UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GEOGRAFIA
ADRIANA CARNEIRO DA SILVA
CONDICIONANTES E ESTRATÉGIAS DA GESTÃO TERRITORIAL NO CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL TERRITÓRIO PORTAL
DO SERTÃO
Salvador/BA 2015
ADRIANA CARNEIRO DA SILVA
CONDICIONANTES E ESTRATÉGIAS DA GESTÃO TERRITORIAL NO CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL TERRITÓRIO PORTAL
DO SERTÃO
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal da Bahia – UFBA, como requisito para obter título de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Antonio Angelo Martins da Fonseca
Salvador/BA 2015
Dedico esse trabalho ao Universo e todas as suas possibilidades de melhoria.
AGRADECIMENTOS
É chegado o fim de uma etapa, ou melhor, o fim da primeira etapa da aventura iniciada pelo universo geográfico. Fortes emoções, conhecimentos e descobertas a cerca da infinidade que é a ciência em sua totalidade. E para esse período o sentimento de gratidão prevalece. Assim, agradeço...
Ao melhor amigo e Mestre por proporcionar serenidade e força à vida. Gratidão Jesus! A minha família que acredita nos meus sonhos, sem nem mesmo entender a dimensão deles. Obrigada por cada uma das palavras, orações e olhares de incentivo e carinho.
Ao meu Bem por me apresentar um evento que mudaria minha trajetória. Obrigada Ricardo pela paciência, companheirismo e cumplicidade.
Aos meus amigos que emanam boas energias, especialmente a Casa Mandala, Vevete, Tinha e Lucilla.
Aos meus colegas de turma mestrado-doutorado 2013, obrigada pela amizade, pelos diálogos, pelas risadas, por compartilharem comigo cada sentimento dessa roda gigante que é a construção do conhecimento científico.
Aos colegas do DIT/LESTE pelas trocas, por cada questionamento e sugestão ao meu trabalho, principalmente a Cida grande parceira dessa jornada.
A Capes que proporcionou a realização desse trabalho.
A Antonio Angelo por me apresentar o conhecimento geográfico de forma tão motivadora. Obrigada pelas orientações, confiança e estímulo à pesquisa, professor.
A Juliana e Augusto pela enorme contribuição, por tamanha generosidade e gentileza nas sugestões e considerações a esse trabalho.
Aos membros dos órgãos estudados e a todas as pessoas que encontrei nas estradas em busca de respostas aos meus questionamentos.
Ao companheiro mar, local onde escrevo essas palavras, gratidão pela certeza de infinito e pelo revigoramento energético.
RESUMO
Dentro da diversidade de arranjos institucionais de cooperação territorial os consórcios públicos estão inseridos como modelo de regência do federalismo brasileiro. A compreensão do processo envolvido na formação e no desenvolvimento político – institucional dessa forma de cooperação territorial passa pela dinâmica envolvida nas relações intergovernamentais multidimensionais, levando em análise seu histórico e a natureza de sua criação. Assim, o consórcio público constitui essencialmente um instrumento de gestão territorial possibilitando uma maior articulação das iniciativas e políticas públicas entre os níveis de governo, logo a sua gestão torna-se um objetivo a ser alcançado, pois é necessário analisar as relações estratégicas do poder frente aos agentes sociais envolvidos dentro do arranjo institucional que possibilita a prática de colaboração sobre um território. Dito isso, o objetivo principal desse estudo é analisar a gestão do território, via consórcios públicos, como forma de fortalecimento do federalismo brasileiro através dos condicionantes e das estratégias dessas entidades na realidade do país, do estado da Bahia e adentrando esse conhecimento com a experiência do Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão – CDSTPS, objeto principal do trabalho. O empenho na prestação de serviços aos municípios permite que essa instituição dissemine soluções às demandas municipais adquirindo projetos e programas que se aplicam a sua realidade territorial, levando o mesmo a ser um dos melhores consórcios do estado, no sentido de projetos já executados e de equipamentos e recursos já recebidos. Destacando que a regulamentação de novos instrumentos de cooperação territorial federativos, dentro do âmbito da pactuação dos entes, torna-se cada vez mais imprescindíveis para poder equacionar os problemas de coordenação e colaboração das instâncias, entretanto, cabe ressaltar que a existência desses novos arranjos supõe a adequação à escala, o conteúdo político administrativo do território, a natureza da instituição e o modo de gerir dos agentes envolvidos no processo.
ABSTRACT
Within the diversity of institutional arrangements of territorial associations, public consortia are included as a model regency of Brazilian federalism. The comprehension of the process involved in the formation and development of this political-institutional form of territorial cooperation includes the dynamics involved in multidimensional intergovernmental relations, considering its historical analysis and the nature of its creation. Thus, the public consortium is essentially an instrument of territorial management promoting greater articulation of initiatives and policies between the levels of government. Therefore, their management becomes a goal to be achieved because it is necessary to consider the strategic relations of power before the social agents involved in the institutional arrangement that allows the practice of collaboration on a territory. That said, the main objective of this study is to analyze the management of the territory, via public consortia as a way of strengthening of the Brazilian federalism through the conditions and strategies of these entities in the country's reality, the state of Bahia and into this knowledge from experience of the Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão – CDSTPS, main object of the work.The commitment to provide services to municipal areas allows this institution to disseminate solutions to municipal demands acquiring projects and programs applicable to their territorial reality, leading this consortium to be one of the best partners of the state, if considering projects already executed and equipment and resources already received. Highlighting that the regulation of new instruments of federal territorial cooperation within the framework of the pact of entities, it becomes more essential to be able to solve problems of coordination and collaboration of instances, however, it is noteworthy that the existence of these new arrangements supposes the adequacy of the scale, the administrative territory of the political content, the nature of the institution and how to manage the agents involved in the process.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Distintas formas de cooperação intermunicipal no Brasil descritas na Constituição
Federal de 1988 de acordo com Cruz, 2001 e 2002...45
Quadro 2. Histórico da legislação acerca da cooperação pela modalidade dos consórcios
públicos, 1981 a 2007...50
Quadro 3. Consórcios existentes na Bahia com os municípios consorciados, a data de criação
e o apoio governamental, 2014...84
Quadro 4. Cinco maiores municípios baianos em relação à população e ao PIB ... 91
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Evolução do número de municípios consorciados por área nos anos de2005 e 2012
...60
Tabela 2. População total, urbana e rural e a área territorial dos municípios pertencentes ao
CDSTPS, 2010...96
Tabela 3. Serviços básicos presentes nos municípios que compõe o CDSTPS, 2009, 2012 e
2013...104
Tabela 4. Valor do rateio mensal e anual entre os municípios que compõe o CDSTPS,
2013...117
Tabela 5. Quantidade de cadastro e área cadastrada do programa CEFIR nos municípios
consorciados ao CDTSPS, 2014...131
Tabela 6. Gestão da patrulha mecanizada; cronograma de utilização e municípios
contemplados, 2014... 137
