODOLÓGICOS E CATEGORIAS DE ANÁLISE
Esta pesquisa ocupou-se no estudo de dois processos básicos: os processos de comuni-cação, transparência e publicização em políticas públicas de inclusão social e desenvolvimen-to local e o processo de gestão social. Fundamenta-se numa epistemologia crítica destacando a necessidade de um conhecimento da práxis social que questione as estruturas sociais, políti-cas e econômipolíti-cas existentes.
Para Alves-Mazzotti e Gewandsznajder (2004) o pensamento crítico preocupa-se com a superação das dicotomias entre saber e agir, sujeito e objeto, e ciência e sociedade, dando ênfase aos determinantes sociais e históricos da produção do conhecimento científico.
Diferente da ciência tradicional, que se apoia na objetividade e na neutralidade, o teóri-co crítiteóri-co assume a teóri-condição de sujeito históriteóri-co que está inserido em processo igualmente histórico que o influencia, na busca da emancipação do homem através de valores como a solidariedade e a justiça social. Optou-se, portanto, por uma metodologia que privilegie o diá-logo favorecendo o questionamento crítico e criativo do pesquisador.
O modelo de análise da participação adotado por esta pesquisa é ancorado no conceito de cidadania deliberativa fundamentado por Tenório et al (2010), que relaciona com os crité-rios de avaliação e participação cidadã, desenvolvidos pelo Instituto de Governo e Políticas Públicas da Universidade Autônoma de Barcelona (IGOP/UAB). Na perspectiva habermasia-na, cidadania deliberativa significa que “[...] a legitimidade das decisões políticas deve ter origem em processos de discussão, orientados pelos princípios da inclusão, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum” (TENÓRIO et al, 2010, p. 2).
Centrou-se especificamente na categoria “processos de discussão”, que se situa em Ha-bermas (1987) em sua teoria sobre o agir comunicacional na qual a linguagem é fonte de inte-gração entre os participantes de um processo decisório. Para Tenório et al (2010, p 2) “Os processos de discussão ocorrem na esfera pública e pressupõem igualdade de direitos indivi-duais e discussão de problemas através da autoridade negociada”.
Quadro 1 – Categorias de análise
Categoria Critérios
Processos de discussão: Discussão de
pro-blemas através da autoridade negociada na esfera pública. Pressupõe igualdade de di-reitos e é entendido como o espaço intersub-jetivo e comunicativo que possibilita o en-tendimento dos atores sociais envolvidos.
Canais de difusão: existência e utilização de
canais adequados ao acesso à informação para a mobilização dos potenciais participan-tes
Qualidade da informação: Diversidade,
clareza e utilidade da informação proporcio-nada aos atores envolvidos.
Órgãos existentes: Uso de órgãos e
estrutu-ras já existentes evitando a duplicação de estruturas.
Órgão de acompanhamento: existência de
um órgão de acompanhamento de todo o processo garantindo a coerência e a fidelida-de ao que foi fidelida-deliberado fidelida-de forma participa-tiva.
Fonte: Adaptado de Tenório et al (2010, p. 10).
De acordo com Vilella (2012, p. 40) “Os processos de discussão são fundamentais nos procedimentos decisórios desenvolvidos nas esferas públicas ou na condução de políticas pú-blicas”. O autor, porém, ressalta que os critérios de análise adotados pelo Pegs “[...] contribu-em como um modelo na condução de uma pesquisa que envolva avaliação de políticas públi-cas ou ações de esfera pública”, e reconhece as limitações dos critérios que podem assumir outros contornos que correspondam à situação pesquisada e à percepção dos pesquisadores.
A análise deste critério se deu por uma pesquisa de campo e teve como lócus O Territó-rio da Cidadania Noroeste Colonial que abrange uma área de 13.334,30 Km² e é composto por 34 municípios: Coronel Barros, Crissiumal, Cruz Alta, Esperança do Sul, Humaitá, Ijuí, Jóia, Miraguaí, Panambi, Pejuçara, Santo Augusto, São Valério do Sul, Tiradentes do Sul, Três Passos, Augusto Pestana, Barra do Guarita, Catuípe, Chiapeta, Bozano, Ajuricaba, Boa Vista do Cadeado, Bom Progresso, Braga, Campo Novo, Condor, Coronel Bicaco, Derrubadas, Inhacorá, Nova Ramada, Redentora, São Martinho, Sede Nova, Tenente Portela e Vista Gaú-cha.
A população total do território é de 373.369 habitantes, dos quais 99.695 vivem na área rural, o que corresponde a 26,70% do total. Possui 28.441 agricultores familiares, 967 famí-lias assentadas e 2 terras indígenas. Seu IDH médio é 0,79.
Figura 1 - Região estudada: os 34 municípios do TC-Norc
Fonte: Portal da Cidadania
Os sujeitos desta pesquisa foram atores e agentes sociais que atuam no âmbito do Terri-tório da Cidadania Noroeste Colonial e/ou que interajam na gestão do processo de desenvol-vimento local e regional. Trata-se de uma amostragem não probabilística, constituída por membros do colegiado territorial e representantes das três esferas de governo e da sociedade do TC-Norc.
