DENIA REGINA COPETTI RIGER
OS MUNICÍPIOS, AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
Ijuí (RS) 2010
DENIA REGINA COPETTI RIGER
OS MUNICÍPIOS, AS POLÍTICAS PÚBLICAS DE MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTÁVEL
Monografia Final do Curso de Graduação em
Direito, objetivando à aprovação no
componente curricular Monografia.
UNIJUÍ – Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DEJ – Departamento de Estudos Jurídicos.
Orientadora: MSc. Maristela Gheller Heidemann
Ijuí (RS) 2010
AGRADECIMENTOS
A Deus, do qual recebo a força da perseverança.
Em especial, ao meu querido e amado esposo Diego, grande incentivador. Agradeço por tudo o que significa em minha vida.
Aos pais, meus primeiros orientadores, pela dedicação e pelos valores cultivados em mim.
Aos meus familiares e amigos atentos à minha trajetória acadêmica.
As colegas e amigas, Aline Molina, Denise Selke e Ivete Ortmann pelo companheirismo.
A orientadora Maristela Heidemann, pelo apoio recebido e a todos, que de uma forma ou outra contribuíram para o sucesso do trabalho.
RESUMO
O presente trabalho analisa o planejamento urbano no Brasil a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade – Lei 10.257/01, com ênfase no Plano Diretor, considerado como instrumento básico do planejamento municipal previsto pelo Estatuto. O objetivo deste trabalho é, através de uma pesquisa bibliográfica, analisar e abordar como se dá a urbanização do município brasileiro, enfocar a competência constitucional e a gestão das cidades no âmbito municipal, visando a necessidade de proteção e salvaguarda ao meio ambiente, de forma a mantê-lo equilibrado para as presentes e futuras gerações.
Palavras-chaves: Estatuto da Cidade. Planejamento urbano. Plano Diretor. Municípios. Meio Ambiente.
ABSTRACT
This study analyses the urban planning in Brazil after the promulgation of the Constitution of 1988 and the Statute of the City – Law 10.257/01, with emphasis in the Master Plan, considered as a basic tool of town planning provided by the Statute. The objective of this work is, through of bibliographical revision, analyze and to address as occurs the urbanization of Brazilian city, focus on the constitutional authority and management of cities at the municipal level, aiming at the need to protect and safeguard the environment in order to keep it balanced for present and future generations
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 7
1 MUNICÍPIOS, COMPETÊNCIA CONSTITUCIONAL E GESTÃO DAS CIDADES 9 1.1 Competência constitucional para o desenvolvimento de políticas urbanas ... 9
1.2 Planejamento do desenvolvimento das cidades e políticas públicas de meio ambiente ... 13
1.3 Desenvolvimento urbano em bases sustentáveis ... 18
2 O ESTATUTO DA CIDADE ... 22
2.1 Base histórica, conceitual e importância ... 23
2.2 Garantias previstas nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal ... 26
2.3 Os instrumentos do Estatuto da Cidade ... 29
3 O PLANO DIRETOR ... 32
3.1 O Plano Diretor no Estatuto da Cidade ... 32
3.2 A importância do planejamento local ... 36
3.3 A importância da participação popular ... 40
3.4 O desenvolvimento urbano sustentável como princípio e direito humano fundamental ... 44
CONCLUSÃO ... 48
INTRODUÇÃO
O tema da pesquisa diz respeito a toda a coletividade, sendo, abrangente, dinâmico e importante. Os centros urbanos crescem cada vez mais e juntamente com eles aumentam os conflitos sociais e os desequilíbrios ambientais, levando a um futuro com acentuada queda da qualidade de vida, degradação ambiental e dificuldade na gestão das cidades.
O presente trabalho surgiu da curiosidade no assunto e com objetivo de maior conhecimento na área de desenvolvimento das cidades, tanto para crescimento pessoal como profissional, principalmente por fazer parte do quadro de servidores da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano do Município de Ijuí/RS.
O planejamento urbano no Brasil sofreu mudanças significativas a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade – Lei 10.257/01. Uma das mudanças foi estabelecer metas para o cumprimento da função social da propriedade, onde o proprietário terá que cumprir determinadas regras em favor do interesse coletivo.
O crescimento demográfico, o êxodo rural e a urbanização foram fatores que levaram o repensar do Direito.
É o processo de elaboração do Plano Diretor que irá determinar a realidade de cada um dos Municípios, conjugado com a participação política dos mais diversos atores – associações representativas da sociedade, iniciativa privada e o próprio poder público.
Assim, tendo esta visão, a pesquisa está estruturada em três capítulos. Como ponto de partida, faz-se uma abordagem quanto à competência constitucional e gestão das cidades a nível municipal, fazendo menção para o desenvolvimento de políticas públicas, planejamento do desenvolvimento das cidades, aludindo ainda o desenvolvimento sustentável.
O segundo capítulo aborda o Estatuto da Cidade, dando ênfase a competência atribuída pelo Estatuto e pela Constituição Federal, comentando as garantias previstas nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, assim como se menciona os instrumentos do Estatuto da Cidade. Não havendo, entretanto, a intenção de analisar os diversos instrumentos de atuação urbana, mas demonstrar o quanto este tem finalidade e objetivo de orientar as políticas urbanas dos municípios e ainda demonstrar o quanto visa o bem coletivo, a segurança, o bem estar dos cidadãos, o equilíbrio ambiental, o direito à qualidade de vida, enfim, a dignidade da pessoa humana.
E, em último lugar, aborda-se com destaque, o Plano Diretor, enquanto instrumento básico da política urbana e de expansão urbana, o maior instrumento do planejamento municipal previsto pelo Estatuto da Cidade. Este tem, entre outras prerrogativas, a condição de definir qual a função social a ser atingida pela propriedade urbana e viabilizar a adoção dos demais instrumentos de implementação da política urbana.
Diante das dificuldades de sustentabilidade da civilização contemporânea, ressalta-se a importância de se construir e conduzir as aglomerações urbanas para a formação de cidades sustentáveis, isto é, o comprometimento dos processos de urbanização que incorporem a dimensão ambiental na produção e na gestão do espaço.
À medida que a cidade cresce de forma veloz e sem precedentes, estabelecendo os rumos sociais, políticos e ambientais, a urbanização sustentável passa a ser um desafio premente para a comunidade global do século 21.
A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988 – CF/88 – , no Capítulo II, da Política Urbana, mais precisamente nos artigos 182 e 183, estabelece que os municípios têm competências e atribuições próprias para executar a política de desenvolvimento urbano, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tendo por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Em matéria de desenvolvimento urbano sustentável, pode-se afirmar que o Título VII (Ordem Econômica e Financeira) representa o principal e mais significativo ordenamento constitucional sobre o tema, prevendo no artigo 182 que a lei federal deve dispor sobre diretrizes gerais da política urbana “a ser executada pelo Poder Público municipal”. Assim, é fundamental o papel desse ente da federação no que se refere à instituição de políticas públicas de meio ambiente e desenvolvimento urbano sustentável.