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Comparação do PIB nos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2010 e 2011...102 Gráfico 2. PIB por setores nos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2011...103 Gráfico 3. Finanças públicas dos municípios pertencentes ao CDSTPS, 2012... 107
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Municípios que compõe o CDSTPS no Território de Identidade Portal do Sertão,
2013...15
Figura 2.Modelo de análise da gestão territorial do CDSTPS...32
Figura 3. Sequência de ações para formação de um consórcio público ...53
Figura 4. Estrutura organizacional ...55
Figura 5. Mapeamento dos consórcios intermunicipais no Brasil nos anos de 2005 e 2009 ..60
Figura 6. Mapa de concentração do PIB no estado da Bahia, 2007...76
Figura 7. Região semiárida do estado da Bahia, 2014...77
Figura 8. Territórios de Identidade do estado da Bahia, 2011 ...80
Figura 9.Consórcios intermunicipais no estado da Bahia, 2014 ...90
Figura 10. Caracterização do espaço geográfico dos municípios que compõe o CDSTPS, 2014 ...98
Figura 11. Diferenciação das dimensões socioespaciais dos municípios que compõe o TI Portal do Sertão, 2014. ...99
Figura 12. Pluviosidade dos municípios que compõe o Território Portal do Sertão, 2014...101
Figura 13. Articulação rodoviária dos municípios pertencentes ao TI Portal do Sertão, 2014... 106
Figura 14. Municípios pertencentes ao Território de Identidade Portal do Sertão, 2012...108
Figura 15. Estrutura organizacional do CDSTPS, 2014...123
Figura 16. Site do CDS Território Portal do Sertão, 2014...125
Figura 17. Fanpage no facebook do Consórcio Portal do Sertão ...126
Figura 18. Limpeza de aguada em Água Fria, 2014...138
Figura 19. Construção de barragem em Coração de Maria 2014...139
Figura 20. Barreiro trincheira município de Irará, 2014...145
Figura 21. Cisterna calçadão no município de Água Fria, 2014 ...146
SUMÁRIO LISTA DE QUADROS LISTA DE TABELAS LISTA DE GRÁFICOS LISTA DE FIGURAS INTRODUÇÃO ... 13
1. OS CONCEITOS DE TERRITÓRIO E GESTÃO TERRITORIAL NA RELAÇÃO COM OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS ... 19
1.1. O território ... 19
1.2. A gestão do território ... 24
1.3. Modelo de análise e o percurso metodológico ... 30
2. OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS NO BRASIL ... 39
2.1. Caracterização dos consórcios públicos... 39
2.2. A evolução legal dos consórcios públicos no Brasil ... 44
2.2.1 A Lei Consorcial e a natureza dos consórcios públicos ... 51
2.3. Os consórcios públicos como prática de cooperação territorial no Brasil e a atuação do governo federal ... 57
3. CONDICIONANTES À FORMAÇÃO DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS ... 64
3.1. Origens e concepções do federalismo ... 64
3.1.1. A estrutura federativa brasileira ... 68
3.2. O processo da descentralização e os arranjos institucionais num Estado federado ... 71
3.3. O cenário político territorial baiano ... 76
3.3.1 Os consórcios públicos no estado da Bahia ... 83
4. ESTRUTURA E COESÃO INTERNA DO CONSÓRCIO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DO TERRITÓRIO PORTAL DO SERTÃO... 97
4.1. A caracterização do território instituído pelo CDSTPS ... 97
4.2 A trajetória à implantação dessa nova forma de cooperação no território e os motivadores do processo ... 109
4.3. Ordenamento jurídico à constituição e competências do consórcio ... 116
4.4 Os agentes, as regras e as rotinas no Consórcio Portal do Sertão ... 120
5. AS AÇÕES DO CONSÓRCIO PORTAL DO SERTÃO E A FORMA COMO OS OBJETOS SE ORGANIZAM NO TERRITÓRIO ... 129
5.1. Inspeção e Sanidade Agropecuária – SIM e SUASA ... 130
5.2. Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR ... 132
5.4. Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR ... 135
5.5. Programa Patrulha Mecanizada ... 137
5.6. Programa Estadual de Gestão Ambiental Compartilhada – GAC ... 140
5.7. Projeto Segunda Água ... 142
5.8. Projeto Portal Qualifica ... 149
5.9 A organização territorial do CDSTPS ... 149
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 152
REFERÊNCIAS ... 157
APÊNDICE A - Roteiro de entrevista com os dirigentes públicos ou representantes dos municípios consorciados ... 164
APÊNDICE B - Roteiro de entrevista para o diretor executivo do consórcio ... 167
ANEXO A - Portaria conjunta SEPLAN/SEDUR ... 169
ANEXO B – Protocolo de intenções do CDSTPS ... 171
ANEXO C – Leis municipais de aprovação para constituição do CDSTPS ... 188
ANEXO D – Estatuto do CDSTPS ... 202
INTRODUÇÃO
No Brasil, o Estado está territorialmente organizado com base em um sistema federativo de governo: há uma distribuição espacial do poder entre escalas político-administrativas autônomas, que regulam e definem ações em limites territoriais determinados. Assim, pode-se vislumbrar o federalismo como forma característica de organização do Estado, em que coexistem diferentes esferas territoriais que são dotadas de poder.
O processo de democratização vivido pelo Brasil e a nova Constituição Federal de 1988 fortaleceram esse modelo e geraram uma nova configuração dos entes a estes federados. De fato, os estados e municípios brasileiros passaram a ter maior autonomia, assumindo competências de institucionalização frente às suas demandas, entretanto, esse processo não foi acompanhado de mecanismos capazes de coordenar essas novas relações intergovernamentais.
Assim, nesse cenário, esses entes passaram a conviver com atribuições e responsabilidades contrárias à sua capacidade de governo, ou melhor, eles não possuem estrutura suficiente para gerir os escassos recursos e melhorar a vida dos seus cidadãos, especialmente, os municípios de pequeno porte, que compõem a grande maioria do quadro federativo brasileiro, os quais não se encontram preparados para suprir todas as demandas assumidas e tornam-se, muitas vezes, dependentes das transferências de outros entes federativos e, possivelmente, de municípios maiores que consigam exercer alguma liderança regional. (ARRETCHE, 2000; ALMEIDA, 1995; FIORI, 1995).
Além disso, muitos problemas transcendem o território municipal, exigindo que a intervenção estatal seja discutida com os vizinhos. Logo, esse processo de descentralização reforçou a necessidade de novas formas de gestão do território com maior sintonia entre os entes federados, capaz de produzir articulações e possibilidades de cooperação equitativas. Assim, fica indispensável definir novas políticas territoriais que visem ao fomento de prática sobre esses locais, a partir da lógica de coesão e cooperação dos entes federados, com a intenção de superar os desequilíbrios e as desigualdades das regiões. (SILVA; FONSECA, 2008)
Na referida Constituição, há várias formas de cooperação intermunicipal, constituindo-se em um tipo de regionalização geográfica com forte conteúdo normativo. Dentre elas, destacam-se as associações, os consórcios, os fóruns e as redes de colaboração. Eles expressam possibilidades encontradas pelos municípios para gerenciarem de forma articulada, que, de certa maneira, acabam por transpor o seu território. Geralmente, essas formas de
cooperação objetivam o equacionamento de questões de interesse comum entre os agentes envolvidos, gerando, com isso, novas formas de gestão do território no Brasil, onde as estratégias desse gerenciamento estão concentradas na coordenação num dado tempo e espaço.
Perante isso, a presente pesquisa tem como objetivo analisar a forma de cooperação federativa que é a mais comum entre os municípios brasileiros: os consórcios públicos. Esses têm como meta estruturante a gestão consorciada do território para a resolução de problemas comuns. De maneira específica, esse tipo de gestão corresponde a uma via alternativa para o fortalecimento do território através de seu desenvolvimento, um pacto de colaboração guiado pelo desejo de maximizar as ações públicas de maneira associativista, sobretudo para os pequenos municípios.