Por ser uma investigação qualitativa e baseada em procedimentos não probabilísticos, a seleção dos sujeitos é por acessibilidade e por tipicidade: pela facilidade de acesso aos mes-mos e como o tipo de ames-mostra em que o pesquisador seleciona elementos que considera repre-sentativos da população-alvo (VERGARA, 2010, p. 47).
Aplicou-se, portanto, uma entrevista semiestruturada com dez sujeitos, sendo eles dois membros do colegiado, dois membros da sociedade civil e cinco membros do núcleo dirigen-te, gerando trezentos e cinquenta minutos e cinquenta e nove segundos gravados e posterior-mente transcritos, seguindo os seguintes passos: leitura das transcrições das entrevistas; asso-ciação dos dados à categoria de análise; elaboração da análise com base no referencial teórico.
Para averiguar a efetividade da transparência no PTC através do Portal da Cidadania, o mesmo foi monitorado de julho a dezembro de 2012 e um e-mail foi enviado para uma lista de integrantes do Comitê Gestor Nacional.
Além das análises de entrevistas foram coletados dados sobre a região em sites como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e Índices de Desenvolvimento Humano (IDH);. Outros critérios para a análise foram: a descrição e análise do portal (www.territoriosdacidadania.com.br), e utilização de e-mails contatando com o os membros do colegiado nacional.
Adotou-se como metodologia de interpretação a análise de formas simbólicas conceitu-ada por Thompson (2011) como “Hermenêutica de Profundidade” (HP), referencial teórico-metodológico que revela que uma construção simbólica exige interpretação, e que o objeto a ser investigado é, ele mesmo, um território pré-interpretado: “O mundo sócio histórico é um campo sujeito”.
A HP como modelo de interpretação se estabelece como meio de “reinterpretar um campo reinterpretado”, e para isso serão adotados alguns procedimentos, sejam eles: A “inter-pretação da doxa” ou “hermenêutica da vida quotidiana”. Em seguida inicia-se a “hermenêuti-ca de profundidade” por meio da análise sócio históri“hermenêuti-ca da produção, circulação e recepção de formas simbólicas; das relações sociais e instituições e da distribuição de poder; dos recursos e oportunidades pelos quais esses contextos constroem campos distintos e socialmente estru-turados.
Concluídos os procedimentos analíticos delineia-se a síntese: a interpretação ou reinter-pretação, tratando-se da reconstrução criativa do sentido, sendo indispensável o potencial crí-tico da interpretação que promova a ruptura entre a superficialidade e a profundidade (THO-MPSON, 2011).
2 POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Ao traçar os marcos referenciais teóricos do Estado - do liberalismo econômico ao Wel-fare State – recuperam-se os aspectos sociais e políticos das sociedades modernas e as trans-formações culturais que foram promovidas essencialmente pela industrialização que surgiu no final do século XIX e início do século XX.
No âmbito de um Estado moderno é que se evidenciam os problemas coletivos e a busca pela solução através das esferas estatais e não estatais, envolvendo uma pluralidade de atores que se revelam protagonistas de políticas públicas. A questão da participação, entretanto, en-volve a importância da transparência que se faz possível através de um fluxo informacional acerca das contas públicas.
O enfoque da participação da sociedade civil na elaboração de políticas públicas está contextualizado numa abordagem de desenvolvimento com enfoque territorial, que vislumbra a integração de agentes e um envolvimento cooperativo entre o Estado, a sociedade civil e o mercado. Tal abordagem relaciona-se com a concepção do PTC, e sustenta-se na possibilida-de possibilida-de incluir socialmente e economicamente, possibilida-de modo sustentável, beneficiários possibilida-de programas sociais com a finalidade de emancipá-los, tornando-os os verdadeiros protagonistas desse pro-cesso.
2.1 Estado moderno: do liberalismo econômico ao Welfare State
Para Gruppi (1980, p.7) “[...] o Estado é um poder político que se exerce sobre um terri-tório e um conjunto demográfico” tratando-se da maior organização política que adquire po-der próprio na segunda metade do século XV na França, Inglaterra e Espanha, alastrando-se por outros países europeus.
A concepção de Estado moderno ocorre pioneiramente por Maquiavel (Niccolò Machi-avelli, 1469-1527) que elaborou uma teoria de como se constitui o Estado entendida como uma disciplina autônoma, separada da moral e da religião. É o primeiro que considera a polí-tica de maneira científica, crípolí-tica e experimental (GRUPPI, 1980).
Gruppi (1980) destaca três importantes características do Estado moderno: a primeira é a soberania uma vez que a sua autonomia não depende de nenhuma outra autoridade; a
segun-da a diferenciação de Estado e sociesegun-dade civil, atrelasegun-da à ascensão segun-da burguesia; por fim des-taca-se o término de um Estado patrimonial em que há propriedade sobre o território, bem como tudo o que nele se encontra pode ser vendido ou cedido.
