Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Stricto Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental
SIMULAÇÃO DOS IMPACTOS
ECONÔMICOS SOBRE A
RENDA AGRÍCOLA COM A IMPLEMENTAÇÃO DO
PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA NA BACIA DO RIBEIRÃO
PIPIRIPAU
Brasília - DF
Autor: Fernando Wirthmann Ferreira
FERNANDO WIRTHMANN FERREIRA
SIMULAÇÃO DOS IMPACTOS ECONÔMICOS SOBRE A RENDA AGRÍCOLA COM A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA NA BACIA
DO RIBEIRÃO PIPIRIPAU
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Planejamento e Gestão Ambiental da Universidade Católica de Brasília, como requisito parcial para obtenção do título de mestre em Gestão Ambiental.
Orientador: Prof. Dr. Marcelo de Oliveira Torres
Brasília
F383i Ferreira, Fernando Wirthmann
Simulação dos impactos econômicos sobre a renda agrícola com a implementação do Programa Produtor de Água na bacia do Ribeirão Pipiripau. / Fernando Wirthmann Ferreira – 2011.
103f. : il. ; 30 cm
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2011. Orientação: Marcelo de Oliveira Torres
1. Impacto ambiental. 2. Finanças. 3. Gestão ambiental. 4. Recursos hídricos. I. Torres, Marcelo de Oliveira, orient. II. Título.
Dissertação de autoria de Fernando Wirthmann Ferreira, intitulada “SIMULAÇÃO
DOS IMPACTOS ECONÔMICOS SOBRE A RENDA AGRÍCOLA COM A
IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA NA BACIA DO
RIBEIRÃO PIPIRIPAU”, apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de
Mestre em Planejamento e Gestão Ambiental da Universidade Católica de Brasília, em 12 de
dezembro de 2011, defendida e aprovada pela banca examinadora abaixo assinado:
__________________________________________________
Prof. Dr. Marcelo de Oliveira Torres
Orientador
Planejamento e Gestão Ambiental - UCB
__________________________________________________
Prof. PhD. Perseu Fernando dos Santos
Planejamento e Gestão Ambiental – UCB
__________________________________________________
Prof. PhD. Gustavo Macedo de Mello Baptista
Instituto de Geociências – UNB
Brasília
AGRADECIMENTO
RESUMO
FERREIRA, Fernando Wirthmann. SIMULAÇÃO DOS IMPACTOS SOBRE A RENDA
AGRÍCOLA COM A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA NA BACIA DO RIBEIRÃO PIPIRIPAU. 2011. Dissertação de Mestrado, Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão Ambiental, Universidade Católica de Brasília, Distrito Federal, dezembro de 2011.
Os efeitos do crescimento urbano desordenado e de uma agricultura predatória sobre as fontes de água potável têm imposto altos custos econômicos e sociais. Os produtos e serviços ambientais prestados pelos ecossistemas encontram-se em estado crítico pela sua utilização inadequada e pelo manejo insustentável dos recursos naturais. Neste contexto, o presente trabalho analisa o modelo de Gestão, assim como os valores de compensação, propostos pelo Programa Produtor de Água, desenvolvido pela Agência Nacional de Águas. Este programa toma como base o Pagamento por Serviços Ambientais ao compensar produtores rurais que adotem práticas que auxiliem na proteção, manejo e uso dos recursos naturais. Um dos possíveis efeitos da implementação de tal programa é a redução da área agricultável em cada propriedade rural, já que o produtor ao aderir ao programa terá que alocar parte de sua terra para a proteção de nascentes e/ou reflorestamento das áreas de proteção permanente e reserva legal. Assim, baseado em cenários pré-determinados, esta dissertação estimou possíveis impactos da redução da área agricultável na renda dos produtores do Núcleo Rural Taquara, na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau. A partir de dados primários sobre a produção, e o uso da terra e de insumos agrícolas, por cada propriedade, juntamente com aplicação de um modelo de programação linear e não linear, a dissertação mostra que os impactos são significantes e podem colocar em risco a viabilidade do programa. Isto é, os resultados indicam que a partir de 10% de redução da área cultivável, (ano base 2009/2010), o valor de compensação proposto não é suficiente para compensar a queda em termos de renda, principalmente para os produtores rurais que trabalham com culturais mais intensivas em terra. Desta forma, a compensação financeira estabelecida pode desestimular a adesão dos agricultores ao Programa Produtor de Água, interferindo de forma negativa no desempenho do mesmo para a conservação da Bacia Hidrográfica do Pipiripau.
Palavras chaves: Programa Produtor de Água. Bacia Hidrográfica do Pipiripau. Impacto Econômico. Redução de área cultivada. Pagamentos por Serviços Ambientais. Uso de terra. Agricultura e Meio Ambiente. Gestão de Recursos Hídricos. Políticas de Conservação.
ABSTRACT
FERREIRA, Fernando Wirthmann. SIMULAÇÃO DOS IMPACTOS SOBRE A RENDA
AGRÍCOLA COM A IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA NA BACIA DO RIBEIRÃO PIPIRIPAU. 2011. Dissertação de Mestrado, Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Gestão Ambiental, Universidade Católica de Brasília, Distrito Federal, dezembro de 2011.
Urban growth and predatory agriculture has had negative impacts on the flow of environmental services and products provided by ecosystems around the world. In Brasil several actions and programs, with different degrees of effectiveness, have been developed by the federal, state and municipal governments. One of them is the management model and compensation scheme proposed by the so-called Water Producer Project (Programa Produtor de Água), developed by the Brazilian National Water Agency (ANA). The main instrument of the project is to compensate monetarily, with a fixed amount, social actors who adopt practices that support natural resource conservation and management. One of the potential effects of the project is to reduce the area under agricultural cultivation since farmers, once in the project, will have to reallocate land under cultivation to conservation areas. This dissertation uses primary data and linear and non-linear programming techniques to estimate the impacts of such land reallocation on farmers’ income. In particular, given the fact that participation will be voluntary, this study shows that the compensation amount proposed by ANA will not be sufficient to compensate for farmers that will have to reduce land under cultivation by 10% or more. Therefore, the currently stipulated compensation amounts may not offer enough incentives for farmers to adhere to the programme.
Keywords: Programa Produtor de Água. Pipiripau river basin. Economic impact. Cultivated area reduction. Environmental Service Payment. Land Use. Agriculture and Environment. Water. Government Policy.
JEL: Q15; Q25; Q28
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ... 10
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ... 13
2.1. SERVIÇOS AMBIENTAIS ... 13
2.1.1. Tipos de Serviços Ambientais e a Bacia do Ribeirão Pipiripau ... 15
2.2. BACIAS HIDROGRÁFICAS, SUA GESTÃO E PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA ... 16
2.3. PROGRAMAS DE PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS (PSA) ... 18
2.3.1. Programa Produtor de Água ... 22
2.4. REFERENCIAL TEÓRICO E MODELOS DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS ... 27
2.5. DESCRIÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO ... 32
2.5.1. Localização Geográfica e Características Gerais ... 32
2.5.2. Relevo e Vegetação ... 35
2.5.3. Clima e Hidrologia ... 36
2.5.4. População ... 37
2.5.4.1. Comunidade Núcleo Rural Taquara ...38
2.5.4.2. Características básicas da população rural na comunidade ...39
2.5.4.3. Infraestrutura ...39
2.5.4.4. Atividades produtivas, sociais e ambientais ...40
2.6. PROBLEMAS AMBIENTAIS DA BACIA DO PIPIRIPAU ... 41
2.6.1. Conflitos na Bacia pelo uso da Água ... 42
2.6.2. Problemas do Núcleo Rural Taquara ... 45
2.7. MALHA FUNDIÁRIA ... 46
2.8. MAPAS DE USO DO SOLO ... 52
3. MATERIAIS E MÉTODOS ... 57
3.1. MODELO E HIPÓTESES A SEREM TRABALHADAS ... 57
3.1.1. A Função Objetivo ... 57
3.1.2. Calibração e Modelo para Simulação ... 58
3.2. COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS ... 60
3.3. O QUESTIONÁRIO ... 61
4. RESULTADOS E SIMULAÇÕES... 65
5. CONCLUSÕES ... 76
1. INTRODUÇÃO
As elevadas taxas de crescimento econômico e populacional observadas nos
últimos séculos têm gerado uma série de consequências ambientais, sociais e
econômicas, comprometendo a qualidade de vida e a manutenção dos serviços prestados
pelo meio ambiente, em particular dos recursos hídricos, seja em termos quantitativos
ou qualitativos. Diversos estudos demonstram essa preocupação, como os relatórios do
Global Environment Outlook, do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
(2000 e 2003) e Berbert (2003) que mostram que dentre os grandes desafios decorrentes
do aumento populacional, a água será o maior de todos, menos por seu volume e mais
por sua distribuição irregular na face da Terra, acrescida de seu desperdício, poluição e
degradação.
