POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS: PERSPECTIVAS NO ESTADO DE ALAGOAS
Danielle Ferreira de Melo elo.daniy@gmail.com Luiz Augusto de Medeiros Lira luizaugustobm@gmail.com Luciana Peixoto Santa Rita lupsantarita@gmail.com Ibsen Mateus Bittencourt Santana Pinto ibsen.ead@gmail.com
Dada sua vasta disponibilidade de recursos naturais, o Brasil é alvo de atenções internacionais quando o assunto diz respeito a temática ambiental. Em contrapartida, após séculos de exploração desenfreada, é somente nas últimas décadas que iniciativas relevantes, como a Política Nacional de Resíduos Sólidos, sinalizam para o fortalecimento das políticas públicas ambientais no país. Todavia, a realidade prática dos estados e municípios se depara com inúmeros desafios, o que corrobora para a realização de estudos em torno da sua implementação local. Neste contexto, o presente trabalho teve por objetivo examinar o desenvolvimento da Política Nacional de Resíduos Sólidos no estado de Alagoas. Para tanto, discutiu-se sobre o atual panorama da Política Estadual de Resíduos Sólidos e Inclusão Produtiva de Alagoas, derivada da política nacional, além de ser feita a análise do resultado de indicadores de sustentabilidade ambiental com base ranking de competitividade dos estados, contrastando os resultados de Alagoas com a média brasileira e a pontuação de outros estados da federação. Trata-se de uma pesquisa exploratória, de abordagem qualitativa e quantitativa, baseada em pesquisas bibliográfica, documental e eletrônica. Como principais achados, constataram-se avanços em torno da destinação adequada do lixo nos últimos anos, ao tempo que se faz necessária a adoção de medidas em torno da extinção dos lixões, além de iniciativas que aprimorem os serviços de coleta de lixo e conscientizem a comunidade visando a diminuição na produção de resíduos.
Palavras-chave: Políticas públicas, Políticas Ambientais, Política Nacional de Resíduos Sólidos
2 1. Introdução
Dono de uma biodiversidade singular, o Brasil é alvo de atenções internacionais quando o assunto diz respeito às questões ambientais (SANTAELLA et al., 2014). Apesar disso, passados séculos de exploração desde o início de sua colonização, é somente no século XX que se registram as primeiras iniciativas relevantes em termos de política ambiental (CÂMARA, 2013).
Dentre os problemas que alertaram para a urgência de intervenções políticas na área ambiental, destaca-se a questão dos resíduos sólidos, cujo aumento considerável, resultante de fatores como o incremento do consumo e a aglomeração populacional, gera impactos significativos para o meio ambiente, a sociedade e a saúde pública (FILHO, 2015;
SANTAELLA et al., 2014).
A concretização da Política Nacional de Resíduos Sólidos ainda é alvo de inúmeros desafios políticos, administrativos e culturais, o que corrobora para a necessidade de estudos em torno do processo de implementação local junto aos estados e municípios brasileiros, identificando os avanços obtidos, além dos entraves à sua execução (HEBER; SILVA, 2014).
Neste contexto, a presente pesquisa teve por objetivo examinar o desenvolvimento da Política Nacional de Resíduos Sólidos no estado de Alagoas. Para tanto, como objetivos específicos, optou-se por discutir sobre o atual panorama da Política Estadual de Resíduos Sólidos e Inclusão Produtiva de Alagoas; analisar o resultado de indicadores de sustentabilidade ambiental em Alagoas, com base ranking de competitividade dos estados; e contrastar o resultado dos indicadores de Alagoas com a média brasileira e a pontuação de outros estados da federação.
Além desta seção introdutória, a estrutura do trabalho se sucede pela fundamentação teórica, onde se discutem aspectos referentes às políticas públicas ambientais, com ênfase ao panorama da Política Nacional de Resíduos Sólidos. Em seguida, esclarecida sua metodologia, passa-se à análise e discussão dos resultados, consolidando-se nas considerações finais.