Esse novo instrumento de gestão territorial consiste em uma opção viável para que os consorciados possam superar algumas barreiras na execução de determinados projetos de interesses comuns, via a gestão territorial cooperada, uma vez que essa forma de articulação presume favorecer melhores condições de transação nas relações entre os entes e entre outros órgãos públicos e/ou privados. (VARGAS, 2012). Logo, os consórcios públicos são vistos como um território institucionalizado, delimitado pela cooperação dos entes federados, unidos num acordo estabelecido para objetivar a realização de ações coletivas de maneira mais equitativas.
A aprovação da Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, também conhecida como Lei dos Consórcios Públicos (LCP), regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, definiu as regras gerais para a contratação de consórcios públicos pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, atribuindo-lhes a possibilidade de personalidade jurídica de direito público, um novo ente da administração pública indireta brasileira. A LCP tem como objetivo central o fortalecimento do federalismo cooperativo entre os três entes federativos.
Além de estimular o federalismo cooperativo, as leis dos consórcios públicos trouxeram importantes progressos para a administração pública na gestão associada dos seus serviços. Dentre eles, destacam-se a segurança jurídica dos entes consorciados ao se associarem, em função da personalidade adquirida pela autarquia, a instrumentalização das suas competências e responsabilidades através de um contrato de programa, o estabelecimento do regime contábil de acordo com as normas do direito financeiro aplicável a entes públicos e a obrigatoriedade da sua fiscalização pelos Tribunais de Contas dos estados em que se localizam. (RAVANELLI, 2010)
É fato que houve, depois da regulamentação da legislação, um aumento considerável na quantidade de municípios que declararam fazer parte de algum tipo de consorciamento no Brasil e, de acordo com o IBGE (2013), o número de consórcios no país sobrepõe o número de municípios brasileiros. Entretanto, esse fortalecimento deu-se através dos incentivos do governo federal aos mesmos.
A União vem trabalhando no território brasileiro de forma a estimular a criação dos consórcios públicos como unidade de gestão para as políticas públicas, via Secretaria de Relações Institucional – SRI, através de palestras, fóruns, cartilhas, dentre outros mecanismos educacionais de propagação. Mas, de acordo com Ravanelli (2010), a maior indução que o governo federal vem fazendo é pelo viés financeiro, quando há editais de projetos e programas, linhas de créditos, licitações exclusivamente para consórcios. Atingindo assim os entes que já se dispuseram a se consorciarem.
Nessa mesma conjuntura de apoio a esse instrumento, o estado da Bahia vem, desde 2009, fomentando a criação dos consórcios públicos no seu território e, para isso, o grupo de trabalho de promoção a essas instituições vem buscando utilizar dos espaços de uma regionalização já efetivada no estado, desde 2007, os Territórios de Identidades – TIs. Os TIs foram criados no intuito de buscar uma uniformidade para o planejamento estatal dos municípios baianos, sendo assim, há 27 TIs que englobam os 417 municípios do estado da Bahia.
Deste modo, existem, atualmente, 29 consórcios públicos na Bahia. Sendo que 16 consórcios receberam o apoio do governo à sua formação e/ou a melhoria de infraestrutura, e destes consórcios que receberam o apoio do governo do estado, 14 buscaram articular os municípios que fazem parte do mesmo TI.
Assim, de forma a analisar os consórcios como estratégias de gestão do território dentro do cenário do federalismo brasileiro, a pesquisa buscará exemplificar esse objeto com o estudo do Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão – CDSTPS, entidade formada em 2010 com o apoio do governo do estado.
O CDSTPS, também chamado de Consórcio Portal do Sertão, tem um caráter multifacetário, cujo objetivo é articular ações de gestão territorial entre alguns dos municípios que compõem o Território de Identidade Portal do Sertão. Esse Território é composto por 17 municípios, sendo que 14 decidiram fazer parte do consórcio: Amélia Rodrigues, Coração de Maria, Santanópolis, Santo Estevão, Teodoro Sampaio, Tanquinho, Irará, Conceição do Jacuípe, Conceição da Feira, Anguera, Antônio Cardoso, Ipecaetá, Água Fria e Santa Bárbara. Conforme demonstrado na Figura 1.
Figura 1. Municípios que compõem o CDSTPS no Território de Identidade Portal do Sertão,
2013.
FONTE: IBGE, 2010. In: DIAS, 2013
Concebido como instrumento para impulsionar o desenvolvimento sustentável da região, o CDSTPS objetiva a realização de ações coletivas sobre o território, de forma a resolver questões que são comuns aos seus consorciados. De acordo com seu estatuto e o protocolo de intenções, esse consórcio tem por finalidade:(1) elaborar estudos e debates sobre o desenvolvimento; e (2) desenvolver ações nas áreas de infraestrutura, transporte, saneamento básico, turismo, agricultura familiar e segurança alimentar e nutricional dos municípios que o compõe.
O território institucionalizado pelo consórcio está inserido em duas regiões significativas no cenário baiano, principalmente, no que diz respeito ao clima, vegetação, atividades agropecuárias e culturais: o recôncavo e o semiárido. Cinco municípios estão localizados no recôncavo, dois na área de transição entre os dois cenários e sete municípios localizados no semiárido baiano. Ao total possui uma área territorial de 3.973,947 km², 270.052 habitantes com leve predominância da população urbana em relação à população rural, entretanto, oito municípios consorciados (57%) têm a maioria da população no espaço rural.
Municípios pertencentes ao CDSTPS
Assim, diante da região em que está inserido e da sua população, os projetos, já implementados pelo consórcio, foram mais voltados para a população rural e para o convívio com o semiárido. Portanto, ao longo dos seus cinco anos, o CDSTPS está implantando/executando significativos programas/projetos no território dos municípios consorciados. São estes: Patrulha mecanizada; Gestão Ambiental Compartilhada – GAC; Projeto Segunda Água; Regularização Fundiária; Portal Capacita; Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR; Cadastro Estadual Florestal de Imóveis Rurais – CEFIR; Inspeção e Sanidade Agropecuária SIM e SUASA; e Distribuição de sementes e mudas. (CDSTPS, 2014).
Diante dessas breves informações, surge o questionamento que norteia esta dissertação: O Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão (CDSTPS) tem representado uma experiência de gestão territorial na busca da cooperação federativa? E, como desdobramento dessa questão, faz-se as seguintes perguntas auxiliares: Quais intencionalidades nortearam a criação desses consórcios no estado da Bahia? Quem são os agentes envolvidos e como se dá a interação entre eles? Quais são os projetos, ações e condicionamentos do CDSTPS?
A partir dessas questões, espera-se analisar o processo da gestão territorial do Consórcio Portal do Sertão como uma possibilidade de fortalecimento da cooperação federativa brasileira e, consequentemente, analisar os consórcios públicos como inovação institucional da cooperação federativa; analisar o cenário político territorial dos consórcios públicos no estado da Bahia; verificar como a articulação político-institucional entre os agentes contribui para a gestão do território dentro do consórcio; e averiguar como acontece a gestão territorial, as estratégias, processos e ações do Consórcio de Desenvolvimento Sustentável do Território Portal do Sertão, gerando uma nova forma de organização desse território.