1.1 Competência constitucional para o desenvolvimento de políticas urbanas
É na Constituição Federal de 1988, especialmente em seus artigos 182 e 183, que está expressa a competência municipal para o desenvolvimento de políticas urbanas, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Quando a Carta Constitucional expressa a obrigação municipal de promover o ordenamento territorial e a execução da política urbana, está explicitamente delegando
atribuições para esta esfera desenvolver políticas públicas e eleger prioridades baseadas em diretrizes legais gerais, bem como criar outras disposições normativas para a concretização dos interesses municipais.
No que se refere à competência constitucional municipal, Duarte (2009, p. 76, grifo do autor) assim dispõe:
Foi com a Constituição de 1988 que aconteceu o grande impulso para o planejamento urbano no Brasil, pois mesmo depois de 20 anos de sua promulgação, nós estamos vivendo em meio à ebulição de propostas de planejamento urbano em centenas de cidades brasileiras e, além disso, esse tema continua a ser motivo de discussões em órgãos públicos, institutos de pesquisas, empresas de consultoria e em universidades.
SegundoCanepa (2007, p. 160), a Constituição Federal de 1988 foi a primeira a incluir um capítulo específico para a política urbana, prevendo uma série de instrumentos para a garantia, em âmbito municipal, do direito à cidade, à função social da propriedade e à democratização da gestão urbana. Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal foram regulamentados pelo Estatuto da Cidade,trazendo um alento para a caótica realidade urbana, quando, no artigo 2°, inciso I, garantiu, de forma literal, o direito às cidades sustentáveis.
No entendimento de Bernardi (2009, p. 49, grifo do autor):
É salutar lembrar que a Constituição estabelece no capítulo Da Política Urbana apenas os artigos 182 e 183, os quais foram fruto de uma emenda de iniciativa popular e, portanto, o resultado de anos de lutas para que o poder público reconhecesse o direito “à cidade” como fundamental e proporcionasse qualidade de vida e bem-estar aos seus habitantes. Assim, pela primeira vez na história constitucional brasileira, são fixados princípios constitucionais de política urbana. O artigo 182 atribui ao município, como ente federativo, a responsabilidade de promover a política urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funções
sociais da cidade.
De acordo com Sant’ana (2006, p. 62), o espaço urbano ordenado e socializado é primordial para a busca de qualidade de vida, bem como para a conquista do desenvolvimento da função social da propriedade. Assim sendo, sobre a competência constitucional municipal para o desenvolvimento de políticas urbanas, tem-se:
Quanto à competência do Município em assuntos urbanísticos é ampla, e decorre do preceito constitucional que lhe assegura autonomia para legislar sobre: a) assuntos
de interesse local (artigo 30, I, da Constituição Federal; b) promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (artigo 30, VIII da Constituição Federal); c) executar a política de desenvolvimento urbano, de acordo com as diretrizes fixadas pela União (artigo 182 da Constituição Federal).
Neste sentido, sobre a posição do município brasileiro, entende Dias (2009, p. 155) que é objetivo da Federação o direito à cidade que atenda suas funções sociais, mas ao município cabe a árdua tarefa de buscar a concretização na esfera municipal. Por se acreditar que é possível a realização de políticas urbanas que desempenhem as funções sociais da cidade, é que se apoia a necessidade de utilização do paradigma de desenvolvimento sustentável como novo valor para interpretar a norma constitucional.
Sobre a competência constitucional para o desenvolvimento de políticas urbanas e a função social da propriedade, quando o proprietário terá de cumprir determinadas regras em favor do interesse coletivo, Souza Júnior (2007, p. 339) afirma que:
Sendo prevista no Texto Constitucional de 1988, em seu art. 5°, XXIII, que reza que a propriedade deverá atender a sua função social. No art. 170, o referido Texto Constitucional definiu tal atendimento como um dos princípios fundamentais da Ordem Econômica. A função social da propriedade foi concretizada, na área urbana, pelo § 2° do art. 182 [...] da Constituição Federal de 1988. A área urbana ou zona urbana é competência do Município, segundo o art. 30, VIII, da CF, onde poderá distinguir os diversos tipos de construções delineadas em: residencial (preserva-se o direito à habitação) e não-residencial (zonas industriais, comerciais, portuárias, turísticas, etc.). Podendo ter, entretanto, características de zonas mistas, desde que respeitadas as determinações legais.
Para Dias (2009, p. 153), no capítulo que versa sobre Política Urbana os princípios e dispositivos que se encontram no texto constitucional relativos à temática levam ao entendimento de que o objetivo principal é a busca do desenvolvimento urbano e econômico paralelamente ao bem-estar social:
A política urbana, para ser implementada pelo Poder Público há que compor interesses para atingir um meio ambiente digno à vida. Para isso, precisa de força política e decisões concertadas de forma a impedir e coibir ações individuais e interesses econômicos que queiram sobrepor-se aos interesses da cidade. Por isto, faz-se necessário as autuações e intervenções de todos os entes federativos, e, em se tratando de política urbana municipal, cabe a esta esfera a responsabilidade maior em intervir e solucionar conflitos, pois o que se visa é o desenvolvimento pleno das funções sociais da cidade.
Na lição de Sant’ana (2006, p. 93), na previsão constitucional quanto ao desenvolvimento de políticas urbanas, a grande tarefa do capítulo da Política Urbana na Constituição Federal de 1988 é permitir que seus fundamentos, objetivos, princípios e deveres encontrem instrumentos para sua realização, devendo os objetivos gerais da política urbana constar no Plano Diretor municipal, que é seu instrumento básico.
Na visão deDias (2009, p. 123), a defesa do meio ambiente, consoante uma política de desenvolvimento urbano, tem também competência conferida às esferas individuais, conforme se pode concluir pela leitura do artigo 225 da CF. Isto é, de forma paralela há a incumbência municipal de criar planos e metas para instituir uma política urbana ao ente individual, pois, enquanto proprietário ou detentor de imóvel cabe a obrigação de cumprir as normas estabelecidas pelo Plano Diretor, Lei de Zoneamento e Parcelamento, Planejamento e Controle de Uso do Solo, normas edilícias1, normas administrativas de saneamento básico, bem como proteger o patrimônio histórico-cultural local, entre outras obrigações.