2. Políticas Ambientais no Brasil
Em linhas gerais, entende-se por política pública como a manifestação do Estado sobre determinado tema de interesse público (DYE, 2009). Trata-se, portanto, de uma escolha que afeta a coletividade (SILVA; BASSI, 2012), materializada em objetivos e resultados esperáveis, na busca pela transformação de uma dada realidade (FONSECA, 2013).
No que diz respeito à área ambiental, segundo Câmara (2013), somente por volta dos anos 1930 é que se registram iniciativas relevantes no campo das políticas públicas no país, após séculos de exploração de seus recursos naturais, reflexo de uma visão utilitarista e de curto prazo sobre as riquezas do Brasil colonial. A partir de então, até 1980, é que de fato se inicia o delineamento de um aparato normativo, a evolução das instituições e o advento da governança ambiental brasileira (CÂMARA, 2013; PECCATIELLO, 2011).
Instituída pela Lei Federal nº 6.938/1981, a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) é, até hoje, um dos referenciais jurídico-normativos, na área ambiental, de maior importância do Brasil. Fundada em princípios e objetivos que sinalizam para a necessidade de um modelo sustentável de desenvolvimento, a PNMA se estrutura através do Sistema
3 Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) e seus instrumentos de implementação (BRASIL, 1981).
Vários autores destacam a tendência à descentralização político-administrativa em meio à estrutura da PNMA, no sentido de repasse de atribuições e poderes para os níveis estaduais e municipais, além do incentivo à participação social. Para eles, apesar de convergir para a democratização, há de se ressaltar alguns problemas decorrentes desse processo de transferência de responsabilidades. Dentre eles, a falta de recursos e meios para a prestação satisfatória dos serviços no âmbito dos estados e municípios, que colabora para a perca de legitimidade dos governos locais, além do risco de acirramento de disputas políticas, em virtude da assimetria de poderes em favor de oligarquias regionais (LIMA, 2011; CÂMARA, 2013; AZEVEDO, PASQUIS, BURSZTYN, 2007).
De qualquer forma, a estruturação proposta pela PNMA se consolida pelo advento da Constituição Federal de 1988, corroborando para a democratização da política ambiental ao dedicar um capítulo exclusivo sobre o tema (AZEVEDO, PASQUIS, BURSZTYN, 2007).
Para Câmara (2013, p. 132), a Carta Magna “trouxe o meio ambiente para o foco das decisões políticas, reconhecendo a ligação entre desenvolvimento social e econômico e a qualidade do meio ambiente”.
Lastreado em seu artigo 225, o texto constitucional fundamenta um arcabouço de medidas de basilar importância para o fortalecimento político-ambiental, como a instituição de áreas protegidas, a proteção do patrimônio genético, o controle de produtos perigosos, a proteção da fauna e da flora, o licenciamento e a educação ambiental (BRASIL, 1988). Além disso, no que tange à competência legislativa, em seus artigos 23 e 24, atribui à União, aos estados e ao Distrito Federal o poder de legislar em matéria ambiental, limitando, porém, aos municípios, o caráter legislativo suplementar, quando o assunto for de estrito interesse local (BRASIL, 1988).
Neste contexto, segundo Câmara (2013), estabeleceu-se uma "malha de instituições federais, estaduais e municipais voltadas para a gestão ambiental dos recursos naturais”, a exemplo do notório Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais renováveis (IBAMA), criado em 1989.
O início da década de 90 impulsiona ainda mais as discussões ambientais no país, potencializada pela necessidade de credibilidade junto aos investidores internacionais, em decorrência da maior abertura do mercado nacional (BOEIRA, 2003). Destaca-se, à época, a realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Eco-92 ou Rio-92), resultando em acordos importantes, com destaque à Agenda 21 (PECCATIELLO, 2011).
