PONTÍFICA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE GOIÁS ± PUC
PRÓ - REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO ± MESTRADO
PROGRAMA DE PÓS - GRADUAÇÃO ± MESTRADO ± SERVIÇO SOCIAL
REFORMA DO REGIME PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS: ANÁLISE DOS AVANÇOS E RECUOS
GISELE CRISÓSTOMO PAIVA DA SILVA
Goiânia-GO DEZEMBRO 2011.
GISELE CRISÓSTOMO PAIVA DA SILVA
REFORMA DO REGIME PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS: ANÁLISE DOS AVANÇOS E RECUOS
Dissertação apresentada ao Mestrado em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de Goiás, com objetivo de análise da reforma do regime previdenciário dos servidores públicos, para obtenção do grau de Mestre.
Orientador: Prof. Dr. Germano Campos Silva
REFORMA DO REGIME PREVIDENCIÁRIO DOS SERVIDORES PÚBLICOS: ANÁLISE DOS AVANÇOS E RECUOS
Dissertação apresentada ao Mestrado em Serviço Social da Pontifícia Universidade Católica de Goiás, com objetivo de análise da reforma do regime previdenciário dos servidores públicos, para obtenção do grau de Mestre em Serviço Social.
Data de Aprovação: 09 de dezembro de 2011
____________________________ Prof. Dr. Germano Campos Silva
Doutor em Direito do Trabalho ± Universidad Complutense de Madrid Presidente
________________________________ Prof. Dr. Gil César Costa de Paula
Doutor em Educação Membro
_________________________________ Profa. Dra. Liliana Patrícia Lemus Sepúlveda Pereira
Doutora em Educação Membro
___________________________________ Profa. Dra. Margot Riemann C. e Silva
Doutora em Educação Suplente
Dedico os esforços empenhados neste trabalho acadêmico ao meu filho Mateus, pelas inúmeras horas de convívio que lhe foram furtadas. Ao meu esposo, Junior, pelo apoio, compreensão e inesgotável paciência e aos meus pais, pelo inestimável auxilio prestado tanto na minha vida profissional quanto na vida acadêmica.
Agradecimentos
Minha profunda gratidão...
Primeiramente ao meu Deus e Pai, por sua dádiva indescritível, ao nosso Senhor Jesus, por sua graça, verdade e amor; e ao Espirito Santo, o qual tem me capacitado, dado força e saúde para vencer esse grande desafio, que foi a elaboração dessa dissertação.
Aos meus Pais Vivaldo Paiva (in memoriam) e Jacy Paiva, que sempre investiram em educação e sempre incentivaram meus projetos profissionais, principalmente ao meu pai, como educador, tinha os estudos como uma ferramenta valiosíssima a ser utilizada na vida cotidiana.
Ao meu filho Mateus, pelo auxilio na digitação deste trabalho, nos dias mais difíceis e tão atribulados e também pelo sacrifício de tempo com a mamãe para que esta dissertação pudesse ter sido completada. Você é a alegria do meu coração.
Ao meu esposo, que depois do Senhor, é meu amigo mais querido. Você é realmente um homem valoroso. Serei eternamente grata ao Senhor por nos fazer marido e mulher. Muito obrigado por ajudar-me de modo abnegado na elaboração dessa dissertação.
Ao Professor Doutor Germano Campos Silva, pela profícua orientação e, principalmente, pela amizade, disposição e confiança depositada em minha pesquisa.
À Pontifícia Universidade Católica de Goiânia, pela oportunidade disponibilizada, e aos professores do Mestrado, pelas lições proporcionadas durante as aulas.
A turma IV do mestrado pelo companheirismo e colaboração nos afazeres cotidianos das aulas ministradas, na confecção de trabalhos, fichamentos, artigos etc.
Aos Professores Doutores Eleusa Bilemjian Ribeiro e Gil César Costa de Paula, Margot Riemann C. e Silva Liliana Patrícia Lemus Sepúlveda Pereira por terem aceitado participar da Banca.
Enfim, a todos os meus irmãos e amigos que me incentivaram e apoiaram nesta caminhada.
"Agrada-te do Senhor, e Ele satisfará os desejos do teu coração!" (Salmo 37:4)
RESUMO
Silva, Gisele Crisostomo Paiva; Silva, Germano Campos. A Reforma do Regime Previdenciário dos Servidores Públicos: Análise dos Avanços e Recuos. Goiânia. 2011. 130p. Dissertação de Mestrado ± Pró - Reitoria de Pós-Graduação ± Mestrado, Programa de Pós - Graduação ± Mestrado ± Serviço Social, Pontifícia Universidade Católica de Goiás.
A dissertação tem como objetivo, analisar a reforma da previdência social para os servidores públicos, os quais são regidos pelo regime próprio de previdência. O estudo é descritivo, e bibliográfico e pretende mostrar as modificações provocadas pela reforma da previdência, efetuadas a partir da promulgação da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, e, as demais: Emendas 41, de 2003 e 47, de 2005, na vida do servidor público civil da União. Um grande desafio que se impõe aos regimes previdenciários, seja público ou privado, é, sem dúvida, administrar o passado e a transição para a nova realidade. Com relação ao passado não há o que fazer, salvo manter a atenção e a gerência responsável, e, quanto à transição, resta a alternativa de acelerá-la, mediante a inclusão dos atuais servidores no regime complementar já previsto na Reforma da Previdência. Concluímos que a realização da reforma da previdência no Brasil, em função do crescimento da economia e da mudança na estrutura etária da população, torna-se uma medida necessária. O dividendo demográfico, caso aproveitado de forma adequada, trará elevados benefícios socioeconômicos para a sociedade.
ABSTRACT
Silva, Gisele Crisostomo Paiva and Silva, Germano Campos. The Reform of Social Security Scheme for Civil Servants: Analysis of Advances and retreats. Goiania. 2011. 130p. Dissertation - Pro - Dean of Graduate Studies - Master's Program of Post - Graduation - MA - Social Service, Catholic University of Goiás
The paper's main objective is to analyze the social security reform for civil servants, which are governed by their own pension arrangements. The study is descriptive and bibliographic and aims to show the changes caused by welfare reform, made from the enactment of Constitutional Amendment No. 20, 1998, and the remaining: Amendments 41, and 47, 2003, 2005, in the life of civil servants of the Union. A major challenge facing pension schemes, whether public or private, is without a doubt, the past and manage the transition to the new reality. When it come to the past, there is nothing to be done except keeping the attention and responsible management; and as for the transition, the alternative to speed it up by including in the current server still remains and is already provided in the supplementary pension reform We conclude that the implementation of pension reform in Brazil, due to the growth of the economy and the changing age structure of population, becomes a necessary measure. The demographic dividend, handled properly will bring high socio-economic benefits to society.
LISTA DE SIGLAS
CEME ± Central de Medicamentos CF ± Constituição Federal
CLPS - Consolidação das Leis da Previdência Social FUNRURAL - Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural
DATAPREV - Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social
IAPAS - Instituto da Administração Financeira da Previdência e Assistência Social INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social
IAPI - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários IAPM - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos LBA ± Legião Brasileira de Assistência
LOAS - Orgânica da Assistência Social LOPS Lei Orgânica da Previdência Social LOSS - Lei Orgânica dos Serviços Sociais
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
INPS - Instituto Nacional de Previdência Social (sigla INSS) MTPS - Ministério do Trabalho e da Previdência Social MPAS - Ministério da Previdência e Assistência Social
SIMPAS - Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público PIS - Programa de Integração Social
SUMÁRIO
CAPÍTULO I ± PROCESSO E DEFINIÇÕES DO ESTADO E PREVIDÊNCIA SOCIAL
1.1. Processo Histórico da Previdência Social 1.2. Visões do Estado
1.3. Marco Legislativo da Proteção Social 1.4. Aspectos conceituais da Previdência
CAPÍTULO II ± SURGIMENTO DO ESTADO SOCIAL E SUAS CRISES 2.1. Bases teóricas do surgimento e Desenvolvimento do Estado Social 2.2. Teorias Do Welfare State
2.3. Reforma do Estado e a Crise Fiscal
2.4. Gestão e Necessidade de Reforma da Previdência Social 2.5. Dados demográficos
2.6. Envelhecimento da População e expectativa de vida
CAPÍTULO III - IMPLEMENTAÇÃO DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL 3.1. A Previdência dos Servidores Públicos
3.2. Regras de Transição
3.3. Emenda Constitucional n° 20/98 3.4. Emenda Constitucional n°41/03 3.5. Emenda Constitucional n° 47/05
3.7. Resumo Geral das mudanças ocorridas com as três etapas da Reforma 3.8. Avanços e Retrocesso
CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS
INTRODUÇÃO
A Reforma do Regime Previdenciário dos Servidores Públicos é um tema de grande relevância não apenas na esfera científica e jurídica, como no âmbito social, devido à necessidade de conhecer melhor benefícios da previdência.
