Paradiplomacia dos Municípios:
Desafios dos Municípios Moçambicanos Diante do
Fenómeno da Autonomia nos Mercados Internacionais
Jubeda de Anunciação Mesquita Sadique Nurmomade Tecnica Superior de Relações Públicas e Cooperação e Docente Universitária ISCTAC, Mes-tre em Relações Internacionais Económicas e Investigadora em Para diplomacia dos Muni-cípios. Email: jubedasadique@hotmail.com
O artigo aborda a tendência das cidades e municípios de assumirem maior autonomia e independência nos contratos internacionais com o objectivo de defender seus interesses no ambiente global. Como parte desse processo, esses governos subnacionais incorporaram instrumentos e estratégias que até então eram de exclusividade dos governos centrais. Essa internacionalização dos governos locais pode se constituir numa importante ferramenta para que atinjam seus próprios objectivos de desenvolvimento. Nesse contexto, sur-ge o conceito de paradiplomacia, que pretende englobar o conjunto de acções que estabelecem os municí-pios em termos de relações externas. Esse fenómeno, relativamente novo, tem sido absorvido com dificulda-de pelos Estados, pois a paradiplomacia questiona a exclusividadificulda-de dificulda-destes no relacionamento com o exte-rior. A pertinência de se estudar a Paradiplomacia ou a inserção internacional de unidades subnacionais no cenário da política externa através da Paradiplomacia, em termos mais gerais, é ressaltar o papel cen-tral da política, isto é, a capacidade de institucionalização política dos actores subnacionais para aprovei-tar as oportunidades que se apresentam no mundo como uma forma de promover, sobretudo, o desenvolvi-mento sócio-económico local. A proposta é analisar especificamente o movidesenvolvi-mento e as perspectivas da Paradiplomacia na cidade de Dondo e Beira ambos da província de Sofala, contribuindo para o acervo existente sobre o tema e destacando as mudanças trazidas por tal processo no âmbito regional e/ou nacio-nal, lançando mão, para tal, de uma abordagem descritiva e explicativa, a fim de que se perceba a nova dinâmica que se desenha nas relações internacionais moçambicanas por meio da actuação externa de unidades subnacionais como o município de Dondo e Beira.
Introdução
N
os últimos anos assiste se na sociedade um proces-so de intensificação as relações Internacionais que muda em função do cenário internacional o qual é actualmente baseado na interdependência e nas tendências de integração. E nestecenário que esta surgindo novos actores subnacionais com intuito de actuar em áreas com difícil respaldo governamental sobretudo no que refere aos temas sociais. Tendo isso em vista, este trabalho pretende compreender os Desafios dos Municí-pios Moçambicanos diante do fenó-meno autonomia nos mercados inter-nacionais, caso de estudo: Municípios
de Dondo e Beira.
Assim como a sociedade, as Rela-ções Internacionais também se trans-formam ao longo do tempo seguindo a dinâmica do mundo. Desde a con-cepção de Estado - seja sob a óptica de Hobbes, Bodin, Maquiavel ou Rousseau - a sociedade internacional evoluiu, mas continuou centrada na figura estatal original. Durante muito tempo, as análises realizadas do cenário internacional foram feitas sob o prisma teórico preponderante nas Relações Internacionais, o Realismo Político. Para esse paradigma, o estu-do das relações internacionais deve se limitar ao envolvimento entre paí-ses, já que estes são vistos como os actores protagonistas, quando não os únicos, que influenciam o sistema internacional não integrado e confliti-vo (ARON, 1986).