Com relação ao ordenamento territorial, coube aos municípios executar a política de desenvolvimento urbano, que, segundo Dias (2009, p. 223),
No que diz respeito ao ordenamento territorial, coube aos Municípios o dever de executar a política de Desenvolvimento Urbano por meio do Plano Diretor, instrumento para consecução da política de desenvolvimento urbano e que haverá de ser realizada consoante os ordenamentos federais e estaduais relativos à matéria. Desta feita, a todos os entes federativos interessa o ordenamento físico-espacial, social e político do território nacional, competindo à União, Estados e Distrito Federal legislarem sobre Direito Urbanístico (CF/88, art. 24, inc. I), cabendo àquela a disposição de normas gerais, diretrizes para o desenvolvimento urbano; aos Estados, as questões de interesse regional (plano estadual de urbanismo, normas urbanísticas regionais, entre outras (CF/88, art. 24, inc. I, § 2°), sendo de responsabilidade dos Municípios o dever de legislar sobre assuntos de interesse local, como é o caso do ordenamento e planejamento urbano. Da leitura que se realiza do art. 24, inc. I, tem-se primeiramente a idéia de que ao Município não cabe o direito de legislar sobre a questão urbana posto que não se incluiu entre os entes federativos para legislar concorrentemente.
1 Normas edilícias são aquelas que disciplinam toda construção, acréscimo, modificação e demolição de edifícios realizados
em quaisquer obras físicas, garantindo condições mínimas de segurança, iluminação, higiene, acessibilidade universal, entre outros.
Pode-se afirmar que a Constituição Federal de 1988 determina de forma clara e taxativa as competências municipais relativas ao interesse local, e no caso, referente à política urbana, Dias (2009, p. 223):
Todavia, é necessário uma interpretação sistêmica, ao analisar a autonomia municipal insculpida no art. 30, inc. I, bem como o que dispõe o Título VII do cap. II - sobre a Política Urbana, donde se expressam as competências municipais para o gerenciamento e desenvolvimento da política urbana, consoante as necessidades e o interesse local (CF/88, arts. 24, § 3° e 30, inc. I). Da análise dos referidos artigos é possível entender que, inobstante não ter sido o Município contemplado como ente federativo, apto a suplementar a legislação federal tal qual Estados e Distrito Federal, cabe-lhe o dever de legislar em razão de seu interesse preponderante, que é o interesse local.
Diante disso, cabe mencionar que a concretização da ordenação dos espaços urbanos será alcançada com uma política constitucional urbana, a qual atende ao comando constitucional previsto nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, enquanto na defesa ambiental dos espaços habitáveis encontramos o artigo 225 da Constituição Federal dedicado ao meio ambiente.
No tocante à matéria de Direito Urbanístico, a competência constitucional para legislar, por força do artigo 24, I da Constituição Federal, é concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal. No que se refere à competência ao município quanto ao Direito Urbanístico, esta se dá pelo artigo 30 da Carta Magna, explicitamente no inciso VIII, que cuida das normas de natureza urbanística e, implicitamente, no inciso I e II, quando trata dos assuntos de interesse local e da competência para suplementar a legislação federal e estadual no que lhe couber.
1.2 Planejamento do desenvolvimento das cidades e políticas públicas de meio ambiente
O processo de urbanização suscita grande preocupação de autoridades políticas e científicas internacionais devido às implicações de variadas ordens, trazidas pelo crescimento populacional desordenado, principalmente no que tange à qualidade de vida das pessoas, saúde e impacto ao meio ambiente.
O processo de evolução intensa e as características da urbanização geram problemas nas questões urbana e ambiental. Não que o problema da deterioração ambiental nunca tenha
existido anteriormente; pelo contrário, sempre existiu, porém a intensidade desse processo de degradação do meio ambiente, acompanhado da intensidade da concentração urbana, resulta na crescente vulnerabilidade das cidades.
Já no que se refere à temática do planejamento do desenvolvimento das cidades, a norma constitucional deve ser vista com a maior eficácia possível. Isto é, o município deverá modelar as normas gerais da União ou as normas estaduais de complementação às particularidades locais, observando sempre o interesse local. Canepa (2007, p. 153, grifo do autor) tece assim seus comentários:
[...] é sempre no nível municipal que se expressará, com maior concretude e de maneira mais acorde com a realidade local, o planejamento urbanístico. E isso se dará especialmente através do Plano Diretor, instrumento básico para a política urbana consagrado na Constituição Federal de 1988, cujas características e importância, juntamente com outros importantes instrumentos concebidos para a implementação adequada das políticas públicas no trato das questões urbanístico-ambientais [...]
Diante disso, é importante trazer o entendimento de Sant’ana (2006, p. 116) quanto ao planejamento como um processo voltado a fixar metas e objetivos a serem alcançados por meio de planos e programas específicos, visando a se antecipar aos fatos, direcionar a objetivos fixados, identificar problemas que deseja solucionar, quando diz:
Hoje, o planejamento é procedimento inicial de toda e qualquer atividade urbanística, sem ele não há como prevenir o caos urbano. Sem planejamento, a administração dificilmente adotará decisões e programas apropriados à satisfação de suas finalidades.
Na mesma lógica é a lição de Pereira (2003, p. 41), quando destaca que:
Um dos grandes problemas urbanos que ocorre no Brasil é a falta de planejamento urbano. As feridas urbanas se instalam num primeiro momento e depois a autoridade pública corre atrás visando amenizar o problema criado. O jeitinho brasileiro, a pressão sobre o órgão público e a quantia de votos que significa a urbanização de um aglomerado urbano sempre são considerados pelo administrador político.
Sobre a realização do desenvolvimento urbano e defesa do meio ambiente, Dias (2009, p. 151) salienta que ainda que a defesa à causa ambiental não esteja de forma explícita elencada no capítulo da Política Urbana, está disposta no artigo 225 da Constituição Federal,
que consagra o meio ambiente ecologicamente equilibrado como bem de uso comum do povo, necessário à sadia qualidade de vida de todos.
Quanto às políticas públicas, Montalvão (2009, p. 42, grifo do autor) assevera:
[...] as políticas públicas são essenciais para uma evolução histórica bem sucedida nas cidades, pois são elas que irão impulsionar o espaço urbano em direção ao planejamento, à organização de diretrizes e à execução de um meio sustentável para se viver, bem como demonstrar quais serão as necessidades primordiais para cada indivíduo no momento [...]
A política pública é uma via norteadora que existe para direcionar e solucionar os problemas existentes. Ela necessita, porém, do comprometimento e ajuda da sociedade civil, especialmente no que tange ao dever de fiscalização, acompanhando o desenvolvimento e planejamento da cidade. A população em muitas situações vem convivendo com a insustentabilidade urbana como algo normal, não encontrando soluções.
Na lição de Dias (2009, p. 158, grifo do autor) tem-se a diretriz sustentabilidade como um norte para o processo de planejamento e execução de políticas públicas. É obrigação do Estado oferecer espaços urbanos para os cidadãos terem acesso à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações:
A idéia de sustentabilidade das cidades permite-nos compreender que o planejamento e a execução de políticas públicas hão que ser pensados na atualidade e para o futuro, o que implica a prestação de serviços públicos de forma duradoura, para todos, hoje e amanhã. Este processo de planejamento e execução de políticas urbanas sob o signo da sustentabilidade pressupõe o bem-estar coletivo, a segurança e o bem-estar para todos os que habitam os espaços urbanos, e, ainda, a proteção ao meio ambiente como condição sine qua non à realização de cidades, de espaços urbanos sustentáveis.