No Brasil, a concentração urbana, a ocupação residencial, comercial e industrial
de mananciais e nascentes e o uso indiscriminado do meio ambiente e seus serviços têm
gerado vários conflitos e problemas tais como: i) degradação ambiental dos mananciais;
ii) aumento do risco das áreas de abastecimento com a poluição orgânica e química; iii)
contaminação dos rios por esgotos doméstico, industrial e pluvial; iv) enchente urbana
gerada pela inadequada ocupação do espaço e pelo gerenciamento inadequado da
drenagem urbana e v) falta de coleta e disposição do lixo urbano (Tucci et al., 2003a).
Neste contexto o Distrito Federal ocupa uma posição de destaque em relação à
escassez hídrica. Embora seja o local de nascente de grandes e importantes bacias
hidrográfica brasileiras como as dos rios Tocantins, Paraná e São Francisco, o Distrito
Federal, de acordo com Christofidis, 2001, encontra-se em situação crítica,
apresentando uma disponibilidade hídrica de 1.338 m³ /hab.ano.
De fato, o Distrito Federal já é a terceira pior unidade federativa brasileira em
disponibilidade hídrica superficial per capita por ano, superando apenas os estados da
Paraíba e de Pernambuco (Lima e Silva, 2005). A capital brasileira apresenta uma
densidade demográfica de 345 hab/Km², a maior entre as unidades da federação, sendo
o padrão de consumo residencial de água no DF o mais alto do Brasil, superior a 400L
por hab/dia (Blaskevicz e Dolabella, 2003). Além disso, o DF tem experimentado um
Com os padrões de consumo e a elevada taxa de concentração urbana agravam-se então,
os conflitos de uso da água principalmente para a utilização humana e irrigação.
Nas áreas de pequenas e médias captações de água operadas pela CAESB têm
surgido uma série de impactos, como desmatamentos, disposição inadequada de lixo
urbano, atividades agrícolas e pecuárias, loteamentos e atividades de lazer, que
contribuem para a degradação dos mananciais (Goepfert, 2000). Portanto, nos últimos
dez anos, mais de 720 mil litros de água por hora deixaram de ser oferecidos à
população do Distrito Federal, até mesmo com a completa desativação de algumas
captações, devido à implementação de atividades humanas em áreas de mananciais
(CAESB, 1995 apud Goepfert, 2000).
Somado a esse contexto de escassez, nada mais natural que o acirramento do
conflito entre o uso da água para a agricultura e para abastecimento humano, que ocorre
na Bacia do Rio Preto, assim como na Bacia do Pipiripau que será objeto de estudo do
referido trabalho.
Na tentativa de se reverter este quadro de degradação e conflito, uma série de
ações vem sendo implantadas por órgãos federais, distritais e organizações não
governamentais, que buscam reduzir e/ou racionalizar a utilização de água no Distrito
Federal, assim como proteger os mananciais subterrâneos e de superfície.
Dentre elas, a implantação do Programa Produtor de Água, desenvolvido pela
Agência Nacional de Águas (ANA), que tem como foco a redução da erosão e do
assoreamento de mananciais no meio rural, de modo a proporcionar a melhoria da
qualidade da água e o aumento das vazões médias dos rios em bacias hidrográficas de
importância estratégica para o País.
O programa é de adesão voluntária de produtores rurais que se proponham a
adotar práticas e manejos conservacionistas em suas terras, com vistas à conservação do
solo e da água. Como os benefícios gerados pela adoção das práticas supracitadas
extrapolam os limites das propriedades, o programa prevê a compensação dos
produtores pelos serviços ambientais prestados, uma prática conhecida como
Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA).
O programa prevê, dentre outras coisas, que cada produtor seja compensado pela
recuperação e proteção de nascentes, pelo reflorestamento das áreas de proteção
permanente e de reserva legal. Na medida em que isto possa implicar uma quantidade
de terra menor disponível para agricultura, tais atividades de proteção de nascentes e o
Sendo baseado na adesão voluntária dos produtores, o programa corre, portanto, o risco
de fracassar se a compensação não for pelo menos suficiente para cobrir eventuais
perdas de renda agrícola.
Neste contexto, a presente dissertação tem como objetivo quantificar quais
seriam os impactos econômicos na renda dos produtores do Núcleo Rural Taquara,
localizado na Bacia do Ribeirão Pipiripau, se estes aderissem ao Programa Produtor de
Água e tivessem que reduzir a área sob cultivo. Mais especificamente, a partir de dados
primários sobre a produção, e o uso de insumos agrícolas, dentre eles, a utilização de
terra agricultável por cada propriedade, juntamente com aplicação de um modelo de
programação linear e não linear essa dissertação analisa o impacto de uma queda na
disponibilidade de terra para agricultura, terra esta que o produtor ao aderir ao programa
seria alocada para proteção de nascentes e/ou reflorestamento das áreas de proteção
permanente e reserva legal. Em outras palavras, a dissertação analisa a viabilidade do
2. REVISÃO BIBLIOGRÁFICA 2.1. SERVIÇOS AMBIENTAIS
Os sistemas naturais funcionam de modo complexo e inter-relacionado, ainda
pouco ou mal conhecidos, sendo que alguns efeitos da atual gestão ambiental aplicada
podem vir a ter consequências graves à saúde, à produtividade e à qualidade de vida. Os
serviços prestados pelos ecossistemas às sociedades humanas muitas vezes não são
corretamente compreendidos ou observáveis o que gera uma degradação da qualidade e
da quantidade dos serviços fornecidos pelos ambientes naturais, principalmente em
relação ao solo e aos recursos hídricos.
A manutenção da diversidade biológica constitui um serviço ambiental pelo qual
beneficiários em diferentes partes do mundo podem estar dispostos a pagar. A
manutenção da biodiversidade possui alguns benefícios locais diretos, como o
fornecimento do estoque de material genético de plantas e animais necessários para
atingir-se um grau de adaptação ao manejo florestal e aos sistemas agrícolas. Contudo,
muitos dos benefícios da biodiversidade são globais em vez de locais. O estoque dos
compostos químicos úteis e de materiais genéticos para emprego fora do local
representa um investimento na proteção de gerações futuras em lugares distantes das
consequências da falta desse material, quando, um dia, for necessário. Este valor é
diferente do valor comercial dos produtos que podem ser negociados no mercado no
futuro (o que representaria uma oportunidade local perdida, caso a biodiversidade fosse
destruída). Uma utilização medicinal, como, por exemplo, a cura de alguma doença
temida, vale mais para a humanidade do que o dinheiro que pode ser ganho pela venda
da droga. Uma estimativa do valor de opção para usos medicinais para florestas
tropicais úmidas no México chegou à cifra de US$ 6,4/ha/ano, com uma faixa de
variação de US$ 1 a US$ 90 (ADGER, 1995).
Os serviços ambientais são serviços úteis oferecidos pelos ecossistemas para o
homem, como a regulação de gases (produção de oxigênio e sequestro de carbono),
belezas cênicas, conservação da biodiversidade, proteção de solos e regulação das
funções hídricas.
