SERVIDÃO FLORESTAL - COMENTÁRIOS AO ARTIGO 44-A DO CÓDIGO FLORESTAL
Paulo Roberto Cunha ∗
(publicado na Revista de Direitos Difusos, ano VI, volume 32 - Código Florestal: 40 anos – II -, julho-agosto/2005, páginas 57/65).
1) Introdução
Sem pretensão de exaurir o assunto, o presente capítulo tem como objetivo examinar e comentar alguns aspectos básicos da servidão florestal, prevista no artigo 44-A, do Código Florestal, que foi introduzido pela Medida Provisória nº 2.166-67 de 2001.
Como se sabe, o direito de propriedade, garantido pela Constituição Federal, não é absoluto e não pode ser exercido contra o interesse social ou coletivo.
Luis Carlos Silva de Morais, ao cuidar do assunto, informa que: “Pela Constituição de 1988, o Direito de Propriedade (art. 5º, XXII, CF) possui única restrição de igual grandeza: o respeito a sua função social (art. 5º, XXIII, CF)”.1
O artigo 186, inciso II, da Carta Magna estabelece como um dos requisitos para o atendimento da função social da propriedade, a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente.
Assim, com base em tais princípios, bem como em outros constantes da Constituição Federal, o Código Florestal em vigor reduz o direito de exploração da propriedade rural2, impondo-lhe limitações e restrições de uso, através das áreas de preservação permanente e de reserva legal.
2) Servidão Florestal
Além dos espaços especialmente protegidos referidos no parágrafo anterior, a lei em questão adota uma outra forma para a proteção da vegetação situada em imóvel rural, qual seja, o regime de servidão florestal, disciplinado no artigo 44-A, que assim dispõe:
Art. 44-A. O proprietário rural poderá instituir servidão florestal, mediante a qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, a direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa, localizada fora da reserva legal e da área com vegetação de preservação permanente.
∗
Advogado em São Paulo – SP e especialista em Direito Ambiental pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo (USP).
1
MORAIS, Luís Carlos Silva de. Código Florestal Comentado. 3ª ed. São Paulo: Editora Atlas S. A., 2002, p. 16.
2
Nesse sentido, dispõe o artigo 1º do Código Florestal: “As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem” – grifos nossos.
§ 1º A limitação ao uso da vegetação da área sob regime de servidão florestal deve ser, no mínimo, a mesma estabelecida para a Reserva Legal.
§ 2º A servidão florestal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, após anuência do órgão ambiental estadual competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigência, a alteração da destinação da área, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade.
Inicialmente, não há que se confundir a servidão prevista no Código Florestal com os institutos homônimos ensinados nas aulas de Direito Administrativo (servidão administrativa) e de Direito Civil (servidão civil), senão vejamos.
Na primorosa expressão de Hely Lopes Meirelles, “servidão administrativa ou pública é ônus real de uso imposto pela Administração à propriedade particular para assegurar a realização e conservação de obras e serviços públicos ou de utilidade pública, mediante indenização dos prejuízos efetivamente suportados pelo proprietário”.3
A passagem de fios elétricos e a construção de aquedutos em propriedade particular são exemplos clássicos de servidão administrativa, cujo gravame não pode inutilizar o imóvel e nem impedir sua normal fruição pelo titular do domínio4.
Já a servidão civil “é o direito real de um prédio particular sobre o outro, com finalidade de serventia privada”.5 É uma restrição à faculdade de uso e de gozo, imposta ao proprietário de um bem em proveito de terceiro, como no caso da passagem forçada, onde o senhorio de um prédio dominante ou encravado (sem saída para via pública) tem o direito de trafegar pelo prédio serviente, se não houver caminho diverso 6. Atualmente, a servidão civil está disciplinada nos artigos 1.378 a 1.389, do Código Civil (Lei nº 10.406/2002).
Diante dos esclarecimentos anteriores, concorda-se com o posicionamento de José Afonso da Silva, para quem a servidão florestal não é propriamente uma servidão, mas sim uma “aparência de servidão”, pois no instrumento ambiental em exame não há uma relação de prédio serviente com o prédio dominante ou encravado (como na servidão civil), nem mesmo um vínculo entre o imóvel serviente (particular) e um bem de domínio público, como no caso da servidão administrativa. Existe apenas uma ligação entre o bem serviente (floresta) e o interesse ambiental, que também ocorre nas áreas de reserva legal de floresta7.
