PARECER/CONSULTA TC-010/2011
DOE 25.1.2012
PROCESSO - TC-4810/2008
INTERESSADO - PREFEITURA MUNICIPAL DE ALEGRE
ASSUNTO - CONSULTA
QUANTO AO ITEM 1 - NÃO CONHECIMENTO DA
CONSULTA
– AFASTADA A QUESTÃO AFETA À MATÉRIA
ELEITORAL ANTE A INCOMPETÊNCIA DA CORTE DE
CONTAS - QUANTO AO ITEM 2 - PODE O PODER
EXECUTIVO MUNICIPAL, POR LEI PRÓPRIA, CONCEDER
AUMENTO DO SALÁRIO MÍNIMO DEFINIDO POR LEI
NACIONAL AOS SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS,
MESMO QUE EXTRAPOLE OS LIMITES DA LEI DE
RESPONSABILIDADE FISCAL DEVENDO SER ADOTADAS
AS PROVIDÊNCIAS DEFINIDAS NO ARTIGO 169, §§3º E 4º
DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - AOS SERVIDORES QUE
RECEBAM MAIS DO QUE O SALÁRIO MÍNIMO, MEDIANTE
LEI PRÓPRIA, É POSSÍVEL CONCEDER REAJUSTE QUE
PROPORCIONE A ATUALIZAÇÃO DO RESPECTIVO
PLANO DE CARGOS E SALÁRIOS, MESMO NO PERÍODO
DE 180 DIAS ANTERIORES AO TÉRMINO DO MANDATO
DO CHEFE DO PODER, DESDE QUE OBSERVADOS OS
LIMITES PREVISTOS NOS ARTIGOS 16 E 20, DA LEI DE
RESPONSABILIDADE
FISCAL,
BEM
COMO
O
ESTABELECIDO NO ARTIGO 169, §1º, DA CONSTITUIÇÃO
DA FEDERAL.
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do Processo TC-4810/2008,
em que o Prefeito Municipal de Alegre, Sr. Djalma da Silva Santos, formula
consulta a este Tribunal, nos seguintes termos:
A consulta a que se pretende formular de forma primeira, se
baseia na possibilidade ou não de aplicação de Cargos e
Salários de Servidores Públicos Municipais, devidamente
apreciado e aprovado pelo Poder Legislativo, convertendo-se
em lei municipal com data anterior a 90 (noventa) dias do
pleito eleitoral. Ressalte-se por oportuno, que a lei municipal
traz a possibilidade de enquadramento, e consequentemente
com modificação salarial, no prazo de 90 (noventa) dias a
partir da data da publicação da lei, o que incidirá no período
que antecede as eleições municipais. É possível realizar o
enquadramento neste período eleitoral? Como segunda
formulação de consulta, tem-se a seguinte situação. No mês
de março do corrente ano, o salário mínimo nacional obteve
um reajuste no percentual de 09,21% (nove inteiros e vinte e
um pontos percentuais), que não foi repassado aos servidores
públicos municipais, por força da obediência aos limites de
gastos com pessoal inseridos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal. Com isto, a tabela de vencimentos do Plano de Cargos
e Salários, restou “achatada”, gerando valores idênticos para
níveis e padrões de vencimentos, especialmente aqueles de
menor valor, em desacordo com a referida lei, que determina
um percentual de 3% (três por cento) nas referências
horizontais, e 10% (dez por cento) entre os padrões verticais
de vencimento. Entretanto, nos dias atuais é possível a
concessão do percentual acima mencionado, sem que com
isto se ultrapasse os limites constantes na legislação
apontada. Sendo assim, é possível a concessão deste
percentual no período eleitoral, a fim de restabelecer o
distanciamento definido no Plano de Cargos e Salários?
Considerando que é da competência deste Tribunal decidir sobre consulta que
lhe seja formulada na forma estabelecida pelo Regimento Interno, conforme
artigo 1º, inciso XVII, da Lei Complementar nº 32/93.