Segundo Queiroz (2007, p. 35), na Constituição Federal de 1988 foi introduzido um novo modelo de Administração Pública e instrumentos legais para disciplinar a elaboração, bem como a gestão das políticas públicas em todas as esferas do governo. A lei para regulamentar de forma definitiva a elaboração e gestão das políticas públicas no país, porém, continua inexistindo, e as iniciativas para tal sofrem resistências ou falta de vontade política:
[...] a regulamentação de um grande número de matérias relacionadas à Administração Pública e à formulação e gestão das Políticas Públicas, em particular, foi deixada na Carta promulgada em 1988 para regulamentação por leis complementares. Tais leis complementares, muito lentamente, vêm sendo construídas, e algumas delas até agora não foram elaboradas, como é o caso da Lei Complementar prevista no parágrafo 9º do art. 165, para disciplinar a forma de aplicação dos instrumentos constitucionais de gestão de políticas públicas no Brasil: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e as leis Orçamentárias Anuais. Esses instrumentos legais, fundamentais para disciplinar a aplicação dos recursos públicos pelos governantes, por completa falta de interesse político, permaneceram durante mais de uma década sem regulamentação alguma.
Para Dias (2009, p. 128), com relação às políticas públicas de proteção ao meio ambiente, bem como as que impeçam e previnam o desequilíbrio ambiental, verifica-se que, em suma, o artigo 225 da Constituição Federal traz o objetivo de proteção ao meio ambiente para as presentes e futuras gerações, norma-objetivo que fixa o dever aos cidadãos, à coletividade e ao Poder Público no tratamento da temática ambiental.
Nas palavras de Leal (1998, p. 132) sobre as políticas públicas: “Para terem eficácia, entretanto, as políticas públicas não podem ser elaboradas e aplicadas à revelia da sociedade civil; ao contrário, devem contar com ela de forma ativa e deliberativa [...]”
Entende Dias (2009, p. 108) que a temática urbana irá compor interesses díspares e contraditórios, como o desenvolvimento de atividade econômica de forma equilibrada, considerando o bem-estar da coletividade e a proteção ambiental. Da mesma forma, a propriedade privada deverá ser utilizada de maneira a cumprir a sua função social:
Tratar de sustentabilidade nos espaços urbanos requer a implementação de políticas públicas que concretizem os objetivos constitucionais: uma vida digna e com maior qualidade nos espaços urbanos. Para tal, o ordenamento jurídico se faz instrumento para a transformação, e os princípios constitucionais são os vetores, normas retrizes que direcionarão as atividades políticas, administrativas, judiciárias, econômicas para o trato da questão urbana.
Figueiredo (2007, p. 38), acerca de políticas públicas, define-as como um conjunto de medidas e decisões tomadas por todos os obrigados a atender ou realizar um fim ou uma meta consoante com o interesse público, sendo um programa de ação que tem por objetivo realizar um fim constitucionalmente determinado. Ou, ainda, são mecanismos imprescindíveis à fruição de direitos fundamentais, sociais e culturais.
Ainda sobre políticas públicas, são necessários indicadores que sirvam para balizar a efetivação de projetos, ações e estratégias para o poder local gerir de maneira mais efetiva o patrimônio financeiro do município e atuar de forma mais direta na promoção das cidades sustentáveis. Canepa (2007, p. 276) acrescenta:
É importante que as Políticas Públicas sejam pautadas por indicadores econômicos, sociais e ambientais que reflitam de maneira fidedigna as realidades locais, pois somente conhecendo-se o território ocupado poder-se-á administrá-lo com eficiência.
Para Nigro (2007, p. 61) “[...] o desenvolvimento urbano sustentável é possível, desde que ocorra a integração de políticas públicas compensatórias e, principalmente, estruturantes, pois estas objetivam a regulação das causas que dão origem aos problemas urbanos.”
Quando se fala em planejamento urbano, supõe-se a capacidade de formular objetivos possíveis, organizar e mobilizar recursos para sua consecução e disposição de meios, instrumentando o desenvolvimento das políticas públicas. O planejamento é uma função-dever do Estado, assim como as atividades de fiscalizar e incentivar. Ainda, sobre planejamento do desenvolvimento das cidades, Canepa (2007, p. 208-209) diz:
[...] o planejamento envolve um plano de governo, pelo qual cada município terá definidas as prioridades e objetivos em função da realidade local. Portanto, o planejamento municipal deverá abordar, naquilo que diz respeito ao “interesse local”, os aspectos econômico, financeiro (plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e orçamento anual), social, administrativo-institucional, ambiental e, principalmente (porque a este é reservada uma disciplina especial, consubstanciada no art. 182, §§1º, 2º e 4º) urbanístico.
Na visão de Dias (2009, p. 159), o processo de planejamento urbano deve levar em consideração a distribuição de sua população e as atividades econômicas do município, para que o crescimento se dê considerando os interesses populacionais e peculiaridades locais, e se evitando maiores impactos ambientais:
Observa-se, mais uma vez, o planejamento urbano em prol do bem-estar e em função da qualidade de vida da população urbana, isto é, um processo de planejamento e política urbana amoldados, adequados às necessidades de seus cidadãos, objetivando que o crescimento urbano se realize de forma planejada, em harmonia com o crescimento econômico, para que este intente o bem-estar social e se revele em fim e meio para desenvolvimento humano.
Mudanças estruturais na distribuição e número populacional estão interligadas com as facetas do desenvolvimento sustentável. Após a identificação destas mudanças e analisando as tendências, os governos poderão planejar políticas públicas que irão ao encontro das necessidades atuais e futuras.
Quando se fala em planejamento municipal, especificamente em planejamento urbano, supõe-se a capacidade de formular objetivos, organizar e mobilizar recursos materiais e humanos para sua concretização, isso tudo com uma visão prospectiva e pela previsão, características do planejar.
Os instrumentos tradicionalmente utilizados para a gestão urbana, como fiscalização e prevenção, têm sua eficácia bastante restringida diante da escassez de recursos financeiros, humanos e técnicos, além da atuação não cooperativa de grupos sociais ou pela existência de interesses das mais diversas ordens, o que impossibilita a consolidação das ações necessárias.
1.3 Desenvolvimento urbano em bases sustentáveis
A sustentabilidade nos espaços urbanos se expressa por parâmetros para guiar o desempenho dos governos e sociedade, que devem se articular e se planificar em conjunto para a realização de condições de vida digna, visando a um modelo de desenvolvimento que utilize racionalmente os recursos naturais.
