UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DOUGLAS VINICIUS FRANCO
Governança e Políticas Públicas: uma revisão
Volta Redonda
2016
Governança e políticas públicas: uma revisão1 Autor: Douglas Vinicius Franco
Resumo:
O presente artigo visa introduzir ao leitor um panorama acerca da governança, visto que essa nova modalidade de governo se mostrou um campo frutífero no segmento da pesquisa, abarcando inclusive diferentes áreas do conhecimento. Complexa pela dinâmica dos atores dentro de redes existentes nas intermediações entre o público e o privado e abrangendo do direito à sociologia, a governança vem se constituindo como um tema recorrente nas agendas de pesquisa no campo das políticas públicas. Dentro desse campo, discutiremos quais são as principais características das redes de políticas públicas dentro do processo de elaboração, decisão e, principalmente, da implementação de políticas públicas pelo Estado. A aproximação entre os conceitos permitirá ao leitor notar as principais relações estabelecidas entre a governança e o processo de implementação de políticas públicas. Para tanto, é necessário conhecer os conjuntos de relações, horizontais e verticais, compreendidas dentro do processo de políticas públicas. Deste modo, será possível elucidar que a coordenação estatal é um mecanismo fundamental para a implementação das políticas públicas. Indo além, a importância da coordenação fica ainda mais evidente quando analisamos as teorias nacionais sobre as capacidades estatais de implementar a política pública no âmbito local.
Palavras-Chave: governança, implementação, políticas públicas Abstract:
This article objective is to introduce the reader a panorama about governance, since this new modality of government has proved to be a prominent field in the research segment, encompassing different areas of knowledge. Complexed by the dynamics of the actors within existing networks in the intermediation between public and private and encompassing the law studies until sociology, governance has become a recurring theme in research agendas in the field of public policies. Inside this field, we will discuss what are the main characteristics of public policy networks in the process of elaboration, decision and mainly the implementation of public policies by the State. The approximation between the concepts will allow the reader to notice the main relations established between the governance and the process of implementation of public policies. For this, it is necessary to know the sets of relations, horizontal and vertical, understood within the process of public policies. In this way, it will be possible to elucidate that state coordination is a fundamental mechanism for the implementation of public policies. Going further, the importance of coordination becomes even more evident when we analyze national theories about state capabilities to implement public policy at the local level.
Key words: governance, implementation, public policy
1 Trabalho aprovado no Congresso de Administração, Sociedade e Inovação (CASI) e na “VII Jornada
Introdução
Nos últimos anos, a governança vem se constituindo como um importante objeto de estudo. De maneira geral, a governança se identifica com os mais diversos mecanismos decisórios disponibilizados para que os cidadãos possam atingir suas preferências e conquistar demandas. É sob uma realidade globalizada que os interesses, instituições e atores se multiplicam e se pluralizam reconfigurando o cenário decisório das políticas. São produtos dessa pluralidade as disputas políticas, as pautas dos movimentos sociais, o interesse da iniciativa privada e dos poderes públicos que buscam alcançar suas expectativas dentro de uma ação conjunta.
A governança supõe alterações nos modos de relação entre o Estado e a sociedade, buscando intermediar os diferentes interesses, recursos e visões dos atores políticos e sociais. Essa “nova modalidade de governo” adquire, a partir da década de 1990, expressiva importância na designação do processo específico que abarca as agendas dos atores estatais e não estatais, servindo como importante elo de ligação entre a sociedade civil e o Estado.
Governança é um termo polissêmico, disputado e sujeito a uma diversidade de interpretações. A polissemia envolvida no conceito de governança torna impossível qualquer definição apriorística. Por esse motivo, este trabalho faz uma breve revisão sobre a literatura de governança, focando na complexidade dos atuais cenários que cercam o processo decisório da implementação das políticas públicas.
Para alcançar o objetivo dessa obra, será necessário uma breve contextualização e apresentação de algumas perspectivas teóricas relacionadas à governança. A ideia inicial é tornar compreensível a importância que as mudanças nas dinâmicas da sociedade e no modus operandi do Estado representaram para a perspectiva da governança, uma vez que estes dois acontecimentos favoreceram novos arranjos de interação entre o público e o privado nos processos políticos, essencialmente os que envolvem à tomada de decisão.
Essa nova configuração de processos decisórios que se pulverizam e não reconhecem fronteiras serviram de suporte para a formação das redes de governança. Com relação a essas redes, é importante identificar as posições que os atores políticos e sociais ocupam, pois tais posições são reveladoras de alguns de seus comportamentos específicos. Outra característica das redes é o sistema de relações horizontais, capazes de fugirem aos padrões de operação do Estado, transformando o mesmo em mais um ator das dinâmicas de interação.