RESOLVEM os Srs. Conselheiros do Tribunal de Contas do Estado do Espírito
Santo, em sessão realizada no dia quinze de dezembro de dois
mil e onze, à unanimidade, acolhendo o voto do Relator, Conselheiro em
substituição Marco Antonio da Silva, preliminarmente, conhecer parcialmente da
presente consulta, apenas quanto ao item 2, para, no mérito, respondê-la nos
termos da Instrução Técnica nº OT-C 08/2011, da 8ª Controladoria Técnica,
firmada pelo Controlador de Recursos Públicos, Sr. Lyncoln de Oliveira Reis,
abaixo transcrita:
I RELATÓRIO - Tratam os presentes autos de consulta formulada pelo Sr. Djalma da Silva Santos, Prefeito do Município de Alegre, no sentido de serem respondidas as seguintes indagações: [1] A consulta a que se pretende formular de forma primeira, se baseia nas possibilidade ou não de aplicação de Cargos e Salários de Servidores Públicos Municipais, devidamente apreciado e aprovado pelo Poder Legislativo, convertendo-se em lei municipal com data anterior a 90 (noventa) dias do pleito eleitoral. Ressalte-se por oportuno, que a lei municipal traz a possibilidade de enquadramento, e consequentemente com modificação salarial, no prazo de 90 (noventa) dias a partir da data da publicação da lei, o que incidirá no período que antecede as eleições municipais. É possível realizar o enquadramento neste período eleitoral? [2] Como segunda formulação de consulta, tem-se a seguinte situação. No mês de março do corrente ano, o salário mínimo nacional obteve um reajuste no percentual de 09,21% (nove inteiros e vinte e um pontos percentuais), que não foi repassado aos servidores
públicos municipais, por força da obediência aos limites de gastos com pessoal inseridos na Lei de Responsabilidade Fiscal. Com isto, a tabela de vencimentos do Plano de cargos e Salários, restou “achatada”, gerando valores idênticos para níveis e padrões de vencimentos, especialmente aqueles de menor valor, em desacordo com a referida lei, que determina um percentual de 3% (três por cento) nas referências horizontais, e 10% (dez por cento) entre os padrões verticais de vencimento. Entretanto, nos dias atuais é possível a concessão do percentual acima mencionado, sem que com isso se ultrapasse os limites constantes na legislação apontada. Sendo assim, é possível a concessão deste percentual no período eleitoral, a fim de restabelecer o distanciamento definido no Plano de Cargos e Salários? É o relatório. II REQUISITOS DE ADMISSIBILIDADE - Antes de adentrar ao mérito da questão, é mister apreciar se estão presentes os requisitos de admissibilidade. Com efeito, encontra-se o seguinte no art. 96 da Resolução TC nº 182/2002 (Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado do Espírito Santo - RITCEES): Art. 96. A consulta deverá revestir-se das seguintes formalidades: I – ser subscrita por autoridade competente; II – referir-se a matéria de competência do Tribunal; III – conter indicação precisa da dúvida ou controvérsia suscitada; IV – ser formulada em tese; V – conter o nome legível, a assinatura e a qualificação do consulente. No tocante ao requisito constante no inc. I, verifica-se que a definição de autoridade competente encontra suas balizas no art. 95, II, do referido diploma normativo: Art. 95. O Plenário decidirá sobre consultas quanto a dúvidas suscitadas na aplicação de dispositivos legais e regulamentares concernentes à matéria de sua competência, formuladas: II – no âmbito municipal, pelos prefeitos, presidentes de Câmaras, presidentes de Comissões Parlamentares da Câmara Municipal, dirigentes de autarquias, das sociedades de economia mista, das empresas públicas e das fundações instituídas e mantidas pelo Município. [grifo nosso] De fato, sendo o consulente Chefe do Poder Executivo Municipal, encontra-se atendido o primeiro