Habermas (2007, 131) compreende o Estado moderno sob dois pontos de vista: o pri-meiro, quanto ao espaço por referir-se a uma área claramente definida – o território do Estado; e o segundo refere-se ao conjunto social, aos integrantes, ao povo de um território. Conforme destaca o autor, a separação entre Estado e sociedade civil foi imprescindível para o processo de modernização. “O Estado moderno é a um só tempo Estado diretivo e fiscal, o que signifi-ca que ele se restringe essencialmente a tarefas administrativas”.
Isso significa que o marco de um Estado moderno é o abandono das tarefas produtivas na medida em que se ocupa das condições gerais para a produção (arcabouço jurídico e a in-fraestrutura que viabiliza o trânsito capitalista). A organização do Estado se dá através do di-reito positivo e da pessoa jurídica como detentora do título de cidadã, valendo a máxima de que é permitido ao cidadão tudo aquilo que não é proibido.
O capitalismo e a expansão da economia de mercado difundiram-se por toda a Europa Ocidental do século XIX chegando à América naquele período, impulsionando o surgimento do Estado moderno que no Brasil evidenciou-se com a proclamação da república em 1889 “[...] com os princípios de igualdade, liberdade e políticas públicas direcionadas para a maior parte da sociedade nacional” (XAVIER DA SILVA; SOUZA, 2010, p. 9).
Para Abrucio et al (2010, p.36) a expansão do papel do Estado na sociedade ocorreu no Brasil a partir de 1930, com o modelo de state-building de Getulio Vargas que implementou “[...] a primeira estrutura burocrática weberiana destinada a produzir políticas públicas em larga escala”. O aumento da intervenção estatal ocorreu em nome de um projeto nacional de-senvolvimentista que objetivou modernizar a gestão pública e impulsionar o desenvolvimento econômico e social do país.
Xavier da Silva e Souza (2010) chamam a atenção para o papel do Estado perante a so-ciedade e resgatam três importantes visões a serem explicitadas cronologicamente: primeira-mente a visão liberal desenvolvida nos séculos XVIII e XIX; em seguida a concepção marxis-ta difundida a partir da memarxis-tade do século XIX, e por fim o modelo keynesiano de Esmarxis-tado
di-fundido após a década de 1930 do século XX mediante uma crise marcante no cenário mundi-al.
A concepção liberal tem como precursor Adam Smith, que formulou uma justificativa econômica para a proeminência do interesse individual. O Estado liberal caracteriza-se pelo laissez-faire ou, livre iniciativa, onde a riqueza das nações decorre da produtividade proce-dente da divisão do trabalho e de um Estado mínimo, cujas funções limitam a garantir por bases legais que os mercados maximizem o bem estar coletivo na medida em que cada indiví-duo possa agir em seu próprio interesse econômico. Para os liberais as políticas sociais esti-mulam o ócio e o desperdício, e a miséria é insolúvel: resultado da imperfeição humana. Nes-sa concepção os auxílios sociais levam à reprodução da miséria e à acomodação, uma ameaça ao livre mercado.
A concepção de Estado marxista que tem origem nas sociedades altamente industriali-zadas do final do século XIX e início do século XX foi formulada por Karl Marx (1818-1883) que explica o Estado através de uma visão materialista da história, na qual “[...] as relações de produção determinam a forma pela qual a sociedade se organiza para utilizar as forças produ-tivas, ao mesmo tempo em que se criam estruturas políticas distintas baseadas em classes so-ciais”. (XAVIER DA SILVA e SOUZA, 2010,p.13).
Importa destacar as três principais premissas de Estado na visão marxista: a primeira é de que a emergência e o desenvolvimento do Estado relacionam-se com o desenvolvimento da humanidade, ou seja: decorrem das relações de produção, e não do desenvolvimento da mente humana. A segunda é de que o Estado é a expressão política da estrutura de classes de uma determinada sociedade e representa os interesses de uma minoria que detém o poder. A tercei-ra é de que o Estado nem sempre existiu, e que ele se torna desnecessário numa sociedade sem classes.
Trata-se de uma teoria de caráter revolucionário, na medida em que considera que uma minoria aproveitou-se das forças produtivas do trabalhador para enriquecer, apropriando-se do valor excedente do trabalho (mais-valia), em que o Estado é instrumento das classes dominan-tes ao manter essa estrutura de dominação. O marxismo, portanto, tenciona a revolução das classes e o fim do Estado, preconizando o comunismo.
Gruppi (1980) trata da concepção marxista como uma visão crítica do Estado, sobretudo em contraposição à concepção de democracia burguesa ou do liberalismo que se ancora nos princípios da liberdade e da igualdade que se evidenciaram na Revolução Francesa como va-lores direcionados apenas a uma parcela da sociedade, ou seja, para o setor economicamente dominante, a burguesia. O autor considera que,
Uma vez afirmada assim a relação de determinação entre relações econômicas e formas políticas, Estado, Direito e a própria cultura, temos um método que permite entender o que é o Estado, como e por que ele surge. Isso permite fundamentar cien-tificamente uma teoria do Estado. Não é o Estado que determina a estrutura
eco-nômica, mas sim o contrário (GRUPPI, 1980, p. 27, grifo nosso).