Os recursos hídricos compõem uma classe dos serviços ambientais, conforme o
estudo Avaliação Ecossistêmica do Milênio, da Organização das Nações Unidas (ONU),
um grupo específico de pessoas, que na maioria das vezes estão localizadas em áreas
agrícolas e que utilizam esse recurso natural para suas atividades produtivas. A
qualidade e a quantidade de água disponível são determinantes para as atividades
econômicas desenvolvidas nas áreas rurais, assim como para os centros urbanos que
utilizam desta água para abastecimento doméstico e industrial.
As Bacias hidrográficas vêm sendo estudadas como escala geográfica para a
provisão de uma serie de serviços ambientais, sendo que a regulação da vazão e a
melhoria da qualidade das águas são consideradas as mais tangíveis e valiosas (Postel;
Thompson, 2005). Estes autores dividem os serviços hidrológicos em bacias em quatro
categorias: purificação da água, regulação do fluxo sazonal, controle de erosão e
sedimentação, e preservação de habitats. Uma serie de trabalhos estudam a relação do
uso do solo e/ou de práticas agrícolas com o custo do tratamento de água (Reis, 2004,
Ortiz López, 1997, Postel; Thompson, 2005).
Florestas vêm sendo amplamente usadas como provedora de serviços ambientais
para proteção de bacias, sendo que os principais serviços ambientais são: regulação do
fluxo de água (controle de enchentes e aumento da vazão na época seca), manutenção
da qualidade da água (controle de carga de sedimentos, controle de carga de nutrientes,
controle de químicos, e controle da salinidade), controle de erosão e sedimentação,
redução da salinidade de terras e regulação do lençol freático, e manutenção do habitat
aquático.
Swinton (2006) classifica as florestas plantadas como parte da agricultura, e
então analisa este setor como um todo para a provisão de serviços ambientais. Os
autores argumentam que a agricultura oferece maior potencial para expansão da oferta
de serviços ambientais em comparação com ecossistemas naturais. Isto porque as
relações biofísicas de insumos e produtos nos sistemas agrícolas são mais conhecidas,
pela facilidade da agricultura em responder a incentivos econômicos, e devido à vasta
extensão territorial.
As atividades agrícolas por sua vez podem comprometer os mananciais hídricos,
já que alteram o relevo e a vegetação, influenciando os níveis de vazão, assim como a
qualidade da água pela utilização de produtos químicos, como fertilizantes e pesticidas,
alterando quantitativamente e qualitativamente esse recurso natural. A adoção de
práticas conservacionistas, que busquem a conservação dos recursos hídricos, produz
alteração do tipo de cultura ou de irrigação. Mas a adoção destas práticas, que visam a
conservação dos recursos hídricos, geram externalidades positivas a população, já que a
disponibilidade e a qualidade desse recurso natural serão mantidas ou sofrerão melhora.
2.1.1. Tipos de Serviços Ambientais e a Bacia do Ribeirão Pipiripau
De acordo com as definições da Política Nacional de Pagamento por Serviços
Ambientais – PNPSA, os serviços ambientais ou ecossistêmicos são benefícios
relevantes para a sociedade gerados pelos ecossistemas, em termos de manutenção,
recuperação ou melhoramento das condições ambientais, nas seguintes modalidades:
a) serviços de provisão: os que fornecem diretamente bens ou produtos
ambientais utilizados pelo ser humano para consumo ou comercialização;
b) serviços de suporte: os que promovem a ciclagem de nutrientes, a
decomposição de resíduos, a produção, a manutenção ou a renovação da fertilidade do
solo, a polinização, a dispersão de sementes, o controle de populações de potenciais
pragas e de vetores potenciais de doenças humanas, a proteção contra a radiação solar
ultravioleta, a manutenção da biodiversidade e do patrimônio genético, entre outros que
mantenham a perenidade da vida na Terra;
c) serviços de regulação: os que promovem o sequestro de carbono, a purificação
do ar, a moderação de eventos climáticos extremos, a manutenção do equilíbrio do ciclo
hidrológico, a minimização das enchentes e das secas, e o controle dos processos
críticos de erosão e de deslizamentos de encostas, entre outros que concorram para a
manutenção da estabilidade dos processos ecossistêmicos;
d) serviços culturais: os que proveem benefícios recreacionais, estéticos,
espirituais ou outros benefícios não materiais à sociedade humana.
Os serviços ambientais prestados pelos produtores rurais do Núcleo Taquara,
que participam do Programa Produtor de Água, são classificados como serviços de
regulação, já que auxiliam na manutenção e no equilíbrio do ciclo hidrológico. Além da
importância ambiental, a água da Bacia Hidrográfica do Pipiripau, apresenta grande
importância econômica e social, já que abastece parte das cidades de Planaltina e
Sobradinho. Os impactos gerados na região pela produção agrícola e pelo
desmatamento comprometem o abastecimento urbano de regiões vizinhas gerando desta
2.2. BACIAS HIDROGRÁFICAS, SUA GESTÃO E PROGRAMA PRODUTOR DE ÁGUA
De acordo com a Resolução n.32 do Conselho Nacional de Recursos Hídricos,
de 15 de outubro de 2003, o território brasileiro foi dividido num primeiro nível de
macrodivisão hidrográfica, as chamadas Regiões Hidrográficas Brasileiras, como
mostrado na Figura 1.
Essas regiões têm sua divisão justificada pelas diferenças existentes no país,
tanto no que se refere aos ecossistemas como também diferenças de caráter econômico,
social e cultural.
De acordo com Porto & Porto (2008), a bacia hidrográfica pode ser considerada
um ente sistêmico, onde se realizam os balanços de entrada proveniente da chuva e
saída de água através do exutório, permitindo que sejam delineadas bacias e sub-bacias,
um espaço no qual se desenvolvem as atividades humanas. Em outra visão, Tucci
(2000), descreve a bacia hidrográfica como uma área de captação natural da água de
precipitação, que faz convergir o escoamento para um único ponto de saída, seu
exutório, sendo composta por um conjunto de superfícies vertentes e por uma rede de
drenagem formada por cursos de água que confluem até resultar em um leito único no
seu exutório.
A Gestão de recursos hídricos baseada no recorte territorial das bacias
hidrográficas ganhou força no início de 1990, quando os Princípios de Dublin foram
acordados na reunião preparatória à Rio-92. De acordo com o Princípio n.1, a gestão
dos recursos hídricos, para ser efetiva, deve ser integrada e considerar todos os aspectos,
físicos, sociais e econômicos. Para que essa integração tenha o foco adequado, sugere-se
que a gestão esteja baseada nas bacias hidrográficas (Wmo, 1992).
A gestão das Bacias Hidrográficas, de acordo com o Conselho Nacional de
Recursos Hídricos, abrange atividades regulatórias e de fiscalização na utilização da
água, tanto para usos consultivos, assim como para absorção de efluentes, abordando
práticas e cuidados essenciais para a manutenção e ocupação do solo, de forma a
auxiliar na conservação dos recursos hídricos.
De acordo com o relatório Desenvolvimento e meio ambiente (BANCO
MUNDIAL, 1992), a degradação do solo é provocada principalmente pela
desertificação, erosão e saturação por encharcamento. A erosão do solo, característica
do processo de degradação, é considerada irreversível e provoca, além da perda de solo,
deposição de sedimentos em represas, nos sistemas de irrigação e vias fluviais
navegáveis. Segundo consta do 1.o Relatório Nacional para a Convenção sobre
Diversidade Biológica (BRASIL, 1998), no Brasil os biomas continuam a sofrer
consequências das estruturas econômicas e sociais geradas ao longo de séculos, assim
como de políticas econômicas e do próprio processo de ocupação do país. Até 1985, a
política econômica estimulou atividades como o avanço das fronteiras agrícola e
minerador, inclusive com incentivos fiscais, provocando intenso desmatamento. A
degradação da qualidade da água e dos próprios rios, as pragas existentes na agricultura
e o empobrecimento dos solos são algumas consequências diretas do desmatamento.