Estudar e buscar desvendar o que se entende da Reforma da Previdência a partir da Constituição de 1988, é estudo desafiador. O enfoque da reforma é sem dúvida o regime próprio de previdência dos servidores públicos o qual é, certamente, matéria grave e que tem gerado significativa despesa para os cofres públicos.
Entretanto, para o bom funcionamento de um sistema de seguridade social, especialmente na área da previdência social, é evidenciado pela literatura como essencial na maioria dos países no mundo, em particular para aqueles que adotam o modelo de Estado de bem-estar.
Em que pese às limitações do Estado de bem-estar social, essa afirmação também é válida para o Brasil. O sistema previdenciário aceito como um direito do cidadão e um dever do Estado têm como propósito garantir uma reserva de segurança quando da perda da capacidade laborativa por parte dos seus integrantes.
A definição de Seguridade Social prevista no artigo 194 da Constituição de 1988 pode ser entendida como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinados a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Este conceito de Seguridade Social tem como parâmetro o Modelo clássico de William Henry Beveridge que, em 1942, estabeleceu o divisor entre seguro e os avanços sociais, determinando a universalização dos direitos sociais destinados a todos os cidadãos, incondicionalmente ou submetidos a condicionantes, mas garantindo o mínimo a todos (BOSHETTI, 2003).
Entretanto, o esquema de Seguridade Social vigente no Brasil ainda é consideraGR ³restrito e acanhado´, se comparado como esquema beveridgeano. Enquanto o sistema beveridgeano incluiu, ao lado de um programa unificado e amplo de Seguro Social, a saúde, a assistência, a reabilitação, a pensão às crianças, o treinamento profissional e a sustentação ao emprego, o sistema brasileiro restringe-se à saúde, à
previdência e à assistência Social. (PEREIRA, 1998). Em contraposição ao programa criado por Beveridge e situado na noção de contrato está à ótica bismarquiana. Essa ótica de Seguridade Social é baseada no seguro, inaugurada em 1883 pelo Chanceler Otto Von Bismarck (PEREIRA, 1998) e garante a cobertura de direitos sociais, principalmente aos trabalhadores. Trata-se, portanto, de políticas que, ao conferir especial relevância ao mercado de trabalho e à renda obtida pelo trabalhador, mediante a sua inserção neste mercado, deixa de fora significativas parcelas da população sem condições de trabalhar e, por isso, desmonetarizadas e sem capacidade contributiva.
Como o regime de previdência agora tem caráter contributivo observa-se que muito pouco se tem feito para enfrentar os problemas da previdência social no Brasil, em particular, os financeiros e atuariais. As avaliações dos resultados das ações e medidas adotadas nos últimos anos para se alcançar os objetivos de equilíbrio atuarial e financeiro da previdência social preconizados pela Constituição de 1988 são frustrantes. As inúmeras propostas elaboradas no âmbito do governo e no parlamento sobre a seguridade social no país reforçam essas argumentações. A partir da Constituição de 1988, foi proposto ao Congresso Nacional um número significativo de projetos de Lei e de Emendas Constitucionais que visam alterar a política de seguridade social e os direitos do mundo do trabalho, com especial ênfase para as políticas previdenciárias.
A reforma da Constituição Federal (BRASIL, 1988) nos tópicos referentes à Previdência Social, iniciada com a Emenda Constitucional nº 20, de 1998, prosseguida na Emenda Constitucional nº 41, de 2003 e na EC nº 47/2005, modificou substancialmente o regime previdenciário dos servidores públicos, mormente o que se refere às aposentadorias por tempo de serviço.
Com efeito, na Constituição de 1988 vigente até 15.12.1998, os servidores públicos poderiam inativar-se voluntariamente aos 35 anos de tempo de serviço (homens) e 30 anos (mulheres), respectivamente, a teor do art. 40, III, alínea a da redação original da Constituição Federal de 1988, independentemente da idade, do tempo de serviço público, exceto em relação a algumas carreiras, sem a imposição de teto limitador dos proventos e isenção de contribuições previdenciárias.
Entrementes, a partir da reforma com a Emenda Constitucional 20/1998 vigorante a partir de 16.12.1988, novas regras foram estabelecidas para as
aposentadorias voluntárias, dentre elas a idade mínima de 60 e 55 anos, para homens e mulheres, respectivamente; tempo mínimo de serviço público; tempo de contribuição correspondente a 35 anos para o homem e 30 para a mulher, deixando de existir a chamada aposentadoria por tempo de serviço, embora resguardados os direitos dos atuais servidores à respectiva contagem como tempo de contribuição.
Ademais, a Emenda Constitucional nº 41/2003 estabeleceu um teto máximo para as aposentadorias, o qual será passível de correção pelo mesmo índice aplicado ao Regime Geral da Previdência Social. Também instituiu contribuição previdenciária para os servidores inativos no mesmo percentual dos servidores ativos.
Para se aprender o Regime Próprio da Previdência Social dos Servidores Públicos, mister observar sua abrangência. Somente serão submetidos a este regime os servidores titulares de cargo efetivo. O caput do aludido art. 40 estabelece de forma bem clara que serão vinculados ao Regime Próprio apenas os titulares de cargo efetivo, ficando obrigatoriamente vinculados ao Regime Geral os ocupantes de emprego público, aqueles ocupantes de cargos temporários, os investidos em cargos comissionados, desde que tenham apenas esse vínculo estatutário. Da mesma forma, também serão vinculados ao INSS os contratados temporariamente por excepcional interesse público, bem como os detentores de mandatos eletivos. Cumpre observar que se entende por servidor público titular de cargo efetivo, somente o servidor investido em cargo público mediante concurso público.
Quanto à metodologia e o referencial Teórico, procurou-se no presente trabalho adotar um estudo com um perfil mais descritivo é essencialmente bibliográfico, observando as contradições e o desenvolvimento da previdência social dos servidores públicos, a análise das premissas que serviram para implementar as reformas; no referencial teórico buscou-se os fundamentos coerentes e bastante elucidativos dos autores como Pressoto, Juliana; Esping-Anderson, Gota e Rocha, Daniel Machado.
Destaca-se ainda, também, a relevância dos relatórios divulgados pelo Ministério da Fazenda (Economia Brasileira em Perspectiva, jun./jul.2010), que consolida e atualiza as principais variáveis macroeconômicas resultantes da condução da política econômica brasileira; e pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística nos Indicadores Sócio demográficos - Prospectivas para o Brasil 1991-2030 (BRASIL, 2009).
Para garantir a análise pretendida o trabalho está organizado em três capítulos. O primeiro capítulo apresenta a evolução da previdência social no Brasil, o qual é de grande importância para a compreensão dos termos atuais. A preocupação estatal com a proteção social de seus cidadãos faz parte, em sua acepção mais intensa, da grande evolução ocorrida no século passado. Em seguida mostra o marco legislativo que oficializou a previdência social no Brasil com destaque especial a Constituição de 1988 (BRASIL, 1988).
No segundo capítulo analisou-se a fundamentação teórica do surgimento do Estado Social e suas crises, onde é trabalhado o surgimento do Estado Social, bem como o estudo do Welfare State o qual representou um grande avanço no que diz respeito aos direitos sociais.