Diante disso, destaca-se que como os consórcios públicos representam um recurso institucional no processo do federalismo brasileiro, torna-se importante entender como procedem seus condicionantes e estratégias e suas articulações interescalares territorializadas. Pois, como já citado anteriormente, os consórcios são estruturados via gestão territorial para a resolução de problemas comuns, e esse tipo de gestão corresponde a uma alternativa para a dinâmica do território.
Dado o exposto, esse trabalho dissertativo encontra-se divido em cinco capítulos, a saber: O primeiro explana sobre os conceitos de território e gestão territorial na relação com os consórcios públicos, visto que a territorialização da gestão é imprescindível para entender
as relações estratégicas do poder frente aos agentes sociais envolvidos dentro desse arranjo institucional, além de apresentar o modelo de análise que norteia os procedimentos utilizados para a pesquisa, com o intuito de conduzi-los à organização do território do Consórcio Portal do Sertão.
O segundo capítulo consiste em expor o foco desse trabalho: os consórcios públicos. Sua caracterização, conceitos, legislações e os aspectos administrativos, políticos e territoriais que orientam essa institucionalização, além de tratar, dessa forma de cooperação no território brasileiro e trazer os fatores de atuação do governo federal à fomentação dos consórcios, suas potencialidades e contradições.
O terceiro capítulo, intitulado „Condicionantes à formação dos consórcios públicos‟, constitui uma parte do modelo de análise elaborado para a realização desse estudo. Para isso, são apresentadas as dimensões políticas, institucionais e territoriais que norteiam o federalismo e a descentralização dos arranjos institucionais brasileiros, bem como, a formação e fomentação dos consórcios públicos no estado da Bahia.
Os dois próximos capítulos, quarto e quinto, abordam o objeto específico da dissertação: o Consórcio de Desenvolvimento Sustentável Território Portal do Sertão. Baseados no bloco de apreciação das estratégias, delimitadas pelo modelo de análise, essas partes apresentam a caracterização desse território instituído pelo consórcio, da trajetória de implantação, seus líderes, estrutura interna e a finalidade da entidade, além das suas ações e a forma de como estas vêm organizando esse território.
Por fim, seguem as considerações que agrupam os elementos analisados nessa pesquisa. Entretanto, por se tratar de um processo social territorializado, essa apreciação não representa a finalidade da discussão sobre os consórcios públicos e sobre o CDSTPS especialmente, pois a depender do tempo/espaço outras dimensões podem surgir à análise, solicitando desenvolver novas interações e articulações.
1. OS CONCEITOS DE TERRITÓRIO E GESTÃO TERRITORIAL NA RELAÇÃO COM OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Esse capítulo analisa a territorialidade dos consórcios públicos pelo viés da gestão do território. Territorializar a gestão é uma necessidade para entender as relações estratégicas do poder frente aos agentes sociais envolvidos nesse arranjo institucional, que, na conjuntura atual, servem de inovação da gestão territorial intergovernamental, pois possibilitam articulação de iniciativas de políticas públicas interescalares nas ações de governos, gerando resoluções coletivas para o território. Neste capítulo, também, apresenta-se o modelo proposto de análise para a estruturação e estudo desse trabalho e todo o percurso metodológico utilizado à sua construção.
1.1. O território
O território é o elemento central para entendimento das dinâmicas de intervenção de um consórcio público. Esse termo, como categoria geográfica socialmente construída, é polissêmico, decorre das ideias da geopolítica ratzeliana e de suas críticas e contribuições elaboradas por diversos autores, sendo a relação de poder essencial à sua definição (BRITO, 2008).
Como tema interdisciplinar, o conceito de território está presente nos debates em torno dessa modalidade de associativismo entre diferentes unidades espaciais, e contribui no esclarecimento da dinâmica dos consórcios públicos. A emergência desse conceito dá-se devido à discussão sobre as relações de poder e espaço e entre a dimensão institucional e as unidades espaciais envolvidas no consorciamento, pois como já salientando, os consórcios são oriundos das forças territoriais do pacto federativo.
Com base em Haesbaert (2012) há uma ampla evolução da definição de território, com a intenção de entender o processo da desterritorialização, na qual o autor trata da polissemia do termo e agrupa essas concepções em vertentes e em perspectivas. Assim, numa dessas perspectivas, a visão relacional, o autor aponta que o território é construído entre o espaço inserido em uma conjuntura social e histórica complexa, entre processos sociais e espaço material.
Assim, o território é adotado como uma unidade espacial permeada por relações de poder, envolvendo distintos agentes sociais e seus referentes interesses, “e se o poder é uma das dimensões das relações sociais, o território é a expressão espacial disso: uma relação
social tornando espaço”. (LOPES, 2013, p. 97). Essa afirmativa permite que seja inserida a presença de um caráter político administrativo do território, onde o espaço é marcado pela projeção do trabalho humano com toda sua interligação. Por isso, Raffestin (1993) enfatiza que uma das consequências da projeção do trabalho humano é a territorialização do espaço.
A partir dessa assertiva pode-se apreender que o território é construção, é conteúdo. E é sobre o espaço que o território se desenvolve e ganha materialidade, ou seja, a “territorialidade humana” (SACK, 1986). Essa territorialidade humana é caracterizada pelo “processo social que envolve um feixe de inter-relações mediadas por acordos formais ou não entre distintos agentes que se interessam por algum tipo de objeto comum a eles localizado numa dada porção do espaço geográfico que se torna território” (BRITO, 2008, p. 33).
Sack (1986) avalia a territorialidade como uma qualidade necessária à construção de um território. Em sua obra Human territoriality o autor apresenta a territorialidade incorporada ao espaço quando este media uma relação de poder, com o intuito de utilizar e controlar as pessoas e/ou recursos dentro de uma área geográfica. No entanto, a territorialidade humana “é melhor entendida como uma estratégia espacial para atingir, influenciar ou controlar recursos e pessoas, controlando a área; e, como uma estratégia, a territorialidade pode ser ligada e desligada” (SACK, 1986, p. 3). Com essa explanação, Sack aponta a mobilidade inerente ao conceito de território e sua flexibilidade, pois como a territorialidade conecta as relações de poder como sendo uma estratégia, ela mobiliza agentes sociais em seu contexto histórico e geográfico.
Na referida obra, o autor, define “territorialidade como a tentativa de um indivíduo ou grupo de afetar, influenciar ou controlar pessoas, fenômenos e relações, através da delimitação e da afirmação do controle sobre uma área geográfica, e esta área será chamada: o território” (SACK, 1986, p.19).
Ainda segundo o autor, existem três interdependências contidas na definição de territorialidade: 1) ela envolve uma classificação por área; 2) contém uma forma de comunicação para delimitar a área e; 3) envolve a tentativa de influenciar e controlar as interações de possíveis acessos sobre a área. Apreende-se disso que a territorialidade se manifesta em qualquer escala, e acaba tendo um enfoque habitado de poder, um local que requer esforço constante para se estabelecer e manter, onde a territorialidade é exercida na prática, no desígnio do poder sobre uma porção concisa do espaço e sobre as relações sociais desse espaço.
Essa visão de territorialidade e território está vinculada, inclusive, ao papel do Estado, que como aponta Sack (1986), ainda continua sendo um importante agente da territorialidade
humana, já que sua atuação condiciona comportamentos através da comunicação e de relações de poder. Como bem destaca Mann (1992) o exercício do poder do Estado necessita, essencialmente, do território, no qual “o Estado pode promover uma grande mudança social por consolidar a territorialidade” (Mann, 1992, p.196), ou seja, “é o território que confere substância ao Estado.” (CASTRO, 2009, p.2).