A servidão florestal, portanto, é um espaço de proteção semelhante à reserva legal, mas que, ao contrário desta, não possui um caráter impositivo, mas sim
3
MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 593. 4 Idem ibidem, p. 595. 5 Idem ibidem, p. 594 6
ACQUAVIVA, Marcus Cláudio, Dicionário Jurídico Brasileiro Acquaviva. São Paulo: Editora Jurídica Brasileira Ltda, 1993, p. 1118
7
SILVA, José Afonso da, Direito Ambiental Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2002, p. 189.
facultativo. Para José Afonso da Silva, a servidão florestal nada mais é do que uma “reserva voluntária de floresta”, na qual o proprietário renuncia espontaneamente seu direito de supressão e de exploração da vegetação nativa situada em determinada parte de seu imóvel, impondo à própria propriedade limitações de uso da mesma natureza que os estabelecidos para a reserva legal8.
Apesar de ser voluntária, a servidão florestal depende de aprovação do órgão ambiental estadual competente, conforme determina o parágrafo 2º, do artigo 44-A, do Código Florestal.
Imperioso ressaltar que a vegetação sob o regime da servidão florestal deve estar localizada fora das áreas reserva legal e de preservação permanente.
Da mesma forma que ocorre com a reserva legal, o proprietário não pode suprimir a vegetação situada em área de servidão florestal, mas apenas utilizá-la sob o regime de manejo florestal sustentável, de acordo com princípios e critérios técnicos e científicos a serem estabelecidos em regulamentos (§ 1º, do art. 44-A, combinado com o § 2º, do art. 16, ambos do Código Florestal).
Apesar de ainda não existir regulamentação, a expressão “manejo florestal sustentável” permite entender que a exploração de área sob o regime de servidão florestal deverá ocorrer de maneira a garantir a perenidade dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, assegurando a conservação da diversidade biológica e dos ecossistemas, de modo que a cobertura vegetal não seja descaracterizada 9
.
A servidão florestal pode ser instituída em caráter permanente ou temporário, sendo certo que, durante o prazo de sua vigência, é vedada a alteração do uso da área nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação dos limites de propriedade.
Após a anuência do órgão ambiental, a servidão florestal deve ser averbada à margem da matrícula do imóvel, no registro imobiliário competente (art 44-A, § 2º, do Código Florestal), assim como ocorre com a reserva legal (art. 16, § 8º, Código Florestal). A averbação em questão visa dar publicidade ao gravame.
Vale acrescentar, que muito antes da Medida Provisória que criou o instrumento legal em comento, todos os tipos de servidões já mereciam registro, conforme se observa pelo artigo 167, inciso I, item 6, da Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/73) 10 . 8 Idem ibidem, p. 189. 9
Os termos “manejo” e “uso sustentável” estão definidos nos incisos VII e XI, do artigo 2º, da Lei 9.985/2000, que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Para efeitos de exploração das florestas primitivas da bacia amazônica, o Decreto nº 1.282/94, que regulamentou os artigos 15, 19, 20 e 21 do Código Florestal, define manejo florestal sustentável como “a administração da floresta para a obtenção de benefícios econômicos e sociais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo” (§ 2º, do art. 1º). O referido decreto também fornece alguns princípios gerais e fundamentos técnicos do plano de manejo sustentável para as florestas situadas na bacia amazônica.
10
Destaca-se que a Lei 6.073/73 fala em registro da servidão, ao contrário do Código Florestal, que fala em averbação.
O Código Florestal prevê a gratuidade na averbação da reserva legal de pequena propriedade ou posse rural familiar (art. 16, § 9º), mas nada menciona com relação à servidão. No entanto, acredita-se, com base numa interpretação da mens legis, que a averbação da servidão florestal eventualmente instituída em pequena propriedade ou posse rural familiar, também mereça o benefício da gratuidade. Mas é importante que o legislador esclareça tal situação, a fim de se evitar dúvidas e discussões desnecessárias.
3) Praticidades e vantagens econômicas da Servidão Florestal
“As exigências cada vez mais complexas da sociedade moderna vêm provocando um crescimento acelerado no uso dos recursos naturais, resultando em danos ambientais que podem comprometer a sobrevivência do homem no planeta.”11
Diante desse quadro, “o jurista se alia aos profissionais das ciências naturais buscando estabelecer regras que assegurem o desenvolvimento sustentável”.12
Como se sabe, o chamado desenvolvimento sustentável busca a conciliação do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente, propondo uma exploração equilibrada dos recursos naturais, dentro dos limites da satisfação das necessidades da presente geração, sem comprometimento do bem-estar das gerações futuras13.