Nos ensinamentos de Dias (2009, p. 120), com relação ao desenvolvimento sustentável:
Desenvolvimento deve se realizar em harmonia com os princípios e objetivos referentes à proteção ao meio ambiente, por meio de integração e coordenação de interesses ambientais, econômicos, políticos e culturais. O conceito de desenvolvimento sustentável, neste sentido, deve ser considerado como a integração de várias dimensões (econômica, política, cultural e ambiental), com vistas a um desenvolvimento racional, integrado e coerente, bem como com a consideração da capacidade de resposta e carga do meio ambiente, desenvolvimento que respeite e proteja os direitos humanos e as liberdades fundamentais, que propicie a sadia qualidade de vida e que reconheça o direito das gerações futuras a espaços ambientalmente sustentáveis.
Quanto se trata de atuar no meio urbano, há a necessidade de integração de políticas públicas nos setores de habitação, transportes, saneamento, entre outros. Os programas
governamentais devem levar em conta os aspectos ambientais, urbanos, sociais e econômicos. Ao lado da ação governamental o setor privado e a sociedade civil devem auxiliar no processo de gestão sustentável da cidade. Canepa (2007, p. 144) expõe que:
Os fundamentos jurídicos para que tal projeto se concretize já existem. Mas as ações para colocá-lo em prática, porém, ainda são insuficientes e precárias. E é este o maior desafio. Acredita-se que isso será possível com uma atuação local, numa conjunção de forças políticas e sociais, pois é com o olhar na realidade quotidiana que se pode ter, ao fim e ao cabo, uma visão do todo. É do Município, pois, amparado pelo “guarda-chuva” da União e dos Estados, e em conjunto com a sociedade civil, que deve partir a ação para a concretização do comando constitucional às cidades sustentáveis.
Para Montalvão (2009, p. 15), o processo de urbanização das grandes cidades ocorreu de forma acelerada e desordenada, sendo ocupadas áreas de risco como encostas, áreas de preservação permanente, entre outras. Tais ocupações acarretam a degradação do solo, a retirada da vegetação das margens dos cursos d’água, o assoreamento dos leitos dos rios, e a alta taxa de impermeabilização dos solos, que causam enchentes e desmoronamentos. Para amenizar esses problemas e evitar tragédias e prejuízos econômicos é que intervém o poder público, que deve atender às demandas urbanas com obras de infraestrutura e simultaneamente promover o bem-estar social e a preservação ambiental, partindo da premissa de que o meio ambiente é um bem público e deve ser preservado no presente e para as futuras gerações, tanto pelo poder público quanto pela coletividade. É essencial, portanto, a participação popular, pois nesse assunto a responsabilidade é comum a todos, conforme prevê o artigo 225 da Constituição Federal de 1988.
No entendimento de Nigro (2007, p. 55):
Vivemos diante do enfrentamento dos desafios impostos pelas questões socioambientais, o que implica em ações (e não omissões) voltadas ao desenvolvimento nacional. No entanto, agindo na escala local territorial (município ou região), a gestão pública garante a sustentabilidade do sistema ambiental urbano alicerçada em fatores mensuráveis e possíveis de serem materializados muito mais próximos da realidade social e cultural, pois cada município brasileiro tem características e problemas únicos. Redimensionada para a área de atuação das gestões locais (municípios ou regiões) essa sustentabilidade norteia o conceito de gestão de recursos para o desenvolvimento sustentável, sendo primordial a urgente necessidade de que os administradores e a comunidade tomem medidas visando o saneamento e a prevenção de políticas públicas que minimizam e neutralizam o crescimento dos conflitos sociais [...]
Nesse sentido, afirma Canepa (2007, p. 247) que uma cidade é considerada sustentável na medida em que é capaz de evitar a degradação mantendo a saúde de seu sistema ambiental, fornecer aos seus habitantes um ambiente saudável, reduzir a desigualdade social e construir pactos políticos e ações que permitam enfrentar desafios presentes e futuros.
Na visão de Dias (2009, p. 152), a necessidade de defesa, proteção e preservação do meio natural está implicitamente aludido na competência do poder público municipal, pois pressupõe atividades no sentido de gerenciar o espaço público e intervir nos espaços urbanos, coibindo ações e interesses individuais em prol dos interesses sociais. É necessário que o desenvolvimento urbano com bem-estar social não se limite ao planejamento visando somente os espaços físicos, e sim, às necessidade de conciliação entre interesses econômicos e políticos e um ambiente urbano com qualidade de vida.
Para Nigro (2007, p. 57), os pontos críticos do desenvolvimento sustentável:
[...] representam obstáculo ao desenvolvimento sustentável, evidenciando-se entre eles o aguçamento ou o aumento expressivo dos problemas relativos ao meio (espaço geográfico, cultural e social) citadino oriundos dos povoamentos desordenados. Os quais revelam a falta de planejamento, a insuficiência dos serviços públicos – ora por falta de recursos, ora pelo anacronismo nos sistemas de gestão – e a irresponsabilidade com que muitas vezes é tratado o meio ambiente.
Quanto à necessidade de se buscar o desenvolvimento sustentável das cidades, expõe Dias (2009, p. 159):
A adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua influência é diretriz que ratifica a necessidade de se buscar a sustentabilidade das cidades, ou seja, a concretização do bem-estar para todos, sob novo paradigma que propicie transformações nos espaços sociais, nos espaços urbanos, por meio de novos padrões de consumo, por meio de novas atitudes e novos padrões de economia que permitam a utilização da natureza de forma mais duradoura, consciente e com menos impactos, de forma que os bens, direitos, serviços e a natureza possam ser acessíveis a todos, hoje e no futuro.
Importante ressaltar que, na medida em que as cidades crescem, há necessidade de envolvimento dos cidadãos para a busca da sustentabilidade. Neste sentido, Dias (2009, p. 159) se manifesta:
A expressão desenvolvimento sustentável traduz a idéia de comprometimento com novos parâmetros econômicos e novos valores e estilos de vida, e, ainda, uma nova cultura que pretenda a proteção ao meio natural, mais saúde, melhores condições de vida, estruturados, por assim dizer, em uma nova via econômica que traga bem-estar para todos, maiores oportunidades, respeito e proteção ao meio ambiente como fator principal para a manutenção da ordem econômica e sobrevivência da espécie humana. Transportado aos espaços urbanos, o desenvolvimento sustentável para as cidades tem como finalidade objetiva o equilíbrio ambiental, o bem-estar dos cidadãos, a segurança nos espaços urbanos por meio de eficaz prestação de serviços e oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transportes e serviços públicos adequados, e ainda, um plexo de direitos que sejam concretizados como moradia, trabalho, lazer, saúde, higiene, proteção ao meio ambiente para que as cidades, por meio de processo de planejamento, ordenação e controle do uso do solo possam cumprir plenamente as funções sociais da cidade.