Além destas, o desaparecimento das florestas causa a redução progressiva da variedade
de espécies características e a extinção definitiva da fauna e da flora. O relatório aborda
o forte avanço da fronteira agrícola e da pecuária já converteu 40% das áreas do
O Programa Produtor de água, seguindo as políticas do Conselho Nacional de
Recursos Hídricos, tem justamente como foco agir nas bacias hidrográficas,
inicialmente como projeto piloto nas bacias que apresentem importância estratégica
para o País, contribuindo para a redução da erosão e do assoreamento de mananciais no
meio rural, de modo a proporcionar a melhoria da qualidade da água e o aumento das
vazões médias dos rios. A Bacia do Pipiripau foi adotada pelo programa Produtor de
Água devido as suas características físicas, sua importância ambiental e socioeconômica
para a região do Distrito Federal, assim como pela abundância de dados oriundos de
pesquisas e acompanhamentos realizados pela Universidade de Brasília, Embrapa,
Emater e Caesb, sendo que esta última tem interesse direto, já que a água da Bacia é
coletada, processada e utilizada para o abastecimento urbano das cidades de Sobradinho
e Planaltina. Outro fator determinante para a escolha da bacia supracitada é o elevado
valor econômico que o recurso natural água tem na região, já que a atividade agrícola é
a maior fonte de renda dos moradores presentes na bacia. A grande exploração agrícola
por sua vez produz algumas consequências para o meio ambiente e para a manutenção
dos recursos hídricos da região, provocando situações de conflito entre os usuários e
perda quantitativa e qualitativa da água na Bacia do Pipiripau, consequências essas já
destacadas por Monteiro (2006).
Neste contexto, a bacia do Pipiripau por se tratar de um manancial de
abastecimento público, vem recebendo tratamento especial e diferenciado pela Agência
Nacional de Águas - ANA, uma vez que a qualidade da água desta bacia depende da
forma pela qual os demais compartimentos do sistema são manejados. Outra
característica que possibilitou a implantação do programa na Bacia do Pipiripau é a
importância agrícola da região para o abastecimento de alimentos no DF, já que a região
é responsável por quase 40% da produção hortaliças.
A seguir serão descritos alguns estudos no Brasil e no mundo sobre o modelo de
gestão ambiental baseado no Pagamento por Serviços Ambientais.
2.3. PROGRAMAS DE PAGAMENTOS POR SERVIÇOS AMBIENTAIS (PSA)
A maior parte das experiências de PSA para proteção de bacias hidrográficas é
distribuição urbana, além de hidroelétricas, que tem seus custos de manutenção
aumentados com sedimentação e eutrofização de reservatórios.
Kosoy et al. (2006) analisam a implantação e os impactos de três esquemas de
PSA, na Costa Rica, Nicarágua, e Honduras sendo que apenas este último inclui
pagamentos a agricultores. Esta experiência foi realizada na cidade de Jesus de Otoro,
para proteção da bacia do Rio Cumes, de 3180 ha, que abastece a cidade e onde a
principal atividade econômica é agricultura, especialmente o café. O esquema foi
proposto em 2001 pela organização de saneamento da cidade, a JAPOE, com o apoio
técnico de um Programa da Agência de Cooperação Internacional Suíça. O esquema
prevê 200 ha cobertos, e os valores pagos aos agricultores são US$ 5,5/ha/ano para
conservação de floresta primária, e no caso da adoção de quatro práticas
conservacionistas US$ 11 para culturas anuais, US$ 14 para culturas perenes e US$
16,5 para agrofloresta. O esquema também prevê valores mais baixos caso o produtor
adote menos do que quatro práticas, que incluem não uso de queimadas, construção de
terraços, e manejo dos resíduos do processamento de café.
Um agente intermediário faz os pagamentos para os proprietários rurais, que
entram voluntariamente no esquema, e a JAPOE cobra na conta de água de 1269
usuários o valor de US$ 0,06 mensais (1 lempira, moeda local). Mesmo tendo sido
realizados estudos técnicos para viabilidade do esquema, incluindo uma valoração
econômica, o valor cobrado representa apenas 3,6% da disposição a pagar dos usuários.
Isto porque a determinação do valor cobrado foi estipulada através de votação entre os
representantes do setor de água da cidade. O valor total gasto no esquema é de US$ 30
mil, incluindo o desenho, pagamentos e manutenção inicial do sistema.
Kosoy et al. (2006) verificaram que os ofertantes eram produtores relativamente
pobres, concluem que o esquema realizado em Jesus de Otoro tem baixo impacto
socioeconômico, e que o custo de oportunidade dos provedores não é reposto pelos
pagamentos. Os usuários do sistema têm uma renda mensal média de US$ 245 e os
valores cobrados pelo esquema não representavam nem 1% da renda. Os autores
verificaram que a maioria da população era a favor do esquema e achava que a
qualidade da água havia melhorado.
A Costa Rica é o país mais adiantado em termos de políticas públicas para
proteção ambiental e uso de mecanismos de PSA. Exemplo disso é a legislação
específica sobre PSA (Landell-Mill; Porras, 2002). No entanto, Postel e Thompson
restaurar florestas, sendo que os 626 ha de áreas com agricultura recebendo PSA
correspondem a apenas 0,12% do total de pagamentos realizados (US$ 80,5 milhões,
entre 1997 e 2002).
A experiência da proteção dos mananciais da cidade de Nova Iorque seja talvez
o caso mais conhecido de PSA para proteção de bacias hidrográficas (Landell-Mill;
Porras, 2002, Postel; Thompson Jr, 2005). Ao invés de investir na construção de uma
planta para tratamento de água para cumprir as exigências da EPA, a Prefeitura de Nova
Iorque iniciou um abrangente programa de conservação e recuperação das 2 bacias de
onde é retirada água para 90% da população, Catskills e Delaware. Os gastos com o
programa, segundo Postel e Thompson Jr (2005), são da ordem de 1,5 bilhões de
dólares durante 10 anos advindos de taxas cobradas nas contas de água, além de títulos
da prefeitura. Nos cinco primeiros anos do programa, a Prefeitura comprou 118.700 ha,
totalizando gastos de US$ 94 milhões, sendo que parte desta área foi aberta ao público
para recreação. Outros 960 ha nas bacias foram destinados a servidão florestal, isto é, os
proprietários se comprometeram a manter áreas de florestas protegidas em troca de
pagamentos pelo custo de oportunidade da terra. Postel e Thompson Jr (2005) também
citam outras iniciativas, dentre elas um programa de agricultura, que visa diminuir o
impacto do runoff agrícola. Este programa atua através de contratos de PSA com os
agricultores. Segundo um relatório da Prefeitura (NEW YORK CITY, 2002), foram
firmados 113 contratos de PSA até 2002, abrangendo cerca de 1.500 ha de áreas de
proteção ao longo dos rios em propriedades agrícolas.
Experiência similar ocorreu na cidade equatoriana de Quito, com o mesmo
objetivo de garantir água potável para cidade, porém com características distintas, como
descritas por Lloret (2007). A partir de uma situação de extrema degradação dos
recursos hídricos locais e um acentuado déficit, foi estabelecido em 2000 um Fundo
Ambiental para Água (FONAG), formado por usuários dos recursos hídricos que se
comprometeram a financiá-lo por 80 anos. O Fundo foi formado com a ajuda da TNC
(THE NATURE CONSERVANCY), com suporte técnico do USAID (Agência
Americana de Ajuda Internacional), tem atualmente um patrimônio de cerca de US$ 2
milhões, e em 2005 investiu US$ 500 mil. As ações realizadas pelo FONAG incluem
pesquisa, vigilância e controle, educação e treinamento, e fomento a práticas produtivas
Segundo Lloret (2007), o FONAG é um mecanismo econômico-financeiro de
organizar e acompanhar os processos nas bacias em questão, e que garantem
estabilidade para gestão dos recursos hídricos locais, independentemente de fontes
externas. Para Lloret (2007), assim como para o próprio FONAG (2007), este se
caracteriza como uma experiência de PSA, mesmo não havendo diversos atributos
considerados fundamentais no sistema.