Com efeito, “a natureza não pode se adequar às leis criadas pelo homem, muito pelo contrário, o direito deve ser formulado em respeito às limitações naturais, submetendo as atividades econômicas às exigências naturais”.14
Assim, não seria exagerado afirmar que o desafio maior do Direito Ambiental é a criação de mecanismos jurídicos que promovam a preservação e a proteção do meio ambiente, mas que também não estanquem o espírito empreendedor que move a sociedade.
Para tanto, o Direito Ambiental não pode se contentar apenas com normas repressivas ou proibitivas. É importante que o legislador também proponha vantagens ao destinatário da norma jurídica, criando incentivos na promoção de certas atividades ou comportamentos almejados pela lei15.
Como se viu, para proteger as florestas e demais formas de vegetação existentes no território nacional, o Código Florestal reduz o direito de uso da propriedade rural, proibindo a supressão da vegetação em áreas de preservação permanente e restringindo a exploração nas áreas de reserva legal.
Além disso, a lei ambiental em questão prevê outro tipo de espaço de proteção, denominado de servidão florestal, desta vez de caráter voluntário, oferecendo ao proprietário vantagens econômicas caso ele queira renunciar a direitos de exploração da
11
SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A servidão Ambiental Florestal como Instrumento de Proteção
Continental do Meio Ambiente. Disponível em
www.oab.org.br/comissões/coda/files/artigos{05449877-7D8B-4134-A3D5-DBE9A3BB8C99}_servidaoambiental.pdf. Acesso em: 28 de maio de 2004. 12
Idem ibidem 13
SILVA, Op. cit., p. 26 e 27. 14
SOUZA, Op. cit. 15
vegetação nativa, localizada fora das áreas de reserva legal e de preservação permanente.
A seguir, comenta-se alguns mecanismos e vantagens econômicas que estimulam o proprietário a instituir o regime da servidão florestal em suas terras:
a) Compensação da reserva legal (art. 44, III, C. Florestal):
O proprietário ou possuidor de imóvel rural, cuja área de floresta tenha extensão inferior aos percentuais mínimos de reserva legal estabelecidos pelo Código Florestal, é obrigado a adotar algumas alternativas visando sanar tal irregularidade.
Uma delas é a compensação da área reserva legal faltante por outra equivalente em importância ecológica e em extensão, localizada em mesma microbacia hidrográfica e pertencente ao mesmo ecossistema, tudo conforme critérios a serem estabelecidos em regulamento16.
E uma das formas de se compensar a reserva legal faltante é através do arrendamento17 de área sob o regime de servidão florestal (art. 44, § 5º, do C. Florestal).
Assim, o espaço gravado pela servidão poderá ser cedido pelo proprietário, a título de arrendamento, para complementação da reserva legal de outro imóvel rural.
Um exemplo poderá aclarar melhor a questão. A fazenda ‘A’ possui apenas 15% de área de reserva legal, quando o mínimo deveria ser de 20%. A propriedade ‘B’, por outro lado, além da reserva legal dentro da porcentagem estabelecida em lei, possui um espaço de vegetação nativa gravado pela servidão florestal. Assim, o proprietário da fazenda ‘A’, para compensar a ausência do percentual de 5% de reserva legal, arrenda a área da fazenda ‘B’ que está sob o regime de servidão, de forma a complementar a percentagem que lhe faltava, observando, obviamente, os demais requisitos exigidos pelo Código.
Com isso, o proprietário da fazenda ‘A’ atenderá o percentual mínimo de reserva legal exigido pela lei e o proprietário da fazenda ‘B’, beneficiário da servidão, obterá vantagens econômicas em razão do referido arrendamento.
Todavia, os critérios para a compensação da reserva legal ainda dependem de regulamentação, conforme reza o inciso III, do artigo 44, do Código Florestal.
b) Cota de Reserva Florestal - CRF (artigo 44-B, C. Florestal):
Trata-se de outro mecanismo introduzido pela Medida Provisória nº 2.166-67 de 2001. É um título representativo (e negociável) de vegetação nativa sob o regime de
16
As outras possibilidades, que podem ser adotadas isoladas ou conjuntamente pelo proprietário ou possuidor de imóvel rural, cuja área de floresta tenha extensão inferior aos percentuais mínimos de reserva legal, são: recompor a reserva legal de sua propriedade e conduzir a regeneração natural da área de reserva legal (artigo 44, I, II e III, do Código Florestal).