Contrariando os ideais realistas, outra corrente existente nas Relações Internacionais, denominada Liberalis-mo, não foca o Estado, mas valoriza a liberdade individual acima de tudo e acredita que o mundo deve ser regido por uma democracia liberal. Para esses teóricos, o Estado-Nação não é o único actor das relações internacionais e as instituições têm grande relevância no cenário mun-dial principalmente para a promoção da cooperação e paz, exercendo, por vezes, influência crucial no poder de decisão do Estado (Griffiths, 2004). A crescente complexidade da política internacional fez com que este cenário de prevalência das rela-ções estritamente entre Estados cen-trais resistisse até o séc. XX, quando ocorrem dois grandes conflitos
mun-diais, surgem fenómenos de grande relevo como a interdependência no plano econômico, social, político e cultural entre os Estados, o sistema mundial se globaliza, há o desenvolvi-mento, sem precedentes, da tecnolo-gia e da comunicação instantânea, a emergência das organizações inter-nacionais, a consolidação dos blocos de integração económica e o comando cada vez mais acentuado de corporações transnacionais, fenô-menos que somados fazem emergir novos actores, teorias e temas a serem tratados no ambiente interna-cional (Wendzel, 1985). Neste artigo propõe -se a debruçar sobre o tema “Paradiplomacia no âmbito das Rela-ções Internacionais”, estudo do caso dos Municípios da Beira e Dondo” no período de 2013 e 2014.
Paradiplomacia
Para iniciarmos nosso estudo em torno da “Paradiplomacia”, faz-se necessário a definição de alguns conceitos directamente relacionados a esse tema. Devemos guiar-nos pri-meiramente pela definição de “Diplomacia” como sinónimo da polí-tica externa dos Governos Federais, ou seja, o exercício do poder que tem por referencial a existência de outros Estados. Essa actividade consis-te na “gestão das relações inconsis-terna- interna-cionais por negociações” (BATH, 1989, p.14) e deve ser considerada num duplo aspecto. Num primeiro, trata-se da formulação de estratégias do Governo e coordenação das ati-vidades de seus diplomatas, espalha-dos pelo mundo, em função espalha-dos
inte-resses da Nação e num segundo, da adequação da política exterior dos Estados às exigências do local ou dos foros onde o Estado se faz presente.
A actividade internacional de entes subnacionais, ou Paradiploma-cia, pode ser definida como uma diplomacia paralela, distinta da ofi-cial, mas que não questiona o papel clássico da União e do Ministério das Relações Exteriores na representação máxima do Governo Federal e na efetivação e implementação da polí-tica exterior moçambicana. O inter-nacionalista Ricardo Seitenfus (2006), vê o termo “Paradiplomacia” como terminologicamente impróprio para definir a acção externa de actores subnacionais, pois defende que a actuação internacional é de iniciati-va exclusiiniciati-va de um país, único ente soberano.
História da Diplomacia
A diplomacia "é um instrumento da política externa, para o estabele-cimento e desenvolvimento dos con-tactos pacíficos entre os governos de diferentes Estados, pelo emprego de intermediários, mutuamente reconhe-cidos pelas respectivas partes (Silva, 2002).
Historicamente, diplomacia se refere á condução das relações ofi-ciais entre Estados Soberanos. Consti-tui uma parte da Administração Públi-ca e do serviço diplomático de um Estado nacional (NICOLSON, 1955). No século XX o significado do termo diplomacia foi adquirindo cada vez mais complexidade. Devido ás mudanças no campo económico,
tecnológico, político e social a diplo-macia cobre um amplo leque de actividades no campo das relações internacionais. A diplomacia contem-porânea pode ser caracterizada por duas tendências paradoxais: o cresci-mento da internacionalização e loca-lização dos assuntos de política exte-rior e por outro lado, o aumento cres-cente da fiscalização dos assuntos internacionais por parte dos interesses subnacionais. A política exterior tam-bém é cada vez mais segmentada tanto funcionalmente (entre os diver-sos ministérios) como territorialmente (envolvendo as unidades não cen-trais) (Soldatos, 1990: 36).
Essa exclusividade nas relações internacionais do governo central sofreu a partir de então (pós guerra-fria) muitas mudanças, e pode-se identificar a existência de muitos actores que intervém em diversas dimensões da política exterior dos Estados nacionais, numa atuação paralela à atuação diplomática tra-dicional. Hoje em dia, o processo de formação da política exterior de um país como a Moçambique tem que levar em consideração pelo menos três dimensões. A dimensão nacional, que permanece sendo importante como núcleo fundamental da formu-lação da política exterior. A dimen-são supranacional, que adopta aspectos das decisões emanadas de organismos transnacionais como o Mercosul. E a dimensão subnacional, que está relacionada com o quoti-diano de relações estabelecidas no campo internacional pelos governos subnacionais como os Estados e municípios, e que denominamos de
paradiplomacia.
