UNIJUÍ – UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
JORDANA LAÍS DESORDI
DIREITO À MORADIA E INCLUSÃO SOCIAL: ASPECTOS POSITIVOS E NEGATIVOS DO PROGRAMA “MINHA CASA MINHA VIDA”
Ijuí (RS) 2014
JORDANA LAÍS DESORDI
DIREITO À MORADIA E INCLUSÃO SOCIAL: ASPECTOS POSITIVOS E NEGATIVOS DO PROGRAMA “MINHA CASA MINHA VIDA”
Monografia final apresentada ao curso de Graduação em Direito, objetivando a aprovação no componente curricular Monografia.
Unijuí – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS – Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: Ms. Eloísa Nair de Andrade Argerich
Ijuí (RS) 2014
Dedico este estudo a todas as pessoas que, de alguma forma, contribuíram e me auxiliaram durante esta jornada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, pela vida que me concedeu e, também, por ter me presenteado com os mais preciosos pais.
Aos meus pais, que desde a infância me transmitiram o gosto pelos estudos, que me ajudaram nas dificuldades, me deram apoio nos momentos de canseira, tristeza e desânimo, que sempre me mostraram o caminho certo a seguir, que me ensinaram o significado da honestidade, da coragem e da humildade, e que, muitas vezes, se privaram de coisas para si próprios em favor dos meus estudos. A eles devo a minha vida, e é por mérito deles que me transformei nesta pessoa. A cada dia aumenta o orgulho de tê-los como meus pais. Amo vocês!
Ao meu irmão, por ter me ajudado nos momentos difíceis, nas longas noites de estudos e de trabalhos, por ter sempre contribuído no que estava ao seu alcance. A ele serei grata por toda a vida, e retribuirei sempre que precisar de mim. Amo você!
Ao meu namorado, por estar sempre ao meu lado, pela paciência, atenção, carinho e por compreender a minha dedicação aos estudos. Amo você!
À minha orientadora e grande amiga, mestre Eloísa Nair de Andrade Argerich, pela atenção, carinho, ajuda, pela alegria, pelo amor à profissão, disponibilidade, encontros de orientação, colaboração, acompanhamento e, principalmente, pela amizade que construímos nesses anos de caminhada acadêmica.
A todos que, de alguma forma ou de outra me auxiliaram na elaboração deste estudo e na construção deste trabalho final de curso.
RESUMO
O presente estudo monográfico faz uma breve análise do direito à moradia e à inclusão social, fazendo referência aos aspectos positivos e negativos do programa habitacional brasileiro “Minha Casa Minha Vida” (PMCMV). Ocupa-se, ainda, do estudo dos direitos e das garantias fundamentais sociais como forma de explicitar a origem do direito à moradia, fundamental para a construção da dignidade da pessoa humana. Por fim, a pesquisa dá ênfase ao PMCMV, momento em que é analisada a legislação que cria e institui o Programa em suas duas versões existentes até este momento. Destaca-se, ainda, a implantação do PMCMV para o meio rural, bem como são tecidos comentários sobre os reflexos que o programa causou ao proporcionar o acesso do indivíduo a sua moradia.
Palavras-chave: Direito à moradia. Inclusão social. Programa Habitacional “Minha Casa Minha Vida”.
ABSTRACT
This monograph provides a brief analysis of the right to housing and social inclusion, making reference to the positive and negative aspects of the Brazilian housing program “My Home My Life” (MHML). Is concerned, though, the study of fundamental social rights and guarantees as a way of explaining the origin of the right to housing is fundamental to the construction of the dignity of the human person. Finally, the research emphasizes MHML, at which examined the legislation creating and establishing the program in its two existing versions until now. Also noteworthy is the implementation of MHML for rural areas, as are comments made about the reflections that caused the program to provide the individual access to his dwelling.
Key words: Right to housing. Social inclusion. Housing Program “My Home My Life”.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 7
1 DIREITO À MORADIA E INCLUSÃO SOCIAL ... 10
1.1 A história do reconhecimento do direito à moradia e habitação pela Constituição Federal de 1988 ... 10
1.2 O direito à moradia e habitação como garantias fundamentais ... 12
1.3 Direito à moradia e a habitação – conceito e características ... 14
1.3.1 Análise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais do direito à moradia e habitação ... 19
1.4 A responsabilidade do Estado em relação ao direito à moradia e sua eficácia ... 23
2 PROGRAMA HABITACIONAL “MINHA CASA MINHA VIDA” (PMCMV): LEI 11.977/2009, ALTERADA PELA LEI 12.424/2011 ... 26
2.1 A dignidade da pessoa humana e a inclusão no PMCMV ... 27
2.2 Objetivos e metas a serem alcançadas ... 30
2.2.1 Reflexos do PMCMV ... 31
2.3 Implantação do Programa Habitacional Rural ... 36
CONCLUSÃO ... 40
REFERÊNCIAS ... 42
INTRODUÇÃO
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) apresenta a dignidade da pessoa humana como um dos seus fundamentos basilares, núcleo central que espraia seu conteúdo por todo o texto constitucional. Reconhece-se, então, que na atualidade a preocupação existente está relacionada, fundamentalmente, com os direitos sociais, em especial, o direito à moradia e habitação, que se constitui numa das necessidades mais básicas do ser humano, bem como um direito humano universal e essencial para a sobrevivência digna. Esse núcleo central possibilita que o Estado aja como garantidor desse princípio, buscando efetivação dos direitos de cidadania.
A partir desse viés pode-se afirmar que a moradia e a habitação figuram no rol dos direitos sociais fundamentais, constituindo-se em condições indispensáveis para a formação de uma sociedade menos desigual e mais inclusiva. Importa, contudo, reconhecer a necessidade de o Estado promover políticas públicas com o objetivo de gerar a igualdade de oportunidades que, por sua vez, acabam gerando a igualdade material.
Objetiva-se, assim, com esta pesquisa, demonstrar que o Programa “Minha Casa Minha Vida” (PMCMV) proporciona proteção especial à significativa parcela da sociedade que vive em situação de desvantagem social, podendo se tornar um diferencial no aspecto da inclusão social e no exercício da cidadania.
Para a realização deste estudo serão realizadas pesquisas bibliográficas a fim de analisar a legislação e os documentos pertinentes ao tema proposto. Quanto ao seu delineamento será utilizado o método de abordagem hipotético-dedutivo, observando os seguintes procedimentos: pesquisa bibliográfica e de documentos afins à temática em meios físicos e na internet, interdisciplinares, capazes e suficientes para que o pesquisador construa
um referencial teórico coerente com o tema em estudo, respondendo o problema proposto, corroborando ou refutando as hipóteses levantadas a fim de atingir os objetivos propostos pela pesquisa; determinação das técnicas de coleta de dados e determinação da amostra; registro e análise de dados coletados; reflexão crítica sobre o material selecionado; exposição dos resultados obtidos por meio da elaboração de um texto monográfico.
O estudo está dividido em dois capítulos e serão abordados aspectos referentes aos direitos fundamentais, inclusive, os direitos sociais, sem se descuidar do significado de moradia e habitação no âmbito da CF/88, e o seu reconhecimento como uma conquista sociopolítica e uma garantia constitucional. Não se pode deixar de mencionar que o trabalho examina a importância de uma moradia digna que contribua para a inclusão social de todos os cidadãos.
No primeiro capítulo resgata-se a história do reconhecimento do direito à moradia e habitação pela CF/88. Neste contexto os direitos sociais assumem um relevante papel político-ideológico na medida em que são aqueles que o Estado, por intermédio de políticas públicas, tem o dever de efetivar, como a saúde, a educação, a alimentação, a moradia, entre outros.
