JULIANA BRASIL DO AMARAL
A FUNÇÃO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS NA EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
A FUNÇÃO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS NA EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
Monografia submetida à Coordenação da Faculdade de Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharela em Direito. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Denise Lucena Cavalcante
A FUNÇÃO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS NA EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS
Monografia submetida à Coordenação da Faculdade de Direito, da Universidade Federal do Ceará, como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharela em Direito.
Aprovada em 18/11/2008.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________ Prof.ª Dr.ª Denise Lucena Cavalcante (Orientadora)
Universidade Federal do Ceará – UFC
__________________________________________ Prof. José Cândido Lustosa Bittencourt de Albuquerque
Universidade Federal do Ceará – UFC
__________________________________________ Prof.ª Sheila Cavalcante Pitombeira
Aos meus pais, que sempre acreditaram que este dia chegaria.
À minha irmã caçula, que me motivou a ser sempre alguém melhor, para que assim pudesse ser um exemplo aos seus olhos.
Ao meu noivo, que, com o seu amor, compreendeu as minhas ansiedades, pacientemente, na elaboração deste estudo.
À prof.ª Denise, por ter aceitado o convite para me orientar neste estudo, mesmo dispondo de pouco tempo livre.
educação gratuita aos famintos da ciência, é a única responsável pelas trevas que produz. O pecado comete-se no meio da escuridão que envolve as almas. E de quem é a culpa? Do que comete o pecado ou do que produz a escuridão? Sem dúvida que do segundo e não do primeiro.”
Com o intuito de conter as conseqüências nefastas da crise ambiental contemporânea, estudiosos passaram a adaptar instrumentos do Direito Tributário à proteção ao meio ambiente. Esse novo ramo do Direito fora denominado Tributação Ambiental. Tributos ecológicos e incentivos tributários constituem mecanismos eficazes na implementação de políticas públicas ambientais, estimulando comportamentos ecologicamente corretos. As políticas públicas ambientais, por sua vez, podem ser entendidas como ações governamentais no sentido de realizar princípios e direitos fundamentais previstos na Constituição Federal, no caso, o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado às presentes e futuras gerações (art. 225, caput, da CF). Este estudo aborda a eficiência dos instrumentos tributários na implantação de políticas públicas ambientais eficazes, compreendendo-se as diferenças entre o sistema tributário e os princípios ambientais, buscando-se uma melhor forma de compatibilizá-los em prol da melhoria na qualidade ambiental e no bem estar da coletividade.
Aiming at containing the ominous consequences of the contemporary environmental crisis, many specialists have adapted Tax Law instruments to the environmental protection arena. This new Law branch has been called Environmental Taxation. Ecological taxes and tax incentives constitute efficient mechanisms in the implementation of environmental public policies, stimulating good practices. In its turn, environmental public policies can be understood as governmental action towards the realization of principles and fundamental rights foreseen in the Federal Constitution, such as the right to an ecologically balanced environment to the present and future generations (art. 225, caput, of the FC). This study revolves about the effectiveness of tax instruments in the implementation of efficient environmental public policies. It seeks to comprehend the differences between the national tax system and environmental principles, aiming at finding compatibility between both in support of the improvement of environmental quality and the well-being of the collectivity.
1 INTRODUÇÃO...10
2 MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO...12
2.1 A CRISE AMBIENTAL E SUAS CONSEQÜÊNCIAS...12
2.2 AS FALHAS DE MERCADO:O CASO DAS EXTERNALIDADES...17
2.3 O ESTADO COMO REGULADOR DAS FALHAS DE MERCADO...19
3 ASPECTOS FUNDAMENTAIS PARA A APLICAÇÃO TRIBUTÁRIA NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE...22
3.1 A INFLUÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DE DIREITO AMBIENTAL NO ALCANCE DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL...22
3.1.1 Princípio do poluidor-pagador ...23
3.1.2 Princípio da precaução ...27
3.1.3 Princípio da prevenção ...28
3.1.4 Princípio da cooperação ...30
3.2 O PRINCÍPIO TRIBUTÁRIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA NA TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL...31
3.2.1 Da capacidade contributiva: garantia do mínimo existencial e do efeito não-confiscatório ...31
3.2.2 O princípio da capacidade contributiva e a extrafiscalidade ambiental ...33
3.3 O CARÁTER NÃO-SANCIONADOR DOS TRIBUTOS EXTRAFISCAIS AMBIENTAIS...35
4 A TRIBUTAÇÃO AMBIENTAL NA EFETIVAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS AMBIENTAIS...38
4.1 DOS INSTRUMENTOS TRIBUTÁRIOS...41
4.1.1 Tributos ambientais ...42
4.1.2 Incentivos fiscais ...48
4.1.3 Incentivos financeiros: o caso do “ICMS ecológico” ...51
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS...54
1 INTRODUÇÃO
O homem, ao longo de séculos, vem desfrutando dos recursos naturais de forma predatória e descomedida. Esta situação de desperdício agravara-se com o domínio do conhecimento científico e o aprimoramento de técnicas de produção, que resultaram em um processo de escassez das fontes naturais. A revolução industrial e o advento do capitalismo introduziram na sociedade às noções de produção em larga escala e do lucro, como indicadores de desenvolvimento econômico. O meio ambiente, por sua vez, representava apenas um meio do homem alcançar riquezas, matéria-prima para o crescimento econômico. Os recursos ambientais eram tidos como inesgotáveis, fontes renováveis.
Hodiernamente, a crise ambiental já é uma realidade: o planeta está mais quente, o nível dos oceanos sobe assustadoramente, o ar encontra-se, nas grandes metrópoles, em níveis críticos de poluição. A população mundial já se encontra conscientizada da necessidade de proteger os recursos ambientais e recuperar o que já foi alvo da depredação humana.
Com a difusão do desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental e o desenvolvimento econômico já não constituem mais idéias antagônicas, e sim conceitos complementares, compatíveis entre si, capazes de conferir maior qualidade de vida às presentes e futuras gerações. Pode-se perceber, assim, que a esfera econômica e a realidade ambiental encontram-se em uma relação de proximidade, de modo que a conservação ambiental interfere na otimização do mercado, e a superação das falhas de mercado contribui com a saúde ecológica.
Desta sorte, os instrumentos econômicos, também denominados mecanismos de indução, constituem uma alternativa às malfadadas tentativas jurídicas de se conservar o meio ambiente. Não se trata, todavia, de proceder à substituição das normas tradicionais de comando e controle do Direito Ambiental. Estes mecanismos devem ser utilizados em conjunto com as normas indutoras de comportamentos ecologicamente corretos, de modo que os instrumentos de comando e controle atuem sobre as atividades poluidoras ilícitas, e os mecanismos econômicos contribuam com o incentivo de condutas positivas à preservação ambiental, no campo da licitude.
socioambientais produzidos à coletividade e ao estimular comportamentos ecologicamente corretos, constituem meios eficazes de implementação de políticas ambientais.
A utilização desses instrumentos tributários com a finalidade de se conservar o meio ambiente resultou na criação de um novo direito, denominado Direito Tributário Ambiental, ou simplesmente, Tributação Ambiental. Os princípios que o regem incluem tanto normas axiológicas ambientais como valores tributários, observados à luz dos princípios constitucionais e dos direitos fundamentais.