requisito. Verifica-se também que o referido dirigente está devidamente qualificado nos autos, donde consta seu nome legível e assinatura (inc. V). Por outro lado, quanto à matéria suscitada pelo consulente, verifica-se que o primeiro quesito não está adstrito à competência desta Corte, pois dispõe sobre dúvidas quanto à aplicação da legislação eleitoral, a serem respondidas pela justiça respectiva. Nesses termos, sugere-se que a presente consulta não seja conhecida quanto ao item 1. Quanto à matéria levantada no item 2, entende-se que há pertinência com a atuação deste Tribunal, pois argui a possibilidade de concessão de aumento para servidores públicos, decorrente de reajuste do salário mínimo em âmbito nacional, quando os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), outrora mais restritivos no Município, agora se apresentam passíveis de absorver o acréscimo. Ressalte-se, contudo, que o trecho do segundo questionamento que diz respeito ao fato de o reajuste ser concedido em ano eleitoral não é pertinente à jurisdição desta Corte de Contas, devendo ser encaminhada ao órgão competente. Constata-se, outrossim, que há indicação precisa da dúvida e que tal foi formulada em tese (art. 96, IV, RITCEES), conforme se depreende da leitura do Relatório. Sendo assim, deve ser conhecida a presente consulta quanto ao item 2, exceto quanto aos aspectos eleitorais. Por derradeiro, entende-se que resta atendida também a exigência do art. 95, caput, do diploma normativo em questão, que prevê a indicação de dispositivo legal ou regulamentar sobre o qual paire dúvidas , a saber, aqueles referentes aos limites de gasto com pessoal da LRF. Isto posto, reconhecendo que estão presentes os requisitos de admissibilidade da presente consulta somente quanto ao item 2, exceto quanto aos aspectos atinentes à legislação eleitoral, sugere-se o sugere-seu conhecimento. III MÉRITO - O questionamento trazido à baila pelo consulente deve ser encarado sob dois aspectos: a) Possibilidade de concessão de aumento aos servidores públicos que recebam o salário mínimo, mesmo diante da extrapolação dos
limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF); b) Possibilidade de concessão de reajuste aos servidores públicos que já recebam importância superior ao salário mínimo, baseado em lei própria para o caso, diante da reformulação dos limites de gasto por conta do aumento da arrecadação. Quanto à hipótese (a), o art. 7º, IV, da Constituição Federal (CF), ao regular o salário mínimo, estabelece que: Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social: [...] IV salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender as suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim; Tal dispositivo também é aplicado aos servidores públicos por força do art. 39, § 3º, da CF. Isso significa que, havendo lei nacional aumentando o valor do salário mínimo, tal acréscimo deverá ser repassado a esses agentes. Ocorre que o art. 37, X, da CF, estabelece que a fixação da remuneração deles deve se dar por lei (em sentido estrito), não sendo, portanto, automático o reajuste. Como bem exposto pelo consulente, os aumentos remuneratórios estão sujeitos aos limites da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF – LC n. 101/00), mormente os previstos entre os seus arts. 18 e 23. O controle de gasto com pessoal, aliás, é uma preocupação constitucional, pois é o art. 169, caput, que determina que esse tipo de despesa obedeça a parâmetros definidos em lei complementar. A LRF é, nesse sentido, o cumprimento dessa previsão. A dúvida surge, então, caso haja aumento do salário mínimo por lei nacional e a concessão dele no âmbito municipal proporciona extrapolação dos limites da LRF. Verificam-se duas normas constitucionais em conflito, uma que estabelece o salário mínimo e a outra que estabelece limites de gasto com pessoal. Nesse caso, Gilmar Mendes ensina que o intérprete deve fazer uso do princípio da concordância prática ou da harmonização. Por meio dele, deve-se adotar a solução que