Uma experiência similar, porém em escala menor está sendo feita em Joinville,
Santa Catarina. A prefeitura, através da sua Fundação Municipal de Meio Ambiente
(FUNDEMA) e com apoio da Companhia Águas de Joinville e de uma universidade
local, está pagando agricultores nas áreas do manancial da cidade, o Rio Cubatão. O
programa, chamado de Sistema de Compensação Financeira Ambiental, visa recuperar
as matas ciliares da Bacia do Cubatão. Já estão participando do Sistema 13 propriedades
a montante do ponto de captação da Companhia Águas de Joinville, e espera-se que
mais 13 ainda serão incluídas. As propriedades recebem de R$ 175 a 578, por três anos,
dependendo do tamanho e da área de mata ciliar (FUNDEMA, 2007).
Outra experiência a nível municipal é o Projeto Conservador das Águas,
instituído por lei na cidade mineira de Extrema, no final de 2005. Os objetivos do
projeto são promover a conservação do solo, restaurar matas ciliares e reservas legais, e
adequar o saneamento ambiental em propriedades rurais (Extrema, 2005). 100 pequenos
agricultores já receberam R$ 148/ha/ano, advindos de recursos da prefeitura. Após um
ano do lançamento do Projeto, a ONG Conservação Internacional, firmou acordo com a
prefeitura para dar suporte técnico e financeiro da TNC. (THE NATURE
CONSERVANCY, 2007).
De acordo com May e Geluda (2005), para que esquemas de PSA sejam
implementados em áreas agrícolas é necessário o cumprimento de quatro requisitos
básicos. Primeiramente, deve haver evidências suficientes de que práticas e/ou uso do
solo geram os serviços ambientais em questão. Segundo, a comunidade deve estar
preparada socialmente para o esquema, e os direitos de propriedade devem ser bem
definidos. Por fim, a participação dos proprietários deve ser voluntária. Os autores
também afirmam ser útil a classificação dos agricultores em diferentes níveis de
exploração atual e respectiva capacidade de gerar serviços ambientais.
O Programa Produtor de Água, coordenado pela ANA e ADASA, apresenta
capítulo a seguir será descrito de forma detalhada os princípios e objetivos do Programa
tendo como referência o Manual do Programa Produtor de Água.
2.3.1. Programa Produtor de Água
O Programa Produtor de Água é desenvolvido pela Agência Nacional de Águas
(ANA) em parceria com a ADASA e tem como foco a redução da erosão e do
assoreamento de mananciais no meio rural, de modo a proporcionar a melhoria da
qualidade da água e o aumento das vazões médias dos rios em bacias hidrográficas de
importância estratégica para o País.
O programa é de adesão voluntária de produtores rurais que se proponham a
adotar práticas e manejos conservacionistas em suas terras, com vistas à conservação do
solo e da água. Como os benefícios gerados pela adoção de práticas conservacionistas
extrapolam os limites das propriedades, o programa prevê a compensação dos
produtores pelos serviços ambientais prestados, uma prática conhecida como
Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA).
O programa prevê apoio técnico e financeiro à execução de ações como:
construção de terraços e de bacias de infiltração, readequação de estradas vicinais,
recuperação e proteção de nascentes, reflorestamento das áreas de proteção permanente
e reserva legal, saneamento ambiental entre outras práticas, sendo que cada produtor
será compensado proporcionalmente ao serviço ambiental prestado.
De acordo com o Manual do programa os produtores rurais, apesar de
apresentarem uma determinada consciência ambiental, possuem pouco ou nenhum
recurso financeiro para investirem em manejos e práticas conservacionistas. A
compensação dos produtores rurais pela adoção de práticas ambientalmente corretas,
que ajudem na recarga dos aquíferos ou que contenham os processos erosivos, e
consequentemente contribua para melhorar a disponibilidade hídrica, assim como a sua
qualidade, é baseado no modelo provedor-recebedor (baseado em incentivos) que
comprovadamente é mais eficiente e eficaz no controle da poluição difusa do que o
tradicional modelo usuário/pagador.
O Programa Produtor de Água visa aplicar esse modelo, ou seja, incentivar a
proteção e recuperação de mananciais, gerando benefícios para a bacia e sua população.
De acordo com a ANA o programa é de interesse da coletividade e que, para que tenha
sucesso, depende de uma adesão maciça dos produtores rurais da região. Razão pela
qual prevê o pagamento de incentivos financeiros a todos aqueles agentes que,
voluntariamente, venham aderir ao programa, conservando suas matas, liberando áreas
para o plantio de novas florestas, conservando adequadamente seu solo e contribuindo
para a implementação e manutenção das ações previstas no programa (ANA, 2008).
O programa apresenta com uma de suas justificativas para sua implementação os
impactos gerados pela erosão e sedimentação dos mananciais devido a práticas
incorretas de manejo do solo. Os impactos econômicos gerados pelos processos
erosivos são elevados devido à perda de nutrientes carreados pela erosão, gerando queda
de produtividade do solo. Mas os impactos não estão restritos as propriedades, os custos
externos (off-site), tais como o aumento dos custos de tratamento de água, depreciação
de reservatórios geram externalidades negativas a toda sociedade que paga juntamente
com o produtor rural pelo tratamento da água.
Os impactos sociais, decorrentes da erosão e da degradação dos solos, devido à
queda de produtividade, geram pobreza e a marginalização dos produtores rurais que
muitas vezes abandonam suas terras e migram par os centros urbanos.
A sedimentação gera custos sociais relacionados à qualidade das águas, já que
contribui de maneira significativa para a transmissão de doenças de veiculação hídrica,
dessa forma, o consumo de água contaminada por agentes patogênicos aumenta os
custos de saúde pública. A sedimentação produz outros custos sociais e ambientais
como a redução da taxa reprodutiva de peixes, que diminui a fonte proteica de
populações ribeirinhas, além de contribuir para a destruição de habitats naturais
provocando desequilíbrios ambientais e extinção de espécies.
Dentro dessa ótica o Programa Produtor de Água prevê a compensação
financeira aos produtores rurais que adotem práticas que conservem a natureza e
consequentemente auxiliem na manutenção dos serviços ambientais. Essa inovação
envolve o afastamento das políticas ambientais de comando controle, que serão descrita
no capítulo a seguir, utilizando as forças de mercado para obter maiores resultados
ambientais e recompensando os provedores de serviços ambientais.
Conectar os pagamentos por serviços ambientais com desenvolvimento
econômico e redução de pobreza é assunto de importância nos países em
uma nova fonte de apoio financeiro para objetivos políticos de desenvolvimento
econômico e ambiental desses países através da utilização de fundos da comunidade
global em favor dos Provedores de Serviços Ambientais. O desenvolvimento desse tipo
de programa no nível local é muito importante do ponto de vista econômico, pois, além
do impacto dos pagamentos no emprego e na renda, pode haver significativos benefícios
ao desenvolvimento econômico associado ao próprio serviço ambiental. Em muitos
casos, problemas ambientais criam maiores barreiras ao desenvolvimento econômico.
Por exemplo, solos degradados resultam em redução na produtividade agrícola,
prejudicam a qualidade da água causando doenças e problemas de saúde, além de
reduzir a disponibilidade de água em muitas partes do mundo. Os PSA podem ser meios
efetivos de lidar com estes problemas (ANA, 2008).
O programa prevê que os pagamentos pelos serviços ambientais prestados pelos
produtores presentes na bacia hidrográfica, previamente selecionada, serão feitos
durante ou após a implantação de um projeto específico previamente aprovado e
cobrirão, total ou parcialmente, os custos da prática implantada, dependendo de sua
eficácia de abatimento da poluição difusa. Os agentes que já adotam práticas
conservacionistas comprovadamente efetivas na bacia selecionada serão incentivados a
continuar com elas. Esses bons atores de acordo com o programa receberão, a título de
incentivo, um percentual, a ser estipulado pelos agentes participantes, dos valores de
referência das práticas já adotadas relativas a um novo empreendimento ou um
percentual dos valores pagos pelas áreas reflorestadas a título de remuneração pelas
florestas existentes.