Com o intuito de implantar políticas públicas ambientalmente orientadas, a tributação ambiental se utiliza de tributos propriamente ecológicos, cujo fato gerador guarde relação com atividades potencialmente poluidoras do meio ambiente, e de incentivos fiscais, concedidos em relação aos tributos tradicionais, constitucionalmente previstos, nas situações em que o contribuinte adotar condutas ecologicamente adequadas. Por último, embora seja considerado um incentivo financeiro, e não tributário, tratar-se-á do “ICMS ecológico” por corresponder a um instrumento eficiente no sentido de estimular a adoção de políticas ambientais pelos entes municipais.
Apesar da potencialidade desses instrumentos, no Brasil ainda não existe uma legislação orientada nesse sentido. A Frente Parlamentar Pró-Reforma Tributária Ecológica tentou incluir na Reforma Tributária (PEC 41/2003) dispositivos referentes à tributação ambiental, todavia, as propostas de emenda foram rejeitadas. Assim, normas esparsas implantam, gradativamente, a tributação ambiental na realidade nacional, como a instituição da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA.
2 MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
2.1 A crise ambiental e suas conseqüências
Nos primórdios da existência, o ser humano retirava da natureza apenas as fontes necessárias para a própria sobrevivência, preservando-a para que não lhe faltassem recursos futuramente. Tinha-se uma relação de dependência do homem para com o ambiente ecológico. Esse equilíbrio mantivera-se intacto até o momento em que a ciência e a tecnologia possibilitaram ao ser humano o domínio sobre os recursos naturais.1
As idéias iluministas transformaram o homem no centro do universo, tornando inevitável a apropriação do meio ambiente para a satisfação dos seus anseios. Segundo Claudia Alexandra Dias Soares, “é esta nova concepção filosófica, moldada por uma crença na existência de um poder ilimitado de domesticação do Homem sobre a Natureza, que provoca o esgotamento do espaço natural antes de se exaurir o espaço social.” 2
Com o advento da Revolução Industrial e a difusão do liberalismo econômico, pautado na competição desenfreada por mercados consumidores e no alcance, precípuo, do lucro, as preocupações “ambientais” limitavam-se à escassez de matérias-primas e ao conseqüente estancamento do desenvolvimento econômico. Acreditava-se, com base nos ensinamentos de Adam Smith3 que a “mão invisível” do mercado regularia as relações
econômicas, propiciando um equilíbrio próprio às atividades econômicas. Além disso, a busca incessante pelo lucro geraria riqueza à sociedade, resultando, assim, em benefícios à coletividade.4
Após as grandes guerras mundiais, surgiu o Estado de Bem-Estar, ao qual competia promover o bem social, conferindo à sociedade benefícios necessários à manutenção da qualidade de vida das pessoas. O sistema capitalista continuava em voga, contudo, o lucro não seria mais perseguido a qualquer preço. O Estado teria não só de crescer
1
SOARES, Claudia Alexandra Dias. O imposto ecológico – contributo para o estudo dos instrumentos económicos de defesa do ambiente. Coimbra, 2001, p. 33.
2 Ibidem, p. 34.
3
Considerado professor de renome da moderna Teoria Econômica, publicou a obra Investigação sobre a natureza e as causas da riqueza das nações, em 1776.
4
economicamente, como também repartir os dividendos, de forma que as desigualdades sociais fossem reduzidas. “É nesse contexto que ocorre o despertar para a potencialidade das estruturas ecológicas enquanto elementos de suporte das múltiplas dimensões sociais” 5,
criando-se a atmosfera ideal para a concepção da tese do desenvolvimento sustentável. As preocupações ambientais despontam em conjunto com políticas econômicas e sociais, voltadas para o bem comum.
A década de 70 marca o início dos esforços humanos em prol das questões ambientais, tendo sido declarado o ano de 1970 como o “Ano Europeu da Conscientização Ambiental”.
Em 1972, ocorre em Estocolmo, a Conferência Mundial das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, resultado da conscientização por parte dos economistas de que a degradação ecológica prejudicava o bem estar social, que a industrialização só resultava em benefícios à sociedade quando não criava outros problemas, de ordem socioeconômica e ambiental. A sociedade mundial temia os efeitos radioativos decorrentes de um embate nuclear entre Estados Unidos (EUA) e União Soviética (URSS), os malefícios dos pesticidas usados na agricultura, o aumento populacional e a poluição urbana.6
Como resultados positivos da Conferência, pode-se destacar a criação do PNUA – Programa das Nações Unidas para o Ambiente, e a Declaração sobre o Ambiente Humano. O PNUA, que atua ainda nos dias de hoje, tem como objetivo o desenvolvimento e a disseminação de ferramentas apropriadas à implantação de políticas ambientais. A Declaração sobre o Ambiente Humano, precursora de diretrizes ambientais, aplicadas multilateralmente, define a responsabilidade dos países desenvolvidos em auxiliar, financeira e tecnologicamente, os países em desenvolvimento no crescimento de suas economias e na solução de seus problemas ecológicos. Além disso, a Declaração apresenta dados importantes sobre a “degradação do meio ambiente naquela época, ressaltando os níveis perigosos de contaminação da água, do ar, do solo e dos seres vivos; grandes transtornos no equilíbrio ecológico da biosfera; destruição e esgotamento de recursos insubstituíveis e graves
5
SOARES, Claudia Alexandra Dias. O imposto ecológico – contributo para o estudo dos instrumentos económicos de defesa do ambiente. Coimbra, 2001, p. 39.
6
deficiências nocivas para a saúde física, mental e social do homem, no meio por ele criado, especialmente em que vive e trabalha.” 7
Apesar de as preocupações com o meio ambiente terem sido inseridas nas pautas intergovernamentais, as políticas preventivas ainda eram vistas com reservas. Acreditava-se que a adoção de medidas de precaução em relação a possíveis danos ecológicos inibiria o progresso econômico, além de acarretarem custos adicionais elevados. O advento de inúmeras tragédias ambientais e a crescente poluição do meio desmitificaram as estratégias de prevenção.8
No ano de 1992, na cidade do Rio de Janeiro, foi realizada a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUCED), também conhecida como a ECO-92. Nessa ocasião, foi aprovada a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, que determinou, dentre outras medidas, a observação do princípio da precaução, hoje princípio de Direito Ambiental, fundamental para a efetivação das políticas de proteção ambiental:
“Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.” 9
A Conferência difundiu o novo conceito de desenvolvimento sustentável, compatibilizando desenvolvimento econômico e conservação do meio ambiente, de forma que as ações humanas desenvolvidas no presente não comprometessem a qualidade de vida das futuras gerações.10 Defendeu-se o uso sustentável dos recursos naturais em prol do
crescimento econômico, devendo-se para isso, desenvolver fontes mais eficientes de captação de energia, ditas hodiernamente “fontes alternativas de energia”. Além disso, uma vez que os instrumentos administrativos não se apresentavam eficientes ao combate da poluição ecológica, a Declaração do Rio dispunha sobre a utilização de instrumentos econômicos com o intuito de resolver as falhas de mercado, internalizando os custos advindos da degradação ambiental no exercício de atividades econômicas:
7 Artigo 3º da Declaração sobre o Ambiente Humano, Estocolmo, 1972.
8
SOARES, Claudia Alexandra Dias. O imposto ecológico – contributo para o estudo dos instrumentos económicos de defesa do ambiente. Coimbra, 2001, p. 49.
9
Princípio 15 da Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio de Janeiro, 1992.
10
MODÉ, Fernando Magalhães. Tributação Ambiental – a função do tributo na proteção do meio ambiente.