Por fim, o terceiro capítulo remete-se ao tema central da dissertação, pois discorre sobre a reforma previdenciária dos servidores públicos. O estudo mostra os passos da reforma e suas implicações na vida dos cidadãos e principalmente na vida dos servidores públicos. Destaca também os avanços e retrocessos da reforma de uma forma clara e sucinta.
Não temos a pretensão de esgotar o assunto em análise, ressaltando que este estudo possui diversas limitações, notadamente diante da dificuldade em avaliar a extensão e a profundidade das questões socioeconômicas, políticas e demográficas aqui abordadas, o que reflete nas suas conclusões. Apesar disso, espera-se que as reflexões e observações feitas no estudo sirvam de estímulo para a realização de outras discussões e avaliações úteis, que não foram aqui tratadas.
CAPÍTULO I ± PROCESSO E DEFINIÇÕES DA PREVIDÊNCIA SOCIAL Todo o processo evolutivo da Previdência Social é fruto de muita luta das classes sociais menos favorecidas, que sempre estiveram à mercê dos riscos sociais, e também do desenvolvimento da solidariedade. Buscar-se-á ressaltar, neste capitulo, os mais relevantes marcos evolutivos do crescimento e ampliação das proteções sociais em face das necessidades advindas das vicissitudes da vida em sociedade, dando especial destaque para a evolução da proteção social no Brasil.
Atualmente a previdência social constitui um tema de relevada importância, não só pelo elevado escopo que destina prover, mas também pelo especial momento por que atravessa, quando se depara com um sistema depreciado, sem a necessária saúde financeira, em razão de uma série de fatos, que vão desde a má administração de seus recursos até ao acentuado amadurecimento da população brasileira, propiciando um número crescente de beneficiários do sistema em detrimento da diminuição cada vez mais acentuada do número de seus contribuintes. Daí, a necessidade de conhecer e estudar todo o processo que deu origem a previdência social.
1.1. Processo Histórico da Previdência Social
O ser humano desde sua existência sempre teve necessidades sociais1 (ROCHA, 2004.). Com o desenvolvimento da humanidade aflorou e cresceu dia após dia, entre os indivíduos, a preocupação em se proteger das contingências sociais mais restritas ou abrangentes de acordo com o contexto que os cerca. A cada passo dado no percurso da história da humanidade desenvolveram-se técnicas de proteção social para promover o bem estar social do individuo, da família e também superar eventuais situações de privação dos bens necessários para uma vida digna em sociedade.
A necessidade do homem, desde a pré-história, de se reunir em grupos para compartilhar a caça, a pesca e de se defender dos infortúnios, bem demonstra a
1 Por necessidade social, queremos designar a falta de ou a escassez de um bem ± isto é, a coisa ou objeto material que contribui para o desenvolvimento da personalidade humana ± unido ao desejo de sua satisfação.
importância de se instituir formas de proteção. As organizações precárias da origem dos tempos baseavam simplesmente no instinto da sobrevivência, porém, não se pode negar que existia a conjugação de esforços para a melhoria ou facilitação das condições de vida de cada um dos indivíduos formadores do grupo. Assim, desde o nascimento da humanidade já se pode notar a preocupação dos indivíduos em criar mecanismos de proteção contra os infortúnios (PULINO, 2001).
Na antiguidade a sociedade vigente tinha o indivíduo apenas como um objeto do poder, estando vinculado às leis ditadas pelas divindades, e as ordens dos soberanos, sendo mais relevantes os seus deveres para com a sociedade do que eventuais direitos. (BOBBIO, 2004). Esses direitos são duvidosos, no mundo antigo não era possível afirmar a existência de direitos subjetivos, pois não havia tutela do indivíduo pelo Estado. Além disso, não basta reconhecer determinadas faculdades ao indivíduo, sendo necessário que elas tenham direta e imediata referência à sua própria qualidade de ser humano e que sejam reputadas imprescindíveis para o desenvolvimento de sua atividade pessoal e social.
Os antecedentes da Previdência Social na antiguidade pode ter existido através de agrupamentos profissionais no antigo oriente, os quais podem ser apontados como antecedentes corporativos do sindicalismo moderno e da Previdência Social formado por Hindus, Hebreus e Egípcios; deve-se atribuir maior relevância aos colégios gregos e romanos (ROCHA, 2004).
A doutrina da proteção social refere-se ao Talmud, ao Código de Hamurabi e ao Código de Manu, como as primeiras ordenações normativas a instituir métodos de protHomRFRQWUDRVLQIRUW~QLRVVHQGRTXHHVWH~OWLPR³FRQWLQKDGLVSRVLo}HVDFHUFDGRV empréstimos realizados ao preço dos riscos´ DAIBERT, 1978, p.65). Os fenícios, por sua vez, adotaram idênticas normas dos hindus, difundidas mais tarde na Grécia.
Da Grécia para Roma surgiram às associações denominadas de ³collegia´ ou ³sadalitia´ formadas por pequenos produtores e artesãos livres, igualmente, com caráter mutualista, constituídas de no mínimo três indivíduos que contribuíam periodicamente para um fundo comum, cuja destinação principal estava voltada para os custos dos funerais dos seus associados.
Na Idade Média, a sociedade era constituída por três grupos sociais: a nobreza, o clero e o povo. Os dois primeiros possuíam privilégios hereditários, e o ultimo gozava apenas do status libertates, isto é, distinguiam dos servos de todos os gêneros. (ROCHA, 2004).
Já na Idade Média desenvolveram-se e espalharam-se as associações de inspiração mutualista, mesmo em ambientes políticos, econômicos e sociais distintos, a agricultura, era quase exclusivamente a única atividade econômica que permitia subsistência. O comércio, tinha se tornado praticamente insignificante em virtude da grande quantidade de mercadorias padecer de grande empecilho para serem negociadas. O egoísmo individual de formar o que foi construído tendo em vista a justiça e o bem comum, de forma que cada um passou a estabelecer uma lista dos seus direitos: direitos do imperador contra o papa, direito dos reis contra os seus súditos, direitos de tal senhor ou de classe de indivíduos, o confisco de direitos pelos interesses egoístas com atitudes dos habitantes da cidade de Roma na Idade Média que construíram suas casas com os despojos das ruínas dos templos. A idéia de Estado restou dissolvida no feudalismo, caracterizado por uma cadeia de soberanos e vassalos. No decorrer do período a escravidão foi sendo mitigada pelos institutos da servidão, da gleba, do colonato e da vassalagem (ROCHA, 2004).
Nesse período, são encontrados os primeiros antecedentes das declarações de direito, como o Decreto de Afonso IX, nas cortes de Leon, de 1188, e a Carta Magna de João II, em 1215 na Inglaterra, esses direitos são reconhecidos a determinadas pessoas em razão de pertencerem a certos estamentos2.
Os antecedentes da Previdência Social na Idade Média datam do século XVII, onde as guildas germânicas e anglo-saxônicas se desenvolvem vertiginosamente muito
2O estamento constitui uma forma de estratificação social com camadas mais fechadas do que classes sociais, e mais abertas do que as castas, ou seja, possui maior mobilidade social que no sistema de castas, e menor mobilidade social do que no sistema de classes sociais. É um tipo de estratificação ainda presente em algumas sociedades. Nessas sociedades, do presente ou do passado, o indivíduo desde o nascimento está obrigado a seguir um estilo de vida predeterminado, reconhecidas por lei e geralmente ligadas ao conceito de honra, embora exista alguma mobilidade social. Historicamente, os estamentos caracterizaram a sociedade feudal durante a Idade Média. (site wipedia.org ± acesso em 15/07/11)
próximas dos colégios romanos algumas delas incluíam em suas finalidades assistência em caso de doença e a cobertura em despesas de funeral. As guildas podiam ser: religiosas e sociais; de artesãos; de mercadores. Essas organizações, embora tenham se proliferado não atingiram um nível de proteção universal, pelo contrário, mesmo quando subvencionados pelo Estado, em regra, limitava a cobertura a certos grupos onde buscava uma defesa de interesses comuns e cuja evolução notável teve consequências profundas na construção de um novo tipo de sociedade.