O termo “paradiplomacia” surge para compensar a insuficiência do vocábulo “diplomacia” para explicar inúmeras relações internacionais que ocorrem e que independem de acções originadas nas estruturais estatais dos governos-centrais. Para a diplomacia tradicional, basicamente interestatal, as instituições de gover-no subnacionais (Estados e municí-pios) constituem actores não-convencionais difíceis de serem incor-porados às negociações entre Esta-dos nacionais. Pois estes se ocupam de temas relacionados com a high politics ( alta política ou de primeiro nível), como o são a segurança nacional, a defesa, os tratados de livre comércio, a celebração de alianças etc., que são atribuição exclusiva da União (Governo). Por outro lado, se entende que a paradi-plomacia se ocupa do que se con-vencionou denominar as low poli-tics ( baixa política ou de segundo nível), que inclui temas como a pro-tecção ao meio ambiente, captação de investimentos, turismo, intercam-bio cultural entre outros.
A actuação diplomática dos governos locais compreende o con-junto de instituições e acções pelas quais essas administrações públicas, incluindo cidades e municípios, esta-belecem relações com actores no cenário internacional com o objecti-vo de representar seus interesses no plano global. O conceito de paradi-plomacia engloba as diferentes manifestações da actividade diplo-mática dos governos subnacionais (no caso de Estados e Municípios).
Como pressuposto do conceito, se entende que esta actividade deve estar em harmonia, e em concordân-cia com a orientação geral da diplo-macia desenvolvida pela União.
A Diplomacia está relacionada com a implementação da política exterior dos estados soberanos. A Paradiplomacia por sua vez é muito mais abrangente e envolve todas as actividades externas das unida-des não-centrais (Estados e Municí-pios) sem distinguir entre os que a realizam e os processos de implemen-tação. É uma abordagem de tipo geral e que não facilita a formula-ção de um critério concreto para se saber quando actividades internacio-nais dos governos subnaciointernacio-nais podem ser consideradas paradiplo-maticas.
As acções da paradiplomacia complementam e apoiam a acção diplomática estatal, o que indica o sufixo “para” que significa “paralelo”. Assim a paradiplomacia ocorre para-lelamente às acções de política exte-rior dos Estados, não conflitando com estas. Na realidade as acções inter-nacionais dos governos subinter-nacionais, no contexto paradiplomático, com-plementa e amplia a acção diplomá-tica tradicional.
A Paradiplomacia pela sua pró-pria definição não pode existir sem a existência de uma estrutura de rela-ções trilaterais envolvendo: o gover-no central, o govergover-no local ou regio-nal e os actores estrangeiros. A natu-reza da paradiplomacia pode ser descrita através da análise da essên-cia dessa inter-relação entre esses três actores. As acções
paradiplomá-ticas são implementadas em coope-ração com o governo central ou par-ceiros internacionais.
Uma das definições mais aceitas sobre essa diplomacia paralela foi apresentada pelo Cientista Político da Universidade do Pais Basco Noé Cornagio Prieto, e segundo ele a paradiplomacia “pode ser definida como o envolvimento de governo subnacional nas relações internacio-nais, por meio do estabelecimento de contatos, formais e informais, per-manentes ou provisórios (ad hoc), com entidades estrangeiras públicas ou privadas, objetivando promover resultados socioeconômicos ou políti-cos, bem como qualquer outra dimensão externa de sua própria
competência
constitucio-nal” (Cornagio, 2004:251).