O conceito de desenvolvimento sustentável ao vincular a atividade presente com os resultados para as gerações futuras, traz ínsito o direito de cada indivíduo viver em um ambiente de qualidade e com o dever de sua conservação. A efetivação da função socioambiental da cidade se dará com a execução, pelos municípios, das diretrizes gerais de desenvolvimento urbano instituídas pela União, pelas quais será possível o desenvolvimento sustentável.
O legislador, ao definir uma cidade sustentável, adiciona vários elementos no artigo 2°, inciso I do Estatuto da Cidade (direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, aos serviços públicos, ao trabalho, ao lazer), e merece um comentário a respeito da parte final da diretriz quando estabelece “de modo a beneficiar as presentes e futuras gerações”, o que significa que esta infraestrutura deverá ser realizada de imediato, de forma planejada, com visão para o futuro, modificando as consequências da política que as administrações públicas adotam há muito tempo em nossas cidades.
O Estatuto da Cidade é a primeira lei no Brasil que tem por finalidade ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante garantia do direito a cidades sustentáveis, oferecendo ferramentas a serem empregadas na forma de diretrizes e instrumentos, tais como os destinados a assegurar a função social da propriedade, a regularização fundiária e a gestão democrática das cidades.
A Lei n° 10.257 de 2001, regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, traz um novo alento à realidade urbana brasileira, uma vez que garante o direito às cidades sustentáveis, em seu artigo 2°, inciso I:
Art. 2° A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia a cidades sustentáveis, entendido como o direito a terras urbanas, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações.
Estabelecem os referidos artigos 182 e 183 da Constituição Federal:
Art. 182 A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Art. 183 Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
O Estatuto da Cidade forneceu os padrões e parâmetros federais sobre normas e planejamento urbano, viabilizando, desta forma, a atuação dos demais entes da federação, consoante suas determinações, e permitiu aos Estados-membros e municípios adaptarem suas regras às diretrizes nacionais, conforme seus interesses.
Não há intenção neste trabalho de se analisar os diversos instrumentos de atuação urbana previstos no Estatuto da Cidade, mas evidenciar que este tem como finalidade e objetivo orientar as políticas urbanas dos municípios, visando a segurança, o bem-estar coletivo dos cidadãos e o equilíbrio ambiental, e demonstra, também, estreito vínculo entre a política urbana e o direito à qualidade de vida, bem como a própria vida e a dignidade da pessoa humana.
2.1 Base histórica, conceitual e importância
O legislador do Estatuto da Cidade pretende que exista um planejamento do desenvolvimento da cidade, o que evitaria a formação de aglomerados urbanos, o crescimento de maneira desordenada e o excesso de demanda de equipamentos públicos e, enfim, proporcionaria um crescimento de forma sustentável, que não resulte ao meio ambiente a degradação como ônus desta aglomeração ou crescimento desordenado.
A distribuição espacial da população está diretamente vinculada ao planejamento do desenvolvimento da cidade, pois, ao evitar a concentração urbana e ocupar melhor os espaços existentes, as cidades tornam-se mais arejadas e agradáveis para se viver.
Para Canepa (2007, p. 213-214), tem-se, em tese, o instrumento que estabelece as diretrizes gerais da política urbana no país, e que passou a disciplinar não somente a propriedade urbana, mas diretrizes fundadas no equilíbrio ambiental nos termos do artigo 1º, Parágrafo único do Estatuto da Cidade:
Não obstante possamos extrair da sistemática constitucional princípios de direito urbanístico e de políticas urbanas capazes de dar suporte ao desenvolvimento sustentável dos assentamentos urbanos, foi somente com a aprovação pelo Congresso Nacional e com a sanção do presidente da República da Lei n° 10.257, de 10.07.2001 – o Estatuto da Cidade – que se veio a regulamentar o mandamento do artigo 182, pois desta lei depende toda a atuação legislativa e administrativa do município [...] Sua tramitação foi longa (aberta com o Projeto de Lei n° 5.788 de 1990) e após a sua aprovação, com a inclusão de outros 17 projetos que lhe foram apensados, continua sendo objeto de amplos debates, especialmente no que se refere aos instrumentos que oferece para o desenvolvimento de uma reforma urbana voltados a promover a inclusão social e territorial nas cidades brasileiras, se levarmos em consideração os atuais aspectos urbanos e sociais de nossas cidades. O Estatuto da Cidade passou a ser então o novo marco legal urbano, contendo as diretrizes gerais da política urbana que deverão ser observadas pelos Municípios.
Neste sentido, para Tourinho (2008, p. 102) as normas estabelecidas no Estatuto da Cidade são de ordem pública, de obediência obrigatória para os municípios e os indivíduos, além de normas de interesse social, quando dispõe que:
A Carta Constitucional de 1988 dedicou um capítulo específico à política urbana, constituído pelos arts. 182 e 183. O referido mandamento constitucional fez referência à previsão de lei federal para traçar as diretrizes gerais pertinentes à política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo governo municipal. Assim, com base no art. 182 da Constituição Federal, foi editada a Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, autodenominada de Estatuto da Cidade. As normas estabelecidas na
referida Lei Federal são de ordem pública, ou seja, de obediência obrigatória para os Municípios e para os indivíduos. Por outro lado, são normas de interesse social disciplinadoras da “propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”, conforme estabelece a parte final do parágrafo único, do art. 1º. O art. 2º, por sua vez, estabelece por objetivo de política urbana, que é o de “ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.”
Para Pereira (2003, p. 54), é pré-requisito para a sustentabilidade o planejamento do desenvolvimento das cidades, e o administrador público deve pensar a forma como a cidade irá se desenvolver para evitar e corrigir distorções de crescimento urbano, o que traz efeitos negativos ao meio ambiente e para a população que se fixa nestes aglomerados.
Na lição de Canepa (2007, p. 218, grifo do autor), o Estatuto oferece ferramentas a serem utilizadas pelo poder público, de maneira especial pelo município, para enfrentar os problemas territoriais e de desigualdade social das cidades, na forma de diretrizes e instrumentos, tais como os destinados a assegurar a função social da propriedade, a regularização fundiária e a gestão democrática das cidades:
Percebe-se, pois, que a política urbana fixada pelo Estatuto, tem, ao fim e ao cabo, como objetivo, ordenar a cidade em proveito da dignidade da pessoa humana. E para tanto o Município ganha força fundamental na ordem jurídica constitucional, já que a sua função social só será cumprida quando conseguir proporcionar aos seus habitantes uma vida com qualidade, propiciando de fato e de direito o exercício dos direitos fundamentais em estrita consonância com o que preceitua o artigo 225 da Constituição Federal.
