Painel
Luciano Amadio Presidente da APEOP
Inicialmente quero agradecer à Comissão de Obras Públicas da CBIC, na pessoa de seu presidente Arlindo Moura, o convite para participar desse painel. Cumprimento também meus colegas de mesa (citar os nomes).
O tema geral escolhido pela COP para este evento, “Obras Públicas: Novo Patamar de Qualidade” merece nosso reconhecimento pela importância e pela oportunidade dos aspectos nele envolvidos. Nesse painel caberá a nós destacar os aspectos da Exequibilidade dos Preços e da Segurança nas Licitações.
Como primeiro expositor desse Painel, acho importante fazer algumas considerações a respeito do tema, mas quero também lançar alguns questionamentos (ou provocações) que poderão servir de balizamento para as demais exposições e para os debates que se seguirão.
Exequibilidade dos Preços e
Segurança nas Licitações
Começo colocando uma questão central para contratantes, para contratados e sobretudo para a sociedade:
“A quem pode interessar a contratação de uma obra ou serviço de Engenharia por preços inexequíveis?”.
Para as empresas que trabalham na formalidade, que se dedicam a fazer um orçamento adequado às especificações do projeto, que se preocupam com a qualidade e com os prazos do empreendimento – certamente esse tipo de contratação não interessa.
Para o administrador responsável, que busca a melhor relação custo x benefício no orçamento público e que tem por obrigação minimizar riscos nas contratações – também não haverá interesse na aceitação de preços inexequíveis.
Para a sociedade – que quer utilizar a obra ou o serviço, feito com qualidade e nos prazos especificados, sem correr riscos de artifícios ilícitos que visem transformar o inexequível em exequível – essa contratação também não interessa.
Então, se dentro dos parâmetros da normalidade, a ninguém interessa a busca do menor preço absoluto, mesmo que inexequível, porque não nos dedicarmos a criar mecanismos que de fato garantam a contratação pelo preço justo?
Temos assistido nos últimos anos a invenção de procedimentos que vão exatamente no sentido oposto ao da seleção da melhor proposta.
A aplicação do Pregão para obras e serviços de Engenharia é emblemático dessa situação. Criado para agilizar as compras dos chamados “bens de prateleira”, o pregão vem sendo gradativamente estendido para a contratação de obras, que em nenhum aspecto se assemelham às compras governamentais de mobiliário, passagens, veículos, material de escritório ou de limpeza. Obras são bens para entrega futura, cuja execução apresenta sempre relativa ou grande complexidade. Cada obra tem suas especificidades, suas soluções técnicas, definições que dependem de testes geológicos, de serviços de terceiros, de equipamentos e da produtividade da mão-de-obra. O processo de estímulo aos “lances sucessivos” estimula sim o desconto irresponsável, que no caso de obras e serviços de Engenharia é sempre catastrófico e mais oneroso.
O ônus gerado pela formalização de contratos com preços inexequíveis, infelizmente pode ser comprovado através de inúmeros exemplos em licitações promovidas pela União, pelos Estados ou pelos Municípios.
Apenas como ilustração, resgatei notícia veiculada pelo jornal Folha de S. Paulo em 05 de março de 1995 – preservando aqui o nome das construtoras envolvidas.
Sob o título “Preços baixos paralisam despoluição do Tietê”, a notícia destacava o seguinte:
“Os baixos preços de 31 obras de esgotos
paralisaram o projeto de despoluição do rio
Tietê.
As empreiteiras, acusadas de prática de
"dumping" (oferecer preços muito abaixo do
valor de mercado), não tiveram condições de
tocar as obras pelo custo que haviam vencido as
concorrências.
O governo paulista cancelou os contratos e deve
punir as construtoras com a proibição de
participar de licitações no Estado.
As 31 obras que terão os seus contratos
cancelados fazem parte de um pacote de 53
construções básicas para o projeto de
despoluição, contratadas em 1993. Todas estão
incompletas e agora o governo terá que fazer
novas licitações para a escolha de outras
empreiteiras que irão tocá-las.
As construções têm financiamento do BID
(Banco Interamericano de Desenvolvimento). As
31 obras foram contratadas por cerca de R$ 32
milhões.
Segundo o orçamento feito pela Sabesp
(Companhia de Saneamento do Estado de São
Paulo), essas construções deveriam custar, para
que fossem mesmo concluídas, pelo menos R$
100 milhões.”
Chegamos ao ponto de no recém-aprovado RDC – Regime Diferenciado de Contratações Públicas, obrigar-se o vencedor do pregão a “reelaborar suas planilhas de preços” para que seus custos e impostos – supostamente bem calculados e orçados a partir do projeto – possam “caber” dentro do desconto concedido durante o leilão.
Para não ficar aqui levantando apenas os aspectos críticos, quero ressaltar uma proposta conduzida pela COP durante as discussões no Congresso para revisão da Lei 8.666/93 de Licitações – e que vem tendo boa acolhida entre os parlamentares e no Executivo: a exigência da Garantia Complementar às propostas comerciais nas licitações. Tal proposta vem recebendo acolhida exatamente por gerar maior segurança nas contratações.