Pretende-se, assim, demonstrar o reconhecimento histórico constitucional do direito de moradia no Brasil, em especial quando se refere ao conteúdo e eficácia desse direito. Trata-se, portanto, de um tema abrangente e complexo, e somente a evolução do Estado Liberal para o Estado Intervencionista permite que seja considerado um direito fundamental de segunda geração.
Neste mesmo capítulo trabalha-se, ainda, o conceito e as características do direito à moradia e à habitação para melhor entender a dinâmica do projeto político estabelecido pelo Governo Federal, bem como a implantação da política habitacional geradora de igualdade na construção da cidadania.
No segundo capítulo o estudo destaca os principais desafios enfrentados pelo Governo Federal para a implantação do PMCMV. Partindo desse aspecto, este capítulo se dedica a realizar uma análise do referido Programa Habitacional a fim de demonstrar que o Estado brasileiro está cumprindo com o estabelecido na Constituição Federal ao prever a construção
de uma sociedade livre, justa e solidária, a promoção do bem de todos, bem como a redução das desigualdades sociais com vistas à valorização do ser humano e de sua dignidade.
Por derradeiro, o estudo aborda, também, a Lei n. 11.977/2009, alterada pela Lei n. 12.424/2011, para verificar como ocorre a regularização fundiária, os avanços e retrocessos nessa área, os reflexos do PMCMV no desenvolvimento das cidades, e a implantação do Programa Habitacional Rural.
Diante desse fato, a política habitacional do PMCMV surge de maneira destacada no cenário brasileiro, e tem como um dos seus objetivos minimizar os problemas sociais referentes à moradia. Ademais, visa possibilitar a inclusão social aos menos favorecidos, a fim de lhes garantir recursos necessários para aquisição de uma unidade habitacional.
Sublinha-se, portanto, que o exercício do direito à moradia, na verdade, demonstra que a Constituição Federal de 1988, ao assegurar esse direito, visa a alcançar a dignidade a uma parcela da população sem as mínimas condições de adquirir um imóvel.
1 DIREITO À MORADIA E INCLUSÃO SOCIAL
Um dos fundamentos basilares do Estado Democrático de Direito é o princípio da dignidade da pessoa humana, amparado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88). Nesse contexto, a moradia digna reflete a inclusão social, e constitui-se numa preocupação constante para o Estado.
A moradia e a habitação digna são direitos sociais fundamentais, e condições indispensáveis à formação de uma sociedade igualitária. Se não houver, contudo, a conscientização do governo e das autoridades no sentido de tomar as devidas medidas, a sociedade não se desenvolve e a população acaba sendo prejudicada. O princípio fundamental consagrado pela CF/88 da dignidade da pessoa humana provoca uma reflexão que induz à elaboração deste estudo.
É inegável que a CF/88 representa um marco na implantação dos Direitos Sociais como um direito fundamental. Esses fazem referência ao direito à saúde, educação e moradia, entre outros, imprescindíveis para uma existência com um mínimo de dignidade (grifo nosso).
A partir desse enfoque destaca-se que serão abordados neste capítulo aspectos referentes aos direitos fundamentais, inclusive, a sua classificação. Enfoca-se, também, o significado de moradia e habitação no âmbito da CF/88 e o seu reconhecimento como uma conquista sociopolítica e uma garantia constitucional. Não se pode deixar de mencionar ainda, que o estudo examina a importância da moradia digna para que ocorra a inclusão social de todos os cidadãos.
1.1 A história do reconhecimento do direito à moradia e habitação pela Constituição Federal de 1988
A consagração constitucional desses direitos previstos no art. 6º da Carta Magna remete à verificação de que não é apenas no Título II que os mesmos se encontram expressamente estabelecidos, pois também no Título VIII, referente à Ordem Social se encontram valores fundamentais dos trabalhadores, os quais visam à melhoria de sua condição social.
No que tange aos direitos sociais, é importante referir que esses são considerados cláusulas pétreas e fazem parte do núcleo duro da CF/88, ou seja, não podem ser modificados ou alterados por emenda constitucional.
Vários autores são contundentes ao afirmar que os direitos sociais são cláusulas pétreas e gozam de proteção suprema do § 4º do art. 60 da CF/88. A posição dos autores sobre o assunto, conforme expressam Sarlet e Bonavides (apud CORDEIRO, 2012, p. 49), é a seguinte:
Nessa linha, Ingo Sarlet justifica a inclusão dos direitos sociais no elenco das cláusulas pétreas a partir do princípio do Estado Social; do fato de os direitos fundamentais (inclusive os direitos sociais) integrarem o cerne da Constituição; da titularidade individual de todos os direitos fundamentais, ainda que alguns sejam de expressão coletiva; e da circunstância de que não é possível extrair, da Constituição brasileira, um regime diferenciado entre direitos de liberdade e direitos sociais. Dita inclusão pode se dar tanto por forçado art. 60, § 4º, IV, como na condição de limite implícito.
Não se questiona, contudo, a imprescindibilidade dos direitos sociais e sua intangibilidade, como afirma o autor supracitado, pois os critérios utilizados para determinar a sua valoração estão interligados à fundamentalidade material dos direitos fundamentais. Ou seja, os direitos sociais estão associados às condições necessárias para que o ser humano tenha uma vida digna e sustentável.
Paulo Bonavides (2013, p. 565), ao analisar os direitos sociais numa perspectiva social e aberta, sustenta que:
Os direitos sociais fizeram nascer a consciência de que tão importante quanto salvaguardar o indivíduo, conforme ocorreria na concepção clássica dos direitos da liberdade, era proteger a instituição, uma realidade social muito mais rica e aberta à participação criativa e à valoração da personalidade que o quadro tradicional da solidão individualista, onde se formara o culto liberal do homem abstrato e insulado, sem a densidade dos valores existenciais, aqueles que unicamente o social proporciona em toda a plenitude
Nesse contexto os direitos sociais assumem um relevante papel político-ideológico na medida em que são aqueles que o Estado tem o dever de efetivar, mediante políticas públicas, relacionando-se com a saúde, a educação, a alimentação, a moradia, entre outros.
Observa-se, assim, que esses direitos vêm prescritos no art. 6º da CF/88, que declara o seguinte. “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.” (grifo nosso).
Para complementar tal norma, a CF/88, ao tratar sobre a Ordem Social, acrescentou aspectos que auxiliam na interpretação do tema já tratado no art. 6º, ou seja, possibilita que se possa analisar esses direitos sob vários ângulos e com o devido tratamento.
Os direitos fundamentais classificam-se em dimensões, quais sejam: de primeira, segunda e de terceira geração ou dimensão. E, os direitos sociais e econômicos, também chamados direitos de igualdade, fazem parte dessa categorização. Constata-se, assim, que o direito à moradia se enquadra na categoria de segunda dimensão, em que se encontram os desprivilegiados que participariam do bem-estar social e do bem comum, necessitando-se da intervenção do Estado para assegurar os direitos dessa dimensão (GALINDO, 2006, p. 64, grifo do autor).
Bruno Galindo (2006, p. 64) retrata tal classificação da seguinte forma:
Por esta última consideração percebe-se que são os direitos fundamentais de segunda dimensão os que mais sofrem do problema da não efetivação. Além da dificuldade para concretizá-los no plano formal em função do modelo de produção do direito para resolver disputas interindividuais (e o consequente despreparo do julgador brasileiro para a solução de problemas transindividuais que extrapolam a esfera individualista), há também a dificuldade operacional da obtenção e aplicação adequada de meio e recursos para levá-los à efetividade, para não falarmos da falta de vontade política para conduzir tais direitos à eficácia e à efetividade.