A Acção Externa dos Governos Locais As relações internacionais hoje ocorrem de forma bastante inten-sa propiciada pela facilidade das comunicações, novas tecnologias e redução do custo das viagens inter-nacionais entre outros motivos. Conti-nuamente surgem novas formas de interação e procedimentos que cor-respondem àquelas que existem no âmbito da diplomacia entre Estados e que se encontram no terreno da negociação. No entanto, os agentes encarregados dessas negociações não são somente diplomatas, no sen-tido tradicional do termo, mas outros tipos de funcionários que, muitas vezes, atuam de maneira idêntica aos diplomatas.
Entre estes podem ser incluídos:
funcionários internacionais, especialis-tas e delegados a conferências espe-cíficas, além de grande número de pessoas que são também responsá-veis por algum aspecto de relações internacionais, e que não exercem a diplomacia como profissão, como os enviados especiais (que compare-cem em eventos representando uma autoridade nacional); especialistas em áreas específicas (representantes de governos municipais que compa-recem em Conferências internacio-nais como de habitação, meio ambiente, saúde, alimentação entre outras), aqueles encarregados de escritórios permanentes ou temporá-rios em país estrangeiro (por exemplo, representações de municípios brasilei-ros no exterior para atrair turistas) e as missões especiais, que se deslo-cam para outros países por tempo determinado, para negociar um con-vênio ou para tratar de assunto inte-resse comum. São formas de relações internacionais que se convenciona denominar paradiplomacia, e que não são objeto de nenhum convênio ou tratado internacional até o momento.
Actividades de Paradiplomacia
Há uma diversidade de formas possíveis para que os governos muni-cipais possam exercer sua participa-ção nas relações internacionais. De um modo geral, os governos locais recorrem a diversas ações para esta-belecer vínculos com outras comuni-dades e organizações internacionais. Podem ser relacionadas com base nos trabalhos de Ugalte (2006),
Bran-co (2009), Lessa (2007) e na actua-ção das Secretarias de Cooperaactua-ção
Internacional de Campinas
(SECOOP), Municipal de Relações Internacionais de São Paulo e das Relações Internacionais de Salvador (SECRI) as seguintes actividades prin-cipais:
Estabelecimento de vínculos com cidades-irmãs para promover interes-ses comuns; estabelecer escritórios permanentes em cidades no exterior, com o objetivo de captar investimen-tos, promover o comércio e divulgar o potencial turístico do local; assina-tura de acordos e convênios no exte-rior com outros actores internacionais; promover a cooperação interregio-nal multilateral e criação de associa-ções interregionais transnacionais; participação em feiras e outros even-tos internacionais de negócios visan-do a promoção de produtos, servi-ços, tecnologia, turismo do município; cooperação transfronteiriça entre ter-ritórios contíguos de diferentes Esta-dos nacionais; participação nas dele-gações nacionais enviadas ao exte-rior em Conferências e outros eventos em missões envolvendo temas glo-bais, com o objetivo de apresentar e defender os interesses específicos ligados ao território municipal; sediar eventos internacionais para promo-ção de comércio, turismo e atrapromo-ção de investimentos; participação em organizações de integração supra-estatais, como o Mercosul; e Partici-par de Associações e redes mundiais de governos locais; participar em Organizações de Governos Locais, nacionais, estaduais e internacionais que desenvolvam ações visando
facilitar a gestão cooperação inter-nacional nos municípios; participa-ção nas organizações internacionais intergovernamentais, muitas vezes na condição de observadores; partici-pação e gestão de Centros de Infor-mações e Negócios( Trade Point) que atuam como centros facilitadores para micro,pequenas e médias empresas. Exemplo: O Trade Point de Campinas é gerido desde 1999 pela Secretaria de Cooperação Interna-cional dessa cidade; e cooperação para o desenvolvimento e ajuda humanitária.
Interesses e Estratégias das Unidades Subnacionais
Segundo Michael Keating (2004) se analisarmos a paradiplomacia sob a perspectiva dos próprios actores subnacionais, podemos identificar três grupos de motivações para que estes saiam em busca de uma atua-ção no ambiente internacional: eco-nômicas, políticas e culturais. De acordo com este autor, motivadas por interesses econômicos, as unida-des subnacionais saem ao exterior em busca de investimento, mercados para seus produtos e tecnologia para sua modernização e, aproveitando-se das avançadas comunicações que aproximam regiões vizinhas ou localizadas em extremos opostos, ten-tam se promover ten-também como des-tinos turísticos.