No caso do Estado brasileiro, a territorialidade tem expressão mais nítida através do poder central e dos níveis subnacionais, que por intermédio da descentralização, acaba por delegar várias competências da gestão do território para os Estados e Municípios (FONSECA, 2005), inclusive a institucionalização territorial dos consórcios públicos. De qualquer forma, o território do consórcio aponta para uma coesão funcional, ou seja, um conjunto de dimensões, econômicas, sociais, territoriais, institucionais e políticas, que se ramificam por múltiplos e diferenciados domínios exercendo interações entre si e entre outras escalas territoriais. Sendo que essa interligação acaba por depender de uma integração através de relações, fixos e fluxos, pertinente para integrar às ações coletivas, estratégias integradas de desenvolvimento, a cooperação entre diferentes agentes e um sistema de gestão desse território.
Com base em Gomes (2006) o processo de delimitação e classificação institucional do território, baseado nas concepções de Sack, passa pela categoria denominada de nomoespaço, sendo este um espaço normatizado, institucionalizado, definido como uma associação de indivíduos unidos por laços de solidariedade de interesses comuns e próprios e, pela concordância e aplicação de certos princípios justificados.
Refere-se a um pacto social estabelecido pelos agentes, instituído e regido por lei, esse nomoespaço dispõe de um espaço de controle e vigilância, na qual as práticas sociais são regulamentadas e as interdições e a coerção são sempre matéria de comunicação e sinalização territorial, ou seja, “o espaço é internamente qualificado por uma regulação formal e uma visibilidade explicita de suas normas e fronteiras” (GOMES, 2006, p. 40). Portanto, esse nomoespaço é uma condição em que se configura um pacto social do tipo contratual, normativo, regulador e formalizador das práticas sociais. Pode-se afirmar, a partir dessa abordagem, que o Consórcio Portal do Sertão expressa-se sob um espaço normatizado, instituído por intermédio de agentes políticos, estaduais e locais, para o domínio e controle do território.
A exposição desse conceito deve ser visto como forma de estratégia mobilizada, de institucionalização, a partir de momentos diversos e contextos distintos, para entender como ocorrem certos processos espaciais, como os consórcios públicos no Brasil. Assim, é possível afirmar, portanto, que o processo de territorialidade humana e o território também são
constituídos pelo nomoespaço, conforme Gomes (2006), ou como prefere Fonseca (2005), o território visto por uma abordagem institucional, constituindo pelas instituições formais e informais da sociedade em questão. “São construções sociais criadas com o intuito de agilizar nas tomadas de decisões políticas e econômicas e no direcionamento das interações sociais.” (FONSECA, 2005, p. 44).
Dito isso, pode-se aferir que o território que serve de categoria chave a esse estudo é o definido como um recorte espacial delimitado pelas relações sociais, através da posse e do exercício do poder dos agentes territoriais, sendo estes mediados pelas instituições. Assim, o Consórcio Portal do Sertão é compreendido aqui como um território institucionalizado, normatizado ou nomoespacializado.
Segundo Castro (2003) a palavra instituição deriva do seu teor original de instituir, que vem do ato de fundar e criar, além do de disciplinar, educar, formar. São elas que garantem a transmissão de normas e de valores na sociedade. Ou seja, as instituições são as regras do jogo de uma sociedade. (NORTH, 1990).
Um ponto fundamental é salientar que a instituição tem uma função social, que nesse caso é territorializada. As instituições só existem em uma determinada sociedade e num determinado momento histórico a que se refere, sendo que esses dois elementos – o contexto social e a história – condicionam profundamente o desempenho das instituições. (PUTNAM, 1996). Desta forma, as territorialidades são mediadas pelas instituições que através dos interesses e objetivos sociais acabam se tornando instrumento de decisão e ação, objetivando o alcance de seus propósitos no território.
As instituições versam em arcabouços normativos e reguladores e suas atividades fornecem estabilidade e significado para o comportamento da sociedade. Ao fazer uso de regras formais e informais, elas reduzem as incertezas do ambiente por constituírem-se em guias que permeiam e limitam as ações humanas impactando nas estruturas políticas, econômicas, sociais e territoriais além de promoverem a manutenção dos direitos de propriedade, com o intuito de atingir o melhor bem estar social possível.
De acordo com March e Olsen (1994) as instituições são importantes no domínio político, pois elas constituem e legitimizam os atores sociais e lhes provêm regras comportamentais consistentes, concepções da realidade, padrões de monitoramento e avaliação, laços de doação e afetividade, e tem consequência, na capacidade para a ação intencional.
No território, as instituições realizam importantes funções na organização política local. Segundo Clingermayer e Feiock (2001:3) apud Castro (2003) estes desempenhos
derivam de três conjunturas: 1. os arranjos institucionais moldam as ações individuais; 2. reduzindo as incertezas, as instituições estabelecem premissas para a decisão; 3. as instituições propiciam estabilidade nas escolhas coletivas. De forma sintética, elas definem padrões significativos dos fenômenos sociais no espaço. Ou seja, os agentes definem as regras do jogo e, por conseguinte, as estratégias de constituição de um território.
Logo, o território sendo constituído através da ação dos agentes sociais instituídos acaba se transformando em objeto de disputa de interesses, no qual se descobrem intrinsecamente incorporadas às noções de poder e de controle. Nessa perspectiva o território é construído por e a partir dos condicionantes que resultam nas relações afetando a organização da base material da sociedade. Sendo que nessas relações o conflito não pode ser desconsiderado; ao contrário, deve ser visto e desejado como elemento fundamental da transformação espacial, pois como o território é uma construção social coletiva, dinâmica e multidimensional, num dado espaço geográfico, ele conta com variados agentes envolvidos e trajetórias históricas em embate, com instituições que moldam e são moldadas por ele.
Assim, como apontado preliminarmente as territorialidades podem ser abrangidas enquanto expressão, num dado tempo, do conjunto de relações sociais e de poder decorrentes de como o território constrói-se e articula-se às diferentes redes de relações, nas diferentes escalas geográficas, podendo ser consideradas como estratégia das instituições, um fenômeno associado à organização do espaço em territórios diversos. Como aponta Sack (1986) territorialidade é uma forma de expressão geográfica do poder social, seu uso depende de quem está influenciando ou regulando os contextos espaciais e temporais onde a territorialidade se exerce.
Pelo viés do Estado o controle sobre o território é geral, contínuo e legítimo e sua gestão envolve uma combinação de atitudes, estratégias e coordenações que com base em Mann (1992) é um conjunto diferenciado de instituições e funcionários, expressando centralidade, no sentido de que as relações políticas se irradiam de um centro para cobrir uma área demarcada territorialmente sobre a qual ele exerce; um monopólio no estabelecimento de leis autoritariamente obrigatórias, que pode ser sustentado pelo monopólio da violência física.
Portanto, o território é um marco para as estratégias e para o desempenho político dos Estados, que nesse caso são capazes de criar um ambiente propício para o intercâmbio de informações e de conhecimento, que são sustentadas por meio de interações face-a-face, o que permite a formação de redes locais de conhecimento em que os diversos agentes estão envolvidos. Sendo assim o foco desse trabalho são vínculos territoriais, capazes de fortalecer instituições que favorecem a organização de interesses da sociedade, gerando condições
favoráveis à cooperação e competição, possibilitar as ações estruturantes nas quais a igualdade política, a solidariedade, a confiança e a tolerância são essenciais. (CASTRO, 2005).