otimize a realização de todos os bens constitucionalmente protegidos, mas que ao mesmo tempo não acarrete a negação de nenhum deles. Tal princípio deve ser considerado no momento da aplicação do texto, e no contexto dessa aplicação, para coordenar, ponderar e, afinal, conciliar os bens ou valores constitucionais em “conflito”, dando a cada um o que for seu. Assim, a idéia é ponderar os bens constitucionais em conflito, buscando harmonizá-los, de forma que, em princípio, a adoção de um deles não resulte na negação do outro. Por outro lado, pode acontecer que dessa conciliação decorra a necessidade de afastar a aplicação de uma das normas, uma vez que não há alternativas para a utilização de ambas. Mas ainda que isso aconteça, os valores em questão continuarão protegidos em tese, sofrendo restrições apenas no caso concreto, para que a saída mais razoável seja acolhida. Nesse sentido, é de grande valia o auxílio fornecido pelos princípios da razoabilidade/ proporcionalidade. Segundo Luís Roberto Barroso, razoável é “o que seja conforme à razão, supondo equilíbrio, moderação e harmonia; o que não seja arbitrário ou caprichoso; o que corresponda ao senso comum, aos valores vigentes em dado momento ou lugar”. E acrescenta que a doutrina alemã enumera três subprincípios decorrentes deles: adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. A idéia é, então, ponderar na situação concreta o bem constitucional que merece acolhida. Isso significa que as consequências da utilização de um em detrimento do outro devem ser avaliadas, a fim de verificar o que é mais razoável, proporcional. A norma que define o salário mínimo constitui um direito social, em que se exige do Estado um comportamento que propicie ao indivíduo o atendimento de “suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social”. É justamente nesse sentido que o Poder Público possui a obrigação constitucional de garantir reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo. Vale destacar que o referido direito social realiza um princípio fundamental da
República Federativa do Brasil, que é o da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF). Por outro lado, a norma constitucional que define o controle de gastos com pessoal no âmbito da Administração Pública possui forte apelo moral, pois desestimula a conduta daqueles que a fazem de “cabide de emprego”. Noutro caminho, relaciona-se também ao princípio da eficiência, pois busca otimizar o gasto público, permitindo que haja maiores possibilidades de investimentos em outras áreas. Pelo princípio da harmonização, busca-se inicialmente uma solução que permita a aplicação das duas normas em conflito, sem negar qualquer uma delas. O deslinde da questão parece estar no próprio art. 169, da CF. Em seus §§ 3º e 4º, encontra-se o seguinte: § 3º - Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II – exoneração dos servidores não estáveis. § 4º - Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. [grifo nosso] Nesses termos, para garantir a concessão do salário mínimo a todos os servidores sem exceder os limites da LRF, deve-se realizar cortes de despesa com a extinção dos respectivos cargos, restando vedada a criação de novo cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos (art. 169, § 6º, da CF). Assim, a opção constitucional para a contenção de gastos é reduzir o quadro de pessoal para conceder o aumento do salário mínimo, até porque esta norma, de cunho social, atinge um elevado número de pessoas. Nesse sentido, segue
posicionamento do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, por meio da Decisão TC n. 16/07 proferida em Consulta: Decidiu o Tribunal de Contas do Estado, à unanimidade, em sessão ordinária realizada no dia 10 de janeiro de 2007, responder ao Consulente nos exatos termos propostos pela Coordenadoria de Controle Externo deste Tribunal, como segue: “1. O pagamento de remuneração a servidor público em valor nunca inferior ao do salário mínimo legal é obrigação de ordem constitucional, que não poderá ser recusada pela Administração Pública, ainda que o Poder ou órgão a que o servidor esteja vinculado tenha ultrapassado, ou venha a ultrapassar, por conta do reajuste do salário mínimo, o limite para as despesas com pessoal estabelecido no artigo 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101/2000); ademais, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 22, inciso I, excetua da vedação de concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título, quando a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite referido no artigo 20, aqueles derivados de sentença judicial ou determinação legal (a exemplo do pagamento do salário