Essas informações, em suma, possibilitam vislumbrar o grau de complexidade existente em torno do processo de implementação de políticas públicas. A tomada de decisão, essência da implementação, é dependente de uma estrutura vertical de comando que, no entanto, se mostra altamente permeável aos interesses da sociedade.
Assim, o objetivo deste trabalho é elucidar a complexidade da implementação de políticas públicas no novo contexto de governança, uma vez que o Estado se vê reduzido em suas capacidades de implementar políticas. Neste trabalho, destacarse-á o papel do Estado na coordenação dos atores sociais, que operam através de
relações horizontais nas redes de governança, e das hierarquias verticais de suas próprias instituições para obtenção da efetividade na implementação de suas respectivas políticas.
Além desta breve introdução, o presente artigo está dividido em cinco partes. A segunda parte apresenta as principais correntes teóricas sobre governança, elucidando enfoques de diversos autores que são vistos como referência para o estudo do conceito em questão. A terceira parte discute as redes de políticas públicas e sua relação com o Estado e com o governo. A quarta parte contextualiza o processo de formulação e implementação de políticas públicas, face a essa nova realidade global de governo, que alimenta um arranjo de coordenação vertical e horizontal dentro do processo de políticas públicas. A quinta parte traz algumas discussões e proposições de novas bases teóricas abordadas pela agenda de pesquisa brasileira. Por fim, o trabalho é seguido por uma conclusão.
Contextualização e perspectivas teóricas
Segundo alguns autores neoclássicos, a década 1970 foi marcada por um governo sobrecarregado e pela ingovernabilidade da sociedade. Era necessário compreender a maneira como o Estado fazia a gestão do que estava em seu entorno, analisando suas capacidades através de estudos que envolviam sua economia política e a composição de sua sociedade civil. Para as duas décadas seguintes, novos agravantes surgiram: é evidenciada a crise financeira do Estado, que prejudicou especialmente os países periféricos.
O conceito de “governança” enquanto expressão de um arranjo decisório não hierárquico de produção e implementação de políticas públicas começa a se difundir com a crise do Estado que emergiu no pós Segunda Guerra Mundial, caracterizado pela regulação da economia e pela produção de políticas de bem-estar. Assim, os novos arranjos de governança consistiram, segundo Pierre e Peters (2000), em delegar aos atores privados e grupos organizados da sociedade civil as atividades de prestação de serviços públicos.
A dependência do mercado e da sociedade civil crescem e o novo modelo de governança passa a ser uma resposta lógica para as crises do Estado. A parceria público-privada torna-se uma alternativa para a falta de poder regulatório do Estado e escassez de recursos. Nesse movimento, o Estado passa a ser menos autossuficiente e mais inclinado a atuar através de atores privados, assumindo papel de coordenador das relações.
A nítida mudança ideológica para o mercado, advinda das estratégias adotadas, permitiu a invasão do capital privado na esfera pública e como consequência obteve-se a supressão do papel interventor do Estado. A política deixa de ser parte da solução e se torna parte do problema no âmbito das relações entre Estado e sociedade. Outro aspecto ainda mais nefasto desta mudança de paradigma se refere a cultura política, que passa de coletivista para individualista, à medida em que as políticas dos governos liberais de Ronald Reagan nos Estados Unidos e Margaret Thatcher no Reino Unido começam a se difundir para as demais nações (PIERRE; PETERS, 2000).
Para afirmar a concretude da nova forma de governo, ganha força o novo movimento de renovação da gestão pública, conhecida como a “nova gestão pública”. Este modelo forneceu munição ideológica para que o setor público adotasse estratégias de desoneração das suas obrigações com a provisão de serviços e equipamentos públicos, especialmente nos níveis locais de governo.
A ênfase em um Estado “enxuto, flexível e barato” surgiu como uma panaceia para recuperar a competitividade das economias ao desobrigar o Estado de suas funções redistributivas. Em outras palavras, o Estado passa a ser caracterizado como regulador e fiscalizador, promovendo apenas atividades que lhe são exclusivas e delegando as atividades de provisão de serviços públicos a atores não estatais. Tal característica acarreta a fragilização das especificidades políticas e culturais finalísticas do setor público (PIERRE; PETERS, 2000).