Essa afirmação sugere que os direitos sociais pertencentes à segunda dimensão são particularmente dependentes da atuação do Poder Público, por meio das políticas públicas nas áreas mais vulneráveis e, muitas vezes, a sua efetivação ocorre mediante a intervenção do Poder Judiciário.
1.2 O direito à moradia e habitação como garantias fundamentais
Muitos autores, entre eles Alexandre de Moraes e José Afonso da Silva, fazem distinção entre direitos e garantias fundamentais. Pode-se afirmar, portanto, que direitos são normas declaratórias e garantias são normas assecuratórias.
Nesse sentido, Alexandre de Moraes (2011, p. 74, grifo do autor) ressalta que:
A distinção entre direitos e garantias fundamentais, no Direito brasileiro, remonta a Rui Barbosa, ao separar as disposições meramente declaratórias, que são as que imprimem existência legal aos direitos reconhecidos, e as disposições assecuratórias, que são as que, em defesa dos direitos, limitam o poder. Aquelas instituem os direitos; estas, as garantias; ocorrendo não raro juntar-se na mesma disposição constitucional, ou legal, a fixação da garantia, com a declaração do direito.
Significa dizer que, muitas vezes, as garantias e os direitos se confundem e, no caso da moradia e habitação como um direito social fundamental, pode-se afirmar que ambos são considerados normas declaratórias e assecuratórias.
É importante referir que há necessidade de demonstrar o reconhecimento histórico constitucional do direito de moradia no Brasil, em especial quando se refere ao conteúdo e eficácia desse direito, pois se trata de um tema abrangente e complexo, e somente a evolução do Estado Liberal para o Estado Intervencionista permite que seja considerado um direito fundamental de segunda geração.
Nesse sentido afirma Leandro Vilela Cardoso (2012, p. 3) que:
O direito à moradia é complexo, sempre existiu como direito natural de qualquer sociedade sedentária. No entanto, na sociedade moderna, somente veio a ser reconhecido pelas constituições com o movimento de mudança do Estado Liberal para o Estado Intervencionista. Aparece como direito fundamental de 2ª geração, juntamente com os chamados direitos sociais. Sendo de cunho prestacional, o direito à moradia necessita ser implementado pelo Estado através de políticas públicas habitacionais, a fim de que ganhe eficácia.
Observa-se que a conquista constitucional do direito à moradia significa o reconhecimento de um direito pelo qual o povo brasileiro vem lutando há séculos para que ocorra a sua inscrição nos textos normativos constitucionais. Assim, a eficácia desse direito passa necessariamente pelas políticas públicas desenvolvidas pelo Estado.
Importante salientar que sendo a moradia um direito fundamental, esse encontra a sua fundamentalidade material a partir da dignidade da pessoa humana, que é o sustentáculo de todos os direitos inseridos na Carta Constitucional.
Para corroborar o exposto transcrevem-se as lições de Clarissa Cortes Fernandes Bohrer e Luiz Homero Cabistani (2014), as quais são pertinentes e auxiliam na elucidação do direito à moradia. Veja-se:
Partindo da afirmação de que a moradia é direito fundamental que empresta substrato físico à maioria dos direitos fundamentais sociais assegurados pela Constituição Federal, na medida em que constitui a base material a partir da qual vários outros direitos fundamentais podem ser exigidos utilmente pelos cidadãos, é de central importância para a ordem jurídico-urbanística a delimitação do conceito de moradia.
É desnecessário, portanto, a discussão quanto ao fato de a moradia ser um direito fundamental, já que essa garantia está concretizada e positivada no Direito Constitucional brasileiro.
1.3 Direito à moradia e a habitação – conceito e características
Primeiramente faz-se necessário entender o significado do direito à moradia no contexto constitucional, o seu conceito e as características para melhor entender a dinâmica do projeto político estabelecido pelo Governo Federal, bem como a implantação da política habitacional geradora de igualdade na construção da cidadania.
Há necessidade de explicitar o termo moradia, o qual tem sido objeto de questionamentos no campo jurídico e econômico, bem como no campo sociopolítico. A conceituação proporcionará a compreensão do tema direito à moradia e inclusão social, além dos aspectos positivos e negativos do PMCMV (grifo nosso) .
Para uma melhor compreensão do tema e com o intuito de facilitar a posterior discussão da relação existente entre o direito à moradia e habitação e a inclusão social é preciso verificar se ambos têm o mesmo significado ou se são expressões diferentes.
A conceituação dos termos habitação e moradia, portanto, são fundamentais para a compreensão desse direito social, que é inerente à condição do ser humano, haja vista que este necessita de um habitat para se considerar seguro e com dignidade (grifo nosso).
Logo, o direito à moradia é concebido como inerente ao ser humano, que faz jus à sua morada, ao seu local, a sua pousada, enfim ao seu habitat. A moradia constitui-se como essência do indivíduo de modo que constitui-sem ela a existência digna de outros direitos, como o direito à vida e à própria liberdade, não é exercida de forma satisfatória e plena.
Certamente que a moradia é um dos primeiros direitos que deve ser considerado na vida de uma pessoa, pois um lugar para viver configura-se como fundamental para o exercício dos demais direitos.
Conforme o Dicionário Online de Português (2014), moradia é uma “designação comum de habitação, morada, casa.” Essa conceituação implica necessariamente no direito à habitação, pois reconhecidamente ambos estão interligados. Isto porque o direito à habitação concretiza o direito à moradia consagrado pelo texto constitucional, e se moradia pode ser considerada habitação, obviamente que o direito à habitação compreende o exercício daquele direito.
Logo, Souza (2004, p. 43-45, grifos do autor) ressalta que:
A moradia consiste em bem irrenunciável da pessoa natural, indissociável de sua vontade e indisponível, que permite a fixação em lugar determinado, não só no físico, como também a fixação dos seus interesses naturais da vida cotidiana, exercendo-se de forma definitiva pelo indivíduo e, secundariamente, recai o seu exercício em qualquer pouso ou local, mas sendo objeto de direito e protegido juridicamente. O bem da “moradia” é inerente à pessoa e independe de objeto físico para a sua existência e proteção jurídica. Para nós “moradia” é elemento essencial do ser humano e um bem extrapatrimonial. “Residência” é o simples local onde se encontraria o individuo. E a “habitação” é o exercício efetivo da “moradia” sobre determinado bem imóvel. Assim, “a moradia” é uma situação de direito reconhecida pelo ordenamento jurídico, assim como ocorreu com o domicílio em relação à residência, na interpretação mencionada por Washington de Barros Monteiro. Dessa forma, moradia também é uma qualificação legal reconhecida como direito inerente a todo o ser humano, notadamente, em face da natureza de direito essencial referente à personalidade humana.
Nessa linha de entendimento fica evidente que a moradia é indispensável a todo ser humano para que consiga realizar-se com plenitude. Não interessa se a moradia é própria ou locada, pois todas as pessoas necessitam de um teto para sobreviver e manter um mínimo de dignidade. O que se entende por habitação é que, muitas vezes, o termo é confundido com o direito à moradia. O autor supracitado lembra que:
[...] a noção de “habitação” tem como prisma uma relação puramente de fato, sendo o local em que a pessoa permanece, acidentalmente.
A habitação poderá ser conceituada, inicialmente como a permissão conferida a alguém para fixar-se em um lugar determinado, para atender aos seus interesses naturais da vida cotidiana, mas de forma temporária ou acidental, tratando-se de uma relação de fato entre sujeito e coisa, sendo objeto de direito. (SOUZA, 2004, p. 43, grifo do autor).