“As autoridades nacionais devem procurar promover a internacionalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos, tendo em vista a abordagem segundo a qual o poluidor deve, em princípio, arcar com o custo da poluição, com a devida atenção ao interesse público e sem provocar distorções no comércio e nos investimentos internacionais.” 11
Todavia, a percepção pelas sociedades de que, realmente, se vivia uma crise ecológica só ocorreu com a divulgação dos sucessivos relatórios do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), órgão das Nações Unidas responsável pela elaboração de relatórios com informações científicas, fundamentadas em pesquisas de 2.500 cientistas de todo o mundo, divulgadas periodicamente desde 1988. Em princípio, grande parte da sociedade mundial, inclusive chefes de Estado, acreditava que esses relatórios não passavam de pressões advindas de ambientalistas radicais. Contudo, os fenômenos naturais foram se encarregando de demonstrar a veracidade das afirmações alegadas.
No ano passado, em 2007, o IPCC constatou que a ação humana, materializada principalmente pela emissão de gases poluentes na atmosfera, é a grande responsável pela aceleração do efeito estufa, contribuindo em 90% para o aquecimento do planeta. O estudo admite que a temperatura média global aumentar-se-á de 1,8 a 4 graus centígrados até o final do século. No século passado, houve um aumento de 0,6 graus celsius na temperatura da Terra e os efeitos ambientais já são sentidos cotidianamente.
Nos últimos anos, a população mundial sofreu com os danos ambientais causados pelo seu próprio descaso para com o meio ambiente: o tsunami,maremoto ocorrido no oceano Índico, em 2004, devastou a Indonésia e outros países, fazendo mais de 126 mil vítimas fatais, só nesse país; o furacão Catarina, que passou pelo sul do Brasil, alcançando regiões tidas como fora das rotas de risco; as secas extremas sentidas na Amazônia, no ano de 2007.
Ações em prol da conservação ambiental precisam ser tomadas com urgência, com o intuito de, ao menos, minimizar parte dos efeitos que já são considerados irreversíveis. O IPCC alerta que nas próximas duas décadas a temperatura global vai aumentar 0,2 graus por década, em virtude do efeito estufa. As previsões da ONU são alarmantes: o planeta sofrerá com períodos cada vez mais longos e intensos de estiagem, tempestades mais violentas e a contínua elevação do nível dos mares até 2100. Essas são algumas das alterações físicas, biológicas e químicas ocorridas no meio ambiente, e que terão influências diretas na vida das pessoas.
11
Contudo, existem conseqüências, de outra natureza, sentidas pela comunidade internacional, de ordem social, econômica, política e cultural.12 O homem tem de rever os seus
princípios e as suas prioridades, tem de se reeducar perante seu estilo de vida.13 Essas
mudanças de paradigmas sociais são lentas e gradativas, todavia, fundamentais para a superação dessa crise. A ONU adverte que o aquecimento global, se não for contido, causará grave falta de água na China, na Austrália, e em partes da Europa e dos Estados Unidos, resultando na escassez de alimentos para cerca de 200 a 600 milhões de pessoas, em 2080. Deve-se pensar no direito ao meio ambiente das futuras gerações, que necessitarão de um ambiente ecologicamente equilibrado para se desenvolverem plenamente. 14
Em 1997, foi assinado o Protocolo de Quioto, fruto de mais uma medida internacional em prol da implementação do desenvolvimento sustentável. O objetivo principal desse tratado era a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE), contendo, assim, as conseqüências nefastas decorrentes do agravamento do aquecimento global.
Os Estados signatários do Protocolo de Quioto foram classificados em dois grupos distintos: os países integrantes do Anexo I do acordo, identificados pelos países desenvolvidos e responsáveis pela maior parte das emissões dos GEE; e os países em desenvolvimento, que não compõem o Anexo I, por exemplo, o Brasil. Essa divisão foi realizada sob o fundamento de que todos os países signatários têm responsabilidade comum, porém diferenciada, em relação aos danos ambientais. 15
Segundo o protocolo, os Estados desenvolvidos citados no Anexo I devem reduzir as emissões dos GEE, em média 5,2%, dos gases que emitiam em 1990, entre os anos de 2008 e 2012. 16 Os países em desenvolvimento, por sua vez, não têm a obrigação de atingirem
12
Ver Amandino Teixeira Nunes Junior. O Estado ambiental de Direito. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6340>. Acesso em: 21 set. 2008.
13 Philippe Pomier Layargues comenta: “Desde as suas origens, a Educação Ambiental propõe, por exemplo, a
substituição do antropocentrismo pelo ecocentrismo, paradigmas que englobam a substituição de valores como o individualismo e a competição por valores como o coletivismo e a cooperação.” (Entrevista com Philippe Pomier Layargues, Revista Senac e Educação Ambiental, ano 11, n. 1, janeiro-março 2002, disponível em:
<http://www.senac.br/informativo/educambiental/EA_012002/entrevista.asp>, acesso em: 21 set. 2008).
14 Constituição Federal 1988, artigo 225: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.”
15 Princípio observado no artigo 10 do Protocolo de Quioto.
16
metas relativas às emissões dos GEE, cabendo a estes atitudes de cooperação na implementação de políticas de desenvolvimento sustentável.
Com o intuito de facilitar o cumprimento de tais metas, foram criados os chamados “mecanismos de flexibilização”, que consistem na implantação conjunta de projetos de redução dos GEE entre países desenvolvidos, na comercialização de créditos de carbono entre países que tenham efetivamente reduzido as emissões de gases e aqueles que ainda não atingiram suas cotas e na concretização dos mecanismos de desenvolvimento limpo (MDL). Estes últimos (MDL) constituem projetos responsáveis pela criação de fontes de energia limpa pelos países em desenvolvimento visando ao auxilio dos países desenvolvidos na mitigação da atividade poluente.
Para se conferir efetividade às medidas intergovernamentais e às políticas nacionais de proteção ambiental e desenvolvimento sustentável, faz-se necessário o uso de instrumentos jurídicos, precipuamente, tributários. Tais instrumentos possibilitariam ao Estado regular a atividade econômica, efetivando políticas públicas voltadas para as questões ambientais. Essa é a proposta da tributação ambiental, definida nas palavras de Regina Helena Costa, pioneira nessa área,
“A tributação ambiental pode ser singelamente conceituada como o emprego de instrumentos tributários para orientar o comportamento de contribuintes à protesto do meio ambiente, bem como para gerar os recursos necessários à prestação dos serviços públicos de natureza ambiental.”17
As experiências alcançadas com a tributação ambiental comprovam que é possível corrigir as falhas de mercado, internalizando os custos ambientais e incentivando, por intermédio de tributos ecológicos, isenções fiscais e alíquotas diferenciadas, as atividades econômicas que são desempenhadas em consonância com a proteção do meio ambiente.
2.2 As falhas de mercado: o caso das externalidades
“O mercado é uma instituição de troca que serve a sociedade, organizando a actividade económica e coordenando as decisões económicas de uma forma mais eficiente.” 18
17 Tributação ambiental. In:
Direito ambiental em evolução. 2. ed. Curitiba: Juruá. 2003, p. 303.
18
Segundo os princípios do liberalismo econômico, o mercado se auto-regula através de sua “mão invisível”, sem necessitar de intervenções políticas para a correção de suas falhas. Contudo, a verdade é que as falhas de mercado, diante dos anseios do consolidado Estado de Bem-Estar social, não puderam ser solucionadas por intermédio da própria atividade econômica, repercutindo no equilíbrio socioambiental.