Algumas teorias sobre governança apontam que governar é algo basicamente “unidirecional”. Contudo, um novo modelo “bidirecional” deve considerar aspectos, problemas e oportunidades, tanto do sistema de governo, quanto do sistema a ser governado (KOOIMAN, 2003). Com isso, as fronteiras existentes entre as responsabilidades públicas e as privadas se transformam em um objeto de interação; onde começa o governo e onde acaba a sociedade se tornou mais difícil de diferenciar, tornando visível a percepção de complexidade das novas atividades de governo. Nessa discussão importa destacar a contextualização da governança, dando relevância aos atores que compõem as redes localizadas nas intermediações das relações entre Estado e sociedade.
O termo “rede” é utilizado para descrever os mais diversos atores interdependentes envolvidos na prestação de serviços, sendo estas redes compostas por organizações que intercambiam recursos (por exemplo dinheiro, conhecimentos, informações) para maximizar sua influência sobre os resultados e alcançar seus objetivos (RHODES, 1997). As redes são “uma forma peculiar de coordenação da atividade econômica” (POWEL, 1991), de modo que elas se apresentam como alternativa para que os atores de mercado e as hierarquias se sobressaiam sobre os limites dos setores públicos, privado e voluntário (RHODES, 1997). Portanto, em poucas palavras, as redes atuam desenvolvendo suas próprias políticas, através de um conjunto de relações horizontais coordenadas que visam modelar seu entorno.
Retomando o que se discutiu anteriormente, quanto mais o Estado flexibiliza suas relações através do modelo de gestão gerencial, mais graus de liberdade são adquiridos pelos atores da sociedade civil no sentido de influenciar o processo decisório das políticas. Toda essa complexidade existente nas redes de atores organizados faz com que um simples questionamento, como por exemplo, “quem governa?”, apresente múltiplas respostas, que em muitos casos, não são nem um pouco simples.
Para além dos enfoques realizados à luz do Estado e da sociedade, as instâncias multinível se mostram relevantes para a discussão da governança, além de serem instrumento de elevada importância para o processo de coordenação das atividades estatais. Enquanto instâncias supranacionais, importa destacar a
influência do Banco Mundial e da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico). Nos anos oitenta, essas organizações promoveram políticas de ajuste estrutural, principalmente em países periféricos, ignorando na maioria dos casos o contexto local e as condições políticas dos países em questão (MARQUES, 2013).
Na Europa, a influência da União Europeia (UE) reflete a erosão das capacidades nacionais de governo nos mercados europeus integrados, uma vez que as empresas são capazes de oferecerem seus produtos por toda a extensão da UE (SCHARPF, 2001), dificultando a atuação do Estado na regulação econômica e em outras áreas estratégicas. Em grande medida, as lógicas dessas instituições se apresentam como processos de mundialização contraditórios e compostos por atores transnacionais que operam fora as injunções de governo. Isso requer plena capacidade de coordenação por parte do Estado, além da criação de novas agências para promoção de boas práticas, construindo estruturas de incentivo e instituições regulatórias para liderar os mais diversos atores que estão dispersos pelas redes de governança, incluindo o próprio Estado, para que dessa maneira o interesse público possa prevalecer (MARQUES, 2013).
As teorias de governança são inúmeras e seus reflexos são aplicados diretamente sobre as capacidades de o governo exercer a tomada de decisão. Não obstante a notoriedade do papel do Estado, a governança supõe não só as modificações das relações estabelecidas entre Estado e sociedade, significa também uma nova forma de governar, com maior nível de cooperação entre os atores públicos e privados no processo decisório das políticas (MAYNTZ, 2001). Portanto, é a substituição de um modelo antigo “por novas formas de regulação baseadas em negociação e coordenação, incluído persuasão, mediante as quais os responsáveis públicos tratam de mobilidade de recursos políticos dispersos entre atores públicos e privados” (MORATA; HANF, 2000).
Após esse breve inventário de perspectivas teóricas sobre governança, passaremos a discutir as redes de políticas públicas.
Estado, governo e redes de políticas públicas
Vimos que a governança se apresenta como um frutífero campo de pesquisas, dando margem para debates e possibilitando a criação de novas teorias. Embora o campo seja amplo e promissor, não é objetivo desse artigo seguir demonstrando exemplares de redes de governança, mas sim demonstrar os mecanismos de operação das redes de políticas públicas dentro do seu processo decisório. É importante destacar que a essência da teoria sobre as redes de políticas públicas está construída sobre os conceitos da ciência política.
A ciência política é notadamente conhecida por ser a “teoria da decisão”, uma vez que ela se preocupa com o cálculo dos custos e benefícios e pela otimização dos efeitos das decisões. Essa teoria é centrada na figura de um ator principal, que toma as decisões e tem por objetivo “a sistematização de todas as políticas possíveis, para uma análise sistemática similar das consequências de cada alternativa possível e para uma eleição política para servir metas e objetivos
separadamente” (BRAYBROOKE; LINDBLOM, 1963). O modelo das políticas públicas consiste em fases, a saber: a formulação, a decisão e a implementação.