O princípio dessa garantia é simples: se o preço ofertado pelo licitante for inferior a 90% do orçamento da administração, o proponente deverá apresentar uma garantia complementar no valor correspondente à diferença entre sua proposta e o orçamento-base (da administração).
Esse mecanismo induzirá à seguinte situação exemplificativa: se a empresa resolver conceder um desconto de 50% na sua proposta em relação ao orçamento-base, ela terá que apresentar garantia no valor correspondente à essa redução. Garantia que será concedida pelo mercado privado, e que portanto terá critérios objetivos para analisar a viabilidade da proposta e para precificar o valor do seguro correspondente.
Nesse ponto, quero destacar duas condicionantes à garantia de qualidade e boa execução das obras públicas – ambas já debatidas nos dois painéis que a COP promoveu no dia de ontem aqui no 83º ENIC:
o primeiro ponto, que para o nosso setor já ficou claro há muito tempo mas que para a administração pública foi preciso passar pela crise na área dos Transportes para ser percebido, diz respeito à exigência de projetos completos, executivos, bem elaborados, como primeiro passo para uma licitação adequada e posteriormente, para o desenvolvimento regular do objeto licitado. Não é possível nem contratantes e nem contratados se prepararem corretamente numa licitação tendo como base verdadeiros “esboços” de obras – que não indicam as soluções adequadas, os tipos de solos, as quantidades e as especificações reais dos materiais, entre outros aspectos determinantes da Engenharia. Esse foi um dos motivos que levou recentemente o governo federal a modificar a modelagem do TAV: a distância entre o que se pretende e o que a realidade de um projeto executivo determina.
O segundo ponto, também já debatido ontem aqui na COP, refere-se à qualidade dos orçamentos elaborados pela administração pública contratante. Conhecido ou não na fase da licitação, é esse orçamento que vai referenciar a escolha do licitante vencedor. Ele, o orçamento, nada tem a ver com a “média dos descontos usuais praticados no mercado” pelas empresas. O orçamento é técnico, matemático. Por isso, defendemos que seja cobrado do responsável pela sua elaboração, um termo de responsabilidade – que no caso de obras de Engenharia se expressa através da emissão de uma ART (Anotação de Responsabilidade Técnica) pelo Conselho da categoria, o CREA. Um outro aspecto que quero aproveitar para destacar nesse painel é o da verdadeira confusão em que se transformou a legislação que regula as licitações públicas – gerando sérias inseguranças para todas as partes envolvidas.
A Lei 8.666/93 sofreu até hoje nada menos do que 18 alterações formais, sendo 09 através de Medidas Provisórias e 09 através de Leis Ordinárias – a última delas criando a Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas. Uma lei que mais parece um traje caipira: sempre cabe mais um remendo! (sem nenhum demérito ao caipira brasileiro). Inserções que vão desfigurando a própria lei e lançando dúvidas quanto à sua interpretação.
Alguns exemplos dessas alterações:
MP 427/94, convertida na Lei 8.883/94 – Alterou regras de publicação de atos convocatórios e inseriu a exigência de certidão de quitação com o FGTS.
MP 255/2005, convertida na Lei 11.196/2005 – Inseriu a preferências aos bens e serviços produzidos ou prestados por empresas que invistam em pesquisa e no desenvolvimento de tecnologia no País, em caso de empate.
Lei 9.032/95 – disciplinou a responsabilidade solidária da
Administração na hipótese de inadimplemento de encargos sociais pelo contratado.
Lei 9.854/99 – inseriu nos documentos exigíveis para habilitação, aqueles relativos ao cumprimento da proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito anos.
Lei 11.079/2004- alterou a caução exigível pela Administração, como garantia nas contratações de obras, serviços ou compras.
E como se isso não bastasse, o país (União, Estados e Municípios) passa agora a conviver com dois regimes de licitação e contratação, bem diferentes entre si. Será que já nos demos conta de que um mesmo órgão contratante poderá utilizar-se de dois regimes distintos para contratar suas obras? Refiro-me à Lei 8.666 e ao RDC, com a obrigatoriedade deste último, o RDC, ser aplicado no caso de obras necessárias aos eventos esportivos da Copa e das Olimpíadas.
Nem quero entrar no mérito do RDC, pois sei que esse tema será bem debatido neste painel pelos demais expositores.
Mas quero chamar a atenção para a seguinte proposta: será que já não era hora de contarmos com uma legislação específica e única para licitação e contratação de obras e serviços de Engenharia? Não é possível que uma mesma lei estabeleça procedimentos comuns para a compra de uma mesa ou de uma usina hidrelétrica!
Uma lei específica, moderna e com boa técnica legislativa evitaria também que o setor fosse regulado anualmente por dispositivos da LDO- Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Quero finalizar minha exposição valorizando a correta compreensão da COP – Comissão de Obras Públicas da CBIC, de que para atingirmos de fato um novo patamar de qualidade nas obras públicas, é preciso tratar com igual seriedade, todos os aspectos que envolvem o processo de licitação e de contratação dessas obras: o planejamento, o projeto, os custos, a segurança e a qualificação do trabalhador.
Durante os debates que se seguirão às apresentações, estarei à disposição para esclarecer qualquer dúvida dos presentes.