O preço final de determinado produto deve incorporar todos os custos obtidos na sua produção, de forma que os ganhos financeiros do produtor neutralizem os valores pagos com os recursos utilizados. Todavia, ocorre que, em relação aos recursos ambientais aproveitados, os agentes econômicos não se responsabilizam economicamente pelo seu real valor, não agregando, assim, esse ônus adicional ao preço de mercado, o que resulta na expansão da sua margem de lucro. Nas palavras de José Manuel Rodríguez Muñoz “el mercado de bienes y servicios no refleja el verdadero valor de los recursos ambientales empleados em su produción”.19 A ineficácia do mercado reside no fato de os custos com a
contaminação do meio ambiente não serem repassados aos preços dos produtos e serviços destinados ao consumidor, o que resulta em um consumo excessivo de produtos e serviços responsáveis pela difusão de custos sociais, adimplidos por toda a sociedade.20 Verifica-se,
então, a incidência de uma falha de mercado, visto que este não funciona de forma eficiente21,
conhecida por externalidade negativa.
As externalidades constituem benefícios e custos que não são incorporados pelos agentes econômicos responsáveis pelo seu surgimento, extrapolando os limites do mercado e afetando outros indivíduos. Quando correspondem a algum ônus para alguém, reduzindo o seu bem-estar22, são denominadas externalidades negativas ou deseconomias externas; nas
situações em que representam um benefício para os demais, com decorrente ganho para estes, são chamadas externalidades positivas ou economias externas.
A presença das externalidades negativas ambientais na economia não constitui “um fatalidade técnica ou econômica, mas uma conseqüência da dificuldade de ordem
19
La alternativa fiscal verde, 1ª ed., Lex Nova: 2004, p. 81.
20 Ibidem, p. 83.
21
A eficiência do mercado é alcançada quando o aumento do bem-estar de um agente econômico não significa a redução necessária do bem-estar dos demais (José Manuel Rodríguez Munõz, La alternativa fiscal verde, 1ª ed.,
Lex Nova: 2004, p. 84).
22
jurídica: ausência de direito de propriedade claramente estabelecida” 23, no tocante aos bens
ambientais. Por toda a coletividade ter acesso livre e gratuito à natureza, ninguém se sente responsável pelos custos nascidos com o seu uso.
2.3 O Estado como regulador das falhas de mercado
A Constituição Federal do Brasil, ao dispor sobre a ordem econômica (art. 170, CF), confere ao Estado a função de agente regulador e normativo da economia. A intervenção estatal na atividade econômica far-se-á com o intuito de corrigir as falhas de mercado e implementar políticas públicas de desenvolvimento sustentável.
As externalidades, uma vez que constituem uma lacuna jurídica devido à ausência de titularidade individual sobre os bens ambientais, devem ser solucionadas a partir da atribuição, pelo Estado, de responsabilidade aos agentes poluidores na recuperação ambiental. Isso ocorre pelo fato de o usufruto da natureza ser direito de todos, e por isso, ninguém, em específico, deter a sua propriedade. Assim, não há indivíduo que se sinta responsável pela sua guarda e pelos danos causados a mesma.
O direito tributário, através de seus instrumentos econômicos, é capaz de conferir efetividade às políticas públicas de desenvolvimento sustentável, que têm por meta a interação entre o crescimento econômico, a qualidade de vida e a justiça social. 24 O estímulo de
condutas positivas em relação ao uso sustentável dos recursos ecológicos pode ser realizado de forma que esses agentes sejam compensados financeiramente por contribuírem com a sociedade, v. g., concessão de incentivos fiscais para as empresas que utilizem material reciclado, tornando esses produtos mais competitivos e atraentes para o consumidor. Este tipo de medida coibirá as ações poluidoras dos agentes econômicos, uma vez que suas condutas agressoras ao meio ambiente não resultarão mais na maximização de lucros, tendo como efeitos a perda de competitividade no mercado consumidor.
O uso da tributação para a internalização de custos sociais em decorrência da depredação do meio ambiente foi formulado, na década de 20, por Pigou. Segundo o seu
23
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 41.
24 RIBEIRO, Maria de Fátima; FERREIRA, Jussara S. Assis Borges Nasser. O papel do Estado no
pensamento, o Estado deveria criar um tributo, tendo como fato gerador a afetação de terceiros pelos custos sociais resultantes da contaminação ecológica provocada pelo agente econômico, com o objetivo de que se adicionasse ao preço de mercado um valor correspondente ao custo marginal dessa contaminação, ao real valor dos recursos naturais utilizados. 25 A intenção do tributo
pigouviano é inserir a proteção ambiental e o bem-estar social na esfera econômica, por meio de instrumentos tributários que possam otimizar o funcionamento do mercado.
Essa interferência estatal resultaria em modificações na dinâmica concorrencial do mercado, uma vez que os preços finais dos produtos e serviços sofreriam alterações. Aquelas mercadorias que fossem fabricadas a partir do uso sustentável do meio ambiente, com o desenvolvimento de tecnologias limpas, teriam preços mais baixos, em virtude das isenções fiscais e das reduções nas alíquotas de alguns tributos. Por sua vez, os bens produzidos segundo técnicas poluidoras do meio ambiente, contribuindo para a escassez de suas fontes, suportariam preços mais elevados, considerando-se a elevação da carga tributária suportada, com alíquotas maiores e tributos novos. Tem-se, em decorrência, uma violação do princípio constitucional da livre concorrência.
Todavia, no mesmo capítulo constitucional da Ordem Econômica, no qual se encontra a normatização desse princípio, insere-se o princípio da defesa do meio ambiente, esclarecendo, inclusive, a possibilidade de “tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.” 26 Sendo
assim, o que deve haver é uma ponderação entre estes princípios de forma que o bem comum da coletividade seja vislumbrado em primeiro plano.
A atuação do Estado deve, inclusive, corrigir desequilíbrios ambientais oriundos de suas próprias falhas. Estas são percebidas quando o Estado estabelece objetivos contrários à preservação ambiental. Nesses casos, v. g., o favorecimento financeiro realizado pela autoridade estatal à produção agropecuária, principalmente através de subsídios e do controle de preços, pode constituir uma intervenção com conseqüências indesejadas. Esses incentivos resultam em uma produção excessiva de bens produzidos a baixo custo, que, por sua vez, não internalizam os custos socioambientais. No Brasil, v. g., o governo incentiva o consumo de
25
Paulo Henrique do Amaral comenta: “A solução pigouviana consiste, sobretudo, em fazer com que os preços sejam os corretos, ou seja, computam-se os custos sociais produzidos pela poluição, acrescentando-o ao preço de mercado, por meio de um imposto unitário, cujo tipo impositivo coincide, idealmente, com o custo marginal da poluição.” (Direito Tributário Ambiental. Revista dos Tribunais: 2007, p. 53).