Do ponto de vista dos tomadores de decisão, é válido ressaltar que não existe uma situação de informação plena, o que determina a “racionalidade limitada” das políticas públicas. Portanto, os processos políticos podem ser imprevisíveis em virtude das informações incompletas e falta de claridade de valores (BRAYBROOKE; LINDBLOM, 1963). Boa parte da literatura sobre a implementação e os instrumentos de política pública estão igualmente incluídas no enfoque da racionalidade limitada do tomador de decisões (KLIJN; KOOPENJAN; TERMEER,1995).
A análise se torna mais interessante da década de 1970 em diante, onde novas teorias surgiram, apontando que a política pública é o resultado de interações estabelecidas entre atores diversos que buscam influenciar o processo político a fim de garantir uma direção favorável aos seus “repertórios de ação coletiva” (TILLY, 2010). Como exemplo dessas teorias temos o modelo da “lata de lixo” de Cohen, March e Olsen (1972); o “enfoque da interação” tecido pelos autores Lindblom e Cohen (1979), e por último, as “teorias de definição de agenda” propostos por Cobb e Elder (1983).
As redes de governança apresentam elevado grau de complexidade, devido às dinâmicas sociais e a diversidade de atores existentes em sua composição. Nessa mesma linha de raciocínio são estabelecidos os processos de política pública dentro das redes, uma vez que diferentes atores influenciam no processo de tomada de decisão, suas preferências não são fixas e as interações complexas de diferentes formas geram ações estratégicas com percepção dos problemas e das soluções, que mudam com o tempo (KLIJN; KOOPENJAN; TERMEER, 1995).
O interesse recente e repentino em torno do conceito de redes de políticas públicas pode ser caracterizado pela tentativa de contextualização do enfoque do processo de políticas públicas. Nas décadas de 1970 e 1980, autores como Fritz Scharpf (1978) colocaram em dúvida a utilidade de um único decisor, concluindo que “é pouco provável, senão impossível, que uma política pública com um mínimo de relevância poderia resultar do processo de eleição de um único ator”. A formação de políticas e sua implementação são, indubitavelmente, “resultados de interações entre uma pluralidade de atores distintos com interesses, objetivos e estratégias distintas” (SCHARPF, 1978). Fica evidente que o novo modelo de múltiplos atores está presente no processo das políticas públicas. Os padrões se alteram e o Estado passa a ser mais um ator nas redes, devendo coordenar as relações através de suas capacidades organizativas.
Para Morgan (1986), a organização é “um padrão de tarefas bem definidas, organizadas de maneira hierárquica por linhas de mando e comunicação definidas com precisão”. Em outras palavras e aplicando ao contexto do Estado: são unidades com objetivos claros, com uma estrutura de autoridade bem definida que domina seus processos, além de procedimentos organizados com comunicação, controle e coordenação, em uma espécie de governança verticalizada. Grande parte das visões sobre as formas hierárquicas de governo está centrada na teoria da burocracia de Max Weber.
A sociologia das organizações contribuiu de forma decisiva para o estudo do ambiente circundante das organizações. A organização responde de maneira estratégica ao seu entorno segundo sua necessidade de adaptar-se aos processos de mudança (MINTZBERG, 1979). Isso caracteriza a análise interorganizacional, onde as relações estabelecidas e os intercâmbios de recursos são desenvolvidos para assegurar a coordenação entre organizações (KLIJN; KOOPENJAN; TERMEER,1995).
Segundo os autores Rogers e Whetten (1982), existem três tipos de coordenação: o ajuste mútuo, a aliança e a coordenação corporativa. No ajuste mútuo, a interação é voluntária, mais ou menos espontânea e se baseia em regras informais. Na segunda, a aliança representa uma situação em que não existe nenhuma autoridade e a coordenação ocorre através de regras negociadas. Por último, são de natureza corporativa as estratégias de coordenação que ocorrem quando as organizações desenvolvem estrutura de autoridade conjunta que transpassam parte de sua autonomia.