Os investimentos diretos são opor-tunidades para a criação de empre-go e crescimento econômico das uni-dades subnacionais, bem como faci-litadores do surgimento de novos
setores econômicos, porém trazem consigo também o risco de depen-dência e insegurança, já que o capi-tal pode evadir da mesma forma que chegou.
Busca-se equilibrar esta circuns-tância por meio de políticas de apoio às empresas locais, sobretudo as de pequeno e médio porte. Os merca-dos internacionais e o incentivo às exportações exerce grande influên-cia nas empresas locais, pois estas carecem de conexões externas, de recursos ou de conhecimento para promover o comércio. Nesse sentido, a transferência de tecnologia tem grande importância para as empre-sas que não contam com grandes recursos que possam ser direcionados à pesquisa e desenvolvimento ou que não têm possibilidade de ampliar as actividades realizadas neste âmbito.
Esta é uma das razões pelas quais os governos subnacionais buscam, mediante a colaboração de empre-sas de pequeno e médio porte de variadas regiões, explorar as capaci-dades presentes nos distritos indus-triais de maior êxito que lhes são complementares e sinérgicas visando melhorar a competitividade de mer-cado.
Determinadas regiões tentam se promover como destino de investi-mentos diretos, buscando, ao mesmo tempo, industrializar suas economias, melhorar suas empresas e desenvol-ver mercados investindo no exterior.
Marco Jurídico da Paradiplomacia A constituição da maior parte dos países estabelece o monopólio do
governo nacional sobre a política exterior, característica da visão esta-tocentrica predominante na teoria de relações internacionais.
Em decorrência, “todo modelo de celebração de tratados, tendo por base a capacidade exclusiva dos entes dotados de personalidade jurí-dica internacional (Estados soberanos e organizações internacionais) foi levado a cabo e desenvolvido” baseado num modelo de federalismo tradicional assimétrico, “uma con-centração de vários poderes e prer-rogativas nas mãos de um ente cen-tral” (Castelo Branco, 2007: 55).
Ocorre que tal modelo não aten-de satisfatoriamente aos interesses dos governos subnacionais, que fazem um movimento contrário inten-sificando suas relações no plano inter-nacional, que ocorrem com mais facilidade possibilitada pelos avanços tecnológicos e a intensificação do processo de globalização.
Alguns governos centrais fazem concssões limitadas aos governos subnacionais – entre estes Estados, municípios e cidades – como a cele-bração de tratados de cooperação internacional. Na Argentina, por exemplo, ocorreu uma reforma cons-titucional em 1994, que permitiu uma ampliação da ação externa de suas províncias.
Nas novas atribuições foram incluídas “todas as questões que, no plano interno, são de competência das províncias, compreendidas tam-bém as de natureza concorrente com o Estado Federal” (Kugelmas e Branco, 2005: 178).
Contratos Internacionais
O contrato é considerado como uma das mais importantes fontes de obrigações, senão a mais importante, devido às suas múltiplas formas e inú-meras repercussões no mundo jurídi-co (Gonçalves, 2004: 1-2). Ele pode ser bilateral ou plurilateral e é pressu-posto de facto do nascimento de relações jurídicas. É o título de cria-ção de nova realidade jurídica, cons-tituída por direitos, faculdades, pre-tensões, deveres e obrigações, ônus e encargos. É acordo de vontades que tem a finalidade de criar, modifi-car e extinguir direitos e obrigações (Ventura, 2002: 5).
Constitui ponto essencial, na dou-trina da formação dos contratos, determinar o momento certo em que o contrato foi formado entre presen-tes ou entre ausenpresen-tes. Isso porque, é necessário saber o momento em que se formalizou o contrato, para esta-belecer a sua obrigatoriedade, impossibilitando sua retratação e tor-nando obrigatória a execução do negócio, sob pena de responderam por perdas e danos (Gonçalves, 2011: 82).