Adentrando no século XXI, novas leis são aprovadas e colaboram para a estruturação de um arcabouço legislativo tido como um dos mais avançados do mundo na área ambiental (LIMA, 2011), como a Política Nacional de Resíduos Sólidos, em 2012, objeto de estudo do presente trabalho.
3. Política Nacional de Resíduos Sólidos: avanços e desafios
Considerada como um dos maiores marcos da legislação ambiental brasileira, a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) foi promulgada pela Lei Federal nº 12.305/2010, após quase vinte anos de tramitação no congresso nacional, uma lei dedicada à
4 problemática dos resíduos sólidos, antes tratada em leis não específicas, complementada por outros decretos, portarias e resoluções (SANTAELLA et al., 2014).
Dentre os princípios da PNRS, destacam-se o da "responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos", que se refere ao engajamento mútuo do poder público, das empresas e da sociedade na destinação adequada dos resíduos, além do "gerenciamento integrado dos resíduos sólidos”, concernente a uma integração política entre os entes federal, dos estados e municípios neste processo, sob a baliza das dimensões política, econômica, ambiental, cultural e social (BRASIL, 2010; SANTAELLA et al., 2014).
No que diz respeito aos planos de gestão, cabe à União a elaboração do Plano Nacional de Resíduos Sólidos, enquanto que, aos estados, compete a elaboração do plano em nível estadual, de acordo com a diretrizes do plano nacional, condição exigida para o acesso a recursos, financiamentos e incentivos financeiros federais (BRASIL, 2010).
Estudos realizados em algumas localidades do Brasil apontam achados associados à política em questão. Em Aracaju/SE, Heber e Silva (2014) apontam que, à época, nenhum dos municípios da região metropolitana dispunha de aterros sanitários e nem mesmo os planos de gestão tinham sido elaborados, sendo identificados diversos entraves locais à implementação da gestão compartilhada. Segundo Gomes et al. (2014), o estado de São Paulo se destaca positivamente em relação à média nacional no cumprimento da PNRS, mas ainda há lacunas em boa parte do seu território. No norte goiano, em uma pesquisa realizada em torno de vinte e um municípios, Izarias et al. (2016) constataram que nenhum destes atendia as exigências da PNRS no que concerne à extinção dos lixões, sob a influência de fatores como o excesso de burocracia, a falta de capacitação e entraves culturais.
Neste sentido, para Santaella et al. (2014), apesar do histórico avanço, sobretudo, em termos de legislação, a implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos, na realidade, ainda se depara com vários desafios políticos e administrativos.
4. Metodologia
O estudo em questão se caracteriza, quanto a sua natureza, como pesquisa aplicada e, quanto aos objetivos, como exploratória. No que diz respeito à sua abordagem, utilizaram-se de elementos qualitativos e quantitativos. Os métodos adotados foram a análise bibliográfica e documental em artigos, legislações, publicações digitais e documentos, como os planos de resíduos sólidos.
A pesquisa quantitativa subsidiou a contextualização do problema a partir da análise de dois indicadores de sustentabilidade do Ranking de Competitividade (2016): a) Destinação do lixo, “medido pela destinação adequada para tipos de resíduos sólidos e qualidade das unidades de destino em solo”; e b) Serviços urbanos, “medido pela oferta de serviços municipais para coleta de materiais especiais e limpeza urbana” (CLP, p.63, 2016).
O Ranking de Competitividade dos Estados é um estudo concebido pelo Centro de Liderança Pública – CLP, em 2011, com apoio técnico da Economist Intelligence Unit. O estudo conta com 65 indicadores, categorizados em 10 pilares conforme a imagem 1, priorizados de acordo com o atendimento aos seguintes critérios: a) mensuração de atividades-fim; b) mensuração objetiva e quantitativa; c) abrangência e representatividade; d) incorporação de situações de trade-off (acesso x qualidade x custo); e) apurados por fonte externa e de referência; e f) atualização periódica (CLP, 2016). As informações são originadas
5 a partir de banco de dados públicos, ou então medidas fundamentadas em dados primários públicos.