A literatura de políticas públicas se preocupa fundamentalmente em estudar as relações entre as agências governamentais e as organizações privadas, além de observar até que ponto estas mesmas relações influenciam na elaboração das políticas públicas. O poder é igualmente distribuído na sociedade, ou está concentrado em um grupo relativamente pequeno de atores que dominam a maioria dos processos decisórios? O processo político se assemelhava a um “mercado”: os atores dispõem de relativo grau de liberdade para entrar em uma arena de negociações que envolve diferentes atores de distintos interesses. Como resultado dessa discussão, surge a investigação centrada nas relações das agências governamentais e grupos de pressão acerca do processo de elaboração e implementação da política pública (JORDAN, 1990).
Nos Estados Unidos, durante as décadas de 1950 e 1960, a relação entre grupos de pressão e suas agências governamentais foi investigada, centrando seu enfoque nos atores que influenciam o processo de fixação da agenda política (COBB; ELDER, 1983). A investigação alemã, por sua vez, teve início em meados dos anos setenta, na crista do debate sobre os arranjos de intermediação dos interesses nas democracias capitalistas, destacando o debate sobre o pluralismo e o neocorporativismo (SCHMITTER; LEHMBRUCH, 1979; LEHMBRUCH;
SCHMITTER, 1982).
Cabe ainda destacar o conceito de subsistema e subgoverno para explicar a dimensão vertical e horizontal da governança. O primeiro surgiu nos anos sessenta e foi introduzido por Freeman (1965), referindo-se aos “padrões de interações, atores ou envolvidos na tomada de decisões, especialmente na política”. A ideia de subsistema foi mais desenvolvida por Ripley e Franklin (1987) que, todavia, preferiram utilizar o termo “subgovernos”, significando “grupos de indivíduos que de fato tomam a maior parte das decisões rotineiras em alguma área fundamental da política”. De maneira ampla, o conceito de subgoverno e subsistema são adotados para indicar padrões de interação em áreas de políticas públicas (JORDAN, 1990).
Em trabalho mais recente, Milward e Wamsley (1985) adotam um conceito amplo e dinâmico para os subsistemas. O subsistema apresenta uma estrutura vertical, que é de grande importância para a implementação de programas de políticas públicas, além de uma horizontal, que é formada por representantes de grupos de interesse, burocratas e políticos. A estrutura vertical apresenta elevada relevância para o processo de políticas públicas, uma vez que “os programas governamentais se unem aos profissionais do programa e/ou associados em todas as camadas de governo em autocracias funcionais verticais”. Desta perspectiva, o conceito de subsistemas se liga ao conceito das redes, exigindo cooperação e coordenação entre atores para consecução de seus objetivos. Rhodes (1992) ainda amplia a contribuição para esse debate ao inferir que as relações entre as hierarquias que compõem as redes são como um jogo complexo em que vários níveis de governo são interdependentes e que intercambiam recursos.
Governança e implementação de políticas públicas
É através de uma aproximação entre os enfoques da governança e das redes de políticas públicas que se consegue vislumbrar a natureza interativa da implementação, revelando a importância do contexto institucional para o seu processo decisório. Portanto, para que o Estado possa coordenar as interações existentes no ambiente das redes de políticas públicas, faz-se necessário que todo seu aparato institucional tenha como característica a manutenção de relações relativamente estáveis entre suas organizações, mantendo fluxo de recursos em prol do desenvolvimento delas. Isso se justifica, pois na ótica da governança as organizações governamentais já não são o ator de direção central na consecução dos processos de políticas públicas.
Grande parte das teorias de governança apontam que o poder está relacionado ao ator que dispõe de maiores recursos, impedindo que os demais atores da rede tenham igual poder. Rompendo com os enfoques mais tradicionais, a simples gestão dos atores dentro da rede não mais se aplica. As atividades de gestão estão dirigidas a melhorar e manter a interação entre os diferentes atores envolvidos, deste modo, as organizações governamentais não apenas ocupam uma posição diferente, como também se envolvem em diferentes atividades. É evidente que os atores estatais, enquanto atores situados dentro das redes de governança, devem utilizar seus instrumentos de gestão para induzir políticas públicas específicas.
A instrumentação da ação pública é entendida como o conjunto de problemas colocados pela escolha e o uso de instrumentos (técnicas, meios de operar, dispositivos) que materializam a ação governamental. Os instrumentos podem ser catalogados em instrumentos legislativos, reguladores, econômicos, fiscais, informativos e de comunicação. Com frequência se constata a grande pluralidade de instrumentos mobilizados, colocando a questão da sua coordenação na ordem do dia. Não obstante, trabalhos de Linder e Peters (1989) apontam para a dimensão cognitiva dos instrumentos, além de ressaltar que os mesmos são portadores de valor. Ademais, os instrumentos de política pública traduzem os tensionamentos da relação Estado-sociedade, gerando implicações para as políticas públicas produzidas (LE GALÈS; LASCOUMES, 2012).