O que se evidencia fundamental na análise da concepção marxista é a sua constatação científica que fundamenta o Estado burguês presumindo que a estrutura econômica está na sua própria base sendo este um fundamento essencial para a compreensão do seu papel na socie-dade.
Por fim, a concepção keynesiana resgata o papel do Estado na economia diante da crise de 1929 que teve reflexos em todos os países na década de 1930. John Maynard Keynes (1883-1946) foi o mentor de políticas econômicas neste contexto ao sugerir que sustentassem o capitalismo na medida em que preconizava o fim do Estado liberal e a sua substituição pelo Welfare State, ou Estado do Bem-Estar Social. O alargamento do Estado promoveu uma nova relação entre o capitalismo e as instituições, diminuindo as tensões entre os empresários e a classe trabalhadora numa combinação entre a democracia e o capitalismo (XAVIER DA SILVA e SOUZA, 2010,p.15).
O projeto de socialdemocracia do Estado do Bem-Estar moderno conectou o particular com o universal na medida em que compatibilizou os interesses dos trabalhadores com os interesses gerais da sociedade no interior de territórios que se organizavam em torno do capi-tal, dominados pela produção de massa em economia de grandes empresas que eram distribu-ídas em conglomerados industriais-chave (COHEN, 2000, p. 163).
Para Cohen (2000) o projeto político do Welfare State que empreendeu mudanças nas relações sociais do século XX mudou, e o processo de internacionalização contribuiu para o enfraquecimento do Estado cujas competências destacam-se como visivelmente limitadas.
Com um leque mais amplo de interesses sociais reconhecidos e menos auto regula-ção, o Estado é chamado a regular um campo mais extenso que no passado. Suas agências frequentemente não dispõem do conhecimento local necessário para deter-minar os padrões apropriados ou os meios mais eficientes para a realização de tais tarefas, sendo inadequados, por exemplo, o seu monitoramento e a sua capacidade de imposição, assim como a sua habilidade para administrar soluções que deman-dem coordenação entre campos de política pública e comunidades de interesse (COHEN, 2000, p. 163).
Dentre as principais mudanças que alteram o papel do Estado na sociedade, o autor des-taca a heterogeneidade social e política. A primeira denota-se pela alteração na organização da produção e consequente dinamismo em empresas menores, o que gera a descentralização em grandes empresas e a consequente “[...] ruptura na estruturação de ocupações e experiên-cias de trabalho”. A segunda heterogeneidade que é de ordem política é visível pelo desenvol-vimento de uma geração com interesses organizados em torno de questões mais amplas que as tradicionalmente organizadas no âmbito das classes sociais, como causas de gênero e de justi-ça social, autogestão por grupos específicos, etc (COHEN, 2000, p.164)
Cohen (2000, p.164) alerta para o fato de que não é perceptível uma nova solidariedade em torno desses problemas e aponta a necessidade de que se construa um modelo institucional fundamentalmente diferente, que “[...] reconstrua as capacidades de solução de problemas coletivos”, tendo como ponto de partida as rupturas do projeto socialdemocrata.
Este trabalho ocupa-se em analisar, em certa medida, as desigualdades nas sociedades capitalistas contemporâneas, o que para Thompson (2011) é indissociável da expansão da indústria do jornal e da crescente alfabetização, dois desenvolvimentos característicos do sé-culo XIX.
A reprodução de formas simbólicas nas sociedades modernas tornou-se crescentemente mediado pelos mecanismos e instituições da comunicação de massa, preponderando como característica central da vida social moderna. Outro aspecto fundamental da ideia de midiati-zação da cultura moderna, abordada por Thompson, é a expansão dos potenciais participantes da esfera pública. Conforme destaca o autor:
Os horizontes dos indivíduos, com isso, expandiram-se, tornaram-se participantes potenciais da “esfera pública”, em que os problemas eram debatidos e as posições questionadas, ou apoiadas, através de raciocínios e argumentos. Foi no espaço aberto da esfera pública que o discurso das ideologias apareceu, constituindo sistemas or-ganizados de crenças que ofereciam interpretações coerentes dos fenômenos sociais e políticos e que serviram para mobilizar movimentos sociais e justificar exercícios de poder (THOMPSON, 2011, p. 110).
Thompson (2011) sintetiza elementos chaves para a interpretação da sociedade moderna pelo viés da midiatização em função de três pontos principais. O primeiro é o declínio das crenças e práticas religiosas e místicas que prevaleceram em sociedades pré-industriais e a racionalização da vida social. O segundo é a emergência das ideologias com o objetivo de mobilizar a ação política, sem referência a crenças religiosas e místicas. Por fim, destaca que do ponto de vista do pragmatismo político, as ações sociais e políticas são cada vez menos animadas por sistemas de crenças que exigem mudanças radicais.
2.2 Estado, governo e políticas públicas
As mudanças no Estado moderno evidenciam, gradativamente, as barreiras entre as es-feras estatais e não estatais na busca por soluções de problemas coletivos, e o enfrentamento destes passa a envolver uma pluralidade de atores que se revelam protagonistas de políticas públicas.