26
etanol, por ser considerado um combustível alternativo à gasolina e obtido por intermédio da queima da cana de açúcar.27 Em decorrência desses subsídios, inclusive com a determinação
pela autoridade estatal do “quantum” de álcool acrescentado à gasolina, a plantação de cana-de-açúcar têm se expandido cada vez mais. Apesar de os benefícios aparentes, já foi constatado por médicos, biólogos e físicos os efeitos prejudiciais da fumaça decorrente da queima da cana de açúcar à saúde das pessoas, precipuamente de crianças e idosos, e do meio-ambiente. 28
O Estado brasileiro vislumbrado com os lucros auferidos com as exportações de álcool incentiva atividades econômicas, em parte, prejudiciais ao bem-estar socioambiental. Diante disso, alerta-se para a necessidade de se harmonizar a intervenção do Estado com a dinâmica do mercado, de forma que o escopo dessa interação seja a garantia do direito das pessoas a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, com a implementação do desenvolvimento sustentável. 29
27
A Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO afirma que a produção de biocombustíveis será responsável pela escassez de alimentos nos países pobres, isso porque “os biocombustíveis tendem a deslocar recursos produtivos, como terra, trabalho e capital, da produção de alimentos para o cultivo de grãos destinados a combustíveis. O consumo de etanol aumentou de 20 bilhões de litros em 2006 para 26 bilhões em 2007, apenas nos EUA. O milho tomou espaço de outras culturas no país. Entre 2000 e 2008, diminuíram as áreas plantadas com soja, algodão e arroz.” Apesar de o governo brasileiro afirmar que área plantada com a cana-de-açúcar, responsável pelo etanol nacional, corresponder a apenas 0,4% da área antes destinada a grãos, a FAO assevera que “27% da expansão da cana ocorreram em áreas ocupadas antes por soja, milho, café e laranja”. (Perguntas mais freqüentes sobre a crise dos alimentos, disponível em:
<https://www.fao.org.br/faq_alimentos.asp>, acesso em: 09 out. 2008).
28 A Sociedade Paulista de Pneumologia e Tisiologia – SPPT fez um alerta confirmando “que as partículas
suspensas na atmosfera, especialmente as finas e ultrafinas, penetram no sistema respiratório provocando reações alérgicas e inflamatórias. Além disso, não raro, os poluentes vão até a corrente sangüínea, causando complicações em diversos órgãos do organismo”. No tocante à poluição ambiental, o estudo revela: “poluição atmosférica pode ser medida em microgramas de partículas poluentes por metro cúbico de ar. A taxa permitida pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente é 50 microgramas. A média anual calculada na região de Piracicaba foi de 56, exatamente a mesma que a da cidade de São Paulo. O dado mais alarmante, porém, é que nos seis meses da safra, a taxa, em Piracicaba, sobe para 88 e na entressafra cai para 29.” (Queima da cana-de-açúcar é responsável por doenças respiratórias em crianças e idosos, disponível em:
<http://www.sppt.org.br/v2/noticia_completa.php?id_noticia=108> Acesso em: 09 out 2008).
29
3 ASPECTOS FUNDAMENTAIS PARA A APLICAÇÃO TRIBUTÁRIA NA PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
3.1 A influência dos princípios de Direito Ambiental no alcance do desenvolvimento sustentável
Os princípios de Direito Ambiental, nas palavras de Cristiane Derani constituem “indicadores que dão unidade e coerência à formação de normas de proteção ambiental, podendo ou não integrar o direito positivo30”, de modo que se tornam diretrizes jurídicas para
o alcance do desenvolvimento sustentável. Portanto, os princípios ambientais orientam não só
30
DERANI, Cristiane. Aplicação dos Princípios do Direito Ambiental para o Desenvolvimento Sustentável. In:
a criação de normas como também a interpretação das mesmas no sentido de que se mantenha a qualidade de vida das gerações presentes e futuras.
Inúmeros são os princípios de Direito Ambiental, contudo tratar-se-á adiante de apenas quatro deles: os princípios do poluidor-pagador, da precaução, da prevenção e da cooperação, por se entender que contribuem axiologicamente para a justificativa de uma utilização dos instrumentos tributários. Cristiane Derani, inclusive, ressalta a ambivalência de tais princípios, uma vez que também integram o conjunto de valores observados no direito econômico, resultando em uma “prática de interpretação e aplicação conjunta destes ‘ramos’ do direito [Ambiental e Econômico], sobretudo quando está em pauta o desenvolvimento de políticas econômicas e ambientais”. 31
O direito brasileiro dispõe de diversos instrumentos jurídicos adequados à proteção do meio ambiente. Esses instrumentos, que devem ser vislumbrados em conjunto, constituem as multas administrativas das atividades contaminadoras, a reparação dos danos ambientais e as indenizações a cargo do poluidor, as sanções penais que podem inclusive determinar penas privativas de liberdade ao agressor ambiental, além do uso de instrumentos econômicos com a tributação ambiental. 32 Esta última deve integrar esse arcabouço de
medidas jurídicas em prol do bem-estar coletivo e da conservação ambiental, buscando conferir maior efetividade às políticas públicas socioambientais.
A tributação ambiental nasce com a idéia do uso de instrumentos tributários cuja finalidade é o alcance dos valores cultivados nos princípios ambientais. Nessa seara, esses princípios indicam de que maneira o direito tributário deverá ser explorado, buscando-se uma harmonia entre os pressupostos ambientais e tributários.
3.1.1 Princípio do poluidor-pagador
O princípio do poluidor-pagador (PPP) teve sua gênese na Recomendação C (72) 128, de 26 de maio de 1972, editada pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico referente aos princípios econômicos das políticas ambientais. 33 Os fundamentos
principais para a criação do PPP foram o estímulo ao uso sustentável dos recursos naturais
31
Ibidem, p. 647.
32
escassos e o receio de que os Estados ao distribuírem os custos decorrentes das políticas ambientais, cada um a sua maneira, alterassem o equilíbrio entre as relações comerciais internacionais, criando distorções de mercado. 34
Ocorre que o referido princípio se tornou uma eficaz ferramenta de conservação ambiental, uma vez que implica na redução do uso predatório dos recursos naturais e na mitigação das emissões de poluentes, atribuindo-se um custo real em relação aos bens ambientais utilizados ou degradados.
A lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, estabelece em seu art. 4º, inciso VII, “a imposição ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos”. Sendo assim, em linhas gerais, o princípio do poluidor-pagador determina que aquele responsável pelo dano ecológico arque com os custos advindos de sua prevenção e/ou recuperação. A legislação em apreço também traz os conceitos de poluidor35, no art. 3º, inc. IV, como sendo “a pessoa física ou jurídica, de direito
público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental”, e a definição de degradação da qualidade ambiental, no mesmo artigo, inc. II, “a alteração adversa das características do meio ambiente”.
Em uma análise mais minuciosa do princípio, pode-se identificar a coexistência de duas vertentes do PPP: uma preventiva, quando se observa o risco ambiental, e outra repressiva, posterior à ocorrência da degradação da área natural. Desta sorte, o fundamento do princípio do poluidor-pagador transpõe as medidas meramente reparatórias dos danos ambientais, passando a considerar o agente econômico também responsável por medidas de precaução de riscos ao meio ambiente. Esse princípio não atribui ao poluidor, que compensa financeiramente o Estado pela degradação ecológica, o direito de continuar auferindo lucros
33 Consultar Organization for Economic Co-operation and Development – OECD. Guiding Principles
Concerning International Economic Aspects of Environmental Policies. Recommendation C (72) 126. Disponível em: <www.oecd.org>, acesso em : 20 out. 2008.
34 Ver FILHO, Carlos da Costa e Silva. Outorga onerosa do direito de construir: instrumento de política pública
no contexto da fiscalidade ambiental. In: Direito Tributário e Políticas Públicas. Rio de Janeiro: MP Editora,
2008, p. 170; ARAGÃO, Maria Alexandra de Sousa. O princípio do poluidor pagador – pedra angular da política comunitária do ambiente. Coimbra, 1997, p. 60 e 61.