Desta forma, deve-se ter cuidado ao se fazer referência ao direito à moradia e habitação, haja vista que aquela se relaciona com algo permanente, duradouro, enquanto esta é algo que não perdura para sempre, embora um não exista sem o outro.
Sobre o assunto, assevera Maria Garcia (2011, p. 386-387, grifos do autor) que:
habitação, do latim habitatio, habitations é o lugar de morada, vivenda, domicílio (domus, casa); viver, estar e o direito de habitação. Surge primeiro como uma necessidade de abrigo, segurança e, mais tarde, passa na ser a polis grega, a cives romana – a cidade de habitação.
Confirma-se, assim, que há algumas características que diferenciam moradia de habitação, mas no fundo o que se quer dizer é que todos têm a necessidade de ter um abrigo, de viver em algum lugar que lhes dê segurança e bem-estar, projetando-se em vários aspectos da vida da pessoa.
No plano dos direitos sociais, todavia, os quais envolvem o direito à moradia, Souza (2004, p. 159-160) tece as seguintes considerações:
[...] quanto às projeções desse direito no mundo exterior, tem-se não só como físico, mas também moral, psíquico e social, já que afeta grande parte da sociedade, tornando-se, sob total enfoque, um interesse social e público, principalmente quando se envolve como dever da atividade estatal, como oportunamente veremos neste trabalho, pois será manejado de acordo com os contratos que envolvem e as situações que se postam no mundo do relacionamento social.
Constata-se, portanto, que não é uma tarefa fácil conceituar moradia e habitação porque ambos podem ser entendidos em sentidos diferentes e opostos, ou ainda como sinônimos. Assim, pode-se afirmar que “[...] tanto o direito à moradia como o de habitação, conforme a finalidade da lei que os define ou o direito que os declara, têm como elemento conceitual a preservação e o exercício do direito de ficar, de viver, ou de morar.” (SOUZA, 2004, p. 126).
Reconhece-se que o direito à moradia e habitação consagrados e reconhecidos no texto Constitucional representa não só uma conquista da sociedade brasileira, mas, principalmente, o reconhecimento do Estado de que políticas públicas são necessárias e indispensáveis para que ocorra a inclusão social daqueles que lutam pela sua sobrevivência e, muitas vezes, não conseguem ter o mínimo existencial para viver com dignidade.
Convém sublinhar que não se pretende esgotar o conceito de dignidade da pessoa humana, mas sim, demonstrar que esse princípio é inerente à condição humana e faz parte do conteúdo essencial para a sobrevivência, incluindo-se a moradia como uma prestação material indispensável para consecução dos direitos sociais (grifo nosso).
Desta forma, como já mencionado anteriormente, a implantação da política habitacional geradora de igualdade na construção da cidadania e das políticas públicas direcionadas à moradia, por meio de financiamentos bancários com juros mais acessíveis e prazo prolongado para o pagamento, denota que o Governo Federal visa, com isso, amenizar a desigualdade e promover a inserção social, contribuindo para a construção da cidadania.
Destaca-se, ainda, que a implantação desse projeto político tem suscitado muitos questionamentos e gerado discussões, tanto na área política como na área jurídica e social. Para melhor compreendê-lo, porém, há a necessidade de entender o termo moradia, bem como os aspectos positivos e negativos do PMCMV, o que será realizado nesta pesquisa.
É preciso, portanto, verificar a relação existente entre o direito à moradia e habitação e a inclusão social com o intuito de facilitar a posterior discussão sobre o PMCMV. Uma existência digna tem como condição não apenas os direitos à saúde, educação, lazer, segurança, mas à moradia, que compõe as capacidades básicas para uma qualidade de vida adequada.
Segundo Cordeiro (2012, p. 125), pode-se afirmar que:
À luz desta linha teórica, pode-se dizer que levar uma vida digna significa ter este conjunto de capacidades básicas. Como decorrência, o mínimo existencial deve contemplar os meios que assegurem aos indivíduos, no contexto da sociedade em que vivem, essas capacidades, ou seja, que lhes propiciem realizar, caso assim o desejem, as, funcionalidades correspondentes.
Essas capacidades básicas correspondem às necessidades humanas necessárias para que o ser humano possa sentir-se inserido na sociedade, pois dizem respeito ao mínimo existencial que lhe garante condições para sobreviver, sendo a moradia uma dessas necessidades.
Percebe-se que não há como deixar de relacionar moradia com direito às necessidades básicas do ser humano. Por isso, Paulo Gilberto Cogo Leivas (2006, p.126, grifo nosso) tem a seguinte posição sobre o assunto:
[...] o mínimo existencial corresponde ao direito às necessidades humanas intermediárias, o que compreende a necessidade de vida física, como alimentação, vestuário, moradia, assistência à saúde, etc. (mínimo existencial físico) e necessidade espiritual-cultural, como educação, socialidade, etc. (mínimo existencial cultural).
De fato, o mínimo existencial representa a redução da desigualdade. Nesse sentido, manifesta-se Souza (2004, p. 159-60, grifo do autor), afirmando que:
Logo, o direito à moradia é concebido como inerente ao ser humano, que faz jus à sua morada, ao seu local, a sua pousada, enfim ao seu habitat. A moradia constitui-se como essência do indivíduo de modo que constitui-sem ela a existência digna de outros direitos como o direito à vida e a própria liberdade, não é exercida de forma satisfatória e plena.
Certamente que a moradia é um dos primeiros direitos que devem ser considerados na vida de uma pessoa, pois ter um lugar para viver configura-se como fundamental para o exercício dos demais direitos.
Não resta dúvida que as lições de Cordeiro (2012, p. 137) são pertinentes quando assevera que:
ao mesmo tempo que se pode afirmar que a moradia é condição indispensável para uma vida digna, já que representa reduto da segurança, individualidade, intimidade e privacidade, é certo que não se pode sustentar, até porque inalcançável, existência de uma direito subjetivo a que o Estado forneça uma casa a cada cidadão ou família. Aquela afirmação motivou inúmeras constituições, entre as quais a brasileira, a reconhecer expressamente um direito fundamental à moradia.
Certamente que entre as necessidades básicas para uma existência digna nos remete, também, ao direito à moradia, haja vista que faz parte do núcleo do mínimo existencial.
Então, antes de prosseguir, é interessante esclarecer que o texto constitucional apresenta dispositivos que garantem o direito à moradia como prestacional e positivo, que exige do Estado uma tomada de decisão para sua concretização e eficácia. Por isso, a seguir analisam-se os dispositivos constitucionais que consignam esse direito.
1.3.1 Análise dos dispositivos constitucionais e infraconstitucionais do direito à moradia e habitação
Não pairam dúvidas sobre a importância do direito à moradia e habitação, considerados bens necessários ao desempenho adequado e pleno das capacidades básicas que fazem parte do conteúdo do mínimo existencial.
Neste contexto, faz-se necessária uma análise dos dispositivos constitucionais relativos ao direito à moradia e habitação, o que implica na realização dos objetivos expressos na Carta Magna quando essa expressa em seu art. 3º, in verbis:
Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. (grifo nosso).
Face a esse objetivo, o Estado tem o dever de garantir “o direito à moradia, em nível de vida adequado com a condição humana, respeitando os princípios fundamentais da CF/88” (SOUZA, 2004, p. 119), uma vez que a redução das desigualdades sociais e a promoção do bem de todos passa necessariamente pelo direito à moradia.
Nesse rumo, a CF/88 prevê o direito à moradia em diferentes artigos e em diversos enfoques, como se pode visualizar no art. 183 da Carta Magna, in verbis:
Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel rural ou urbano.