Secchi (2010) evidencia duas abordagens sobre políticas públicas: a abordagem estatista e a abordagem multicêntrica. A primeira considera que as políticas públicas ocorrem exclusi-vamente por intervenção do Estado, sendo papel do governo implementá-las. A segunda, con-trariamente, concentra-se no adjetivo “pública” de uma política, e interpreta isso como a ne-cessidade de se estabelecer redes de políticas públicas envolvendo um conjunto de atores e instituições.
Silva e Bassi (2012, p.16) exploram a concepção de política pública e a forma como po-de ser implementada e viabilizada. Os autores po-denominam o Estado como “[...] organização política, administrativa e jurídica que se constitui com a existência de um povo em um territó-rio fixo e submetido a uma soberania”. O governo é o meio pelo qual se estabelece o poder soberano do Estado e “[...] orienta a relação entre a sociedade, seus governantes e a própria soberania do Estado”. Ao compreenderem que o papel do governo é atender os anseios do Estado, que planeja e age estrategicamente na administração do bem público por meio de polí-ticas públicas, adotam uma posição estatista, e afirmam:
A intervenção do governo ocorre pelas políticas públicas. Apenas o governo pode implementá-las porque possui a capacidade de universalização, coerção e regula-mentação e pode adotar medidas com caráter universal, que atenda a todo o povo ou de forma generalizada tenha maior poder de alcance [...] Essa capacidade é estabele-cida pela governabilidade. A governabilidade consiste na capaestabele-cidade conferida pela sociedade ao Estado para o exercício do poder, para governar e empreender as
trans-formações necessárias. A fonte de governabilidade está nos cidadãos e na cidadania organizada. Trata-se, portanto, de uma condição sine qua non para a existência e permanência de um governo (SILVA e BASSI, 2012, p. 16)
A perspectiva de políticas públicas, entretanto, pode ir além das políticas governamen-tais, pois a sua essência conceitual é em torno de um problema público, que para Secchi (2010, p. 6) “[...] existe quando o status quo é considerado inadequado e quando existe a ex-pectativa do alcance de uma situação melhor”. Tomando esse entendimento, o autor recomen-da que um problema passa a ser considerado público quando gera implicações para uma ex-pressiva quantidade de pessoas e isso envolve as interpretações político-normativas dos atores a que remete o tema.
Autores como Lowi (1964), Wilson (1983) e Gustafsson (1983) foram pioneiros em formular tipologias de conteúdo de políticas públicas, que remetem à essência e às intenciona-lidades bem como a estrutura e os resultados esperados por elas. Conforme analisa Secchi (2010, p.16) as “tipologias de políticas públicas são formas de classificar os conteúdos, os atores, os estilos, as instituições, dentro de um processo de política pública”.
A tipologia desenvolvida por Lowi (1964) baseia-se no impacto que poderá gerar na so-ciedade, destacando-se quatro tipos: as políticas regulatórias, que estabelecem regras para atores públicos e privados; as políticas distributivas, que geram subsídios, incentivos para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a coletividade; políticas redistributivas que concedem benefícios focados para categorias específicas de atores gerando custos para outras categorias; e por fim, as políticas constitutivas são as que tratam da prestação de serviços ou ações concretas do governo, definindo competências,
Paradoxalmente, a tipologia de Wilson por um lado corrobora com os conceitos de Lowi e por outro, complementa. Destacam-se nessa perspectiva as seguintes categorias de políticas públicas: as de tipo clientelista que conferem com a definição de políticas distributi-vas; as políticas de grupos de interesse que se referem às mesmas características das políticas redistributivas; as políticas empreendedoras que se preocupam com os benefícios coletivos contrários a interesses concentrados. Por fim, definem-se como políticas majoritárias as que os custos e os benefícios são distribuídos à coletividade.
A definição de Gustafsson (1983) tem como critério o conhecimento e a distinção dos atores envolvidos na resolução de um problema público, destacando-se como categorias: as
políticas simbólicas que são aquelas em que há condições técnicas de serem elaboradas sem grande interesse em coloca-las em prática; as pseudopolíticas, que são aquelas em que há inte-resse em resolver um determinado problema público, mas o grupo promotor não possui co-nhecimento técnico o suficiente; destaca-se por fim, a política sem sentido, que é aquela ela-borada sem conhecimento e sem alternativas para solucionar o problema público.
Ao analisar essas categorias de políticas públicas, Secchi (2010, p.22) acrescenta que “Frequentemente as políticas públicas acumulam aspectos de realidade, efetividade, simbo-lismo e incompetência”. Posteriormente o autor trata do processo de elaboração de políticas públicas, e caracteriza o ciclo como um esquema organizado em fases sequenciais e interde-pendentes (figura 2).
Figura 2 - Ciclo de políticas públicas
Fonte: SECCHI (2010, p. 33).
Embora a figura exprima uma ordem sequencial para a configuração de um ciclo de po-líticas públicas, é importante considerar que as fases apresentam-se, na prática, misturadas e em sequências alternadas. O objetivo desta ordem é, portanto, organizar e simplificar a com-plexidade do tema e criar um referencial para que pesquisadores e administradores públicos comparem casos heterogêneos (SECCHI, 2010, p. 34).