35
com a depredação ecológica.36 Este princípio, definitivamente, não denota uma autorização
para se poluir mediante o pagamento de um preço.37
A amplitude do poluidor-pagador exige do potencial poluidor, aquele que exerce atividade econômica com o auxílio das fontes naturais, ações de prevenção dos danos ambientais, realizando-se estudos de impactos ambientais, desenvolvendo-se tecnologias limpas, utilizando-se dos recursos naturais de forma sustentável. Ricardo Lobo Torres afirma que o princípio do poluidor-pagador “[...] sinaliza no sentido de que os potenciais poluidores devem arcar com a responsabilidade pelo pagamento das despesas estatais relacionadas com a precaução e a prevenção dos riscos ambientais.” 38 A adoção de mecanismos de prevenção
resultaria em incentivos fiscais a atitudes positivas em prol da conservação ecológica, reduzindo as agressões ambientais e conferindo maior eficiência às políticas de proteção ao meio ambiente.39
O princípio do poluidor-pagador, na verdade, constitui uma fonte axiológica para os mais variados mecanismos de proteção ambiental, sejam eles, administrativos, civis ou tributários.
Na esfera da tributação ambiental, a aplicação desse princípio justifica este tipo de intervenção na economia40, que prevê a internalização dos custos ambientais pelos agentes
econômicos causadores, dantes suportados pela coletividade. A obrigação de custear as políticas ambientais, com o intuito de reduzir os impactos ao meio ambiente decorrentes da exploração econômica, e recuperar, quando possível, as áreas ecológicas depredadas, é do sujeito econômico causador do risco ambiental. Ou seja, devem ser suportados pelo causador da contaminação todos os gastos necessários para se alcançar o equilíbrio do meio ambiente, indispensável para a manutenção da qualidade de vida da coletividade, inclusive os custos
36
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito Tributário Ambiental. Revista dos Tribunais: São Paulo, p. 117.
37
“Pasando a delimitar el contenido del principio <<quien contamina paga>>, se há propuesto estabelecer sus límites negativamente, aduciendo que no es una autorización para contaminar mediante un precio, ni se trata de un principio de derecho penal, lo que excluye su carácter sancionador y retributivo em favor de um carácter marcadamente preventivo.” (MUNÕZ, José Manuel Rodríguez, La alternativa fiscal verde, 1ª ed., Lex Nova:
2004, p. 127).
38
Valores e princípios no Direito Tributário Ambiental. In: Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros,
2005, p. 27.
39
Os gastos financeiros com medidas de prevenção são bem menores que os custos advindos da reparação de uma área ambiental degradada. Além disso, nem sempre se é possível reconstituir na sua totalidade o meio ambiente destruído, de modo que se averiguam irreversíveis os estragos realizados.
40
administrativos diretamente vinculados à execução de medidas preventivas para conter a degradação ambiental.41
O fundamento do poluidor-pagador se sustenta em um pensamento econômico, segundo o qual o dano ambiental é proveniente de um uso abusivo dos recursos naturais pelos sujeitos econômicos. Estes usufruem livremente dos bens ambientais, não repassando para os seus produtos os custos relativos à perda do bem-estar da coletividade em virtude de sua atividade econômica, de modo que a sociedade tenha de suportar financeiramente a redução ou a recuperação da degradação sofrida pela natureza.
O caráter preventivo do princípio do poluidor-pagador coaduna-se perfeitamente com o contexto em que se insere a tributação ambiental. A instituição de tributos dessa natureza observa como hipótese de incidência o uso lícito dos recursos naturais, dentro dos limites impostos pela Administração Pública. A atividade tributária não pode ser desempenhada sobre condutas ilícitas, tendo em vista que, de acordo com o Código Tributário Nacional, em seu art. 3º, tributo não é sanção. 42 Além disso, o PPP, nas palavras de Paulo
Affonso Leme Machado:
“[...] não é uma punição, pois mesmo não existindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser implementado. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso ou pela sua poluição não há necessidade de ser provado que o usuário e o poluidor estão cometendo faltas ou infrações. O órgão que pretenda receber o pagamento deve provar o efetivo uso do recurso ambiental ou a sua poluição. A existência de autorização administrativa para poluir, segundo as normas de emissão regularmente fixadas, não isenta o poluidor de pagar pela poluição efetuada.” 43
Desta sorte, se esclarece que a superveniência de um tributo com caráter ambiental não excluiria o campo de atuação da responsabilidade civil, administrativa ou penal pelo dano, uma vez que estas últimas são impostas quando o então poluidor extrapola o limite imposto pela norma ambiental.
41 “Los costes que deberán sufragar los causantes de la contaminación en el marco de la aplicación del principio
<quien contamina paga> deberán comprender todos los gastos necessarios para alcanzar el objectivo de calidad del médio ambiente, incluidos los gastos administrativos directamente vinculados a la ejecución de las medidas anticontaminantes.” (Ibidem, p. 125).
42 O Código Tributário Nacional - CTN, que dispõe sobre o Sistema Tributário Nacional e institui normas gerais
de direito tributário aplicáveis à União, Estados e Municípios, determina em seu art. 3º “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada”.
43
A implementação de políticas públicas com escopo ambiental se realizaria de modo mais eficaz com a tributação ambiental, pois o Estado controlaria, nessa situação, as intervenções humanas no meio ambiente ocorridas antes de se configurar o dano ecológico, utilizando-se de meios de prevenção. Não se precisaria esperar que a destruição ambiental se concluísse para que a Administração Pública atuasse em sua defesa. Com a instituição de tributos ambientais, se procederia à redução dos impactos no equilíbrio natural e dos gastos com a recuperação das áreas degradadas, possibilitando, assim que esse montante fosse destinado a outros projetos na área ambiental.
3.1.2 Princípio da precaução
O princípio da precaução, conforme a Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento44, considera que a falta de certeza científica sobre a
configuração de um dano ambiental não é justificativa para que se deixe de proceder a ações de prevenção contra o referido dano. Ou seja, esse princípio busca o afastamento das situações de risco ambiental, mesmo que elas não sejam conhecidas na sua totalidade.
A finalidade do princípio da precaução reside na persecução da qualidade do meio ambiente, e em conseqüência, no bem estar da coletividade, evitando-se os perigos ambientais. Essa precaução, contudo, não deve impedir o desenvolvimento das atividades econômicas, levando-se em consideração que a intervenção humana no meio ambiente, com fins econômicos, por si só já constitui perigo de degradação. Deve ocorrer, quando possível, o
44
conhecimento prévio dos impactos resultantes daquela atividade45 para que se possa atuar
preventivamente em relação ao possível dano. Nas palavras de Fernando Magalhães Modé,
“o princípio da precaução informa a necessidade de se buscar informação, segundo a melhor tecnologia disponível, que permita a certificação da ausência de perigo ao meio ambiente. Em caso de dúvida sobre a segurança de meio ambiente para as presentes e futuras gerações, a atividade pretendida deve ser afastada.”46
Na verdade, não é todo e qualquer risco em potencial que deve ser repelido pelo princípio em questão. Uma vez que se tenha como escopo a melhoria do bem estar comum, deve ocorrer uma ponderação quanto ao benefício da atividade econômica a ser implantada e o grau de perigo que se vislumbra.