Os instrumentos de gestão para materialização da ação pública apresentam caráter heterogêneo e possuem em sua formação três componentes, quais sejam: um substrato técnico; uma representação esquemática de organização; e uma filosofia gestionária. Assim, um instrumento jamais será reduzido a uma racionalidade técnica pura, pois o mesmo é indissociável dos agentes que programam seus usos (LE GALÈS; LASCOUMES, 2012). Pode-se inferir que esse fato faz com que diferentes atores sociais possam terminar em posições mais ou menos desiguais ao final dos efeitos gerados pelos instrumentos de política pública. Efeitos estes que podem ser programados ou não, exigindo novamente a capacidade de coordenação das políticas públicas. Hood (1995) aponta que “existem instrumentos de múltiplos propósitos que são portadores de ambiguidade”.
São igualmente ambíguas as disposições jurídicas e isso é evidenciado no setor saúde e meio ambiente, segurança do trabalho, proteção aos consumidores e regulação da concorrência. Enfim, os instrumentos são instituições no sentido sociológico do termo (LE GALÈS; LASCOUMES, 2012), pois são capazes de determinar, em certa medida, como os atores se comportam, criam incertezas e como alguns são constrangidos enquanto outros tornam-se mais dotados recursos.
Visto como são caracterizados os instrumentos da ação pública, o próximo passo será apresentar as análises atuais sobre o processo de implementação de políticas públicas na “ponta” do sistema, no caso, o nível local. Para se exercer uma boa análise crítica do processo de implementação de políticas púbicas, parece ser de comum acordo que os atores e os recursos sejam devidamente investigados. Os atores são os principais envolvidos nas arenas políticas, podendo, deste modo, participar de diversas atividades do Estado - que serão melhores detalhadas no próximo item. Já os recursos, envolvem principalmente os fluxos de capital, que fluem entre as diversas instituições públicas ou privadas e entre os próprios atores do processo das políticas públicas.
Governança e implementação de políticas públicas: as principais discussões sobre o assunto no Brasil
No processo de implementação de políticas, tal como salienta Bichir (2016), os desafios são essencialmente políticos e não apenas técnicos ou de gestão e devem ser considerados na “construção de horizontes comuns de atuação entre distintos setores do governo, seja no nível federal, seja no nível municipal, a partir da interação de atores e comunidades de políticas com diferentes interesses, visões e perspectivas” (BICHIR, 2016).
Recentemente diversos autores voltaram seus olhares para os estudos urbanos, ampliando a compreensão sobre a atuação política no âmbito das cidades. Alguns desses autores passaram a considerar o enfoque das redes de governança na implementação de políticas públicas.
Os estudos no Brasil ainda são incipientes quando se trata do tema em tela. Contudo, não faltam trabalhos de qualidade que visam traduzir a realidade da política pública local. Em alguns desses trabalhos nota-se a proposição de novas bases teóricas para o desenvolvimento do campo de pesquisa abordado.
Os estudos realizados por Marques (2003; 2016) destacaram a importância dos capitais do urbano para o detalhamento das políticas urbanas locais. O autor rejeita a ideia de pura captura do Estado pelos capitais, especialmente daqueles ligados aos processos gerais de acumulação. A ideia é estabelecer a importância do capital como uma espécie de influência na produção de políticas públicas, através de estratégias políticas em conexão com diversos atores que se envolvem direta ou indiretamente com as instituições que produzem as políticas.
Para tornar mais claro o funcionamento das políticas nesse contexto, o autor parte da premissa que os capitais que mais se interessam por influenciar as políticas urbanas são “os capitais que têm seus circuitos de valorização associados diretamente à cidade” (MARQUES, 2016). Para esse tipo de capital, as características e as políticas urbanas são fatores relevantes. Dentre os atores que se preocupam com essas políticas urbanas, podemos citar: empresas de serviços urbanos, de transportes, as construtoras e empreiteiras, incorporadoras, holdings e as empresas que oferecem apoio à gestão do Estado e de suas políticas públicas (idem, 2016).
No que se refere ao tema da produção da cidade, a fim de vislumbrar como os capitais podem atuar no processo de acumulação, Maricato (2011) aponta para a funcionalidade da “cidade informal, ilegal ou periférica” para o processo de acumulação de capital nos países periféricos. Aponta-se que a renda imobiliária é aspecto central para o processo de urbanização capitalista. Tal fato se deve a desregulamentação do mercado imobiliário, o desemprego, a guerra fiscal e outros fatos que se combinaram “a uma tradição histórica de falta de controle sobre o uso do solo e de segregação territorial e urbana” (MARICATO, 2011).