Identificação do problema Formação da agenda Formulação de alternativas Tomada de decisão Implementação Avaliação Extinção
A identificação do problema público refere-se a discrepância entre a realidade e uma si-tuação ideal possível, o que depende fundamentalmente das percepções da coletividade em relação à própria realidade. Ao ser identificado, o problema poderá despertar o interesse de algum ator político e entrar numa lista de prioridades, a qual é conhecida como agenda, que pode ser classificada em dois tipos: a política, que é um conjunto de problemas reconhecidos pela comunidade política e a formal, que enumera os problemas que o poder público já deci-diu enfrentar. Ainda há a agenda midiática, que é o conjunto de problemas que recebe atenção dos meios de comunicação e que influencia nos processos de tomada de decisão (SECCHI, 2010).
Quando um problema é introduzido na agenda, é necessário construir alternativas para a sua elaboração, com métodos, programas, alternativas e estratégias com vistas ao alcance dos objetivos e propósitos que foram delineados. A próxima etapa é a tomada de decisões no sen-tido de buscar soluções para os problemas, que antecede a implementação, de modo que é essencial neste momento a revisão do planejamento inicial e as adequações necessárias para que o projeto não deixe de ser operacionalizado. A avaliação é o momento de conhecer o pro-cesso de implementação e, essencialmente, de produção do feedback sobre as fases anteceden-tes. Examina-se, na avaliação, a eficiência quanto aos critérios econômicos, administrativos, de eficácia em relação aos objetivos e metas e de equidade quanto à distribuição de benefícios (SECCHI, 2010).
Por fim, destaca-se que a extinção de uma política pública pode ocorrer quando o pro-blema já se deu por resolvido ou por ineficácia das ações, e sai das agendas políticas, formais ou da mídia (SECCHI, 2010).
Para Frey (2000), analisar os campos específicos das políticas públicas como as políti-cas econômipolíti-cas, financeiras, tecnológipolíti-cas, sociais ou ambientais são importantes para a com-preensão do papel do Estado na sociedade, mas acrescenta que a análise prescinde expandir o conhecimento para a compreensão das inter-relações “[...] entre as instituições políticas, o processo político e os conteúdos de política” (FREY, 2000, p. 214).
O autor considera de fundamental importância a compreensão de três dimensões da po-lítica: as instituições políticas (polity) ; os processos políticos (politics); e os conteúdos da política (policy), e argumenta que para a interpretação de políticas públicas e a realização de
um estudo de caso, é preciso transcender a análise setorial e de procedimentos que se materia-lizam por planos e projetos, de modo que estas três dimensões se entrelaçam e se influenciam mutuamente, sendo indispensável que um projeto de pesquisa analise a política pública de modo amplo, não separando tais dimensões. Frey destaca que “As disputas políticas e as rela-ções das forças de poder sempre deixarão suas marcas nos programas e projetos desenvolvi-dos e implementadesenvolvi-dos” (FREY, 2000, p. 219).
A análise do conteúdo das políticas públicas (policy analisis) se orienta por três catego-rias a serem detalhadas: polyci networks, polyci arena e policy cycle. O primeiro refere-se às interações de diferentes instituições e grupos na determinação dos conteúdos da política e a sua importância se dá pelo antagonismo “rivalidade e cooperação”. Frey complementa que “Na luta pelos escassos recursos financeiros surgem relações de cumplicidade setorial, tendo como objetivo comum a obtenção de um montante de recursos para a sua respectiva área tica”. A policy arena refere-se aos conflitos e consensos no âmbito das diversas áreas da polí-tica e se distinguem conforme o caráter que pode ser distributivo, redistributivo, regulatório ou constitutivo (2000, p. 222).
2.2.1 Políticas públicas e a transparência
Oliveira (2012) ao versar sobre a participação na res pública ou, coisa pública, destaca a importância do conhecimento das contas públicas que se faz possível a partir da demonstração dos fatos que ocorrem se modificam e retroalimentam as decisões num ciclo dinâmico, reme-tendo ao conceito de ciências contábeis cujas técnicas e resultados geram informações úteis para subsidiar os processos decisórios.
Ao tratar da contabilidade de espaços de ação pública, e baseado na lei 4.320/64, Olivei-ra aponta que a estrutuOlivei-ra da administOlivei-ração pública atendida pela contabilidade é de adminis-tração direta e indireta. A primeira refere-se aos governos (Federal, Estadual, Distrital e Mu-nicipal) e os respectivos ministérios, secretarias e demais órgãos dos poderes desses entes federados; a segunda refere-se às autarquias e fundações vinculadas aos três níveis de gover-no, enquanto fazem uso de recursos à conta do orçamento público. (OLIVEIRA, 2012, p. 78).
O autor destaca cinco importantes técnicas contábeis que são responsáveis pela geração de informações úteis ao processo decisório, sejam elas: escrituração, que é o registou ou
lan-çamento de todas as operações que alteram o patrimônio da entidade; demonstrações
contá-beis, a partir da escrituração é realizado o balanço patrimonial, divulgação das mudanças no
patrimônio líquido, demonstração de fluxos de caixa, etc; auditoria que procede o controle dos entes públicos ao emitir parecer sobre a efetividade das contas públicas; análise de
ba-lanços que transforma a demonstração de dados em informações para a tomada de decisões.