Imagem 1 – Pilares e indicadores do Ranking de Competitividade dos Estados
Fonte: Elaborada pelos autores
A metodologia utiliza no tratamento dos dados o critério min-máx, onde os valores máximo e mínimo correspondente a cada indicador são empregados para normalizar linearmente os dados entre 0 e 100, conservando a originalidade da dispersão dos dados. Para tal, utiliza-se a seguinte fórmula: 𝐼𝑖=((𝐵𝑖−𝑚𝑖𝑛𝑖) / (𝑚𝑎𝑥𝑖− 𝑚𝑖𝑛𝑖))∗100, onde 𝑚𝑎𝑥𝑖 𝑒 𝑚𝑖𝑛𝑖 são, respectivamente, o limite superior e inferior para o indicador 𝑖. Cabe ressaltar que quanto mais próximo de 100 pontos o indicador estiver, melhor seu desempenho, ao passo que indicadores correspondentes a malefícios possui normalização invertida, quanto maior o índice, pior seu desempenho.
5. Resultados e discussões
5.1. Contextualização - Panorama dos Resíduos Sólidos no estado de Alagoas
Alagoas teve sua Política Estadual de Resíduos Sólidos instituída em outubro de 2015, através da Lei nº 7.749, que dispõe sobre as diretrizes, princípios, objetivos e instrumentos da gestão de resíduos sólidos, além de diretrizes atinentes à gestão integrada.
Os dispositivos que compõe a legislação em questão se aplicam aos agentes políticos e privados que, seja de maneira direta ou indireta, desenvolvem ações voltadas para a geração e gestão dos resíduos sólidos. A lei prevê como diretrizes o incentivo à coleta seletiva, ao desenvolvimento de tecnologias mais limpas e à prática da logística reversa, à criação e desenvolvimento dos consórcios públicos regionais, bem como de cooperativas e/ou associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis. Além disso, visa o encerramento e recuperação de áreas degradadas, a implantação de programa de educação ambiental e da coleta seletiva em órgãos públicos estaduais, entre outras (ALAGOAS, 2015).
6 A Política Estadual de Resíduos Sólidos e Inclusão Produtiva de Alagoas (2015) estabelece, em seu artigo 7º, dezessete instrumentos necessários à sua consolidação, destacando-se os planos de resíduos sólidos.
Alagoas dispõe de um Plano Estadual de Resíduos Sólidos (PERS) desde 2016. No entanto, conforme aponta a Secretaria de Estado do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (2016), o ponto de partida da política de planejamento para a gestão de resíduos sólidos no estado se deu a partir do desenvolvimento do Plano de Regionalização da Gestão de Resíduos Sólidos do Estado de Alagoas. O estudo foi realizado com a finalidade de conceber arranjos entre os municípios alagoanos, de modo que as práticas de gerenciamento dos serviços públicos de gestão dos resíduos fossem implementadas de maneira integrada e compartilhada.
No que diz respeito às associações e cooperativas, observou-se que, atualmente, o estado possui 4 cooperativas de catadores e recicladores, além de um galpão de triagem de resíduos recicláveis (SLUM, 2017). A fim de complementar e auxiliar no progresso da coletiva seletiva, foram constatados programas, a exemplo do Programa de Educação Ambiental Lagoa Viva. Em novembro de 2017, o programa havia gerado 270 projetos de integração entre escolas e comunidades de 35 municípios alagoanos (JORNAL TRIBUNA, 2017).
Alagoas também obteve avanços importantes da logística reversa, sendo o primeiro estado do Nordeste a implantar pontos de coleta de lâmpadas. A expectativa é que, em 2018, esses pontos de coletas sejam ampliados para outros municípios, além de Maceió, iniciando por Arapiraca (FECOMERCIO, 2017).