Para Dias (2009, p. 196), transpor o princípio da dignidade da pessoa humana ao espaço urbano, pressupõe que um indivíduo tenha condições de se desenvolver num espaço com qualidade e proteção ao meio ambiente. Compreende a necessária gestão municipal que consiga viabilizar crescimento e progressos sociais em bases sustentáveis, trazendo a atividade econômica e benefícios ao espaço urbano e seus habitantes, dignos de vida sadia, saúde, trabalho, habitação, educação, lazer, transporte, segurança, proteção ao meio ambiente, dentre outros valores implicitamente compreendidos na expressão dignidade humana:
A Lei n° 10.257/2001 não trata expressamente da dignidade humana, contudo, a necessidade de garantir o direito a cidades sustentáveis, a importante gestão dos assuntos urbanos, de forma democrática, para que o processo de planejamento, gerenciamento e desenvolvimento das cidades se faça em função dos cidadãos e para o bem-estar e segurança de todos, revela a proteção à dignidade humana como fim principal para criação e implementação de políticas públicas nos espaços urbanos. Outros dispositivos podem ser citados de forma a revelar a necessidade de
concretização da dignidade humana nos espaços urbanos. A necessidade de planejamento e desenvolvimento urbano com a consideração do equilíbrio ambiental (art. 1° parágrafo único), da prevenção de impactos ambientais, o combate à poluição e à degradação ambiental (art. 2°, inc. VI, “g”), a necessidade de adoção de diferentes padrões de consumo que se façam adequados à sustentabilidade ambiental (art. 2°, inc. VIII) revelam a proteção ao meio natural como condição para a sobrevivência e qualidade de vida dos seres humanos.
Souza Júnior (2007, p. 341-343) leciona ser o Estatuto da Cidade um marco referencial à ordenação do espaço urbano, para garantir a função social da propriedade bem como o direito às cidades sustentáveis:
Com a finalidade de regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, referentes à área urbana, foi publicada a Lei 10.257/01, conhecida como Estatuto da Cidade, onde o município passa a dispor de um instituto jurídico para garantir a função social da propriedade. Trata-se da “Política Urbana de alcance nacional, onde explica o direito de propriedade, seu acesso e alcance. Sendo considerado um marco referencial normativo à ordenação do espaço urbano, apresenta-se também como vetor político que informa os objetivos e as finalidades do próprio município [...] Foi reconhecida pelo Estatuto uma crise generalizada de moradia e a proliferação de formas ilegais de assentamento urbano, havendo ausência de opções de moradia combinada com a falta de políticas habitacionais adequadas. Diante disso, a referida lei determina inúmeros institutos típicos de Direito Urbanístico a serem implementados pelo Município, tais como: plano diretor, planos setoriais, parcelamento do solo urbano, zoneamento, controle de construção, entre outros. Criando assim a expressão “ordem urbanística”, sem, contudo, demonstrar seu conceito. Difere da ordem urbanística a urbanização, pois esta significa o processo pelo qual a população urbana cresce em proporção superior à população rural. Trata-se de um fenômeno de concentração urbana.
Para Canepa (2007, p. 274-275), a efetivação da função socioambiental da cidade se dará com a execução, pelos municípios, das diretrizes gerais de desenvolvimento urbano instituídas pela União. É necessário, portanto, que seja constantemente monitorado o ecossistema urbano, por óbvio, em âmbito local, para que o poder público municipal tenha condições de utilizar os instrumentos urbanísticos disponíveis, que em tese alcançariam as cidades sustentáveis, nas quais a qualidade de vida e o bem-estar da população têm ligação estreita com o planejamento urbanístico.
Cabe salientar que a execução de políticas urbanas e ambientais depende de recursos financeiros para a realização de tarefas como fiscalização, educação ambiental, informação, preservação, conservação, entre outras, para que se torne viável a consecução dos planos preconizados pelo Estatuto da Cidade.
2.2 Garantias previstas nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal
O artigo 182 da Carta Magna, em seu § 1º, considera que é por intermédio do plano diretor que os municípios desenvolverão suas competências de promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.
Já o § 2º do mencionado dispositivo constitucional delimita e determina a função social da propriedade de área urbana.
Na sequência, o § 3º repete o preceito geral previsto no artigo 5º, inciso XXIV, da Constituição Federal, que reza que qualquer desapropriação deve ser feita “com prévia e justa indenização em dinheiro”.
Cuida o § 4º para que o “proprietário do solo urbano, não edificado, subutilizado ou não utilizado, promova o seu adequado aproveitamento.” Se não o fizer, será apenado com as prescrições dos incisos I a III, de forma sucessiva, quais sejam: parcelamento ou edificação compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos.
O objetivo destes instrumentos é obrigar o proprietário de imóvel urbano a fazer com que sua propriedade cumpra sua função social. O terreno ocioso, descuidado, subutilizado ou não utilizado é nocivo à cidade.
O artigo 183 aplica a necessidade de se dar função social à propriedade, ao garantir o direito à moradia e o direito do domínio da área urbana.
Sant’ana (2006, p. 88-89), ao analisar o tema Política Urbana na Constituição Federal, salienta que
[...] devemos lembrar que o Município, com base no artigo 182 e, no princípio da preponderância do interesse, é o principal ente federativo responsável em promover a política urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, de garantir o bem-estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade
urbana cumpra sua função social, de acordo com os princípios e instrumentos regulamentados no Estatuto da Cidade eleitos e mapeados no Plano Diretor, que é o instrumento básico da política urbana municipal. Neste sentido, a Carta Magna, em seu artigo 182, ao impor a competência do Município para a política de desenvolvimento urbano em seu território, atribui ao plano diretor a missão de conquistar os objetivos ali traçados [...]
Segundo Dias (2009, p. 150-151), o texto constitucional do artigo 182 da CF apresenta como objetivos da política de desenvolvimento urbano a realização de espaços urbanos sadios, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar de todos os habitantes. Aduz que a consecução do bem-estar nos espaços urbanos requer proteção e salvaguarda dos direitos fundamentais, pressupondo que, para a realização do desenvolvimento urbano de acordo com os objetivos constitucionais, é necessário considerar os diversos direitos fundamentais concomitantemente com o cumprimento das funções sociais da cidade, ou seja, efetivo resultado da prestação dos serviços públicos necessários para o cidadão trabalhar, habitar, circular, desfrutar de lazer nos espaços urbanos:
O art. 182 da Constituição Federal é dispositivo que afirma a necessidade de realização do desenvolvimento urbano, competência primordial do Poder Público municipal, que há que se efetivar consoante determinados objetivos. Trata-se de norma com caráter principial, isto é, com grande densidade principiológica, pois elenca os vetores necessários à realização de políticas públicas nos espaços locais, a saber: o bem-estar social assim como a garantia de pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade [...] O bem-estar social pressupõe uma vida sadia, em um ambiente físico que apresente estrutura eficiente e serviços que possam satisfazer às necessidades da população. Neste sentido, a cidade, enquanto ambiente construído, necessitará de planos políticos que possibilitem o desenvolvimento de suas funções sociais de forma a garantir o bem-estar dos habitantes (CF/88, art. 182), paralelamente à defesa do meio ambiente.