mínimo) ou contratual, como também os decorrentes da revisão geral anual prevista no inciso X do artigo 37 da Constituição Federal; 2. Havendo extrapolação dos limites legais para despesas com pessoal (artigo 20 da LC nº 101/2000), caberá à administração do Poder ou órgão adotar, entre outras, as medidas previstas nos §§ 3º e 4º do artigo 169 da Constituição Federal, para eliminar o percentual excedente nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro (LC nº 101/2000, artigo 23, caput).” (Proc. TC n. 060487-1, Conselheiro Relator: Carlos Porto, Tribunal Pleno). [grifo nosso] O art. 23 da LRF, por outro lado, até admite outros meios de contenção de despesa, como p. ex., a redução dos vencimentos de titulares de cargos comissionados (§ 1º) e da jornada de trabalho com o respectivo abatimento da remuneração nos demais casos (§
2º). Tais dispositivos claramente objetivam a manutenção dos cargos e, conseqüentemente, de seus titulares, evitando a medida mais drástica, que é a extinção deles. Contudo, esses comandos são de constitucionalidade duvidosa, pois a CF, em seu art. 37, XV, estabelece que os subsídios e os vencimentos dos servidores públicos são irredutíveis. Há, inclusive, questionamento a esse respeito no STF por meio da ADI n. 2238. Nesse caminho, a solução para o excesso de gasto com pessoal, decorrente do aumento do salário mínimo, é realmente a extinção de cargos públicos, na forma do art. 169, §§ 3º e 4º, da CF, não sendo possível se falar no afastamento do citado direito social para obedecer aos limites da LRF. Na realidade, a idéia é conceder o acréscimo remuneratório ao salário mínimo sem deixar de cumprir a LC n. 101/00, o que foi possível demonstrar com a argumentação supra. Quanto à hipótese (b), questiona-se a possibilidade de concessão de reajuste aos servidores públicos que já recebam importância superior ao salário mínimo, baseado em lei própria para o caso, diante da reformulação dos limites de gasto por conta do aumento da arrecadação. Segundo o consulente, a idéia é atualizar o plano de cargos e vencimentos dos servidores. Ora, se os limites da LRF es tão sendo atendidos, não há óbices, em princípio, à concessão do aumento. Deve-se, contudo, observar o parágrafo único do art. 21 da referida lei, que assim estabelece: Art. 21. É nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e não atenda: I — as exigências dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no § 1º do art. 169 da Constituição; II — o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo. Parágrafo único. Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão referido no art. 20 [grifo nosso]. A expressão “nulidade de pleno direito”, segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, “é utilizada quando a própria lei já define, com precisão, os vícios que atingem
o ato, gerando nulidade que cabe à autoridade apenas declarar, independentemente de provocação”. Nesses casos, não há que se falar em convalidação, pois não se trata de caso de nulidade relativa, mas absoluta. A referida autora destaca, ainda, que a intenção do legislador ao estabelecer a regra do parágrafo único foi: [...] impedir que, em fim de mandato, o governante pratique atos que aumentem o total de despesa com pessoal, comprometendo o orçamento subseqüente ou até mesmo superando o limite imposto pela lei, deixando para o sucessor o ônus de adotar as medidas cabíveis para alcançar o ajuste. No mesmo sentido, Kiyoshi Harada esclarece que: Essa disposição de lato teor ético coíbe a ação danosa do governante. Visa colocar um ponto final no festival de benesses com que eram contempladas determinadas categorias de servidores públicos, no final de governo, com o objetivo de deixar uma boa lembrança e, às vezes, criar embaraços ao sucessor oposicionista. Para não incorrer na proibição estabelecida no parágrafo único, do art. 21, da LC n. 101/2000, portanto, é importante identificar o que o legislador entendeu como ato que aumenta a despesa com pessoal. Segundo Harada, nesse conceito estão inseridos os atos constitutivos de direitos praticados no período em questão, como p. ex., a concessão de adicional a servidores públicos