Além disso, referidas instituições não tinham acesso e o domínio técnico e jurídico do contrato de seguro, não ofertando, por isso, nenhuma segurança quanto ao atendimento de seus filiados em um momento de intensa necessidade social.
A história da previdência na Antiguidade e na Idade Média passa por dois períodos, nos quais predominaram ³RUD D DVVLVWrQFLD HP HVSHFLDO D IDPLOLDU RUD técnicas já de previdência (implicando na renúncia presente ao consumo em prol de uma necessiGDGHIXWXUD ´ (ROCHA, 2004)
É importante ressaltar, no entanto, que essa previdência, primeiramente individual, por meio de poupança e, com o tempo, coletiva, bem caracterizada pelas técnicas mutualistas e depois também pelo seguro privado obedecia, até então, a critérios de IDFXOWDWLYLGDGH³1DGDHUDREULJDWyULRRXLPSRVWR´ 3(5(,5$1(72, p. 33).
Na Idade Moderna o estado era absoluto, uma unidade de dominação independente no exterior e no interior é uma inovação do século XVI, procedendo da institucionalização do poder e tem como condições de sua existência o território, uma nação mais potente e autoritária.
Surge, neste ínterim, um dos principais marcos de proteção social por intervenção do Estado, já que ao caráter mutualista e privado dos sistemas até então vigentes soma-se o de cunho assistencial e público, decorrente da influência manifesta na doutrina Cristã e "como medida de ordem pública que poderia ser ameaçada pela fome e pela miséria de grandes grupos de excluídos" (ROCHA, 2004, p.26). A Igreja Católica, nesse período, representava o elo entre Deus e os seres humanos e suas instituições, inclusive os Estados, daí a sua notável influência em todos os meandros da sociedade da época, sendo prudente e relevante perpassar o ponto da influência religiosa no que tange a evolução da proteção social, ainda que seja de forma meteórica (ROCHA, 2004).
Fica evidente que não estava sob a égide dos Estados laicos, a assistência social pública aos carentes e indigentes, que ganhou status jurídico, com a edição de leis, por toda a Europa Ocidental, de cunho nitidamente assistencial no decorrer do século XVII, tendo como precursora a chamada Lei dos Pobres de 1601 (MARTINEZ, 1997), que teve impulso, inclusive, numa das mais graves carestias da história inglesa.
Surgia a primeira disciplina jurídica de proteção social, por força de dogmas religiosos, de molde a ser a precursora da Previdência Social como concebida na atualidade. Nota-se, no entanto, que a preocupação estatal com a assistência social pública precede a Previdência Social, como concebida na atual Carta Magna, na medida em que não se assegurava a cobertura aos riscos inerentes às atividades profissionais ou econômicas.
A importância de tal marco legislativo na história da Previdência Social reside na atribuição do dever do Estado em gerir a condução da organização e efetivação dos serviços do programa de assistência social. Não é por outra razão que Russomano (1978. p.2) afirma:
Essa "oficialização da caridade" ± como foi dito, certa vez ± tem importância excepcional: colocou o Estado na posição de órgão prestador de assistência àqueles que ± por idade, saúde e deficiência congênita ou adquirida ± não tenham meios de garantir sua própria subsistência. A assistência oficial e pública, prestada através de órgãos especiais do Estado, é o marco da institucionalização do sistema de seguros privados e do mutualismo em entidades administrativas. [...] Hoje compreende-se que nesse passo estava implícita a investida de nossa época, no sentido de entender os benefícios e serviços da Previdência Social à totalidade dos integrantes da comunidade nacional, a expensas, exclusivamente, do Estado, e não apenas aos associados inscritos nas entidades de Previdência Social. Dessa forma, podemos concluir dizendo: naquele momento distante, no princípio do século XVII, começou, na verdade, a história da Previdência Social.
Com efeito, não obstante a eficácia prática das leis editadas no século XVII voltadas ao campo da assistência social pública, contestadas por alguns (GODOY, 2003), representam um marco expressivo na evolução da Previdência Social, cuja concreção decorre também da influência religiosa, que não se limitou apenas a esse período, tendo lastreado sua doutrina sobre as evoluções mais recentes dos séculos XIX e XX.
Com o advento da Idade Contemporânea as declarações de direito, na América e na França, consagradoras de princípios anteriores ao ordenamento positivo do Estado e
que são reconhecidos pelo Poder Constituinte antes da sua criação. Graças a essas declarações, os direitos naturais converteram-se em direitos constitucionais, dotados de valores jurídicos inclusive superiores aos das leis.
Os direitos fundamentais geminam em torno de três pilares: na reflexão sobre a tolerância religiosa, sobre os limites de poder em tono das garantias processuais e penais. Esse fato é significativo para que possamos aprender a dificuldade inicial de aceitação dos direitos econômicos, sociais e culturais, pois partindo da essência humana imutável, e de acordo com a ideologia jusracionalista, os diretos humanos seriam prévios ao Estado, ao passo que os direitos referidos que sua maioria, só podem ser realizados pela mediação estatal, carecendo de justificação pela ótica tradicional. (ROCHA, 2004).
1.2. Visões do Estado
1.2.1 O Estado Liberal
Surgiu com os movimentos de independência na América, Constituição Norte-Americana de 1787 e com a Revolução Francesa, com a Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e Constituição Francesa de 1791. O Estado Liberal é a marca da superação do absolutismo e da proposta de um Estado mínimo, ou seja, um Estado que interviesse o mínimo possível na esfera particular dos cidadãos. Ele pode ser caracterizado por alguns aspectos bem marcantes tais como:
a- 2 ,QGLYLGXDOLVPR 1mR VH GL] TXH ³R LQGLYtGXR YLYH HP VRFLHGDGH´ GL]-se VLPSOHVPHQWH GD LPSRUWkQFLD GR LQGLYtGXR FRPR ³FpOXOD PDWHU´ GD VRFLHGDGH capitalista. (Demonstração clara disso é que, até hoje, o sujeito de direitos é associado ao indivíduo, ao cidadão, à pessoa física, e apenas progressivamente é que se alarga o seu alcance para as associações, os sindicatos, as cooperativas).
b- A Propriedade: como direito natural a salvo da interferência e até mesmo da positivação do Estado, o direito à propriedade é um direito fundamental, incondicionado, ilimitado e irrestrito em seu gozo ± ³RGLUHLWRjSURSULHGDGHpVDJUDGR condiciRQD D SUySULD YLGD H D OLEHUGDGH GR LQGLYtGXR SURSULHWiULR´ 6y QR DPELHQWH progressista e transformador do Estado Social é que se formulou o princípio da sujeição
da propriedade privada, afirmando-VHTXH³HVWmRFRQGLFLRQDGDVWRGDV DV SURSULHGDGHV (urbanaVRXUXUDLV jYHULILFDomRGDIXQomRVRFLDO´
c- $/LEHUGDGH RLGHDOGR³OLEHUWDVTXDHVHUDWDPHP´ DOLEHUGDGHPHVPRTXH tardia, à custa de muita luta social e derramamento de sangue) acaba resumido, limitado à liberdade mercantil: a liberdade consagradora dos privilégios jurídicos dos proprietários, pois quem pode comprar condiciona a liberdade de quem vende.
No contexto histórico do Estado Liberal não se contentou em assegurar que YLJRUH R ³JRYHUQR GDV OHLV´ H DVVLP IRUDP SURSRVWRV PHLRV SROtWLFRV RX garantias constitucionais para que o Estado fosse realmente controlado e se mantivesse distante dos afagos da tirania devemos entender em primeiro lugar que se trata de uma liberdade que adveio das chamadas revoluções liberais ou burguesas, e que o autor de referência neste caso é o inglês John Locke. Neste contexto se define a liberdade como: ³gozar de uma esfera de ação, mais ou menos ampla, não controlada pelos órgãos do poder estatal [...] De fato, denomina-VHµliberal¶DTXHOHTXHSHUVHJXHRILPGH ampliar cada vez mais a esfera das ações não impedidas..." Neste sentido, fica fácil perceber que ao indivíduo cabia ampliar os limites impostos pela liberdade negativa, restritiva do Estado 'RQGH µEstado Liberal¶ p DTXHOH QR TXDO D LQJHUrQFLD GR SRGHU público é o mais restrita possível..." (BOBBIO, 2000, p. 101).