As relações e interações do capital e suas estratégias de valorização se relacionam diretamente com a produção da cidade e com o processo político que a caracteriza. Nesse sentido, cabe agora diferenciar quatro conjuntos de capitais propostos por Marques (2016), na tentativa de diferenciar elementos da economia política que constituem os mercados que se associam com diferentes organizações, empresas e instituições.
Um primeiro grupo de capitais a ser descrito inclui o capital incorporador. No caso desse tipo de capital, os ganhos são oriundos da sobrevalorização da terra através da mudança de seu uso, tendo em vista que “a terra urbana não tem preço de produção e é um bem irreprodutível” (MARQUES, 2016). Deste modo, boa parte dos sobrelucros são gerados “mediante a aquisição da terra pelo preço do uso corrente e a venda futura ao preço do uso transformado” (idem, 2016). Isso faz com que a localização e o acesso à terra sejam fatores centrais para o circuito de valorização fundiária da cidade.
Um segundo conjunto envolve os capitais que se relacionam ao fornecimento de serviços públicos. Exemplos tradicionais que englobam esse tipo de capital são “contratações de empresas privadas para a prestação de serviços de transporte público e limpeza urbana” (idem, 2016). Todavia, em um período mais recente, evidenciamos concessões urbanísticas de áreas inteiras. Um exemplo é a área do Porto Maravilha, no Rio de Janeiro, em que “a concessionária proverá serviços
urbanos e a zeladoria por quinze anos e as concessões dos serviços de ônibus e limpeza urbana” (idem, 2016). Nesse exemplo, a fonte de lucratividade é o fundo público, sendo que seus patamares estão diretamente associados com a regulação estatal sobre a prestação.
O setor da construção civil é um terceiro conjunto de capitais. Nele inclui-se, tanto as edificações quanto as infraestruturas ou obras públicas em geral. A fonte de remuneração nesse caso é “um lucro de tipo industrial, associado à produção de uma mercadoria (fixa no espaço e construída sob encomenda) – a obra” (idem, 2016).
Por fim temos o grupo que envolve os capitais associados à prestação de
serviços de consultoria, apoio à gestão e gerenciamento do próprio Estado nas
políticas urbanas. Essas atividades tradicionalmente eram realizadas pelas agências e burocracias estatais, contudo “em período recente têm sido crescentemente contratadas com empresas privadas” (idem, 2016).
Como já mencionado, a importância desses capitais está diretamente associada à economia política do Estado. Levando em consideração o primeiro conjunto de capitais, o incorporador, temos um mercado extremamente politizado, pois “os produtos são vendidos no mercado, mas as suas características, assim como a terra-localização, são impactadas muito fortemente pela regulação do Estado” (idem, 2016). Isto significa que, por um lado, o grau de concentração de terras disponíveis para o Estado influencia em sua capacidade de realizar as políticas urbanas mas altera, por outro, os patamares de lucratividade dos capitais do setor para a realização de empreendimentos.
Quando tratamos do grupo de capitais de serviços públicos, o Estado é um dos únicos compradores, tratando-se, portanto, de um oligopsônio, característica que atribui qualidade de mercado altamente politizado a este grupo também. Na
construção civil evidenciamos acontecimento similar; o Estado novamente é o
principal comprador, embora nesse caso não ocorra de maneira oligopsônica, visto que atores privados também participam como compradores. Mesmo assim, o preço e a qualidade dos produtos são fixados pelo Estado, gerando incentivos para que “atores privados entrem no Estado e nele influam, explicando em parte por que a corrupção é endêmica no Brasil nesses setores” (idem, 2016). No conjunto dos
serviços de consultoria, apoio à gestão e gerenciamento, “o Estado é um dos únicos
compradores, o que também dá contornos fortemente políticos a esse mercado” (idem, 2016).
Levando em consideração o que foi discutido no presente trabalho, vimos que após os anos 1980 novos arranjos de produção de políticas públicas se disseminaram pelo mundo com a presença de atores privados na provisão de políticas públicas, concessões de serviços e outras diversas formas de parceria. Nessa estrutura de redes de governança, destacou-se a importância da coordenação das atividades do Estado frente a essa nova maneira de realizar política. Nesse sentido, os capitais do urbano salientam sua importância “na formulação e implementação de política, por vezes com redução do controle público ou democrático” (MARQUES, 2003; 2016), por isso a ideia de um novo padrão de
governança pode ser capaz de ampliar o foco dos estudos das políticas do próprio governo (MARQUES, 2016). Fato que representaria um ganho por permitir a “incorporação nas análises de dimensões informais e mesmo ilegais que efetivamente caracterizam as dinâmicas políticas, mas que ficam de fora de perspectivas mais tradicionais” (idem, 2016).