O artigo claramente expõe que a intenção do legislador constituinte originário, quando da elaboração do texto constitucional, era resguardar os direitos à moradia e habitação
daqueles que são hipossuficientes, pois quem detém, para si e sua família, um imóvel de pequenas proporções deve ser considerado carente e apto a receber a atenção do Estado.
Nos dizeres de Souza (2004, p. 126) fica explícito o seu entendimento sobre tal norma constitucional:
Há, neste permissivo constitucional, a finalidade de garantir o próprio cumprimento da função social da propriedade urbana atrelada ao usucapião urbano. Conforme tratamos neste capítulo, a propriedade permanece garantida pela Constituição Federal de 1988, contudo, seu âmbito de exercício é demarcado pela sua função social. No ordenamento constitucional, o princípio da função social não é contraposto ao direito de propriedade (exercício individual). É justamente o reverso, promove-se a integração entre ambos por meio do referido art. 183.
Em outras palavras, a norma assegura o direito de haver como sua a propriedade que foi utilizada para fins de moradia familiar, desde que habitada já por um período de cinco anos, cujo possuidor não tenha outro imóvel registrado em seu nome.
Nesse mesmo sentido, o autor supracitado refere que a CF/88 “busca dar proteção e propiciar às classes menos favorecidas economicamente, tanto é que coloca condição de surgimento desse direito, que o possuidor não tenha outro imóvel urbano ou rural para sua moradia.” (SOUZA, 2004, p. 128).
Na verdade essa proteção ao possuidor que não possui outro imóvel urbano para sua moradia se apresenta como verdadeiro exercício de um direito não só fundamental, mas como um direito de personalidade.
Necessário enfatizar que não há como dissociar o direito de moradia do direito de propriedade e do direito de personalidade humana. A esse respeito ressalta Souza (2004, p. 231) que “a moradia é um dos próprios bens que integram a personalidade do indivíduo.”
É certo, ainda, que a CF/88 prevê no art. 191 mais uma possibilidade de aquisição da propriedade, desta vez pelo usucapião. Complementa Souza (2004, p. 128) que:
[...] da mesma forma sucede com o art. 191 do diploma constitucional. Este dispositivo permite a todo aquele que, não sendo proprietário de imóvel rural ou urbano, possua como seu, por cinco anos ininterruptos, sem oposição, área de terra, em zona rural, não superior a cinquenta hectares, tornando-a produtiva por seu trabalho ou de sua família. Tendo nela sua moradia, adquirir-lhe-á a propriedade.
Como foi observado, o direito à moradia foi lembrado em casos que envolviam o direito à propriedade, entendendo-se, assim, que a proteção constitucional desse direito se dava de forma indireta. Até a promulgação da CF/88 este direito nunca havia sido previsto detalhadamente. A Emenda Complementar n. 26, contudo, juntamente com o Estatuto da Cidade, trouxe novas formas de proteção ao direito à moradia. O objetivo desse direito não era apenas garantir a propriedade, mas sim, por meio de mecanismos jurídicos, encontrar mais proteção e comodidade no direito à moradia (SOUZA, 2004, p. 129).
Convém consignar que a CF/88 inscreve nos arts. 1°, 6º, 18, 23 (parágrafo IX), 24 (parágrafo I), 30 (parágrafos I, II, V e VIII) e 182, aspectos referentes à obrigação de garantir o direito à moradia, seja por meio de políticas públicas ou da garantia de que haverá regularização fundiária para evitar que a desigualdade existente entre os cidadãos se torne cada vez maior.
Entendem Bohrer e Cabistani (2014) que:
A Constituição Federal não deixa dúvidas de que a tarefa delegada aos governos locais reveste-se de alta complexidade, haja vista o fato de envolver a obrigação prestacional de direito fundamental que exige vultosos custos para sua consecução. É cediça a constatação de que o passivo de desigualdades em nosso país se corporifica nas diferentes formas de produção e apropriação da moradia e do ambiente urbano pelos diferentes grupos sociais, razão pela qual é imperioso o enfrentamento consequente do tema por parte dos órgãos públicos que desenvolvem políticas habitacionais e de regularização fundiária, sob pena de se inviabilizar o desenvolvimento sustentável das cidades brasileiras e ter-se de arcar com os inevitáveis custos sociais advindos da ocupação irregular do espaço urbano.
Como o direito à moradia e habitação estão interligados, cabe ressaltar que o Código Civil de 2002 também se preocupou em legislar em favor desses direitos, fazendo constar o Título VIII, “Da Habitação” em seu conteúdo.
O legislador do Código Civil de 2002, ao tratar sobre o direito de habitação, interligou o tema com o termo família, considerando-o num sentido amplo, como gênero, mesmo que a pessoa habite sozinha ou rodeada pelos demais membros do grupo familiar (SOUZA, 2004, p. 96, grifo nosso).
Em se tratando da aplicabilidade do direito à habitação, merece destaque a redação do art. 1.415 do CC/02, in verbis:
Se o direito real de habitação for conferido a mais de uma pessoa, qualquer delas que sozinha habite a casa não terá que pagar aluguel à outra, ou às outras, mas não pode inibir de exercerem, querendo, o direito, que também lhes compete, de habitá-la.
O referido artigo assevera que é permitido o efetivo exercício do direito de habitação por somente uma pessoa, uma vez que seu exercício tem natureza de direito real, intuitu
personae, por estar relacionado a mais sujeitos de direito. Geralmente, o exercício do direito
de habitação compreende o convívio entre duas ou mais pessoas, no entanto, esse direito também é garantido a toda e qualquer pessoa que opte por viver só, seja em casa própria ou alheia, exceto no exercício do direito de habitação na forma gratuita (SOUZA, 2004, p. 96).
No entendimento de Souza (2004, p. 98) fica contundente que:
[...] o exercício do direito de habitação tem início a partir da ocupação de fato do imóvel, para fins de utilização própria de sua morada ou vivenda, e o direito exercido por um, ainda que sozinho, é o mesmo direito exercido por outros que também convivam no imóvel, logo são direitos idênticos e nenhum dos habitantes poderá obstar o exercício dos demais.
O direito de habitação ficou claramente estabelecido e garantido no direito brasileiro, em especial na modalidade gratuita, todavia, não existe qualquer proibição referente à forma onerosa do exercício desse direito.
Cumpre destacar que o direito de habitação, na modalidade onerosa, é alienável, considerando que o usufruto pode se dar de forma dispendiosa, conforme dita a norma do art. 1.393, do CC/2002. Já o direito de habitação na modalidade gratuita continua íntegro e segue o previsto nos arts. 1414 a 1416 do CC/2002, permanecendo inalienável (SOUZA, 2004, p. 100).
Em função da sua importância, o tema passou a ser abordado e tratado na Lei Maior e também em diversas legislações esparsas. Em razão disso, o Estado passou a ser elemento fundamental na sua efetivação, sendo, inclusive, responsabilizado pela sua garantia a todo e qualquer cidadão brasileiro.
Sendo dever do Estado garantir o direito à moradia, conclui-se que a relevância da efetivação desse direito parte do princípio da dignidade da pessoa humana e aliado ao
princípio da eficiência e da transparência que, se não aplicados adequadamente, pode responsabilizar o Estado por omissão. A seguir pretende-se abordar aspectos referentes à responsabilidade do Estado em relação ao direito à moradia e sua eficácia a partir do Governo Lula.
1.4 A responsabilidade do Estado em relação ao direito à moradia e sua eficácia
A fim de compreender a responsabilidade do Estado em relação ao direito à moradia e sua eficácia, parte-se do princípio da eficiência e da transparência dos atos praticados no âmbito da administração pública e sua relação com a responsabilização dos governantes quando do não cumprimento do previsto no Texto Constitucional.