No Estado Liberal, a liberdade é condição da igualdade formal ou legal, já sabemos, mas é preciso relembrar que ambas são componentes fundamentais e elementares da democracia. Sem sujeito de direitos não há liberdade e sem liberdade não há participação. Por sua vez, sem envolvimento e participação (auxiliando na formulação e aceitando as próprias regras) não há autorização, consentimento e, por fim, legitimidade do poder e do comando.
No Estado Liberal fazer política é propor uma chegada ao poder da burguesia, para dirigir o processo de hegemonização ou homogeneização do controle e comando do Estado e, sobretudo, da economia. A diferença mais significativa entre o Estado Moderno, de Hobbes, e o Estado Liberal de Locke, a partir da tradição revolucionária, é indicada pela fórmula da conquista e da manutenção do governo do povo.
Com a posição passiva do Estado ante as modificações e sempre crescentes demandas sociais, exatamente em razão de seu caráter liberal, aliada ao egoísmo individualista e à submissão da defesa da propriedade privada aos interesses burgueses
capitalistas, restaram por criar uma sociedade de massas, que já suportava os efeitos da revolução industrial na Europa. Tais fatores conduziram à crise do Estado Liberal, agravada pela eclosão do movimento comunista, pelos resultados de uma guerra de proporções catastróficas inéditas, a Primeira Guerra Mundial e pela primeira revolução socialista da história, a revolução russa de 1917.
A crise do Estado Liberal demandou uma nova postura do Estado perante a sociedade e deu um novo modelo de Estado intervencionista, voltado para a conformação da realidade social, e que se caracterizou como um novo paradigma de Estado: o Estado Social.
1.2.2. O Estado Social de Direito
O Estado Social de Direito ou Estado do bem-estar (Welfare State), caracterizou-se pelo abandono ao individualismo clássico-liberal, e pelo reconhecimento de seu equívoco quanto a sua postura como ente governante. Houve uma reorientação do próprio conceito de Estado, que agora voltava seus esforços para a promoção de amplas e diversificadas intervenções na sociedade, visando à realização de justiça social em substituição à postura inerte do liberalismo clássico. O "Estado-Espectador" transformava-se em "Estado-Paternal".
Esta aproximação entre Estado e sociedade garantiu àquele uma posição de agente provedor do bem-estar e a conseqüente ampliação de suas funções prestacionais. Com isso, as constituições sociais, cujos expoentes máximos eram a Constituição do México de 1917, a Constituição de Weimar de 1919 na Alemanha e o Tratado de Versalhes, também de 1919, onde abarcavam garantias positivas no sentido de uma atuação concretista do Estado, ou direitos de segunda geração, representados por direitos coletivos: culturais, sociais e econômicos, a exemplo do direito à educação, segurança, saúde, lazer, seguridade e Previdência Social.
Em virtude da posição paternalista ocupada pelo Estado Social de Direito, cujos governantes, apoiados pelo discurso protecionista e acreditados pela busca do bem a qualquer custo, muitas vezes usufruíam de poderes ditatoriais, não era, em muitos países, comprometido com valores democráticos, pactuando com regimes autoritários. Destarte, a superveniência da Segunda Guerra Mundial e a crise econômica que a sucedeu bem assim a eclosão de movimentos de classes sociais que demandavam
autonomia pública (ex.: movimentos feministas, movimento hippie, pacifistas e ecologistas), expuseram a crise do Estado Social.
Se o modelo do Estado Liberal foi substituído por ter se mostrado incapaz de reconhecer o caráter e o interesse público nas próprias relações privadas, o Estado Social entrou em crise por motivo de mesma natureza, mas de ordem inversa, isto é, por não permitir o desenvolvimento do interesse privado contido nas relações públicas. Trata-se de uma limitação ao exercício da autonomia pública, enfim, à própria cidadania.
Sobrepondo-se ao fracassado paradigma do Estado Social, vem a lume o Estado Democrático de Direito, calcado nos princípios da soberania e participação popular, comprometido com a concretização da justiça social e atento aos problemas ligados à legitimidade e aos direitos fundamentais da pessoa humana, notadamente sua dignidade e sua liberdade.
1.2.3. Estado Democrático de Direito
Neste modelo de Estado, a autonomia pública garante aos cidadãos a efetiva participação nas decisões do Estado, seja de forma indireta, através da escolha de representantes eleitos pelo voto popular, seja de forma direta, por meio de mecanismos de exercício direto da participação popular, a exemplo do plebiscito, do referendo, ações populares, iniciativa popular de projeto de lei, legitimidade do cidadão para oferecer a acusação de impeachment contra o chefe do executivo, entre outros.
Já a autonomia privada garante aos cidadãos ampla liberdade na sua esfera privada de decisão, permitindo que o indivíduo escolha o próprio plano de vida pessoal e a maneira de segui-lo e realizá-lo. Neste ponto, há um resgate de valores liberais abandonados no modelo do Estado Social, manifestados nas garantias negativas de que o Estado não irá interferir na dimensão privada de seus governados. No entanto, os valores liberais rememorados pelo Estado Democrático de Direito representam uma evolução em relação àqueles homenageados no paradigma do Estado Liberal, pois traduzem uma liberdade tutelada pelo Estado. Existem meios institucionalizados de proteção à autodeterminação dos indivíduos e não somente uma liberdade da qual não participa o Estado, muito embora respeitada, típica do Estado Liberal.
Essa dupla garantia à autonomia pública e à autonomia privada não permite que o foco do Estado Democrático de Direito recaia tão somente sobre o indivíduo, tal qual no Estado Liberal ou exclusivamente sobre o Estado, assim como no Estado Social, mas alça ambos, indivíduo e Estado ao cerne ontológico do sistema, ou seja, sua essência, ao redor da qual se estabelecem os contornos da democracia participativa.
Tais esforços têm em comum a valorização dos princípios constitucionais, que garantem a autonomia privada, e os que organizam processos decisórios públicos. Ou seja, a visão de que o público e o privado são, na verdade, esferas complementares e essenciais uma à outra para a configuração do regime democrático; são esferas eqüiprimordiais, para empregar o termo cunhado por Habermas. (SILVA, 1994, p.9-10).
Sob este raciocínio e sob uma concepção dialética, é possível afirmar que o Estado Democrático de Direito constitui, não em sua totalidade, mas em alguns aspectos, uma síntese evolutiva dos paradigmas do Estado Liberal e do Estado Social. Há um resgate das liberdades individuais clássicas, em respeito à autonomia privada, e a continuação dos objetivos sociais declarados pelo Estado Social, ainda que neste restassem timidamente concretizados.
Não obstante, além de resgatar e reformular os pressupostos teóricos do Estado Liberal e do Estado Social, perpetuando a tutela de direitos individuais clássicos e de garantias negativas, bem assim de direitos coletivos e garantias positivas da atuação estatal. Os direitos de terceira geração, que englobam a tutela de interesses difusos como a proteção ao meio ambiente, ao patrimônio histórico, artístico e cultural, a serviços públicos de qualidade, aos direitos do consumidor, ao desenvolvimento, entre muitos outros direitos cujo titular não pode ser individualizado, mas aproveitam, concomitantemente, ao indivíduo e à sociedade como um todo.
Em suma o Estado Democrático de Direito constitui, em alguns aspectos, uma síntese evolutiva dos paradigmas do Estado Liberal e do Estado Social, haja vista o resgate das liberdades individuais clássicas, em respeito à autonomia privada, e a continuação dos objetivos sociais declarados pelo Estado Social, ainda que neste restassem timidamente concretizados. O paradigma se fundamenta nos valores de soberania e participação popular e apresenta seus contornos atuais nos conceitos de
autonomia pública e privada, Estado dirigente, legitimidade e, com maior destaque, nos valores da liberdade e da dignidade da pessoa humana que formam o núcleo axiológico deste modelo de Estado.