17
Arrendamento rural é o contrato agrário pelo qual uma pessoa (arrendador) se obriga a ceder à outra (arrendatário), por tempo determinado, ou não, o uso e o gozo de imóvel rural, parte ou partes do mesmo, incluindo, ou não outros bens, benfeitorias e/ou facilidades, com o objetivo de nele ser exercida atividade de exploração agrícola, pecuária, agroindustrial, extrativa ou mista, mediante certa retribuição ou aluguel (art. 3º, do Decreto 59.566/66, que regulamentou a Lei 4.504/64 - Estatuto da Terra)
servidão florestal, de Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) ou reserva legal instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais estabelecidos no artigo 16, do Código Florestal (art. 44-B) 18.
O proprietário rural que possuir vegetação nativa em área de servidão florestal, de Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) ou reserva legal acima dos percentuais mínimos, poderá representar a vegetação que voluntariamente protegeu através de cotas e negociá-las com aqueles que desejam compensar a reserva legal de sua propriedade (art. 44, § 5º). Tal procedimento deverá ser similar a uma cédula hipotecária 19.
As características, a natureza e o prazo de validade desse título, assim como os mecanismos que assegurem ao seu adquirente a existência e a conservação da vegetação objeto das cotas serão dispostos em regulamento.
c) Não-incidência de ITR nas áreas de servidão florestal:
É mais um benefício econômico que a legislação concede ao proprietário que instituir servidão florestal em suas terras.
Para efeito de apuração do Imposto de Propriedade Rural (ITR), as áreas sob o regime de servidão florestal não são computadas como áreas tributáveis, conforme reza o artigo 3º, da Medida Provisória nº 2.166-67 de 2001, que introduziu a alínea “d”, no inciso II, do parágrafo 1º, do artigo 10, da Lei nº 9.393/1996, que dispõe sobre o ITR.
As áreas de preservação permanente e de reserva legal já não eram computadas para o cálculo do tributo em questão. Com o surgimento da servidão florestal, tal benefício foi corretamente estendido ao instrumento legal em comento.
4) Conclusão
A servidão florestal é um mecanismo novo no Direito Ambiental Brasileiro. É considerado por alguns como um avanço, por outros como um retrocesso.
Muitos entendem que a servidão florestal poderá se tornar uma boa ferramenta para a proteção e preservação de vegetação localizada em propriedade privada. Mas existem opiniões no sentido de que a compensação da reserva legal por áreas de servidão premiaria aqueles que desmataram além do permitido. Registra-se ainda a existência de críticas a respeito da compensação através das Cotas de Reserva Florestal, sob o fundamento de que tal procedimento desprezaria a biodiversidade do local.
A idéia da servidão florestal, ao nosso ver, é interessante, pois a proteção de vegetação nativa em terras particulares passaria a ser um negócio rentável, através da compensação prevista no parágrafo 5º, do artigo 44, da legislação florestal ora em estudo.
Entretanto, para não se transformar em uma figura meramente decorativa, tampouco se afastar dos interesses ambientais do nosso país, o sucesso do instituto da servidão florestal depende muito da regulamentação de vários dispositivos do Código Florestal, principalmente aqueles que se referem à compensação da reserva legal e às cotas previstas no artigo 44-B.
18
SILVA, Op. cit., p. 190 19
Para aumentar a eficácia da servidão florestal e de outros mecanismos criados pelo Código Florestal, sugere-se o quanto segue: (i) criação de um mercado formal de Cotas de Reserva Florestal; (ii) benefícios suplementares ao proprietário que instituir servidão florestal que tamponar áreas de preservação permanente e de reserva legal; (iii) incentivos tributários e econômicos para as servidões florestais eventualmente criadas no entorno de unidades de conservação; (iv) estímulos e apoio técnico para planejamento de áreas servidão florestal e de reserva legal que dêem enfoque a microbacia como um todo, bem como para a formação de corredores biológicos; (v) incentivos maiores às servidões permanentes ou de longa duração; (vi) critérios uniformes e viáveis regulamentando o regime de manejo florestal sustentável; (vii) apoio técnico, humano e financeiro aos órgãos ambientais, inclusive no que tange à fiscalização dos espaços especialmente protegidos, previstos no Código Florestal; (viii) regras para a extinção da servidão florestal temporária;
Vale acrescentar, por fim, que não enxergamos muitas vantagens se a servidão florestal de caráter temporário tiver um prazo de vigência muito curto. Tal situação também merece maiores esclarecimentos por parte do legislador.
É esperar para ver.
5) Bibliografia Consultada
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91.
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- SOUZA, Paulo Roberto Pereira de. A servidão Ambiental Florestal como Instrumento
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www.oab.org.br/comissões/coda/files/artigos{05449877-7D8B-4134-A3D5-DBE9A3BB8C99}_servidaoambiental.pdf. Acesso em: 28 de maio de 2004.