Dentro dessa nova ótica de gestão dos recursos naturais o Programa Produtor de
Água apresenta como objetivos:
• Difundir e discutir o mercado de serviços ambientais, explicitando produtos ecossistêmicos gerados através da ação antrópica (serviços
ambientais) sobre bacias hidrográficas;
• Aumentar a oferta de água nas bacias hidrográficas, por meio da adequada alimentação do lençol freático, a ser obtida com o uso de
práticas mecânicas e vegetativas que aumentem a infiltração de água no
• Reduzir os níveis de poluição difusa rural em bacias hidrográficas estratégicas para o país, principalmente aqueles decorrentes dos
processos de erosão, sedimentação e eutrofização;
• Difundir o conceito de manejo integrado do solo e da água através da conscientização e do incentivo à implantação de práticas e manejos
conservacionistas e da preservação e recuperação de florestas nativas;
• Garantir a sustentabilidade socioeconômica e ambiental dos manejos e práticas implantadas, por meio de incentivos financeiros aos agentes
selecionados.
De acordo com o manual o Programa apresenta como metas:
• Redução de 50% da erosão e da sedimentação nas bacias selecionadas;
• Recuperação (construção de cercas e enriquecimento) das áreas de preservação permanente das propriedades rurais participantes;
• Recomposição (identificação, construção de cercas e enriquecimento) das áreas de reserva legal das propriedades rurais participantes;
• Treinamento de potenciais agentes executores do Programa (Estados, comitês de bacias, cooperativas, etc.) em relação aos seus critérios e
procedimentos.
Os recursos do Programa poderão vir das seguintes fontes:
• Da cobrança pelo uso dos recursos hídricos;
• Das empresas de saneamento, geração de energia elétrica e usuários;
• Dos Fundos Estaduais de Recursos Hídricos;
• Do Fundo Nacional de Meio Ambiente;
• Do Orçamento Geral da União;
• Do orçamento de Estados, Municípios e Comitês de Bacias;
• Compensação financeira por parte de usuários beneficiados;
• Mecanismo de Desenvolvimento Limpo / Protocolo de Kyoto;
• Organismos Internacionais (ONG’s, GEF, BIRD, etc.); e
Os pagamentos do Programa Produtor de Água serão realizados da seguinte
forma:
• No caso de novos projetos, os recursos do Programa cobrirão total ou parcialmente os custos necessários para a implantação do manejo ou
prática conservacionista proposta, e serão proporcionais ao percentual de
abatimento da erosão na propriedade e às áreas florestadas, sendo pago
em parcelas de acordo com o contrato;
• No caso de participantes que já adotam práticas comprovadamente eficazes para o abatimento da poluição difusa e mantêm áreas
florestadas, os recursos do Programa cobrirão um percentual do valor
equivalente aos custos de implantação de um novo projeto semelhante, a
título de incentivo. Esse percentual será definido para cada projeto
mediante negociação entre as partes envolvidas.
De acordo com o Programa Produtor de Água caberão aos Produtores Rurais
participantes:
i. preparar o projeto de abatimento da erosão para a propriedade e melhoria da
cobertura vegetal, indicando as condições atuais, as metas pretendidas e os
respectivos parâmetros de abatimento, propostos pelo programa, bem como seu
orçamento e cronograma de implantação;
ii. responsabilizar-se pela construção, operação e manutenção das obras e/ou
práticas, nos termos estabelecidos no respectivo Contrato;
iii. informar ao Contratante sobre o andamento da implantação do
empreendimento e sobre as eventuais alterações verificadas em relação ao
projeto original ou ao cronograma proposto;
iv. comunicar ao Contratante o início da operação do empreendimento e solicitar
visita de avaliação, com vistas à liberação das parcelas estipuladas em Contrato;
v. requerer à entidade certificadora a liberação das parcelas relativas ao
pagamento pelo abatimento da poluição difusa;
vi. franquear ao Comitê, à ANA e demais entidades envolvidas no projeto o
aceso à propriedade bem como às informações necessárias à comprovação do
De acordo com o manual explicativo do Programa Produtor de Água os projetos
serão selecionados mediante processo licitatório, cujos critérios priorizarão aqueles que
aportem maiores benefícios ambientais, ou seja, que alterem de modo significativo a
qualidade da água da sub-bacia ou promovam a redução da erosão e melhoria da
infiltração de água. Os projetos selecionados serão contratados, devendo ser
estabelecido no contrato as parcelas de pagamento do incentivo de acordo com o projeto
aprovado. Os proprietários, produtores de serviços ambientais, poderão receber
simultaneamente pelos serviços de conservação do solo, implantação de florestas novas
(ciliares) e pela preservação de remanescentes florestais.
A seguir, tendo como objetivo dar base teórica ao trabalho proposto, será
descrito uma série de referenciais teóricos relacionados à valoração ambiental, assim
como os modelos de gestão aplicados para o controle e manutenção dos recursos
hídricos em uma bacia.
2.4. REFERENCIAL TEÓRICO E MODELOS DE GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS
Esquemas de Pagamentos por Serviços Ambientais são mecanismos de
compensação flexíveis pelos quais os provedores destes serviços são pagos pelos
usuários dos mesmos. A maior parte dos esquemas de PSA já existentes trabalha com
quatro grandes grupos de serviços ambientais: beleza cênica, sequestro de carbono,
conservação da biodiversidade e proteção de bacias hidrográficas (Landell-Mills;
Porras, 2002).
Apesar de florestas serem mais comuns, como provedora de serviços, também
existe espaço crescente para agricultura. Nos últimos anos, varias experiências de
esquemas de PSA em bacias hidrográficas foram implementadas. No caso da água, PSA
ocorre quando beneficiários de uma melhoria da sua qualidade ou quantidade pagam os
provedores deste serviço, localizados a montante da bacia. Estes provedores podem ser
proprietários rurais que adotam práticas conservacionistas ou preservem áreas
florestadas.
A base teórica de esquemas de PSA não é recente, sendo que os conceitos
entanto, somente nas últimas décadas PSA vêm ganhando espaço em publicações em
todo mundo, assim como têm servido de base para diversas experiências práticas de
políticas públicas.
Esquemas de PSA são derivados do Teorema de Coase, de 1960, o qual afirma
que através de negociações os agentes internalizam as externalidades e atingem
eficiência, independentemente da dotação inicial dos direitos de propriedade e na
ausência de custos de transação (Kosoy, 2006). Segundo Coase (1960), externalidades
ocorrem quando uma pessoa age provocando efeitos a outras pessoas, sem o
consentimento destas, podendo o efeito ser benéfico – externalidade positiva- ou
prejudicial – externalidade negativa. A conservação da Bacia do Pipiripau gera uma
série de externalidades positivas, tanto para a CAESB que coleta, trata e distribui a
água, assim como para os usuários das cidades que recebem esse recurso em quantidade
e qualidade aceitáveis. Os impactos internos gerados pela conservação dos mananciais
hídricos da bacia permitem a continuidade das atividades agrícolas na região, sendo que
esta é a atividade econômica mais relevante desenvolvida na Bacia do Pipiripau. Desta
forma a agricultura desempenha múltiplas funções tanto no ambiente natural como nos
aspectos socioeconômicos.
O conceito de multifuncionalidade da agricultura pressupõe a produção de
serviços ambientais diversos como biodiversidade, paisagens rurais e habitat para
espécies selvagens (Romstad, 2004). Desta forma, faz-se necessário o estudo da teoria
de produção de bens múltiplos para entender os trade-offs envolvidos no processo de
produção de commodities agrícolas e serviços ambientais.
Em seus estudos, Romstad (2004) apresenta uma teoria relevante que analisa a
viabilidade do PSA do ponto de vista de políticas públicas agro-ambientais. Estudando a
função de produção e a fronteira de possibilidade de produção, podendo-se verificar se
commodities agrícolas e serviços ambientais são tecnicamente complementares ou
concorrentes. Um dos pontos interessantes apresentado pelo autor é a relação inversa do
aumento da intensidade de produção com a manutenção da biodiversidade, das áreas
para recreação e da redução da poluição. Desta forma os modelos de gestão baseados no
princípio conhecido como poluidor-pagador tratam de forma concorrente a conservação
dos recursos naturais e o aumento da produtividade agrícola.