1.2.4. O Surgimento da Previdência Social.
Do ponto de vista mundial a evolução da Previdência Social pode ser vista em três grandes fases (PEREIRA JÚNIOR, 2005). a) do nascimento da Previdência Social ± com o plano de previdência aos acidentes do trabalho inaugurado por Otto Von Bismarck, em 1883, até o término da I Grande Guerra Mundial; b) do tratado de Versalhes, em 1919, até o término da II Guerra Mundial, em 1945; e, c) o terceiro período que se estende até o presente momento (RUSSOMANO, 1978).
A assistência social da época pode se caracterizar pela inexistência de um vínculo obrigacional entre o assistente e o assistido, podendo sempre o primeiro pautar-se licitamente por critérios de conveniência e oportunidade quanto ao cumprimento da prestação, podendo limitar ou ampliar o socorro definido, quanto à intensidade, qualidade e aos sujeitos abrangidos. ³&RQWXGRWLYHUDPVHXYDORU numa época, em que, à falta de modalidade asseguradora de direitos, a caridade desempenhava o papel de fator GHWHUPLQDQWHGRDPSDUR´ (FEIJÓ COIMBRA, 1990. p. 37).
É certo, porém, que somente após aproximadamente três séculos dessa primeira iniciativa assistencial é que os Governos começaram a voltar atenção à Previdência Social, cujo foco principal volve-se para os trabalhadores. Aliava-se a assistência social, inclusive, as questões sanitárias, protegendo carentes e indigentes à Previdência Social, voltada aos trabalhadores.
O Responsável pelo nascimento da previdência se deu com o Chanceler Otto Von Bismarck, com a edição da lei de seguros sociais em 1883, não que antes não tenha havido qualquer outra norma de natureza previdenciária. Outras normas precederam àquela instituída por Birmarck, como a chamada lei das minas de 1842 na Inglaterra, dentre outras leis austríacas ainda que nenhuma delas tenha tido o alcance e amplitude da lei de seguros sociais do estadista alemão.
Primeiro foi instituído, o seguro-doença, para, logo depois, em 1884, abarcar o seguro contra acidente do trabalho e, em 1889, o seguro-invalidez e a velhice. O custeio das prestações, por seu turno, tinha sustentação nas contribuições dos empregados, empregadores e do Estado. O sucesso do plano de seguro social de Birmarck levou que essa tendência se espalhasse pelos demais países da Europa, protegendo principalmente os trabalhadores, sem que se desvinculasse da proteção fornecida pelos mecanismos de assistência social aos demais atores sociais.
A formação do seguro social a que se imputa a inauguração ao Chanceler Bismarck, sem dúvida, avançou significativamente e sucedeu as congregações de cunho mutualista que, por seu turno, já haviam superado o estágio inicial da mera assistência social pública. O seguro social, por sua vez, impunha a vinculação obrigatória, com a compulsória filiação de um grupo de trabalhadores ou certa camada da população, verificando-se maior abrangência na proteção aos trabalhadores expostos aos enormes riscos decorrentes da recente realidade ofertada pela revolução industrial.
O período que vai do Tratado de Versalhes até o término da II Guerra Mundial, caracterizou-se pelo progressivo aperfeiçoamento dos sistemas previdenciários das nações europeias, bem como pelo rompimento dos seguros sociais das fronteiras do velho mundo, cuja influência veio a atingir todos os demais continentes, sobretudo à América Latina. O desenvolvimento e progressivo aperfeiçoamento dos sistemas de seguros sociais obrigatórios cresceram tão rapidamente, que logo exigiram uma nova roupagem, como se pode notar do desenrolar dos fatos a seguir articulados.
Com o Tratado de Versalhes, em 1919, voltaram-se todas as atenções para os problemas sociais, com ênfase à proteção do trabalho. Imediatamente cria-se a Organização Internacional do Trabalho (OIT) que, como sabido, desenvolve suas atividades até os dias atuais, sendo um organismo especializado da Organização das Nações Unias (ONU), cuja finalidade é atuar em todos os países, fixando princípios programáticos ou regras imperativas de determinado ramo do conhecimento humano, sobretudo sobre Direito do Trabalho e Previdência Social.
A primeira Constituição do mundo que incluiu o seguro social foi a do México em 1917, em seu artigo 123. Na Alemanha a Constituição de Weimar de 1919 determinou que o Estado fosse incumbido de prover a subsistência do cidadão alemão,
quando não puder proporcionar-lhe condições de ganhar a vida por si próprio. Cabe ressaltar que os Estados Unidos da América foi um dos países que aderiu aos princípios da previdência social mais tardiamente. Franklin Roosevelt instituiu o New Deal com a doutrina do Estado do bem estar social, buscando resolver a crise econômica, no período pós-depressão instalado com a quebra da Bolsa em 1929 (PEREIRA NETO, 2002). Em 1935 o Congresso aprovou o Social Security Act para ajudar os idosos e estimular o consumo, tendo instituído o seguro-desemprego.
A partir desse ponto, a seguridade social passou a ser entendida como um conjunto de medidas que deveriam agregar, no mínimo, os seguros sociais e a assistência social, que deveriam ser organizadas e coordenadas publicamente, visando atender o desenvolvimento de toda a população, e não só os trabalhadores, haveria o compromisso do Estado democrático com um nível de vida minimamente digno aos seus cidadãos.
Em 1941, o economista inglês William Beveridge foi convocado pelo governo inglês para presidir uma comissão encarregada de elaborar um relatório sobre a seguridade social da Inglaterra. Dessa empreitada foram elaborados dois relatórios, um no ano de 1942 e outro em 1944 denominados, respectivamente, Seguro Social e Serviços Conexos e Pleno Emprego em Uma Sociedade Livre, os quais tiveram incomensurável influência na evolução dos sistemas de proteção social vigentes no mundo.
Os planos Beveridge, como se tem chamado os relatórios apresentados pela comissão formada pelo governo britânico e presidida pelo Sir William Beveridge, teriam sido influenciados pelas idéias de Roosevelt de buscar a erradicação das necessidades de toda a população e, também, pelo economista Keynes (BARROS JÚNIOR, 1981)3 na defesa da distribuição de renda. Os dois planos partiram do pressuposto de que se devia assegurar a eficaz proteção ao povo, não se limitando sua
3 De acordo com a teoria de Keynes, as depressões econômicas cessam, quando ocorre um aumento da demanda agregada, isto é, um aumento real dos gastos públicos, investimentos e consumo privado. Como a Previdência Social não acumula recursos, mas os redistribui, esse repasse dos que têm maior poder aquisitivo, pode expandir o consumo privado, fomentado a economia.
abrangência apenas aos trabalhadores cujas prestações estavam atreladas a excessivos critérios de concessão. Esse era o ideário buscado pelos planos Beveridge, o qual se busca até a presente data, vez que não se podia mais contentar com os seguros sociais, arraigados com as determinantes conceituais do seguro privado.
A partir dessa época marcha-se para o estágio final de evolução, em que todos os cidadãos deverão ser amparados em suas necessidades por serviços estatais, seja qual for sua profissão ou condição social, bastando apenas que sejam vítimas de uma necessidade social. É o que se denomina Seguridade Social, que se chegará aos poucos, na medida em que cada povo possa custear conjuntamente todas as necessidades sociais de cada indivíduo, em prol da coletividade.
Vários foram os instrumentos surgidos no Direito Internacional voltados para a consagração e concreção dos direitos sociais, dentre os quais pode-se citar: a Declaração Americana Dos Direitos e Deveres do Homem (1948), a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948), a Carta Social Européia (1961), o Pacto Internacional de Direitos Econômicos Sociais e Culturais (1966) e a Convenção Americana sobre Direitos Humanos (1969). No que tange à Previdência Social especificamente, cabe trazer à colação o art. 25 da Declaração Universal dos Direitos do Homem:
Artigo XXV
1. Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle.