Destarte, entende-se que os consórcios públicos também possuem um caráter multifacetário, pois existem neles às dimensões sociais, econômicas, políticas e culturais inerentes à sua constituição, e essas dimensões consolidam um campo de poder e objetivam determinada territorialidade a depender da predominância de alguma dimensão sobre a outra. Sendo que esse predomínio acaba por determinar a gestão desses territórios, seus condicionantes e processos à sua forma de atuação.
1.2. A gestão do território
A expressão gestão advém do verbo latino gero, gessi, gestum, gerere, cujo significado é levar sobre si, carregar, chamar a si, executar, exercer e gerar. No dicionário da língua portuguesa o termo gestão significa gerir, gerência, administração. (FERREIRA, 2010). Malato (2006) relata que desde sua origem até o momento, o termo gestão tem comportado diferentes significados, bem como conteúdos diversos, de acordo com os atores que o utilizam e com seus respectivos objetivos.
Corroborando com isso Drucker (2006) aponta que a gestão é uma expressão compatível com os tempos a que se propõem, sendo que qualquer um de seus usos não deve ser resumido a apenas utilização do mesmo para o melhoramento do trabalho.
Davidovich (1991) concorda com os autores acima ao afirmar que o conceito de gestão,
“... não se confunde simplesmente com gerenciamento ou com administração, ainda que estes representem suportes imprescindíveis para a sua prática. Tende-se, assim, a interpretar gestão com um saber específico, o de governança ou de governabilidade, que deriva basicamente de imperativos da empresa, implicando um sistema complexo de coordenação para uma sociedade em rápida transformação”. (DAVIDOVICH 1991, p. XX)
Assim, a gestão deve ser entendida como uma prática social. Um conjunto de mecanismos, processos e estratégias que articuladas, num determinado tempo e espaço, transformam a sociedade. Ela é estabelecida como um processo que visa à contínua articulação de práticas diversificadas, baseando-se na capacidade de controlar os mecanismos institucionais, que devam assegurar a coordenação e a integração dos agentes sociais com uma dada finalidade.
Para Brito (2008) a gestão é uma tarefa desenvolvida por um agente social que, por meio de estratégias, busca diminuir os conflitos e/ou superar os obstáculos, tornando as contingências mais estáveis e previsíveis diante dos objetivos propostos. Ou seja, a gestão tem um objetivo a ser conseguido, através das ações sociais desenvolvidas pelos agentes.
Para fins dessa pesquisa espacializar essa gestão é ao mesmo tempo, condição e necessidade para analisar as relações estratégicas do poder frente aos agentes sociais envolvidos dentro do arranjo institucional que possibilita a prática de cooperação sobre uma área delimitada – o território, através do conjunto de normas específicas que coordenam, articulam e regulam as ações desses agentes nesse espaço, num dado tempo.
Neste sentido a gestão do território acaba ratificando espaços institucionalizados para elaboração, implementação, fiscalização e avaliação das ações territoriais, e mais que isso, garantir que nesses espaços os sujeitos tenham o poder de definição dessas ações. Ressaltando que não cabe aqui enfatizar a possível relação ou antagonismo entre planejamento e gestão, pois planejamento é o ato inicial de qualquer processo gerencial.
O conceito de gestão associa-se ao conceito de território e forma o conceito de gestão do território, aplicado aos trabalhos de muitos geógrafos brasileiros, sobretudo, a partir da década de 1990, por intermédio de geógrafos como Becker (1988); Corrêa (1987); Davidovich (1991); Machado (1993). Essa relevância é percebida quando analisamos as edições da Revista Brasileira de Geografia, que foram publicadas nesse período, havendo uma grande quantidade de artigos que abordam esta temática.
Em seu artigo inicial tratando sobre a temática, Corrêa (1987) ressalta que a gestão do território envolve a historicidade e o processo de transformação da sociedade, para isso o autor traz uma breve evolução de como a apropriação de um território leva a diferentes modelos, a depender da época, de como se gere o espaço, de acordo com uma metodologia de questionamento simples: Por quê? Para quê? Para quem? Como? Onde?
Posteriormente Corrêa define, de acordo com metodologia citada acima, a gestão do território como,
O conjunto de práticas que visa, no plano imediato, à criação e ao controle da organização espacial. Trata-se da criação e controle espaciais, suas funções e distribuição espacial, assim como de determinados processos, como concentração e dispersão espaciais, que conformam a organização do espaço em sua origem e dinâmica. (CORRÊA, 1992, p. 35)
A dimensão espacial do processo de gestão vincula-se ao território sobre controle de um Estado, grupo social, instituição ou empresa. Sendo uma forma de controle da organização espacial, visando garantir condições de produção e reprodução das práticas sociais por um
determinado grupo pode ser responsável pela formulação, criação e manutenção de diferenças de razão econômica e social através das quais o autor denomina de gestão das diferenças espaciais. Deste modo, a gestão territorial pode ser a principal responsável pela produção e reprodução das práticas sociais e de suas diferenças territoriais. (CORRÊA, 1995).
Em seu primeiro ensaio sobre o tema, Becker (1987) aponta os elementos para a construção de um conceito sobre gestão do território ressaltando a importância do território e da territorialidade humana, como uma fase vivida do poder, além de destacar que a gestão é um conceito moderno de prática estratégica, científica e tecnológica. Dessa forma, segundo Becker (1995, p. 296),
“define-se a gestão do território como a prática estratégica, científico-tecnológica do poder que dirige, no espaço e no tempo, a coerência de múltiplas decisões e ações para atingir uma finalidade e que expressa, igualmente, a nova racionalidade e a tentativa de controlar a desordem”.
A ideia defendida por Becker nos permite identificar que as estratégias e ações adotados no âmbito da gestão do território são pautadas em finalidade econômica, relações de poder, e elementos de ciência e tecnologia. Esse processo integra elementos administrativos, logísticos e de governo, podendo constituir iniciativas democráticas com o envolvimento de todos os atores do desenvolvimento.
Machado (1993) faz uma crítica aos autores anteriormente citados, salientando que esses conceitos se complementam quando tomados em conjunto. Para Becker a gestão do território é uma estratégia e prática do poder, enquanto que para Corrêa é um aspecto organizacional, manifestada no controle da organização espacial. Dito isso, apreende-se que o território, pelos dois vieses, é como um espaço de gestão efetivada por diferentes agentes e processos sociais, envolvendo, todas as possíveis instituições, tais como, o Estado, as organizações, as novas tecnologias, chegando até os movimentos sociais. Assim, a territorialidade exercida sob esse território gestado resulta em processos apreendidos numa perspectiva da geografia histórica, crítica e relacional.
Outra autora que está inserida no contexto exposto, e em seus estudos faz considerações sobre o termo é Davidovich. Segundo ela
As condições conceituais, sumariamente expostas, levam a colocar em pauta possibilidades de diferentes formas de gestão, associadas a diferentes modelos políticos e econômicos e apoiadas em determinadas bases tecnológicas. No caso de um país, a gestão constitui, portanto, parte integrante do sistema vigente, exercendo-se sobre um espaço delimitado, o território nacional, e rebatendo em diferentes escalas espaciais. (DAVIDOVICH 1991, p. 8).