De acordo com o autor supracitado, muitas das externalidades produzidas pela
valeria pena a intervenção de políticas públicas para corrigir a alocação. Num esquema
simplificado de PSA em bacias hidrográficas, beneficiários de uma melhoria ou
manutenção da qualidade da água, ou regulação da vazão, pagam aos provedores deste
serviço. Estes provedores podem ser proprietários rurais que adotam práticas
conservacionistas ou preservam áreas florestadas, assim como proposto pelo programa
descrito neste estudo.
De acordo com a literatura os mecanismos de pagamento são diversos, assim
como no caso de recursos de propriedade comum (common pool resources, CPR), os
serviços gerados nas terras a montante de bacias hidrográficas geram custos somente
aos seus proprietários, porém geram benefícios coletivos. Kosoy (2006) em seus estudos
afirma que para que esquemas de PSA sejam eficientes estes precisam atingir duas
condições: os pagamentos devem cobrir ao menos o custo de oportunidade do uso da
terra a ser compensado; e o montante a ser pago deve ser inferior ao valor econômico da
externalidade ambiental. Em relação à primeira condição, se o custo de oportunidade
não for coberto pelo pagamento, o dono da terra não teria incentivo para adotar o uso do
solo ou prática fomentada. O montante pago dever ser inferior ao valor econômico da
externalidade, pois se fosse maior, o usuário preferiria sofrer a externalidade.
Muitos dos esquemas de PSA para agricultura incluem contratos de boas práticas
agrícolas, BPA (best management practices), que podem incorporar diferentes
determinações de práticas, dependendo do objetivo do esquema. Estes contratos são
negociados entre os proprietários de terras (a montante) e os beneficiários (a jusante) de
bacias, estabelecendo detalhadas práticas de manejo em troca de pagamentos
(Landell-Mills e Porras, 2002). BPAs podem ser definidas como práticas que minimizam o efeito
nocivo ao ambiente, sem sacrificar a produtividade econômica. E, são agrupadas em três
grandes grupos: redução do uso de insumos (fertilizantes, esterco e defensivos), controle
da erosão e do runoff, e zonas de vegetação para proteção (Hiliard; Reedik, 2000). Em
diversas partes do Mundo, BPAs são usadas tanto em esquemas de PSA como em
diversos programas governamentais.
A gestão de recursos naturais que utilizam o princípio Protetor-Recebedor, que é
utilizado como base pelo programa Produtor de Água demonstra, de acordo com
Almeida (1998), a contradição entre o movimento conservacionista e as práticas
econômicas baseadas no princípio Poluidor-Pagador, no qual o modelo econômico,
supracitado, dita o desenvolvimento e consequentemente afeta a preservação dos
prestados. Com a degradação e comprometimento dos serviços ambientais a eficiência
dos instrumentos de gestão utilizadas começaram a ser questionados. De acordo com
Canuto (1998), na maioria dos países da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE), controles diretos sobre o uso de recursos
naturais e ambientais foram estabelecidos como principal ferramenta. Contudo,
assiste-se crescentemente à contestação da eficácia de tal tipo de instrumento, em defesa dos
chamados "mecanismos econômicos". O mesmo aborda os mecanismos econômicos
como sendo aquelas políticas que, em lugar de basearem-se no comando-e-controle
quanto a seu enforcement, envolvem incentivos induzindo os agentes a comportarem-se
de acordo com o desejado. Incluem-se aí impostos (em vez da proibição) sobre
atividades com danos ambientais, leilões de cotas negociáveis de poluição, entre outros.
A ideia é que esses instrumentos ao influenciarem, sem restringir, o próprio cálculo
econômico dos agentes, obteriam resultados com maior adesão e menores custos, além
de abrirem espaço para inventividade de soluções por parte dos agentes envolvidos.
Veiga Neto (2000), citando relatório da OCDE, afirma que, embora o conceito de
instrumento econômico não seja suficientemente claro, alguns pontos comuns nas várias
definições caracterizam estas ferramentas:
a) a existência de estímulo financeiro;
b) a possibilidade de uma ação voluntária;
c) o envolvimento de autoridades governamentais;
d) a intenção de (direta ou indiretamente) manter ou melhorar a qualidade
ambiental através da aplicação do instrumento.
Um dos elementos abordados na concepção de novos instrumentos de política
pública é exatamente o princípio da precaução, que vem sendo tratado por vários
autores, posto ser muito mais interessante, quer seja do ponto vista ambiental, quer seja
do ponto de vista econômico, prevenindo os danos ambientais em vez de procurar
remediá-los posteriormente (Bursztyn, 1994).
Dentro deste contexto, alguns autores relatam sua preocupação com o modelo
conhecido como comando-e-controle. De acordo com Loureiro (1996), as políticas
públicas fundamentadas apenas no princípio do comando-e-controle mostram via de
regra diversas injustiças, pois as ações para cumprimento do exercício do poder de
sem acesso a oportunidades de educação e incentivo à ação pró ativa, vê sua
marginalização potencializada.
Mukai (1998), em seu livro Direito Ambiental Sistematizado, propõem que o
princípio da prevenção pode ser visto como um quadro orientador de qualquer política
ambiental. Isto significa que deve ser dada prioridade a medidas que evitem atividades
danosas ao meio ambiente. Utilizando os termos da alínea a, do artigo 3.o, da Lei da
Política Nacional de Meio Ambiente, as atuações, com efeito imediato ou a prazo no
ambiente, devem ser consideradas de forma antecipada, reduzindo ou eliminando as
causas prioritariamente à correção dos efeitos dessas ações ou atividades susceptíveis de
alterarem a qualidade do ambiente. De acordo com Ribeiro (1999) o princípio do
protetor-recebedor, postula que aquele agente público ou privado que protege um bem
natural em benefício da comunidade deve receber uma compensação financeira como
incentivo pelo serviço de proteção ambiental prestado. O princípio do
protetor-recebedor incentiva economicamente quem protege uma área deixando de utilizar seus
recursos, o que estimula a preservação. Trata-se de um fundamento de ação ambiental
que pode ser considerado o avesso do conhecido princípio do poluidor-pagador,
segundo o qual aquele que usa determinado recurso da natureza deve pagar por tal
utilização.
O objetivo do princípio do protetor-recebedor é descrito pelo mesmo autor como
uma metodologia implementativa da justiça econômica, valorizando os serviços
ambientais prestados generosamente por uma população ou sociedade e remunerando
economicamente essa prestação de serviços porque, se tem valor econômico, é justo que
se receba por ela. Atualmente, muitas sociedades prestam serviços ambientais gratuitos
ao preservarem áreas indígenas, parques, unidades de conservação, áreas de mananciais
sem, entretanto, receberem a justa remuneração por eles.
Sustentando-se nessa realidade o Programa Produtor de Água propõem a
compensação dos produtores rurais que auxiliam na manutenção e conservação da Bacia
Hidrográfica do Pipiripau. Esse modelo de gestão, baseado no PSA, é considerado por
diversos autores, como elucidado anteriormente, como um mecanismo de gestão
promissor para amenizar alguns problemas relacionados com a degradação de bacias
hidrográficas, principalmente aquelas causadas pela poluição não pontual advinda da
agricultura.
De acordo com a ANA, o uso do solo é o principal fator socioeconômico a afetar
principais formas de poluição das águas. Estimativas da Agência de Proteção Ambiental
(EPA) dos Estados Unidos indicam que o runoff de áreas agrícolas é responsável por 50
a 70 % de toda a poluição não pontual do país. A maior parte da erosão ocorre quando o
solo está descoberto, e sedimentos são de longe o principal poluente não pontual nos
ambientes rurais. Considerando que o controle da poluição pontual é bastante efetivo, a
poluição oriunda da agricultura é considerada pela EPA como a atividade mais
degradante dos recursos hídricos.