Compreender as técnicas contábeis é imprescindível para tratar de um dos princípios ba-silares da gestão do que é público que é, de acordo com Oliveira (2012, p. 86) a transparência que se dá pela “[...] divulgação das demonstrações contábeis e de suas versões simplificadas”. A disponibilização destes dados para a sociedade segue uma cronologia, conforme pode ser visualizado no.
Quadro 1 - Divulgação de contas públicas para a sociedade
Publicação na imprensa oficial em qualquer das suas modalidades
Remessa aos órgãos de controle interno e externo, a associações e a conselhos representati-vos
Disponibilização das demonstrações contábeis para acesso da sociedade em local e prazos indicados
Disponibilização em meios de comunicação eletrônicos de acesso a público
Fonte: elaboração da autora com base nos princípios da Lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000 (LRF)
A contabilidade é um importante instrumento de gestão ao proporcionar informações que garantem a transparência no processo decisório, mas fundamentalmente viabiliza a go-vernança pública e o reconhecimento da sociedade de que os projetos de ordem pública estão em conformidade com o que se considera “boa gestão”, principalmente pelo fato de que o dinheiro empregado em políticas públicas advém do próprio cidadão, que é contribuinte.
Outro aspecto importante no que se refere à transparência é o crescimento do uso das tecnologias de informação e comunicação (TICs) no âmbito das políticas públicas, pois per-mite a divulgação de informações em quantidade e qualidade e pode potencializar a democra-cia ao se definir uma política de participação e de transparêndemocra-cia, viabilizando a“[...] a
partici-pação nos processos de elaboração, acompanhamento e avaliação de políticas públicas” (VINCENTIN, 2012, p. 129).
Vicentin destaca dois importantes papeis do uso das TICs na gestão de espaços públi-cos: o primeiro é referente à transparência na medida em que o cidadão passa a ser melhor informado sobre os projetos que estão acontecendo e sobre o que se pretende realizar e/ou adotar como medida; o segundo é a participação na elaboração de novas políticas aprimoran-do a eficácia da democracia e, consequentemente, aprimoran-do Estaaprimoran-do.
2.3 A territorialização das políticas públicas como possibilidade e necessidade num país desigual
A abordagem do tema desenvolvimento no enfoque territorial, tendo em vista a integra-ção de agentes locais e o envolvimento cooperativo entre atores sociais como Estado, socie-dade civil e demais organizações e iniciativas sociais e privadas, justifica-se por atrelar-se ao objetivo do Programa Territórios da Cidadania, que visa promover o desenvolvimento eco-nômico e universalizar programas básicos de cidadania por meio de uma estratégia de desen-volvimento territorial sustentável. Tal objetivo sustenta-se na possibilidade de participação social e a integração de ações entre Governo Federal, estados e municípios, que estão em permanente construção dessa estratégia. (Portal da Cidadania).
No relatório de 2010 da Comisión Económica para America Latina y el Caribe (CE-PAL), aponta-se que um dos principais objetivos da ciência regional e das políticas públicas preocupadas com os temas territoriais, é dar resposta a um importante questionamento: “?por que se concentra la actividad económica en unas determinadas localizaciones em vez de dis-tribuirse uniformemente sobre el territorio? O planetado de otra manera: ? el crecimiento y El derarrollo econômico y social es territorialmente desequilibrado?”(2010, p. 23).
As respostas para estas questões parecem simples. Inevitavelmente, as atividades eco-nômicas concentram-se em alguns pontos do território de cada país, e o problema a resolver é identificar onde a concentração é aceitável; que nível de concentração é aceitável; que nível de concentração deveria ser aceitável; ou, que nível de concentração deveria ser aceitável para não comprometer o desenvolvimento do país como um todo (CEPAL, 2010, p. 23).
De acordo com as análises das disparidades territoriais na América Latina, é possível afirmar que são ainda proeminentes, observando-se uma leve diminuição nos últimos cinco anos em países como Brasil, Colômbia e Chile. O crescimento e o desenvolvimento econômi-co e territorial são desequilibrados, persistindo nestes países diferenças regionais que atraves-sam décadas e tornam-se empecilho para o desenvolvimento econômico, político, social e sustentável.
A análise das disparidades conecta-se ao entendimento de processos de gestão do de-senvolvimento territorial, ou, como conceitua Dallabrida (2011, p.17), da governança territo-rial, referindo-se às ações e às iniciativas de uma sociedade organizada territorialmente para gerenciar os assuntos públicos “[...] a partir do envolvimento conjunto e cooperativo dos ato-res sociais, econômicos e institucionais”. Destaca-se entre os atoato-res institucionais o Estado e seus diferentes agentes nas instâncias municipal, estadual e federal, como é o caso do Brasil.