Nos trabalhos da autora há uma predisposição a entender o local, como condição elaborada a fim de reforçar sua exclusividade em diferentes escalas, pois a gestão e o território desenvolvem uma realidade, no qual o exercício do poder é uma condição indispensável numa área espacial.
Corroborando com Corrêa (1987), Davidovich (1991) relaciona a gestão ao momento histórico em que se aplica e aos interesses da sociedade, e destaca que a gestão do território pressupõe um grau de autonomia e o não espontaneismo, pois usa-se instrumentos de controle para que a prática espacial seja delimitada e submetida, pois a existência de uma política territorial, ainda que nem sempre explícita, acaba embasando coordenadas de direção para a gestão, destaca a autora.
Retornando a Putnam (1996) essa ideia de temporalidade da gestão acaba coincidindo com as premissas do contexto social e histórico para interpretar os desempenhos das instituições territorializadas, pois esta acaba por intervir na sociedade. Sendo a base utilizada pelo autor para explicar sua pesquisa na Itália, principalmente, no centro norte do país.
Nessa análise de que a gestão do território se pratica de forma exclusiva sobre o local, Machado (1993) trabalha a gestão como ato de intervir, um processo permeado através de discussões diretas com os setores sociais envolvidos, onde normas e ações são estabelecidas a partir de negociações entre as partes, e a intenção do controle está presente nos desígnios e utilidades funcionais das propostas. Sendo assim a gestão do território funciona através de acordos e consensos, no sentindo de articular interesses territoriais diversos, logo ela está dirigida mais ao conteúdo social do território do que a sua estrutura física, visto que, essa gestão é mais exequível em nível local.
Outro autor que trabalha com esse conceito, mas no sentido de discutir as políticas territoriais é Sanches (1991). De acordo com ele a política, numa perspectiva territorial, depende da apropriação e do controle do território via gestão. Buscando analisar a gestão do território o autor a expõe como uma procura por controlar as relações de poder territorializadas e seus conflitos de interesses, que se manifestam na apropriação e definição do espaço.
Com essas explanações, percebe-se que a gestão do território está associada às parcerias, a divisão das atividades e tarefas entre os agentes envolvidos nos processos territoriais. Fundamenta-se na discussão direta, no embate, na discordância, no enfrentamento entre as partes, caminhando em direção ao estabelecimento de normas, de ações, responsabilidades e competências definidas, distribuídas e restabelecidas entre os agentes.
Em síntese, observa-se que diante das explanações supracitadas, o conceito de gestão do território envolve alguns aspectos: certo controle da organização espacial em diversas escalas; assimilação dos conflitos entre as esferas que compõe o poder; o estabelecimento de regras e rotinas de operacionalidade e; uma estratégia de aproveitamento do espaço para reproduzir e manter os possíveis interesses dos grupos sociais.
Num contexto mais atual, com base nos teóricos anteriores, a gestão territorial tem o sentido de ordenar os papéis dos agentes na gestão dos processos de desenvolvimento, promovendo a articulação de instrumentos públicos e privados, mediando conflitos de interesses, promovendo a divulgação sobre os projetos, influindo, assim, na distribuição e uso do poder no âmbito de um dado território, objeto de intervenção e prática de uma ação pública.
Dallabrida (2007) propõe conceituar gestão do território como os diferentes processos de tomada de decisão dos atores sociais, econômicos e institucionais de um determinado âmbito espacial, sobre a apropriação e uso dos territórios. Decorrendo dessa concepção, a gestão territorial precisa ser apreendida como uma técnica de gestão de diversas visões de mundo, com interesses conflitantes, tendo sua gênese em diferentes escalas geográficas, com a finalidade de desenvolver o território. (DALLABRIDA, BÜTENBENDER, ROVER, BIRKNER, 2009).
De acordo com essa conceituação, a escala de análise é um ponto crucial para o entendimento da gestão do território, uma vez que cada configuração escalar resulta em um nível de abstração do fenômeno diferente. Ou seja, de acordo com Swyngedouw (2004) as configurações escalares resultam dos processos socioespaciais que regulam e organizam poder e relações sociais.
Segundo Vainer (2002), qualquer projeto ou estratégia de transformação da sociedade envolve, engaja e estabelece estratégias em cada uma das escalas em que hoje se conformam os principais procedimentos políticos, econômicos e sociais. Nessa mesma perspectiva, Fischer (2002) destaca que as estratégias de gestão e as relações entre os atores sociais são transescalares, isto é, o fenômeno não fica somente numa escala localizada, é necessário articular todas as escalas sobre as quais se deseja intervir.
Ainda em relação à conceituação proposta por Dallabrida (2007), para se entender a gestão do território com a finalidade no desenvolvimento é preciso levar em consideração também os atores, agentes e sujeitos que realizam e recebem as ações, os interesses dos mesmos para isso, a escala de atuação e o centro de decisão e comando para os fatos territoriais. No entanto, os referidos autores concluem que essas explanações são apenas
preliminares, sendo indispensáveis mais reflexões considerando a “dinâmica territorial do desenvolvimento, a transescalaridade e o desafio das relações de poder que se articula em múltiplas escalas, além do papel do Estado neste processo”. (DALLABRIDA, BÜTENBENDER, ROVER, BIRKNER, 2009, p. 13).
Abrangendo essas premissas desenvolvidas pelos autores, cabe acrescentar o conteúdo do território, visto que ele desempenha um peso importante à gestão territorial. O conteúdo do território se expressa através de suas pontencialidades, exercendo um papel fundamental para essa análise, pois ele pode condicionar as decisões políticas, econômicas, institucionais e sociais para a constituição e desenvolvimento dos próprios territórios, além do fato de como a sua gestão será efetivada.
O conteúdo territorial é base para o trabalho de diversos teóricos; por um exame mais político Putnam (1996) aponta, mesmo que de forma indireta, os conteúdos institucionais do território na Itália, de como o peso do local afetava no contexto das decisões políticas de todo o país; em uma análise mais econômica Storper (1990) salienta o conteúdo territorial no contexto da dinâmica competitiva da globalização, para ele o regime de produção tecnológico-institucional e flexível que surgiu com a chegada da globalização acabou reforçando a importância da mobilização do local, especialmente, dos recursos técnicos, institucionais e das habilidades, no intuito de melhor aproveitar as oportunidades e tentar reduzir os perigos lançados pela competitividade.
Em uma análise dos conteúdos territoriais e do papel do território como um campo de ação capaz de organizar soluções estratégicas e institucionais, Castro (2000) salienta que as inovações são ações dos meios disponíveis nos territórios, capazes de gerar relações de cooperações entre os variados agentes locais e regionais, criticando assim, os tradicionais critérios e fatores de localização presentes nas teorias de desenvolvimento regional.
Portanto, o território torna-se não apenas continente, mas um dado efetivo da inovação. Esta nova problemática baseia-se na capacidade dos agentes locais em perceber as mudanças que se produzem fora e em realizar projetos para se adaptar, estimulando o fortalecimento dos sistemas territoriais de produção aos quais eles estão vinculados. (CASTRO, 2000, p.50)
Desta forma, a gestão territorial torna-se precisa para essa nova visão, mudando a noção de que o território é apenas apoio de recursos estáticos e passivos, à abordagem de que o conteúdo desse território e a sua gestão geram novas soluções estratégicas. Considera-se, assim, que os consórcios públicos, na conjuntura atual, servem de inovação institucional da gestão territorial intergovernamental, pois possibilitam uma articulação das iniciativas e
políticas públicas entre os níveis de governo, que acabam gerando resoluções coletivas para o território em que o mesmo está inserido, levando em consideração o seu conteúdo.