2. A maternidade e a infância têm direito a cuidados e assistência especiais. Todas as crianças nascidas dentro ou fora do matrimônio gozarão da mesma proteção social.
Após o término da II grande conflagração mundial a formação dos Estados do Bem-Estar Social, ao menos até o início da década de 1970, mobilizando grande parte das estruturas dos Estados para uma frente intervencionista, adaptando-se às novas exigências políticas e sociais, nas quais os direitos sociais ganharam muito mais relevo.
Assim, efetivamente no século XX é que os direitos sociais experimentaram significativo avanço, passando de meras aspirações e reivindicações da classe trabalhadora e dos menos favorecidos para tornarem-se verdadeiramente direitos subjetivos, palpáveis e concretizáveis, pois garantidos por instrumentos normativos de eficácia comprovada e pela própria feição do Welfare State, concretizando-se, inclusive, em nível normativo nas Constituições dos Estados não apenas como normas programáticas, sem nenhuma eficácia, pelo contrário, mostrando-se certo grau de eficácia com limites muitos menos estreitos.
Os direitos sociais concretizáveis só mediante prestações positivas assumem nova feição. A atuação dos poderes públicos provendo as necessidades dos indivíduos destoa completamente da perspectiva inicial dos direitos fundamentais em que bastava uma posição negativa do Estado, numa relação entre lei e liberdade. Erigidos os direitos sociais ao grau máximo de direitos fundamentais, chamados de segunda geração numa concepção histórica, já que não há grau de hierarquia entre os preceitos fundamentais, tornam-se passíveis de serem efetivamente exigidos do Estado.
Com isso, não se pode excluir os direitos econômicos, sociais e culturais do rol dos direitos fundamentais de segunda geração, muito menos relegar ao segundo plano as liberdades públicas, tidas como direitos fundamentais de primeira geração. Brotava, então, o embate entre o completo atendimento das prestações positivas pelo Estado e as limitações de recursos para o seu atendimento, na medida em que se deveria igualmente proteger a propriedade, também, como valor fundamental.
Com efeito, a qualidade e a quantidade das prestações de seguridade social serão cada vez melhores na mesma medida da capacidade de cada povo em poder se organizar, a ponto de imprimir um regime de solidariedade e igualdade aos seus cidadãos, capaz de superar as limitações, especialmente orçamentárias e financeiras, existentes em cada Estado, sobretudo naqueles que não contam com um desenvolvimento econômico suficiente para atender todos os sujeitos às necessidades sociais. Aí, aliás, o maior problema a ser vencido, para que seja alcançado um sistema de seguridade social, pois nos Estados de menor desenvolvimento econômico maior é o reclamo por prestações sociais.
Nesse contexto, conclui-se que a construção de um sistema de seguridade social somente será alcançado com o devido planejamento, constituindo-se de um projeto de longo prazo, com a extensão de todos os benefícios a toda a população, com o aprimoramento gradual do regime de financiamento e a unificação e reorganização dos vários regimes vigentes é que se poderá atingir o objetivo traçado (MAZZONI, 1967).
1.3. Marco Legislativo da Proteção Social
O desenvolvimento da Previdência Social brasileira, assim como em boa parte do mundo, teve início privativo, voluntário, mediante a formação dos primeiros planos mutualistas "A mutualidade pode ser concebida como instituição que agrupa um determinado número de pessoas com o objetivo de se prestar a ajuda mútua, em vista de eventualidade futura". (RUPRECHT, 1996. p. 29), que significa o regime de cooperação em que os sócios são aqueles que se inscrevem para concorrer os benefícios distribuídos pela sociedade, Neste período vimos à beneficência, inspirada pela caridade e pelo sentimento cristão, é exemplo à fundação das Santas Casas de Misericórdia no século XVI, pelo Padre José de Anchieta. Ruy Alvim nos dá conta da fundação da Santa Casa de Misericórdia de Santos e do Rio de Janeiro em 1543 e 1584 respectivamente, cuja finalidade era a de prestar atendimento hospitalar aos pobres.
A transição da simples beneficência, por força de deveres meramente morais e religiosos, para a assistência pública no Brasil demorou aproximadamente quase três séculos, pois a primeira manifestação normativa sobre assistência social veio imprimida na Constituição de 1824.
A Constituição Imperial de 1824, como primeira manifestação legislativa brasileira sobre assistência social, rendeu homenagem à proteção social em apenas um dos seus artigos, especificamente no art. 179, inciso nº XXXI, com a seguinte redação:
Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Políticos dos Cidadãos Brasileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Império, pela maneira seguinte:
(...)
Denota-se do caput do art. 179, a preocupação excessiva com as liberdades públicas, com a proteção aos indivíduos contra as eventuais investidas do Estado. A concepção estritamente liberal mostra-se evidente, inaugurando-se, em nível normativo constitucional, a assistência social pública, totalmente insipiente, já que nada de concreto assegurava-se aos cidadãos. A Constituição Imperial seguia-se fiel aos traços liberais de sua época, sem nada avançar em relação aos demais países.
Antes mesmo da promulgação da Constituição de 1891 surge a primeira lei de conteúdo previdenciário, Lei nº 3.397, de 24 de novembro de 1888, que prevê a criação de uma Caixa de Socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado, acompanhadas no ano seguinte de normas que criam seguros sociais obrigatórios para os empregados dos correios, das oficinas da Imprensa Régia e o montepio4 dos empregados do Ministério da Fazenda. Essa Constituição Republicana inseriu apenas dois artigos nas suas disposições constitucionais acerca da proteção social, descritos nos artigos 5º e 75, a saber:
Art. 5º - Incumbe a cada Estado prover, a expensas próprias, as necessidades de seu Governo e administração; a União, porém, prestará socorros ao Estado que, em caso de calamidade pública, os solicitar.
(...)
Art. 75 - A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em caso de invalidez no serviço da Nação.
Constata-se no seu art. 75, a proteção social vinculada a uma categoria de trabalhadores, assegurando uma das principais prestações concedidas pela Previdência Social até hoje, que é a aposentadoria. Deve-se ressaltar que a maioria da doutrina não verifica qualquer regra de Previdência Social no texto Republicano, enaltecendo apenas
4 O Montepio Geral foi fundado em Lisboa em 04 de outubro de 1840 por um grupo de empregados públicos, liderados por Franciso Manuel Alvares Botelho (Tavira ± 1803 Lisboa 1875) com o nome de Montepio dos Empregados Públicos. Em Janeiro de 1844, aprovada a reforma dos estatutos, foi dado à associação o nome de MONTEPIO GERAL, nome que ainda hoje ostenta. Bem cedo a associação sentiu necessidade de rentabilizar as poupanças dos seus associados, pelo que criou em 24 de março de 1844, anexa a si, a então denominada Caixa Económica de Lisboa, com sede na Rua da Oliveira ao Carmo, em Lisboa, hoje denominada Caixa Económica Montepio Geral. (site-Wikipédia, a enciclopédia livre).
o seu valor histórico quanto a previsão da possibilidade de aposentadoria aos funcionários. O benefício era concedido aos funcionários públicos independentemente de contribuição, ou seja, a prestação era custeada integralmente pelo Estado. No ano de 1892, foi instituída a aposentadoria por invalidez e a pensão por morte aos operários do Arsenal da Marinha, tendo em conta que já estava vigorando o regime republicano, sob forte influência de cafeicultores e militares.