O Programa Produtor de Água por meio de uma intervenção governamental,
baseado na adesão voluntária, busca compensar os produtores rurais pela conservação
dos recursos naturais, principalmente dos recursos hídricos, assim como otimizar a
produtividade agrícola com auxílio técnico e financeiro para adoção de práticas
agrícolas sustentáveis.
2.5. DESCRIÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO
O presente documento tem como área de estudo a Bacia Hidrográfica do
Ribeirão Pipiripau, tendo como fonte de dados primários o Núcleo Rural Taquara,
presente na sub-bacia do Taquara, que contribui para a vazão do Pipiripau. A área foco
do estudo possui 3.858 hectares, contendo 103 propriedades que estão total ou
parcialmente dentro de sua área de contribuição. A seguir serão descritos as
características gerais da Bacia do Ribeirão Pipiripau e em seguida mais especificamente
do Núcleo Rural Taquara.
2.5.1. Localização Geográfica e Características Gerais
Ocupando uma área total de 23.527 hectares, a Bacia do Ribeirão Pipiripau
localiza-se no nordeste do Distrito Federal na divisa com o município de Formosa/GO,
pertencendo à Região Administrativa de Planaltina/DF – RA VI. A maior parte da área
da bacia localiza-se no Distrito Federal (90,3%), sendo que a região que abriga a
nascente do curso principal localiza-se em Goiás.
A bacia em estudo engloba três núcleos rurais, denominados Santos Dumont,
Condomínio Arapoanga. As coordenadas da bacia em UTM são 213.601 E/8.264.250 N
(CAESB, 2001), como mostrado nas figuras a seguir.
Figura 2
Localização da bacia do Ribeirão Pipiripau em relação aos limites do DF Fonte: CAESB, 2001.
Figura 3
Figura 4
Setorização da bacia e localização dos núcleos rurais.
Fonte: Relatório de diagnóstico socioambiental da bacia do Ribeirão Pipiripau (2010)
Nessa bacia concentram-se diversas atividades de interesse da sociedade, tais
como produção de frutas, grãos, carnes, lazer, proteção ambiental e captação de água
para abastecimento humano. As áreas de agricultura somam, no total, uma área de
13.337 ha (71% da bacia). Devido às características rurais da região, a população
economicamente ativa está envolvida com a agricultura.
Em relação ao abastecimento de água, no Distrito Federal, a CAESB possui
cinco sistemas de captação de água: Descoberto; Santa Maria/Torto;
Sobradinho/Planaltina; Brazlândia; e São Sebastião. O Subsistema do Ribeirão
Pipiripau faz parte do Sistema Sobradinho/Planaltina, que inclui também os subsistemas
Fumal e Brejinho, sendo responsável pela produção de cerca de 684 mil m³/ mês de
água (CAESB, 2006).
O Ribeirão Pipiripau é o principal curso d’água da bacia e um importante
manancial para o Distrito Federal. O Sistema Integrado de Abastecimento de Água
Sobradinho/Planaltina abastece 14% da população do DF, sendo o seu terceiro maior
sistema produtor, com oito captações superficiais e quinze poços profundos (SIÁGUA -
Em 2000 a captação do Ribeirão Pipiripau entrou em operação, abastecendo as
Regiões Administrativas de Sobradinho e Planaltina.
2.5.2. Relevo e Vegetação
O relevo da bacia é predominantemente plano a levemente ondulado, fator
geológico que dificulta a ocorrência de enchentes na área. As altitudes da região variam
entre 905 e 1.225 metros (CAESB, 2001).
Na região podem ser encontradas sete categorias de solo: Latossolo
Vermelho-Escuro, Latossolo Vermelho-Amarelo, Cambissolos, Areias Quartzosas, Solos
Hidromórficos, Laterita Hidromórfica e Terra Roxa Estruturada Similar (HGEO, 2001).
Geologicamente, a bacia do Pipiripau está localizada dentro do grupo Paranoá,
sendo que a Chapada do Pipiripau está sobre Metarritmitos Arenosos e Ardósias.
Quartizitos condicionam os limites planos dos topos das chapadas. As bordas dessas
chapadas apresentam morfologiana forma de ramas longas e convexas sobre
Metarritmitos (EMBRAPA, 2004).
Devido às características do solo, o plantio direto não é o mais recomendado,
mesmo sendo a prática mais utilizada na região, prejudicando as pastagens, já que a
maioria encontra-se degradada com a presença de plantas invasoras e indícios de erosão
laminar. A Bacia do Pipiripau está inserida na área nuclear do Bioma Cerrado. Os tipos
de vegetação com maior representatividade são as matas de galeria e cerrados strictu
sensu e em menor escala, os campos, os campos murunduns e os cerradões (CAESB,
2001).
A presença do manancial de água representado pelo Ribeirão Pipiripau e da
Estação Ecológica de Águas Emendadas nessa Região Administrativa tornam o meio
ambiente local bastante suscetível a pressões de vários tipos, sendo necessárias medidas
preventivas sistemáticas e conjugadas entre vários atores para manter o equilíbrio
ecológico. O risco ambiental nessa área é agravado por se tratar de uma das Regiões
2.5.3. Clima e Hidrologia
Predomina na bacia o Clima Tropical de Altitude – Cwa (Köppen) – Tropical
chuvoso, com verões quentes e invernos secos, que aparece nas cotas entre 1.000 e
1.200 metros, na qual a temperatura média do mês mais frio é inferior a 18º C e a do
mês mais quente superior a 22º C (EMBRAPA, 2004).
A precipitação média anual na Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau no
período entre 1972 e 2003, excetuando-se o ano de 1977 (dados incompletos), foi de
1.293,04 mm (SIÁGUA - CAESB, 2004). A Bacia Hidrográfica do Ribeirão Pipiripau
abrange uma área de drenagem de 23.527,36 hectares, possui 122 Km de cursos d’água
perenes e intermitentes, cujo curso principal é o Ribeirão Pipiripau com 41 Km de
extensão e características perenes (CAESB, 2001). O ribeirão recebe contribuições dos
córregos afluentes Maria Velha, Dez Irmãos, Sítio Novo, Capim Puba, Eugênio,
Taquara, Córrego Seco, Cachoeirinha, Capão Grande, e Capão Grosso, e deságua no rio
São Bartolomeu, um dos mananciais mais importantes do Distrito Federal (HGEO,
2001). O presente estudo tem como foco os produtores rurais localizados às margens do
córrego Taquara.
A bacia do Pipiripau, de maneira geral, tem formato alongado, largura média de
5,74 Km e declividade média de 5,8%. Possui baixa densidade de drenagem (0,52
Km/Km²), com padrão de drenagem retangular, apresentando alguns cursos d’água
intermitentes e aproximadamente 100 nascentes (CAESB, 2001). Na bacia supracitada o
período de maior pluviosidade vai de outubro a março, quando ocorre,
aproximadamente, 85% da precipitação anual total. O mês de maior precipitação é
Figura 5
Precipitação média anual na bacia – Estação taquara (CAESB, 2001).
O Ribeirão Pipiripau está inserido na bacia do Rio São Bartolomeu, que é a
maior bacia hidrográfica do Distrito Federal e formadora das bacias dos rios Paranaíba e
Paraná. Nesta bacia estão situadas partes das Regiões Administrativas de Sobradinho,
Planaltina, Paranoá, São Sebastião e Santa Maria (CAESB, 2005).
As Resoluções 127/2006 da ANA e 293/2006 da ADASA estabeleceram o
marco regulatório de procedimentos e critérios de outorga para a bacia. Dentre as regras
estabelecidas nessas normas está o valor das vazões de restrição que devem ser
observadas em cada ponto de controle da bacia.
Para o local de estudo, denominado como Taquara jusante, o valor de restrição é
de 0,061 m³/s de 30% da Q95 com cota de 21,4 cm. Devido à seca prolongada,
registrada no ano de 2010, a escassez deste recurso é eminente, sendo que no mês de
setembro do mesmo ano, os produtores rurais foram aconselhados, por técnicos da
Emater, a racionalizarem a utilização da água para irrigação agrícola.