com base em lei aprovada nesse interregno. A contrario sensu, não estariam proibidos, segundo o citado autor, a concessão de benefícios a servidores autorizados por lei pretérita. Isso porque o ato constitutivo teria ocorrido antes do período restritivo, restando para ocasião ulterior somente os atos executórios, de natureza declaratória. Na hipótese em tela, portanto, se o reajuste remuneratório tiver sido aprovado por lei anterior ao período de 180 dias, nada obsta que seja concedido nesse interregno, haja vista que o pagamento é ato meramente executório, de natureza declaratória. Maria Sylvia Di Pietro, por sua vez, vai além e argumenta que não estão vedados pelo dispositivo em comento os atos de investidura ou os reajustes de vencimentos ou qualquer outro tipo de ato que acarrete aumento de despesa,
mas sim o aumento de despesa com pessoal no período assinalado. Nesses termos, a referida autora sustenta que: [...] nada impede que atos de investidura sejam praticados ou vantagens pecuniárias sejam outorgadas, desde que haja aumento da receita que permita manter o órgão ou Poder no limite estabelecido no art. 20 ou desde que o aumento da despesa seja compensado com atos de vacância ou outras formas de diminuição da despesa com pessoal. Nesses termos, desde que atendidos os limites estabelecidos no art. 20, da LRF, quaisquer atos de pessoal podem ser praticados no período de 180 dias anteriores ao término do mandato do Chefe do Poder. Assim, considerando que a intenção do legislador, ao editar o art. 21, parágrafo único, da LRF, era impedir o aumento excessivo de gastos com pessoal no final do mandato, de forma a evitar para o próximo governante uma herança indesejada, a referida autora entende que, observados os limites supracitados, não há óbices para a prática de atos constitutivos de direitos, inclusive os decorrentes de lei aprovada no período definido na norma em questão. É importante salientar, ainda, o disposto no art. 16, da LRF, que acrescenta outros requisitos aos já citados: Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. [grifo nosso] Por fim, destaca-se o art. 169, § 1º, da CF, que exige dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes. Nesse sentido, vale destacar posicionamento do Tribunal de Contas da União (TCU), por meio do Acórdão n. 1106/2008: [...] 11. Conforme se verifica do dispositivo transcrito, o caput do artigo 21 estabelece a nulidade do ato que provoque aumento da despesa com pessoal, em sentido genérico, dando a
entender, em princípio, que a vedação alcançaria todo e qualquer ato que represente aumento de despesa. Todavia, esse entendimento resultaria na inviabilização da atividade estatal na execução dos serviços que devem ser prestados à coletividade, uma vez que a administração pública estaria impedida, inclusive, de praticar atos de continuidade administrativa, desde que deles resultasse aumento de despesa com pessoal. Assim, o ato será nulo se, além de provocar aumento de despesa, também desatenda as exigências dos arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101/2000, o disposto no art. 37, inciso XIII, e art. 169, § 1º, da Constituição Federal e o limite legal de comprometimento aplicado às despesas com pessoal inativo. 12. As exigências estabelecidas pelos mencionados dispositivos legais e constitucionais consistem em: a) observância aos instrumentos de planejamento no que se refere às metas de despesa fixadas, mediante análise prévia dos atos de aumento de despesa envolvendo não só o exercício em questão, mas também os dois subsequentes, bem como o pronunciamento prévio do ordenador de despesa, na forma de declaração, no sentido da adequação financeira e orçamentária dos atos com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 16 da Lei Complementar nº 101/2000); b) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que devam entrar em vigor e nos dois subsequentes, relativamente aos atos que criem ou aumentem despesa obrigatória de caráter continuado, e comprovação