Tendo em vista o exposto e a título de registro será conceituado o princípio da eficiência e da transparência a fim de demonstrar sua relação com a responsabilização dos atos administrativos que ora envolvem o direito à moradia e à habitação.
Observa-se que ao falar em transparência, há necessidade de ressaltar que a Lei nº 101/00, em seu art. 48, estabelece meios pelos quais a sociedade poderá exercer o controle das atividades do Poder Público, notadamente quanto à utilização de verbas públicas:
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Realmente são instrumentos que possibilitam um controle mais adequado por parte do cidadão, que não poderá dizer que os desconhecia, caso venha a ser questionado sobre os atos da Administração Pública.
Contudo, ao lado do princípio da transparência se encontra o princípio da eficiência que nada mais é do que assegurar que todos os serviços públicos sejam realizados com rapidez, perfeição, rendimento funcional e com adequação às necessidades da sociedade que os custeia, ou seja, é um dos deveres que “se impõe a todo agente público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. (DI PIETRO, 2008, p. 79).
Na verdade se está dizendo que ao Poder Público cabe a realização de políticas públicas e sociais, devendo assegurar que por meio da prestação dos serviços públicos a população seja atendida com presteza, racionalidade e eficiência.
Partindo dessa postura referente às políticas públicas, não se pode deixar de mencionar que foi a partir de 2003, no Governo Lula, que a construção de moradias para pessoas de baixa renda passou a fazer parte da agenda política, inclusive com a construção de uma política habitacional estável e aparentemente sólida (OBSERVATÓRIO DAS METRÓ-POLES, 2014).
Nesse sentido, pode-se afirmar que “a implementação de uma política habitacional regida por uma lógica empresarial trouxe reflexos diferenciados para a construção do espaço urbano, assim como para a eficácia da política de habitação como mecanismo e redução das desigualdades.” (OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES, 2014).
Com efeito, quanto à responsabilidade do Estado e o direito à moradia, cabe referir que o Estado pode ser responsabilizado por atitude omissa, atitude que cause dano, ou ainda, por criação de lei que prejudique os cidadãos.
Sobre o tema se manifesta Souza (2004, p. 253-254) ao afirmar que:
Quanto ao direito à moradia, verifica-se que o Estado tem por obrigação e dever, não só em decorrência das normas internacionais de direitos humanos, como também agora em virtude da Constituição Federal de 1988, por meio do art. 6º, promulgar e criar legislação que beneficie, proteja e facilite o direito à moradia.
Assim, é condenada qualquer atitude do Estado que dificulte o acesso ao direito à moradia e habitação na sua efetividade, principalmente a elaboração de leis que retardem o progresso do sistema habitacional, como a construção de casas, projetos de financiamentos, e de locação de imóveis.
Nesse mesmo sentido assevera Souza (2004, p. 254) que:
O Estado, por intermédio do Poder Legislativo, deve se submeter à Constituição Federal, de modo que há a sua responsabilidade quando efetivamente edita leis inconstitucionais e, em decorrência dessas normas, gera-se prejuízo a uma determinada coletividade ou a toda sociedade.
No que se refere à legislação vigente e futura que regule o tema, merece destaque o fato de que o direito à moradia já é um direito consagrado. Desse modo, toda e qualquer legislação posterior deve manter a proteção e facilitação ao direito à moradia.
No que tange à responsabilidade do Estado, disciplina Souza (2004, p. 253) que:
Quanto ao direito à moradia, verifica-se que o Estado tem por obrigação e dever, não só em decorrência das normas internacionais de direitos humanos, como também agora em virtude da Constituição Federal de 1988, por meio do art. 6º, promulgar e criar legislação que beneficie, proteja e facilite o direito à moradia.
Não se hesita, então, proclamar que o direito à moradia é um direito social que se enquadra na segunda dimensão/geração dos direitos humanos. E, desta forma, passa-se a exigir uma ação positiva do Estado para a concretização desse direito prestacional.
Para Souza (2004) é indispensável a existência de uma política habitacional que garanta o direito à moradia e que possibilite a inclusão social. Assim:
[...] a necessidade de existência de um sistema e uma política habitacional que acarretem a exclusão de medidas discriminatórias de impedimento ao direito à moradia e a facilitação deste exercício para a maioria das pessoas, sobretudo para aqueles que mais necessitem, é que apresenta a obrigação e dever do Estado perante o direito à moradia. (SOUZA, 2004, p. 265).
Ainda com referência ao direito à moradia, cabe ressaltar que a partir do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, ratificado pelo Decreto 591, de 06.07.1992, os direitos previstos no art. 25 da Declaração Universal passam a ter tratamento mais especifico (SOUZA, 2004, p. 259).
Sublinhe-se, no entanto, que em se tratando do direito à moradia, não é necessário que a norma determine sua efetivação e eficácia para justificar a responsabilização do Estado, tampouco é preciso se dirigir ao legislador. O direito à moradia é um exercício que deve ser naturalmente protegido e efetivado pelo Estado, independentemente de lei, em virtude de ter seu sustentáculo na dignidade da pessoa humana.
Após essas considerações, aborda-se no segundo capítulo, o PMCMV para que se possa verificar a importância que o mesmo assume na efetivação do direito à moradia, à inclusão social e seus reflexos.
2 PROGRAMA HABITACIONAL “MINHA CASA MINHA VIDA” (PMCMV): LEI 11.977/2009, ALTERADA PELA LEI 12.424/2011
Mesmo com as mais variadas políticas públicas na área social, que cuidam da questão habitacional no Brasil, o Estado tem demonstrado sua incapacidade para tratar de maneira satisfatória os trabalhos relacionados com o atendimento da população de baixa renda, contribuindo para o alto déficit habitacional.
Por outro lado, não se pode negar que a questão habitacional foi alavancada com o início do Governo Lula (PT), que “passa a viabilizar um processo de mudança na área, como, por exemplo, a criação de um novo Ministério (Ministério das Cidades), alteração na regulamentação do setor, além de programas com metas maiores àquelas já encontradas no país.” (ROMAGNOLI, 2012, p. vii).
Partindo desse pressuposto, este capítulo se dedica a realizar uma análise do PMCMV para demonstrar que o Estado brasileiro está caminhando rumo ao estabelecido na Constituição Federal quando, entre seus objetivos fundamentais, prevê a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a promoção do bem de todos, bem como a redução das desigualdades sociais com vistas à valorização do ser humano e de sua dignidade.
Aborda-se, também, a Lei n. 11.977/2009 para verificar como ocorre a regularização fundiária, os avanços e retrocessos nessa área, os reflexos do PMCMV no desenvolvimento das cidades e a implantação do Programa Habitacional Rural.
Com base na referida norma, constata-se que a finalidade do PMCMV nada mais é do que a criação de mecanismos de incentivo à produção e aquisição de moradias ou requalificação e reforma de habitações situadas no meio urbano e rural para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil seiscentos e cinquenta reais). Desta forma, o PMCMV se subdivide em duas categorias, quais sejam: I – o Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU); II – o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR).
Todavia, para que as famílias possam ser contempladas com os benefícios trazidos pelo programa, faz-se necessário o preenchimento de alguns requisitos elencados pelo art. 3º da Lei nº 11.977/09:
Art. 3º. Para a indicação dos beneficiários do PMCMV, deverão ser observados os seguintes requisitos:
I – comprovação de que o interessado integra família com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil seiscentos e cinquenta reais);
II – faixas de renda definidas pelo Poder Executivo federal para cada uma das modalidades de operações;
III – prioridade de atendimento as famílias residentes em áreas de risco ou insalubres ou que tenham sido desabrigadas;
IV – prioridade de atendimento às famílias com mulheres responsáveis pela unidade familiar; e;
V – prioridade de atendimento às famílias de que façam parte pessoas com deficiência.