No tocante à instituição de tributos, o princípio em questão, observado juntamente com o princípio do poluidor-pagador, confere ao potencial poluidor os custos advindos dessa precaução, com o desenvolvimento de pesquisas e de novas tecnologias capazes de conhecer os riscos ambientais, reduzi-los ou até mesmo dissipá-los. Os incentivos fiscais também poderão ser devidos àqueles agentes econômicos preocupados em adotar medidas de precaução, como forma de estimular essas condutas positivas. Além disso, os próprios sujeitos econômicos, possíveis poluidores, seriam beneficiados com tais políticas, visto que os custos decorrentes de medidas de precaução e prevenção são menos onerosas do que as resultantes de uma degradação ecológica, diante da qual se tenta recompor todo o ecossistema dantes existente.
3.1.3 Princípio da prevenção
A diferença substancial entre o princípio da precaução e o princípio da prevenção reside no fato de este se referir a medidas preventivas, com a finalidade de coibir a realização
45
O estudo prévio de impacto ambiental constitui, nas palavras de Paulo Affonso Leme Machado, um “diagnóstico do risco ambiental” (Direito Ambiental Brasileiro, 14. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. P. 78). A
Constituição Federal do Brasil, em seu art. 225, §1º, IV, prevê a utilização do referido instrumento: “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações. § 1º Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: IV -exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;” Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em 23 out. 2008.
46
da degradação ambiental certa e determinada, enquanto aquele busca cautela nas decisões que podem resultar em riscos ecológicos, mesmo que ainda não provado cientificamente o nexo de causalidade entre a intervenção humana e um possível dano ao meio ambiente.47 Desta
sorte, ambos os princípios devem ser interpretados conjuntamente, uma vez que os seus valores são suplementares, e juntos, serão capazes de conferir maior efetividade às políticas de proteção ambiental.
No caso da prevenção, já existe comprovação científica de que o dano se aperfeiçoará, caso medidas preventivas adequadas não sejam tomadas para se reduzir os impactos ao meio ambiente ou até buscar alternativas que não comprometam o equilíbrio natural.
Nesse sentido, Vasco Pereira da Silva aponta a finalidade do princípio em questão,
“[se] evitar lesões do meio-ambiente, o que implica capacidade de antecipação de situações potencialmente perigosas, de origem natural ou humana, capazes de pôr em risco os comportamentos ambientais, de modo a permitir a adopção dos meios mais adequados para afastar a sua verificação, ou pelo menos, minorar as suas conseqüências”.48
Além disso, as políticas de prevenção são de fundamental importância, não só pelo caráter menos oneroso em relação às recuperações de áreas degradadas, como também nas situações em que os danos são irreversíveis e irreparáveis. Alterações ecológicas consideradas pelos agentes econômicos como ínfimas podem resultar em conseqüências imensuráveis ao equilíbrio ambiental, como por exemplo, a extinção de espécies da fauna, responsáveis pela modificação de toda a cadeia produtiva do ecossistema.
O Estado desempenha uma relevante função nesse processo de prevenção dos danos ambientais, no tocante à fiscalização e ao controle das atividades econômicas instaladas, determinando que seja realizado o estudo prévio de impacto ambiental, quando se conhecer o risco ecológico, aplicando-se as sanções quando cabíveis, assim como se utilizando dos instrumentos tributários.
47
Paulo Henrique do Amaral expõe: “O princípio da precaução se aplica em caso de suspeita de uma atividade ser potencialmente lesiva ao meio ambiente, por não existir certeza científica de suas conseqüências. Já o princípio da prevenção parte do pressuposto que determinada atividade que possui potencialidade ou efetividade lesiva ao meio ambiente é permitida por ser necessária ao desenvolvimento da sociedade como um todo. Todavia, essa atividade terá que se condicionar às normas ambientais que visam prevenir, minimizar, neutralizar ou reparar os danos causados (Direito Tributário Ambiental, 2007, p. 151 e 152).
48
O agente econômico responsável pela implantação da atividade conhecidamente poluidora deverá adotar mecanismos de prevenção, arcando com os custos advindos de pesquisas e desenvolvimento de tecnologias. A tributação, ressaltando o seu caráter nitidamente extrafiscal, contribui com o desestímulo das condutas negativas ao espaço ecológico, procedendo a políticas ambientais preventivas. Desta sorte, evitar-se-ia a efetiva degradação ecológica, resguardando o equilíbrio ambiental e possibilitando ao Estado deslocar os recursos dantes despendidos com a recuperação de áreas degradadas para o financiamento de políticas de proteção ambiental.
3.1.4 Princípio da cooperação
O princípio da cooperação surge no contexto do Estado Social de Direito, sabendo-se que a partir dessa nova estrutura política, o bem estar da coletividade passaria a direcionar a atuação da Administração Pública. A essência desse princípio reside na participação da sociedade na atividade administrativa do Estado, na determinação das suas prioridades, interferindo nas suas decisões e colaborando na fiscalização dos serviços públicos e privados.
O art. 225, caput, da Constituição Federal preleciona o referido princípio “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” A Carta Magna determina que a proteção ambiental é um dever, não só do Estado, mas de toda a coletividade. Não se deve entender, todavia, que cabe a sociedade custear, de forma direta49, mediante ao
pagamento de tributos, a recuperação de áreas ambientalmente comprometidas pela ação dos agentes econômicos.
O princípio da cooperação, em consonância com o princípio do poluidor-pagador, pressupõe uma divisão de funções na efetivação das políticas voltadas ao meio ambiente, de forma que, o causador da contaminação ou responsável por potencial poluição deve custear as medidas preventivas e restauradoras do ecossistema em questão. Além disso, diante da carga tributária brasileira que é exorbitante, não se deve onerar ainda mais o contribuinte que age
49
conforme as normas ambientais, respeitando o equilíbrio ecológico. O agente poluidor deverá suportar as exações impostas pela contaminação sofrida pelo meio ambiente.
Com o intuito de possibilitar um maior engajamento social na conservação do meio ambiente, a coletividade deve ter maior acesso às informações50 referentes às políticas
ambientais implantadas e aos mecanismos de denúncia e fiscalização dos danos ecológicos. Cristiane Derani destaca que “uma ampla informação e esclarecimento dos cidadãos bem como um trabalho conjunto entre organizações ambientalistas, sindicatos, indústria, comércio e agricultura, é fundamental para o desenvolvimento de políticas ambientais efetivas e para a otimização da concretização de normas voltadas à proteção ambiental.” 51
3.2 O princípio tributário da capacidade contributiva na Tributação Ambiental
3.2.1 Da capacidade contributiva: garantia do mínimo existencial e do efeito não-confiscatório
O princípio da capacidade contributiva constitui um dos pressupostos do Direito Tributário, cuja sua aplicação é fundamental para legitimar a instituição de tributos assim como majorá-los ou minorá-los, funcionando como um elemento de alcance da justiça tributária. Essa identificação do referido princípio com a observância adequada das normas tributárias é explicada em virtude de a aplicação da capacidade contributiva implicar no respeito de diversos outros princípios constitucionais, tais como o da igualdade, da proporcionalidade, da vedação do confisco, da dignidade da pessoa humana, da razoabilidade.52
50 O Ministério do Meio Ambiente apoiou a criação de uma página eletrônica (
site) na internet, disponível em
<www.globoamazonia.com>, no qual um número ilimitado de pessoas tem acesso a imagens de satélite capazes de registrar em tempo real o monitoramento da Amazônia legal, identificando as áreas onde estão ocorrendo queimadas e desmatamentos. Além de informar à sociedade do que acontece na Amazônia, tais informações auxiliam as ações fiscalizadoras realizadas pelos órgãos competentes.