Portanto, diante de todos os autores e conceitos já citados se entende aqui a gestão do território como a prática dos vários processos de gerenciamento, adicionado ao conteúdo territorial, que norteiam a forma como os objetos se organizam no território. Sendo que esses processos são os mecanismos, sistemas e estratégias que a gestão necessita para se efetivar e acabam conduzindo as ações dos agentes sociais à organização do território, pelo exercício da territorialidade. Que no caso desse trabalho a gestão territorial se exerce através dos condicionantes e das estratégias, via instituição, para a organização do território dos consórcios públicos, especificamente do Consórcio Portal do Sertão.
1.3. Modelo de análise e o percurso metodológico
A partir dessas considerações sobre gestão do território para analisar as relações dos agentes sociais envolvidos dentro do arranjo institucional, faz-se indispensável agora elencar alguns pontos relacionados ao modelo de análise que será adotado nesta pesquisa, a fim de prosseguir sua análise e compreensão.
Os modelos têm sido uma ferramenta muito utilizada no campo científico, principalmente na área das Ciências Sociais, pois o modelo pode ser considerado um instrumento, um meio para alcançar um objetivo, permitindo que vários aspectos da sociedade apareçam dentro de qualquer escala territorial.
Normalmente os modelos baseiam-se em algumas funções, tais como: Função de organização – refere-se à capacidade de ordenar e reorganizar dados e estabelecer conexões dentro da instituição; Função de predição – refere-se à disponibilidade de conhecer resultados futuros; Função de mensuração – quantifica os dados dependendo do tipo de modelo empregado; Função de demonstração – refere-se a revelar como alguma realidade é; Função de descrição – representa a estrutura do modelo utilizado; dentre outras. (SOUZA, 2007)
De acordo com Fonseca (2005), a maior ascensão do uso de modelos teóricos hipotéticos-dedutivos como princípio explicativo para analisar padrões espaciais, ocorreu por intermédio da nova geografia. Ressaltam-se, aqui, os nomes de Richard J. Chorley, Peter Haggett e David Harvey.
De acordo com Barros (2003), no período pós II Guerra, o uso de modelos o transformou num instrumento de expressiva importância na análise da organização espacial,
servindo como uma nova linguagem do trabalho geográfico, retratando, principalmente, a expansão econômica de aglomerações urbanas e rurais. O trabalho de campo, a análise de cartas e o uso de fotos passaram a ser utilizados com o desígnio de examinar as hipóteses e a viabilidade dos modelos.
Posteriormente, o uso de modelo, sem o viés hipotético-dedutivo da nova geografia, objetivando a análise da dinâmica e organização do espaço também foi incorporado em outras correntes do pensamento geográfico. Se os modelos tradicionais expressam um tipo ideal de organização espacial, os adotados mais atualmente são usados como ferramenta para investigar a organização espacial concreta.
Na realidade o modelo contém todos estes elementos e, por isso, é definido como sendo uma idealização, uma apresentação aproximada da realidade através da qual se busca melhor entender o funcionamento, a organização e as interações entre os diversos agentes que compõem uma determinada realidade. Além disso, o modelo é um instrumento, um meio para se alcançar um determinado objetivo, porque permite o aparecimento de aspectos fundamentais da sociedade, em qualquer escala territorial. (FONSECA, 2005, p. 116).
Como a referida pesquisa trabalha com a gestão do território, institucionalizado, balizado pela relação entre os entes federados juntos para realizar ações coletivas, será adotado um modelo de análise que permite compreender de forma dinâmica as estratégias e os condicionantes adotados para gestar a organização do território, como uma derivação do modelo elaborado por Fonseca (2005).
O mencionado autor utiliza esse instrumento com a finalidade de analisar comparativamente as estratégias institucionais que foram desenvolvidas nos municípios baianos de Feira de Santana, Ilhéus e Vitória da Conquista, a escolha destes três municípios foi baseada nos critérios populacional e locacional dos mesmos, dentro do estado da Bahia.
O objetivo final de seu estudo foi analisar, via modelo de análise, o município enquanto instituição política-jurídica-administrativa e territorial, e como ele vem contribuindo com o debate interno relacionado às novas dinâmicas do território brasileiro. Sendo que esse trabalho parte do pressuposto de que, o oposto de ser apenas um recorte submisso e amorfo, o município é uma instituição composta por uma potencialidade endógena apreciável, principalmente em termos técnico, organizacional e social, capaz de desencadear decisões e ações e produzir transformações expressivas para a sociedade local.
Para tanto, tomou como referência três estratégias institucionais: contexto, recursos institucionais e ações institucionais. As estratégias institucionais dependem do contexto, dos recursos e das ações que, articuladas, compõem os conteúdos do território, que de acordo com
Fonseca (2005, p. 118) “são as principais responsáveis pelas dinâmicas de desenvolvimento territorial nos dias atuais”.
O contexto refere-se às dimensões históricas, sociais e políticas relacionadas ao Estado da Bahia e aos municípios estudados, sendo esses importantes para averiguar o papel fundamental das instituições, já que eles são constituídos de constrangimentos que podem moldar as decisões políticas e econômicas do local, além de destacar as escalas de atuação no sentido de analisar os elementos do contexto.
Os recursos institucionais são considerados os meios indispensáveis para as tomadas de decisões e ações, que no trabalho de Fonseca (2005) são os recursos organizacionais e técnicos. Os recursos organizacionais se referem às normatizações e aos instrumentos de gestão local. Os recursos técnicos abarcam os tradicionais aspectos ligados à instalação de infraestrutura de transportes e comunicações, a capacidade informatizacional da instituição governamental, a geração de tecnologias, e o recurso financeiro, que compreende os tipos de recursos disponíveis no município, a origem, o montante, e de que forma são adquiridos.
Por fim, as ações institucionais representam a forma pela qual são implementadas as políticas, aos procedimentos políticos e administrativos empregados pelos governos locais para viabilizar as estratégias institucionais. As ações apresentam as seguintes dimensões: os programas e projetos – sendo expostos os tipos de programas e projetos e os setores atendidos; as fontes de financiamentos – quem está financiando os programas e projetos; a escala – a extensão territorial do programa e projeto; os objetivos – que representam as aspirações do programa e projeto; e os parceiros – quem está colaborando com a implementação do projeto e de que forma.
De forma ampla esses são os elementos utilizados por Fonseca (2005) para estudar comparativamente as estratégias institucionais de três municípios baianos. No entanto, nesse trabalho algumas modificações foram realizadas para adaptá-lo ao objetivo principal dessa pesquisa. Para tanto, toma-se como ponto de partida inicial a gestão do território do CDSTPS, que se divide em dois grandes blocos de apreciação: os condicionantes da gestão e as estratégias dos agentes, que juntos formam a base de análise de como vem se dando à organização desse território consorciado, como ilustrado na figura 2.
Gestão territorial do CDSTPS
Condicionantes
Político Institucional Territorial
Estratégias Estrutura e coesão interna Constituição e competências Agentes e suas articulações Regras e rotinas Ações Programas e
projetos Parcerias Financiamento
Organização do território