Além dos requisitos supra-abordados, para a implementação de empreendimentos referentes ao Programa Nacional de Habitação Urbana (PNHU) deverá ser observada a localização do terreno na malha urbana ou em área de expansão que atenda os requisitos estabelecidos pelo Poder Executivo Federal, bem como o respectivo Plano Diretor, quando existente. Ainda, exige-se a adequação ambiental do projeto; a infraestrutura básica que inclua vias de acesso, iluminação pública e solução de esgotamento sanitário e de drenagem de águas pluviais que permitam ligações domiciliares de abastecimento de água e de energia elétrica; e a existência ou compromisso do poder público local para instalação ou ampliação dos equipamentos e serviços relacionados à educação, saúde, lazer e transporte público, nos termos do art. 5º da Lei nº 11.977/09.
2.1 A dignidade da pessoa humana e a inclusão no PMCMV
A respeito dos direitos fundamentais sociais é de primordial importância esclarecer que o direito à moradia hoje é considerado fundamental social em virtude de sua introdução pela Emenda Constitucional nº 26, de 14/02/2000, e por fazer parte do rol previsto no art. 6º da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Esses direitos encontram-se a serviço da igualdade e da liberdade, e o objetivo principal da sua existência é justamente a proteção do cidadão contra as necessidades diárias e a garantia de que este possa ter uma vida com dignidade.
A esse respeito se manifesta Simone Dotto (2008, p. 336):
[...] o direito à moradia tem vinculação direta com o princípio da dignidade da pessoa humana e constitui espaço que proporciona aos indivíduos a liberdade, a garantia de sentir-se protegido, e acima de tudo, dar proteção a sua família.
No que tange aos direitos e garantias fundamentais previstos no texto constitucional, cabe frisar que a maioria deles tem profunda ligação com um dos princípios basilares do direito constitucional, qual seja, o princípio da dignidade da pessoa humana.
Assim, é correto afirmar que a vinculação entre os direitos sociais e o princípio da dignidade da pessoa humana está interligada com a falta de condições mínimas de sobrevivência, por exemplo, quando um indivíduo se encontra em vulnerabilidade e na miséria, excluído do meio social, o princípio da dignidade da pessoa humana está sendo violado (CARDOSO, 2012).
Ainda no entendimento de Cardoso (2012, p. 21-22) a esse respeito,
sem um lugar para proteger a si e sua família contra as intempéries, sem um espaço para aproveitar de sua intimidade e privacidade, para se viver com o mínimo de saúde e bem estar, com certeza não se estará sendo respeitada sua dignidade, desta feita, por vezes, não se terá nem mesmo assegurado o direito à existência física, ou até mesmo em consequência, seu direito à vida, à autodeterminação.
Em seus estudos, Karina da Silva Cordeiro (2012) não questiona a imprescindibilidade dos direitos sociais e sua inter-relação com a dignidade humana. Para ela, os direitos sociais estão associados às condições necessárias para que o ser humano tenha uma vida digna e sustentável.
Em se tratando do princípio da dignidade da pessoa humana, assevera Ingo Sarlet (2012, p. 61) que:
dignidade apresenta dimensão dúplice, pois se manifesta tanto como expressão da (autonomia e autodeterminação da pessoa humana – como limite à ação do estado e de terceiros – e também na perspectiva assistencial – como tarefa de fomento), quando não houver as condições mínimas necessárias para se desenvolver de forma autônoma sua dignidade.
Nessa perspectiva os direitos sociais assumem um relevante papel político-ideológico, na medida em que são aqueles que o Estado tem o dever de efetivar, mediante políticas públicas, e se relacionam com a saúde, educação, alimentação, moradia, entre outros (grifo nosso).
Nessa mesma linha, Botto (2008, p. 335) aduz que “A moradia é imprescindível para a realização da dignidade da pessoa humana. Assim, deve servir de base a um complexo de
direitos e deveres fundamentais que assegurem a pessoa condições existenciais mínimas para uma vida saudável.”
Observa-se, assim que esses direitos vêm prescritos no art. 6º da CF/88, e declaram o seguinte: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados.” (grifo nosso).
As políticas públicas voltadas à inclusão social surgem com o objetivo de minimizar as dificuldades encontradas pelas famílias para aquisição da própria moradia. Emana daí a necessidade de um programa social que se preocupa com a dignidade das famílias e com o estímulo a novos empregos e investimentos no setor da construção.
Como já citado anteriormente, o PMCMV é uma política habitacional no Brasil, lançada pelo Governo Federal brasileiro em 2003. Mas foi em março de 2009, com a finalidade de “criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais com as famílias com renda de até 10 salários mínimos”1 e com a sanção da Lei 12.424/2011 que se iniciou uma nova era para a consolidação desse direito fundamental social. Não se deve esquecer que essa Lei é o marco regulatório do PMCMV e tem uma simbologia muito grande porque trata de um tema que cada dia que passa as pessoas, de norte a sul, lutam para serem inseridas como beneficiárias.
O exercício do direito à moradia, na verdade, demonstra que a CF/88, ao assegurar esse direito, visa a alcançar a dignidade a uma parcela da população sem as mínimas condições de adquirir um imóvel como seu se não fosse a existência de financiamentos estatais.
Cabe mencionar que não só os que possuem uma renda mínima de até dez salários mínimos são contemplados pelo PMCMV, pois apesar das diferenças culturais, sociais e costumes, a política habitacional do governo brasileiro possibilita o acesso à moradia, também, aos indígenas.
1
Assim, o governo federal, por meio da Fundação Nacional do Índio (Funai), tem procurado inserir no PMCMV os indígenas de todo o país. A Caixa Econômica Federal, inclusive, já disponibilizou financiamento no Rio Grande do Sul para construção de casas no meio rural, tema que será abordado no tópico que segue (PORTAL DO GOVERNO, 2014).
2.2 Objetivos e metas a serem alcançadas
Consoante se afirmou com relação à política habitacional desenvolvida no Estado brasileiro, é importante referir que essa ação é muito importante para a construção da cidadania daqueles cidadãos que ainda se encontram em situação precária, sem o mínimo existencial para sua sobrevivência.
Diante desse fato, a política habitacional do PMCMV, implementada no governo Lula, surge de maneira destacada no cenário brasileiro. Um dos seus objetivos é minimizar os problemas sociais referentes à moradia e, desta forma, possibilitar aos menos favorecidos a inclusão social e garantir-lhes recursos necessários para aquisição de uma unidade habitacional.
Neste contexto, Alexandre Romagnoli (2012, p. 6) reconhece que:
Desde o BNH não houve no Brasil ações direcionadas à questão habitacional com proposta semelhante e implementada de uma única vez. Inicialmente, o fato indica que há o reconhecimento por parte do governo de que as ações nessa área necessitam ser direcionadas a esse grupo de famílias, haja vista que o mercado – a forma predominantemente utilizada pelo Estado para prover moradias no país até então, não tem conseguido responder satisfatoriamente à demanda.
Não se pode negar que as políticas habitacionais implementadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) se apresentam como uma solução para o atendimento das demandas relativas à falta de moradias. Isso comprova que uma das alternativas para propiciar não só a inclusão social dos atingidos pelo PMCMV, mas principalmente dar-lhes dignidade própria, constitui-se pressuposto inafastável para a vida digna (LEDUR, 2009).