De mais a mais, a função social evidencia-se como a razão e o limite do contrato, numa relação que vin-cula a legitimidade do contrato à existência de função social, por ser esta a adequação do contrato aos valores sociais constitucionais. Terá função social o contrato que preser-ve a dignidade dos contratantes e de terceiros, prezando pela existên-cia, entre as partes, de uma relação de solidariedade e cooperação,
além da equivalência material, tradu-zida no equilíbrio jurídico, econômico, etc.
Os contratos internacionais, como meio de integração entre os Estados, legitimam e instrumentalizam o comércio entre os vários países do mundo. Aliás, são por meio deles que se compram e se vendem mercado-rias, trocam-se informações, inova-ções tecnológicas, projetos de infraestrutura, operações financeiras, dentre outros. Porém, há uma impor-tante problemática que envolve os contratos internacionais e que não deve ser ignorada. Trata-se da indis-cutível diferença entre as legislações dos países em que eles se formam, que evidenciarão confrontos não somente quanto aos foros de eleição, mas de jurisdição, lei aplicável, costu-mes, local de execução e local do contrato, por exemplo.
Os contratos internacionais são decorrentes de uma multiplicidade de factores, envolvendo métodos e sistemas interdisciplinares, inspirados na economia, na política, no comér-cio exterior, nas ciências sociais e nas relações internacionais (Strenger, 2003: 43). Nesta temática pode se concluir que é imperioso que haja uma uniformização das regras para a formação dos contratos internacio-nais, uma vez que dificilmente se alcançará um consenso pacífico quando se trata de dirimir um conflito que engloba legislações de dois ou mais Estados. Em inúmeras situações concretas, não há como se julgar qual a lei mais válida, mais precisa ou a que melhor se adequa ao facto. Até mesmo no caso de contratos
como os de adesão, em que as cláu-sulas são padronizadas e não se pode modificá-las substancialmente, identificam-se problemas na resolu-ção de conflitos.
Portanto, é imprescindível que haja estudos que analisem mais pro-fundamente a possibilidade da cria-ção de uma lei uniforme para os con-tratos internacionais, uma vez que os usos e costumes do comércio interna-cional evidenciam essa necessidade diante das várias demonstrações que ocorrem no sentido de comprovar que os conflitos de regras são uma realidade presente na contratação internacional.
Considerações Finais
Com o aceleramento do proces-so de inserção internacional do país, motivado pelas novas perspectivas de desenvolvimento e a previsível repercussão que terão os eventos internacionais como a Copa Mundial de Futebol (2014) e a Olimpíada (2016) certamente os contactos inter-nacionais farão parte do cotidiano das pessoas, e gerarão novos relacio-namentos, novos negócios, novas for-mas de cooperação que não pode-rão ser assumidos integralmente pelo Estado nacional. A multiplicidade de ações internacionais aponta para um papel mais significativo da paradiplo-macia, da intensificação das rela-ções dos poderes locais.
Esse quadro dinâmico da realida-de concreta tenrealida-de a colidir com mais frequência com os dispositivos legais existentes que limitam as ações das cidades e municípios. Em função
dis-so, há necessidade de intensificar os estudos visando a apresentação de propostas de adaptação dos disposi-tivos legais a um cenário novo, de intensa ação de novos actores no plano internacional.
O aumento da institucionalização das relações internacionais no plano municipal é facto novo, mas que apresenta a característica de ser irre-versível em função da transformação propiciada pelo processo de globali-zação, aproximando e integrando diferentes partes do planeta. As acções da paradiplomacia, embora legitimadas pelos acontecimentos e seus desdobramentos, em boa parte não se revestem de legalidade, ou no mínimo podem ser questionadas sob a luz da atual legislação.
A intensificação do debate nas disciplinas de Relações Internacio-nais, de Direito Constitucional e Inter-nacional Público é o caminho neces-sário a ser percorrido para que se construa um sistema global articula-do sob novas bases e que ultrapas-sem os limites paradigmáticos do espaço interestatal.
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