5.2. Análise da Política Nacional de Resíduos Sólidos no estado de Alagoas por meio de indicadores
De modo a auxiliar na análise da Política Estadual de Resíduos Sólidos e Inclusão Produtiva de Alagoas, selecionaram-se dois dos quatro indicadores do pilar Sustentabilidade Ambiental do Ranking de Competitividade dos Estados: Destinação do Lixo e Serviços Urbanos.
Primeiramente, cabe examinar a Sustentabilidade Ambiental no panorama geral do estado diante dos demais pilares mencionados. Conforme aponta o gráfico 1 a seguir, o pilar Sustentabilidade Ambiental está entre os três que obtiveram melhor pontuação em 2017, ocupando a 3º posição. A nota de 44,5 esteve próxima da média nacional que foi de 50,2. Dos quatro indicadores que o compõem, o de melhor pontuação foi Emissões de CO2 (68,1), seguido de Destinação do Lixo (51,7), Serviços Urbanos (29,1) e Tratamento de Esgoto (23,3).
Gráfico 1 - Notas dos 10 indicadores para o estado de Alagoas em 2017
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Fonte: Elaborado pelos autores. Dados da CLP (2017).
Foram selecionados os indicadores Destinação do Lixo e Serviços Urbanos, que integram o pilar Sustentabilidade do Ranking de Competitividade, de modo a auxiliar na análise da Política Estadual de Resíduos Sólidos e Inclusão Produtiva de Alagoas.
O indicador Destinação do Lixo tem sua nota definida a partir da medição da adequação na destinação dos resíduos sólidos, bem como da qualidade das unidades em solo que recebem esses resíduos.
De modo geral, Alagoas ocupa a 18º posição no indicador. Apesar de obter uma nota aproximada da média brasileira (56,9), ainda se distancia da nota dos três melhores estados: 1º - Distrito Federal (100,0), que, em janeiro de 2017, inaugurou seu aterro sanitário capacitado para atender todo o seu território e com possibilidade de recebimento de rejeitos dos municípios vizinhos (SLU, 2017); 2º - Paraná (97,9), onde 75% dos municípios paranaenses possuem seus resíduos sólidos urbanos destinados para aterros sanitários licenciados (IAP, 2017); e 3º - Rio de Janeiro (96,0).
Como pode ser observado no gráfico 1, o estado obteve um avanço significativo em 2016 quando comparado a 2015, sendo a diferença na nota de 37,9 pontos. Uma das constatações para o período foi a institucionalização da própria Política Estadual de Resíduos Sólidos e Inclusão Produtiva, no segundo semestre de 2015.
Gráfico 2 – Nota do indicador Destinação do Lixo
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Fonte: CLP, 2017
Outra constatação foi a elaboração, para um horizonte de 20 anos com revisões a cada 4 anos, do Plano Estadual de Resíduos Sólidos, decorrente da política nacional. Apesar de ter sido criado em 2010, diversas ações do plano, a exemplo da divisão do estado em regiões e formação de consórcios para a gestão integrada dos resíduos sólidos, começaram a ser colocadas em práticas nos anos posteriores. Os consórcios públicos, em janeiro de 2016, ainda se encontravam em fase de estruturação (SEMARH, 2016).
O segundo indicador objeto de análise neste estudo, Serviços Urbanos, é medido conforme a oferta dos serviços municipais correspondente a coleta de materiais especiais e limpeza urbana. Neste indicador, quanto ao nível nacional, Alagoas ocupou a 22º posição, em 2017. O estado se encontra 19 pontos abaixo da nota média brasileira que é de 42,1.