Observa-se que a Lei 12.424/2011 possui como uma de suas metas incentivar a aquisição de unidades habitacionais novas ou reformadas para maior número possível de famílias, tanto na área urbana quanto rural.
Acrescenta-se, ainda, que o art. 1º da Lei nº 12.424/2011 traz também como meta a requalificação de imóveis urbanos, qual seja, “a aquisição de imóveis conjugada com a execução de obras e serviços voltados à recuperação e ocupação para fins habitacionais, admitida ainda a execução de obras e serviços necessários à modificação de uso.” Isso significa que o Poder Executivo federal pretende atingir com esse programa um grupo maior de pessoas e também de tipos de imóveis, ou seja, novos ou requalificados.
Além dessas metas, a referida Lei apresenta ainda outra que se qualifica como fundamental para o atendimento da política habitacional, descrita nos §§ 3º e 4º do caput do art. 1º da citada lei. Em seu bojo possibilita aos Estados, Municípios e Distrito Federal, a fixação de outros critérios de seleção de beneficiários do PMCMV, desde que aprovados pelos conselhos locais. Salienta-se, ainda, que a prioridade é o atendimento às famílias residentes em áreas de risco ou insalubres ou que tenham sido desabrigadas; e às famílias com mulheres responsáveis pela unidade familiar ou com pessoas portadoras de deficiência.
Essa política habitacional realmente vem ao encontro do estabelecido no texto constitucional quando reconhece que os hipossuficientes precisam ser inseridos de alguma forma na sociedade a fim de evitar a discriminação e a desigualdade social. Isso passa, necessariamente, pela aquisição de uma unidade habitacional, uma vez que traz ao ser humano segurança e bem estar social. Ledur (2009, p. 206) lembra que “a segurança é, ao lado de outros, um dos valores a ser assegurado pelo Estado Democrático consoante preâmbulo da Constituição brasileira”, justificando-se o desenvolvimento das políticas públicas.
Enfim, o que pode ser afirmado com relação aos objetivos e metas estabelecidos pelo PMCMV é que as ações políticas desenvolvidas nessa área são de extrema importância para a consolidação da cidadania, mas não se pode deixar de observar que apresenta implicações positivas e negativas no âmbito social.
2.2.1 Reflexos do PMCMV
Conforme se abstrai do art. 1º da Lei nº 11.977/2009, e da Lei 12.424/2011, o PMCMV tem por finalidade criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e produção ou reforma de
habitações rurais para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (quatro mil, seiscentos e cinquenta reais), dentre outros subprogramas. Não se pode, contudo, deixar de mencionar que:
Quando o programa Minha Casa, Minha Vida, do governo federal, foi lançado, ele tinha como meta construir 1 milhão de moradias, divididas em três grandes grupos. O primeiro inclui as moradias para famílias de baixa renda que ganham entre 0 e 3 salários mínimos por mês. Para este grupo, que concentra quase 90% do déficit habitacional, estavam previstos R$ 16 bilhões para a construção de 400 mil moradias. Para o segundo grupo, que inclui as famílias com renda mensal entre 3 e 6 salários mínimos, estavam também previstas 400 mil unidades habitacionais. E, por fim, o grupo que inclui as famílias com renda mensal entre 6 e 10 salários mínimos, para o qual estavam previstas 200 mil unidades, completando a meta de 1 milhão. (ROLNIK, 2010).
Essa é uma questão a ser considerada porque o que está ocorrendo nos grandes centros é a comercialização dos terrenos, que atingiu patamares muito elevados, e dificulta o atendimento do PMCMV, tornando as construções muito dispendiosas, uma vez que precisam atender as exigências da lei.
O PMCMV não apresenta, contudo, apenas aspectos positivos, ele também traz pontos negativos. Assim, o Programa Habitacional vigente no Brasil, assim como os demais do mundo, tem o objetivo de acelerar o crescimento do setor da construção civil. E, como já foram construídas milhares de casas, os investimentos para as construtoras ocorreram em grande escala, o que também gerou diversos empregos para a população (CARDOSO, 2012).
O autor destaca, ainda, que o PMCMV traz consigo o problema do pré-requisito:
Existe o problema do pré-requisito essencial para que o Programa funcione, pois somente atua em cidades que tenha população com mais de 50 mil habitantes. Essa limitação faz e fará com que a população urbana das grandes e médias cidades aumente, visto que famílias de cidades pequenas, para se livrar do fardo do aluguel no orçamento, optarão pela migração, fazendo com que proporcionalmente também cresça o desemprego dessas grandes e médias cidades, visto que não haverá vagas de emprego para todos os imigrantes. Ao deslocar a população mais carente para as grandes e médias cidades em suas regiões mais pobres, cria-se uma massa de desempregados, cuja falta de garantia de emprego perto da habitação figura como violação à dignidade da pessoa humana, pois todo cidadão necessita de um trabalho remunerado que lhe proporcione renda para sobreviver. (CARDOSO, 2012, p. 28).
Diante desse problema surge o fato de que o Programa não prevê um plano de urbanização, permitindo que os imóveis financiados sejam de qualquer tipo. Desse modo, muitos desses imigrantes acabam optando por habitações localizadas em favelas, com aglomeração de pessoas em locais muito pequenos, fazendo crescer o problema social que as
cidades grandes e médias enfrentam, e não resolvendo totalmente o problema do direito à moradia e habitação digna (CARDOSO, 2012).
Um terceiro problema surgido com o referido programa habitacional é a supervalorização dos imóveis, terrenos e lotes. Dados levantados pela Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário e Poupança (ABECIP) comprovam que de 2005 a 2006 houve um aumento do financiamento, representado por 42.079 novas habitações financiadas. Do ano de 2006 para 2007 o crescimento foi de mais 38.682 habitações. Já de 2007 para 2008 o aumento foi de 30.264 habitações; de 2008 para 2009, quando teve início o PMCMV, o número chegou a 26.573; e de 2009 para 2010 o aumento foi de 55.669, sendo o maior já registrado (CARDOSO, 2012).
A abordagem de aspectos relativos ao PMCMV gera controvérsias na sociedade, sendo que muitas críticas surgiram paralelamente à implementação do Programa, pois, segundo Raquel Rolnik e Kasuo Nakano (apud NASCIMENTO; TOSTES, 2011), “há uma confusão sobre o que seja política habitacional com política de geração de emprego na indústria da construção.” Na mesma linha de críticas, Pedro Fiori Arantes e Mariana Fix (apud NASCIMENTO; TOSTES, 2011) alertam “que o pacote habitacional e sua imensa operação de marketing retomam a ideologia da casa própria que foi estrategicamente difundida no Brasil durante o regime militar [...].”
Isso possibilita verificar que nem todos são favoráveis a esse tipo de programa, mesmo que ele tenha sido construído com o intuito de propiciar a inclusão social, viabilizando que cidadãos que jamais sonhavam com a casa própria pudessem ser beneficiados.
Pode-se afirmar, ainda, com relação ao espaço urbano utilizado nos empreendimentos para famílias de baixa renda, “que nas regras estabelecidas pela CEF para o PMCV não há qualquer diretriz específica em relação ao projeto do espaço público, o comum, tanto no que diz respeito ao uso coletivo, quanto ao dimensionamento [...].” (NASCIMENTO; TOSTES, 2011).
O fato provoca o enclausuramento das famílias, pois as zonas utilizadas para as construções do PMCMV não são condizentes com as regras estabelecidas pela arquitetura e convívio das pessoas. Nesse sentido, Zygmunt Bauman (2009, p. 24 apud NASCIMENTO;