Detalhar a relação entre atores e concentrar a atenção em suas ações políticas são fundamentais e nesse aspecto, a ideia de padrões de governança pode fornecer um enquadramento teórico flexível sobre o ambiente no interior do qual acontecem as interações entre capitais e demais atores. No caso específico do Brasil, a formação histórica do Estado e os diversos atores políticos e econômicos de sua trajetória “deram grandes recursos de poder às empresas privadas, ao mesmo tempo que tornavam o Estado e suas instituições o mais importante ator na produção de políticas” (idem, 2016).
Governar é, dentre outras coisas, tomar decisões, resolver conflitos, coordenar os comportamentos privados e regular os mercados. Num primeiro momento, vimos os enfoques acerca da governança e entendemos a essência das redes. Todo esse conceito inicial serve de complemento para explicar boa parte do processo de políticas públicas, uma vez que o Estado foi forçado a alterar seus padrões de funcionamento, sendo reduzido em tamanho e obrigado a ser eficiente pelo ponto de vista econômico-institucional. Essas mudanças requerem do Estado alto grau de coordenação de suas instituições, pois estes instrumentos disponibilizados para a concretização da ação pública são dotados de ideologias específicas, implicando em possibilidades de cooptação por parte de outros atores que estão dentro de uma mesma rede de política pública. Cabe destacar que as relações horizontais encontradas nas redes de políticas públicas escapam aos padrões de regulação tradicionais, sendo altamente capazes de agir conforme suas vontades e/ou a de seus atores centrais.
Em essência, entender todo esse processo de coordenação - horizontal no âmbito das redes e vertical no âmbito do Estado -, além das respectivas características organizacionais, possibilita evidenciar a dificuldade do processo de implementação de políticas públicas dentro do atual modelo de governança.
Conclusão
Nos novos arranjos de governança torna-se importante inquirir sobre “quem governa” as políticas públicas, especialmente quando as redes que compõem os atores políticos e sociais se tornam cada vez mais dispersas. O processo de governança implica necessariamente a interação de diferentes atores, o que determina a elevada complexidade do processo. O intuito desse trabalho de revisão foi apresentar uma breve introdução sobre as redes de governança e o desafio da implementação de políticas públicas pelo Estado.
O interesse que emergiu em torno da governança teve sua origem na crise do Estado, que passou a delegar a atores privados diversas incumbências de governo. Não deixa de ser sintomático o fato de a “nova gestão pública” ser um desdobramento do interesse maior pelas redes de governança. Estas inspiraram as
reformas administrativas em diversos países, consubstanciando uma visão que fazia da administração pública um mero acessório do mercado.
As sociedades também representam grande importância nos estudos sobre a governança. Vimos que sua complexidade e sua diversidade exige um olhar bidirecional na relação estabelecida entre governantes e governados. Conceituamos as redes de governança, e analisamos as possibilidades de arranjos entre atores, e por consequência, a importância de uma boa estratégia de atuação por parte do Estado no âmbito da rede. Por último, a influência das instâncias multinível como um ator de notável relevância, que em alguns casos reflete a erosão das capacidades do estado de implementar políticas.
Munidos de conhecimento acerca da governança, de sua contextualização e visões de diferentes enfoques, canalizamos a discussão para as redes de governança e o papel do Estado. O enfoque da rede de políticas públicas destaca a importância do contexto institucional para o tema da governança, uma vez que os acordos organizacionais são necessários para a coordenação entre os diversos atores envolvidos no processo de políticas públicas. Seguindo essa perspectiva, os instrumentos de ação pública podem ser demonstrativos de comportamento dos atores, tornando-os visíveis e previsíveis, o que é fundamental para o Estado.
Além das contextualizações teóricas, o presente artigo de revisão procurou demonstrar como se estruturam as disputas em torno do processo de implementação das políticas públicas. A intensa complexificação da sociedade fica evidente em seus novos arranjos de relações horizontais situadas às margens das instituições públicas, que exercem grande influência nas agendas governamentais. Tal fato exige que o Estado recupere seu poder de ator central, articulando as demandas dos diversos atores situados nessas redes.
Enfim, unindo a teoria da governança ao processo decisório das políticas públicas reforçamos a centralidade que a coordenação adquire nos atuais ambientes complexos que presidem o desenvolvimento dessas políticas, recuperando a importante dimensão do governo. Afinal, quem governa quando ninguém governa?
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