Identifica-se no gráfico 3, uma tendência desfavorável nos últimos três anos no que tange às notas do indicador para Alagoas. Entende-se que, em casos diversos, a oferta de soluções eficazes por parte do governo necessita da cooperação e coordenação intergovernamental (CLP, 2016). Apesar de iniciativas importantes terem sido colocadas em prática, a exemplo do Programa Alagoas Catador, dados da Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais – ABRELPE (2015) apontam para a fragilidade dos serviços de coleta dos resíduos sólidos urbanos.
Gráfico 3 – Nota do indicador Serviços Urbanos
Fonte: CLP, 2017
Conforme a tabela 1, observa-se que, junto ao crescimento da população total, a geração de RSU cresce a cada ano. Essa tendência também é apontada nos diagnósticos dos PIGIRS, onde foram realizadas estimativas até o final do plano (2035). Identificou-se que o
9 crescimento da população previsto para o ano de 2016 e 2035 acarretou no aumento da geração estimada dos RSU (SEMARH, 2016).
Trata-se de um ponto de atenção, especialmente, pelo fato de que a quantidade de resíduos coletados esteve sempre abaixo daquela gerada, o que reforça a urgência no desenvolvimento de ações mais eficientes nos serviços urbanos.
Tabela 1 - Geração e coleta de RSU no estado de Alagoas
Fonte: Pesquisa ABRELPE; IBGE
De um modo geral, observa-se a partir das análises um comportamento positivo em relação ao indicador destinação do lixo. No entanto, Alagoas ainda precisa adotar medidas para obtenção de melhorias uma vez que, de seus 102 municípios, 64 ainda fazem uso dos lixões para o descarte do lixo (G1, 2017).
Por outro lado, o indicador de Serviços Urbanos traz dados preocupantes devido a tendência de queda na nota nos últimos três anos. Em consonância, o panorama fornecido pela Abrelpe, reforça ainda mais a necessidade de ações que promovam progressos não só na coleta de lixo, mas também ações efetivas de incentivo a comunidade para reciclagem e reutilização de materiais, contribuindo para a diminuição na produção de resíduos.
6. Conclusão
O presente trabalho teve por objetivo examinar o desenvolvimento da Política Nacional de Resíduos Sólidos no estado de Alagoas. Sua instituição ocorreu em 2015, por meio da Lei nº 7.749, dispondo sobre princípios e diretrizes, bem como objetivos e instrumentos da gestão de resíduos sólidos.
Identificou-se a partir do mapeamento das inciativas colocadas em prática que, apesar dos avanços advindos da instituição da política e seus instrumentos, como a formação de consórcios públicos, apoio na formação de associações e cooperativas, desenvolvimento de programas e projetos voltados a educação e gestão dos resíduos sólidos, bem como implantação de pontos de coleta para logística reversa, o estado ainda se depara com vários desafios que precisam ser superados.
A situação geral de Alagoas no Ranking de Competividade aponta para o Pilar Sustentabilidade Ambiental como um dos três com melhores notas. No que diz respeito a seus
10 4 indicadores, Emissões de CO2 (68,1) e Destinação do Lixo (51,7) foram aqueles com melhores resultados.
Tratando-se dos dois indicadores específicos selecionados, as análises apontam tendências contrárias em relação a eles. A Destinação do lixo teve crescimento em sua nota nos últimos três anos, apesar disso, considerando a quantidade de lixões ainda presentes no estado e os prejuízos causados por esse modelo de descarte, presume-se a urgência que adotar medidas para a extinção desses lixões. O indicador Serviços Urbanos, por outro lado, teve decréscimo em sua nota.
O estudo trouxe como contribuição o retrato da gestão dos resíduos sólidos no estado de Alagoas demonstrando, além de algumas das inciativas adotadas, análises de dois indicadores e os fatores críticos para o comportamento desses nos últimos três anos. As limitações deste estudo correspondem ao fato do plano estadual ainda ser recente, além disso, considerando a abrangência dos objetivos da política, as análises se limitaram somente a dois indicadores. Sugere-se como pesquisas futuras novos estudos em recortes temporais.
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