51
Aplicação dos princípios do direito ambiental para o desenvolvimento sustentável. In: Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 647.
52
A capacidade tributária, também denominada capacidad económica para contribuir por José Manuel Rodríguez Munõz53, corresponde à idoneidade econômica do contribuinte em suportar o ônus tributário imposto pelo Estado, conforme os recursos disponíveis para contribuir com atividade estatal.54
Os limites impostos por este princípio à atividade tributária visam à garantia de outros princípios constitucionais. O patrimônio do contribuinte não se encontra, na sua integridade, à disposição da Administração Pública, uma vez que deve ser assegurado ao cidadão e a sua família o mínimo existencial para uma vida digna, capaz de prover as necessidades básicas e desenvolver suas potencialidades. Caso um contribuinte não disponha de um “excedente” patrimonial, não se pode falar em capacidade econômica para contribuir com o Estado. Luciano Amaro atribui à capacidade contributiva a finalidade de,
“[...] preservar o contribuinte, buscando evitar que uma tributação excessiva (inadequada à sua capacidade contributiva) comprometa os seus meios de subsistência, ou o livre exercício de sua profissão, ou a livre exploração de sua empresa, ou o exercício de outros direitos fundamentais, já que tudo isso relativiza sua capacidade econômica.” 55
No outro extremo desse princípio, avista-se a vedação constitucional ao efeito confiscatório dos tributos56, de maneira que a atividade tributária não elimine a fonte da
riqueza do contribuinte, resultando na absorção de grande parcela de sua renda ou da sua propriedade privada. Nesse caso, não há mais de se falar em capacidade contributiva, pois esse patrimônio ainda existente não está disponível ao erário, considerando-se o confisco da propriedade, garantida no art. 5º da Constituição Federal, uma violação de direitos fundamentais. Assim, o objetivo desse princípio é evitar que seja anulada pelo Estado a riqueza privada do cidadão.57
53
La Alternativa Fiscal Verde, 2004, p. 442.
54
Esse princípio encontra previsão legal no art. 145, § 1º, da Constituição Federal de 1988 que dispõe: “sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.” (Grifo nosso)
55
Direito Tributário Brasileiro, 2007, p. 138.
56
O art. 150, IV, da Constituição Federal de 1988 prevê “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...) utilizar tributo com efeito de confisco.”
57
O princípio da capacidade contributiva representa verdadeiro corolário do princípio da igualdade. A observação do primeiro garante a aplicação do segundo, considerando-se que a incidência tributária em relação a contribuintes em situações equivalentes de riqueza ocorrerá com as mesmas características, gerando-se uma carga tributária semelhante.58 Desta sorte, aos iguais será dispensado mesmo tratamento, enquanto
aos desiguais, um tratamento diferenciado na medida de suas desigualdades.
3.2.2 O princípio da capacidade contributiva e a extrafiscalidade ambiental
A atividade tributária tem como principal finalidade a arrecadação para os cofres públicos, o financiamento da máquina estatal. Apesar disso, a Constituição Federal de 1988 previu a utilização de tributos com o escopo de estimular ou desestimular condutas realizadas pelos contribuintes, ilustrando o caráter extrafiscal da tributação. Nesses casos, todavia, a fiscalidade tributária não desaparece59, apenas fica em segundo plano, voltando-se a aplicação
do tributo para o direcionamento do comportamento humano, o que constitui um efetivo instrumento de implementação de políticas públicas.
A extrafiscalidade dos tributos visa ao alcance de fins constitucionais. Não se configura objeto da tributação extrafiscal o incentivo de qualquer atividade que não guarde correspondência com os valores e princípios previstos na Constituição.60 No caso específico
da tributação ambiental, por intermédio da atividade tributária, se quer garantir o direito ao meio ambiente, previsto no art. 170, VI, no capítulo referente aos Princípios Gerais da Atividade Econômica, e no art. 225, caput,no capítulo do Meio Ambiente.
O uso de instrumentos tributários como medida de proteção ambiental tem por finalidade o estímulo de condutas condizentes com a preservação ecológica e o desestímulo
58
Nas palavras de Luciano Amaro “[o princípio da capacidade contributiva] avizinha-se do princípio da igualdade, na medida em que, ao adequar-se o tributo à capacidade dos contribuintes, deve-se buscar um modelo de incidência que não ignore as diferenças (de riqueza) evidenciadas nas diversas situações eleitas como suporte de imposição.” (Ibidem, p. 139)
59 “[...] los tributos extrafiscales puros no existem más que en la teoría; que una finalidad (incluso ambiental) de
los tributos ecológicos reside en su potencial recaudador, en mayor o menor medida, y en perfecta armonía con su finalidad primaria, disuasiva o incentivadora de actitudes protectos del médio.” (MUNÕZ, José Manuel Rodríguez, La alternativa fiscal verde, 1ª ed., Lex Nova: 2004, p. 445).
60
de atitudes causadoras de degradação ao meio ambiente. Uma carga tributária, maior ou menor, seria capaz de reorientar o comportamento dos agentes econômicos, potenciais poluidores.
Ademais, a tributação extrafiscal deve estar em conformidade com os princípios tributários, afinal de contas, apesar de perseguir uma finalidade distinta, ainda assim trata-se de tributo. Em princípio, visualiza-se certa incompatibilidade entre o princípio tributário da capacidade contributiva e a extraficalidade tributária. O princípio da capacidade contributiva, se observado em sua integridade, pode comprometer a efetividade dos instrumentos tributários na consecução dos fins extrafiscais, no caso, ecológicos. Conforme os ensinamentos de Diogo Ferraz Lemos Tavares, “enquanto para a capacidade contributiva o que importa é se o particular possui ou não recursos disponíveis para contribuir com o sustento do Estado, a extrafiscalidade dá relevo ao atendimento de determinados objetivos constitucionalmente previstos.” 61
Os tributos extrafiscais ambientais devem atribuir ao contribuinte uma carga tributária equivalente à capacidade real de poluição exercida por este.62 O critério de gradação
do tributo será a capacidade de degradação ecológica, e não puramente a capacidade econômica para contribuir. Ocorre que, a partir do momento em que o agente econômico não internaliza os custos sociais decorrentes do dano ambiental causado por ele, tem-se uma margem de lucro percebida por esse agente, correspondente a sua capacidade econômica para contribuir com a atividade estatal de proteção e restauração ecológica.63
Não se defende aqui a exclusão do princípio da capacidade contributiva da tributação extrafiscal. O que se objetiva é a compatibilização entre os mesmos, de forma que a capacidade contributiva não seja afastada e que os fins pretendidos pela extrafiscalidade sejam alcançados efetivamente. Tanto a capacidade contributiva quanto a extrafiscalidade atuam na graduação dos tributos, a primeira promovendo uma diferenciação no encargo fiscal suportado pelo cidadão segundo sua idoneidade econômica, a última o fazendo com base nos fins constitucionais que se busca efetivar.64
61
Ibidem, p. 98.
62 SOARES, Cláudia Alexandra Dias,
O imposto ecológico – contributo para o estudo dos instrumentos económicos de defesa do ambiente. Coimbra, 2001, p. 315.
63 AMARAL, Paulo Henrique do.
Direito Tributário Ambiental. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 97.
64