Em 1919, o Decreto Legislativo n°. 3.724 instituiu compulsoriamente um seguro por acidente de trabalho, que já vinha sendo praticado por alguns seguimentos, contudo sem previsão expressa na lei, para sobrepor esse decreto foi criada a Lei n° 4.682, de 24 de janeiro de 1923, chamada "Lei Eloy Chaves" ela inaugurou o período de grande evolução da Previdência Social de nosso país, já que foi responsável pela instituição das Caixas de Aposentadorias e Pensões nas empresas ferroviárias existentes na época, onde cada empresa possuía uma caixa destinada a amparar seus empregados na inatividade. A "Lei Elói Chaves, foi estendida aos portuários e marítimos pela Lei n°. 5.109/1926; aos trabalhadores dos serviços telegráficos e radiotelegráficos pela Lei n°. 5.485/1928; aos empregados de diversos serviços públicos concedidos ou explorados pelo Poder Público e que não haviam sido alcançados pelo Decreto nº 19.497, de 17 de dezembro de 1930, que determinou a criação de caixas de aposentadoria e pensões para os empregados nos serviços de força, luz e bondes.
A partir de 1930 o Decreto n°. 19.433/1930 criou o Ministério do Trabalho Indústria e Comércio, tendo como uma das atribuições orientar e supervisionar a Previdência Social, inclusive como órgão de recursos das decisões das Caixas de Aposentadorias e Pensões, e a Previdência Social passou a merecer maior atenção por parte do Estado.
A primeira instituição brasileira de Previdência Social de âmbito nacional a seguir os novos critérios foi o IAPM (Decreto nº 22.872, de 29 de junho de 1933) que abrangia os trabalhadores de todas as empresas que exerciam atividades da marinha mercante no país. Essas caixas em sua maioria previam a forma de custeio da previdência da classe determinada, bem como os benefícios a ela concedidos, em especial:
b) aposentadoria com redução de 25%, com 30 anos de serviço e menos de 50 anos de idade;
c) as indenizações em caso de acidente de trabalho; d) a pensão por morte para os dependentes;
e) outros benefícios não pecuniários.
A CF de 1934 trouxe uma nova sistemática para a Previdência Social brasileira, foi a primeira a estabelecer o custeio tríplice da Previdência Social, com a participação do Estado, dos empregadores e dos empregados e a utilizar o termo "Previdência" em seu texto, ainda desacompanhado do adjetivo social.
Art. 121 - A lei promoverá o amparo da produção e estabelecerá as condições do trabalho, na cidade e nos campos, tendo em vista a proteção social do trabalhador e os interesses econômicos do País.
§ 1º - A legislação do trabalho observará os seguintes preceitos, além de outros que colimem melhorar as condições do trabalhador:
(...)
h) assistência médica e sanitária ao trabalhador e à gestante, assegurando a esta descanso antes e depois do parto, sem prejuízo do salário e do emprego, e instituição de previdência, mediante contribuição igual da União, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da invalidez, da maternidade e nos casos de acidentes de trabalho ou de morte.
No plano constitucional, deixava-se o estágio da assistência pública para adentrar na era do seguro social. Não poderia ser diferente, vez que em todo o mundo, mesmo em sociedades industriais mais avançadas, não se tinha afastado a concepção do seguro social. Nem mesmo o Social Security Act norte-americano, impulsionador da mudança da concepção do seguro social, havia sido concebido, já que data de 1935.
A CF de 1937, de cunho eminentemente autoritário, não trouxe grandes inovações no plano previdenciário, a não ser o uso da expressão "seguro social", como sinônimo da expressão ³3UHYLGrQFLD 6RFLDO´, sem, qualquer diferenciação prática ou teórica no plano legislativo. É de se registrar ainda que a CF de 1937 estabeleceu os seguros de velhice, de invalidez e de vida para os casos de acidente de trabalho (art. 137, alínea "m").
Art. 137 - A legislação do trabalho observará, além de outros, os seguintes preceitos:
(...)
m) a instituição de seguros de velhice, de invalidez, de vida e para os casos de acidentes do trabalho;
Sob a égide da Carta de 1937, foram editados os Decretos-Lei: n° 288, de 23 de fevereiro de 1938, criou o Instituto de Previdência e Assistência dos Servidores do Estado; n° 651, de 26 de agosto de 1938, criou o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas, mediante a transformação da Caixa de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns; n° 1.142, de 9 de março de 1939, estabeleceu exceção ao princípio da vinculação pela categoria profissional, com base na atividade genérica da empresa, e filiou os condutores de veículos ao Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes e Cargas; n° 1.355, de 19 de junho de 1939, criou o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Operários Estivadores; n° 1.469, de 1° de agosto de 1939, criou o Serviço Central de Alimentação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários; n° 2.122, de 9 de abril de 1940, estabeleceu para os comerciantes regime misto de filiação ao sistema previdenciário. Até 30 contos de réis de capital o titular de firma individual, o interessado e o sócio-quotista eram segurados obrigatórios; acima desse limite a filiação era facultativa; n° 7.835, de 6 de agosto de 1945, estabeleceu que as aposentadorias e pensões não poderiam ser inferiores a 70% e 35% do salário mínimo; n° 8.742, de 19 de janeiro de 1946, criou o Departamento Nacional de Previdência Social.
Foi ainda, reorganizado o Conselho Nacional do Trabalho, criando-se a Câmara e o Departamento de Previdência Social; A fim de uniformizar as normas sobre previdência e unificação dos diversos órgãos previdenciários, foi editado o Decreto-Lei nº 7526, em 7 de maio de 1945, a chamada Lei Orgânica dos Serviços Sociais (LOSS), que previu a criação do Instituto dos Serviços Sociais do Brasil.
A CF de 1946 apresentou, pela primeira vez em termos constitucionais, a expressão "Previdência Social", abandonando de vez o termo "seguro social" não havendo alteração substancial sobre a previdência.
A Lei Orgânica da Previdência Social, instituída pela Lei n°. 3.807/1960 estabeleceu um marco de unificação e uniformização das normas infraconstitucionais existentes sobre a Previdência Social, já buscada, mas até então nunca alcançada. No plano substancial, a LOPS criou alguns benefícios, como o auxílio natalidade, o auxílio
funeral e o auxílio reclusão. Vale salientar que a essa altura a Previdência Social já beneficiava todos os trabalhadores urbanos. A LOPS foi o maior passo dado ao rumo da universalidade da Previdência Social, embora não se desconheça que alguns trabalhadores (domésticos e rurais) não foram contemplados pela nova norma, pois teve o condão de padronizar o sistema, aumentar as prestações ofertadas e servir de norte no percurso ao sistema de seguridade social 5.
Em 1963, foi editada a Lei n°. 4.214, que instituiu o FUNRURAL, estendendo alguns benefícios conquistados pelos trabalhadores urbanos aos rurícolas brasileiros.
Em 1965, foi editada uma modificação constitucional, que proibiu a concessão de benefícios previdenciários sem a previsão legal de sua devida forma de custeio, visando elidir a concessão irresponsável de benefícios, em especial por motivos políticos.
Em 1966, com a alteração de dispositivos da LOPS, foram instituídos FGTS e o INPS (atualmente a sigla é INSS), que reuniu os seis institutos de aposentadorias e pensões existentes, unificando administrativamente a Previdência Social no Brasil.
Até a Constituição de 1967, instituída no início do Regime Militar, trouxe algumas regras sobre a Previdência Social, especificamente no art. 158, que trata da concessão de seguro desemprego.
A Emenda Constitucional n°. 01 de 1969, alcunhada de "Emendão", não trouxe inovações expressivas no texto da Constituição de 1967, no tocante à Previdência Social, valendo destacar a inclusão do salário-família, que fora criado por norma infraconstitucional, no texto fundamental. A Constituição de 1967, com a Emenda n° 1, de 1969, pouco inovou, tendo como virtude trazer o sistema de seguro de acidente do trabalho para os auspícios do sistema previdenciário público, nos mesmos moldes de financiamento. É de se ressaltar a inclusão do salário-família, que fora instituído em norma infraconstitucional, no texto fundamental. Sob a égide da Constituição de 1967, com as alterações feitas por meio da "Super Emenda" de 1969, foram editadas várias normas referentes ao Direito Previdenciário, com destaque para: a Lei n° 5.316, de 14 de setembro de 1967, integrou o seguro de acidentes do trabalho na Previdência Social;
5 ALVIM, Ruy Carlos Machado. Apud FERNANDES, Aníbal. Uma história crítica da legislação previdenciária Brasileira. RDT 18/25.