de que esses atos não comprometem as metas fiscais previstas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (art. 17 da Lei Complementar nº 101/2000); c) comprovação de que os atos não têm relação com vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias dos servidores públicos (art. 37, inciso XIII, da Constituição Federal); d) confirmação prévia da existência de dotação orçamentária suficiente para atender às despesas correspondentes, bem como autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias
(art. 169, § 1º, da Constituição Federal). 13. Já o preceito contido no parágrafo único do referido art. 21, além do cunho de moralidade pública implícito no citado dispositivo legal, visa coibir a prática de atos de favorecimento relacionados com os quadros de pessoal, mediante concessões em final de mandato (contratações, nomeações, atribuição de vantagens etc.), no sentido de evitar o crescimento das despesas de pessoal, o conseqüente comprometimento dos orçamentos futuros e a inviabilização das novas gestões. 14. Entretanto, apesar de ser direcionado a todos os administradores públicos, o citado dispositivo, da mesma forma que o caput do artigo 21, não pode ser interpretado literalmente, sob pena de inviabilizar a administração nos últimos 180 dias da gestão de seus dirigentes, uma vez que, se assim fosse, nesse período, estariam impedidos de realizar qualquer tipo de ato que resultasse aumento de despesa. Des sa forma, considerando que o objetivo da norma contida no Parágrafo único do art. 21 da Lei Complementar nº 101/2000 é assegurar a moralidade pública, não pode ela atingir as ações dos administradores voltadas para o atingimento das metas previstas no planejamento do órgão. 15. As sim, para que haja a incidência da vedação prevista no mencionado dispositivo legal, com a conseqüente nulidade dos atos, é necessário que estes se apresentem conjugados dos seguintes pressupostos: resultar aumento da despesa com pessoal, refletir ato de favorecimento indevido e ser praticado nos 180 dias que antecedem o final do mandato. 16. Como consequência lógica, a nulidade prevista deixa de incidir sobre os atos de continuidade administrativa que, guardando adequação com a lei orçamentária anual, sejam objeto de dotação específica e suficiente, ou que estejam abrangidos por crédito genérico, de forma que, somadas todas as despesas da mesma espécie, realizadas e a realizar, previstas no programa de trabalho, não sejam ultrapassados os limites estabelecidos para o exercício, com compatibilidade com o Plano Plurianual e a com a Lei de Diretrizes Orçamentárias [grifo nosso]. [...] Isto posto, conclui-se que a concessão de reajuste aos
servidores públicos que já recebam importância superior ao salário mínimo, anteriormente proibido por conta da extrapolação dos limites da LRF, pode acontecer por meio de lei em sentido estrito/formal, diante da reformulação dos limites de gasto por conta do aumento da arrecadação. Tal lei pode, inclusive, ser aprovada durante o período de 180 dias anteriores ao término do mandato do Chefe do Poder, desde que observados os limites previstos no art. 20, da LRF, bem como o estabelecido no art. 16 do mesmo diploma legal e no art. 169, § 1º, da CF. IV CONCLUSÃO - Por todo o exposto, opina-se no sentido de que seja conhecida a presente consulta somente quanto ao seu item 2, exceto quanto à questão atinente à legislação eleitoral, que não diz respeito à esfera de competência desta Corte de Contas. Quanto ao mérito, com base nos princípios da harmonia (concordância prática), da razoabilidade e da proporcionalidade, sugere-se que: a) é possível conceder aos servidores públicos municipais, por lei própria, o aumento do salário mínimo definido por lei nacional, mesmo que isso extrapole os limites da LRF, devendo ser adotadas as providências definidas no art. 169, §§ 3º e 4º, da CF, para que tais sejam observados; b) é possível conceder aos servidores públicos municipais que recebam mais do que o salário mínimo, por lei própria, reajuste que proporcione a atualização do respectivo plano de cargos e salários, mesmo no período de 180 dias anteriores ao término do mandato do Chefe do Poder, desde que observados os limites previstos no art. 20, da LRF, bem como o estabelecido no art. 16 do mesmo diploma legal e no art.169, § 1º, da CF.