Para Dallabrida, a competência de governar e de tomar decisões no âmbito regional está na capacidade de exercer o poder, relacionando a governança territorial à transferência (ou conquista) de poder à sociedade. Citando Milani e Solinis (2002, apud Dallabrida, 2011, p. 17/18) “Governança é um processo complexo de tomada de decisão que antecipa e ultrapassa o governo”. A constatação dos autores é de que a governança está relacionada: à legitimidade do espaço público e repartição do poder entre governantes e governados; à negociação entre os atores sociais; e à descentralização da autoridade e das atividades ligadas ao ato de gover-nar.
O uso do poder é condição necessária para a efetivação de práticas geradoras de desen-volvimento no âmbito territorial, entretanto Dallabrida destaca que é fundamental que se construa um poder político local-regional, que vem de duas fontes, sendo a primeira a descen-tralização, enquanto essa presume a efetiva criação de poder, e a segunda é a concertação so-cial, compreendendo que a união é determinante para o fortalecimento e estabelecimento do poder que emana da sociedade. O autor alerta para o fato de que este poder que se acumula na comunidade regional não é o suficiente para uma revolução no sistema, mas é fundamental-mente importante para modificações nos parâmetros no estilo de desenvolvimento.
Boisier (2011, p. 55) explora a sociedade civil numa perspectiva simultânea de estrutura difusa, que se move em torno da acumulação de poder e que existe somente na medida em
que seus membros individuais participam do desenvolvimento cotidiano de práticas capazes de exercer influência nas três instituições pilares da sociedade ocidental: O Estado, a igreja e o mercado. O autor sustenta, ainda, que na contemporaneidade latino-americana, a sociedade civil atravessa em diferentes países, transformações associadas à defesa dos direitos civis das pessoas, incluindo os direitos humanos. A novidade reside no fato de que parte importante do desenvolvimento (um direito coletivo) está nas mãos da sociedade civil, transformando a es-cala territorial e o papel do cidadão.
As experiências de ação pública territorial estão atreladas a um processo de descentrali-zação do poder, que para Rover e Mussoi (2011, p. 138) ocorrem no Brasil especialmente pós-constituição de 1988 e relacionam-se às demandas por democratização na sociedade, des-tacando a promoção de um grau superior de autonomia para as unidades descentralizadas da federação. Os autores argumentam, ainda que “A descentralização da estrutura administrativa e a busca de ampliação da participação social são elementos comuns a todos os processos de gestão pública descentralizada”.
Esta nova configuração que procura recuperar a sociedade civil como precursora de mudanças numa perspectiva territorial, partindo de um processo de descentralização impulsi-ona importantes mudanças na dinâmica de participação, sobretudo em nível local. O conceito de descentralização remete ao deslocamento do centro havendo a possibilidade de outras ins-tâncias assumirem o planejamento, a tomada de decisões e o próprio gerenciamento no âmbito territorial.
A proposta de governança territorial defendida nesta dissertação, portanto, aposta na emergência da sociedade civil e de um estilo democrático no âmbito da gestão pública, apon-tando para uma ação coletiva, societal, inclusiva e configurada por todos. Isso recupera a so-ciedade civil como condutora de um amplo processo de mudança.
3 CONTEXTO E CONCEITO DA GESTÃO SOCIAL
O conceito de gestão social está inserido em contexto de urgência diante da convergên-cia de tensões acentuadas no último século e que coloca a humanidade em situação de vulne-rabilidade, de modo que ao reconhecer essa relação entre conceito e contexto, compreende-se que, tanto no âmbito de sua elaboração conceitual como na compreensão de suas práticas, é uma área dinâmica que acompanha as transformações sociais, políticas, econômicas no espaço territorial no qual está sendo estudada.
Sua base conceitual é ancorada na ideia de cidadania deliberativa cujos princípios foram desenvolvidos a partir do entendimento de democracia republicana, no qual a transparência e publicização são valores inerentes a um processo de tomada de decisões que busca a partici-pação de diversos estratos sociais, e que prima por um entendimento comunicativo no sentido habermasiano.
É por isso que este capítulo apresenta a gestão social como disciplina que transcende as concepções tradicionais privilegiadas pela abordagem estratégica, sendo oportuno destacar: 1) qual o contexto específico em que se discute a temática, 2) quais as principais concepções teóricas que orientam a presente investigação e: 3) quais as possíveis interfaces com o campo da comunicação, objetivo a ser contemplado na discussão em torno da transparência e publi-cização em práticas de gestão social.
3.1 Contexto de urgência do debate sobre gestão social
Por 5000 anos, os seres humanos se acostumaram a viver em sociedades dominadas por uma minoria privilegiada. Essa afirmação é de Deborah Rogers em seu artigo intitulado Ine-quality: Why egalitarian societies died out (Desigualdades: o porquê da morte das socieda-des igualitárias), publicado em 25 de Julho de 2012 na revista New Scientist; um resgate da história das sociedades primitivas e a morte de sociedades igualitárias com o surgimento de sociedades organizadas em hierarquias de riqueza, status social e poder.
Conforme relata Rogers, há dezenas de milhares de anos, caçadores e coletores igualitá-rios eram sujeitos que compartilhavam e cooperavam diante do estabelecimento de regras aplicadas rigorosamente que impediam qualquer indivíduo ou grupo de adquirir mais status,