Canepa (2007, p. 205-206, grifo do autor) ressalta que, conforme os artigos 29, 30 e 182 da Constituição Federal, referentes à competência que prepondera ao município, a responsabilidade para o cumprimento da realização da política urbana é maior em âmbito local:
O caput do artigo 182 da Constituição Federal estabelece que a política urbana deve ser executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes fixadas em lei. O fundamento da competência preponderante do Município para a execução dessa política encontra-se [...] artigo 30, incisos I, II e VIII: legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber, assim como promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano [...] Pois não é admissível que inexista uma política urbana nos Municípios, caso haja eventual omissão da União na criação de diretrizes gerais para a promoção de uma política nacional de desenvolvimento urbano: o Município pode (e deve) instituir diretrizes
gerais da política urbana “por ser, pela Constituição, o espaço político institucional para a implementação das normas constitucionais dirigentes dessa política”, a qual tem como instrumento básico o plano diretor, nos termos do art. 182 da Constituição Federal e do art. 40 do Estatuto da Cidade.
Sobre o texto constitucional do artigo 182 e o planejamento urbano, para Fontes (2010, p. 47), quando do nascimento do capítulo “Da Política Urbana”, este consagra o plano diretor como instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, sendo obrigatório aos municípios com mais de 20.000 habitantes (artigo 182, § 1º, CF) e passa a definir concretamente o princípio da função social da propriedade urbana (art. 182, § 2º, CF). É a primeira vez que o texto constitucional vincula a função social da propriedade ao processo de planejamento territorial municipal, trazendo uma nova fase ao planejamento urbano no Brasil. Reforça, assim, o princípio da descentralização, quando o poder público municipal prepondera na execução da política de desenvolvimento urbano e estabelece caráter vinculante do planejamento urbano para o setor público e privado, incorporando o processo político ao planejamento urbano no Brasil.
Sant’ana (2006, p. 134-135) assim se manifesta com relação ao plano diretor quanto ao instrumento básico de planejamento de uma cidade e artigo 182 da Constituição Federal, que dispõe ser o Poder Público Municipal o órgão competente para executar o plano diretor:
De toda a sorte o plano é um documento que retrata o planejamento estratégico do Governo. Deve conter os objetivos urbanísticos gerais a serem atingidos. Identificar os recursos e estabelecer políticas para a operacionalidade desses recursos [...] Com efeito, através do plano diretor o Município tem a obrigação constitucional de definir as exigências fundamentais de ordenação da cidade, determinando, assim, quando a propriedade urbana cumpre sua função social. Nessa ordem, a Constituição Federal em seu artigo 182 dispõe que o Poder Executivo Municipal é o responsável pela política de desenvolvimento urbano, que tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Conforme assevera Canepa (2007, p. 209, grifo do autor), temos: “O planejamento, assim, adotou o status de regra jurídica, consagrando-se normativamente com o artigo 182 da Constituição de 1988 [...]”
Com a regulamentação dos dispositivos constitucionais sobre a matéria das cidades e sustentabilidade, em especial o artigo 182 da Constituição Federal, espera-se que as políticas públicas sejam efetivadas e a sociedade local se mobilize em busca do desenvolvimento
sustentável das cidades. Evidencia-se a necessidade de conduzir as questões ambientais nos planejamentos públicos e privados para que a vida urbana seja viável.
2.3 Os instrumentos do Estatuto da Cidade
Os instrumentos de política urbana estão previstos no artigo 4º do Estatuto da Cidade. É importante frisar que o legislador não foi taxativo quanto à aplicação dos instrumentos, como percebe-se no caput do referido artigo que diz: “serão utilizados, entre outros instrumentos”. O elenco dos instrumentos normativos são:
Art. 4o Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial: a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual; f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social; IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU; b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros; V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa; c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social; g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia; i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície; m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas; q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária; (Incluído pela Lei nº 11.977, de 2009);
VI – estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto de vizinhança (EIV).
§ 1o Os instrumentos mencionados neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o disposto nesta Lei.
§ 2o Nos casos de programas e projetos habitacionais de interesse social, desenvolvidos por órgãos ou entidades da Administração Pública com atuação específica nessa área, a concessão de direito real de uso de imóveis públicos poderá ser contratada coletivamente.
§ 3o Os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
De acordo com Canepa (2007, p. 205, grifo do autor), é na potencialidade de instrumentos urbanísticos previstos no Estatuto da Cidade que se espera tornar mais eficaz a gestão urbana, posto que as potencialidades vão ao encontro de muitas propostas da Agenda 212:
As sugestões oferecidas nos encontros globais, tais como as apresentadas pela Agenda 21, na qual um dos sete temas é justamente o das cidades sustentáveis, serviram de diretriz para que se perceba a importância da atuação conjunta do poder público e da sociedade civil. As propostas da Agenda 21, além de ter um caráter nacional e global, têm a sua aplicação mais concreta num contexto local. Ela não propõe uma única estratégia ou um único método de implementação, mas justamente por depender da disponibilidade de recursos humanos e financeiros de cada município, sugere métodos, estratégias e ações que serão desenvolvidos, elaborados e postos em prática por todos aqueles que se engajarem na sua construção.
Tourinho (2008, p. 103) afirma que os instrumentos elencados no artigo 4° da Lei Federal nº 10.257/2001, visam a garantir a aplicabilidade dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, na medida em que trazem instrumentos gerais de política urbana, ou seja, meios de que se servem o poder público e a sociedade, tendo por finalidade conferir processo de urbanização mais eficiente e melhor qualidade de vida à coletividade. Neste sentido, destaca o autor citado:
Para garantir a aplicabilidade das normas constitucionais antes referidas, o art. 4º, da Lei Federal nº 10.257/01, traz instrumentos gerais de política urbana, ou seja, meios de que se servem o Poder Público e as comunidades interessadas para dar concretização às diretrizes gerais de política urbana, tendo por finalidade conferir processo de urbanização mais eficiente e melhor qualidade de vida àqueles que integram a coletividade.
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Foi, então, a partir do conceito de desenvolvimento sustentável que se consolidou a expressão “cidades sustentáveis”. Pode-se dizer que o marco inicial deu-Pode-se na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e DePode-senvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992 e, em seguida, na Segunda Conferência das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos – Habitat II, realizada em 1996 na cidade de Istambul, na Turquia. Na ocasião da “Rio 92” aprovou-se um documento denominado Agenda 21, que estabelece um pacto pela mudança do padrão de desenvolvimento global para o século 21.
Canepa (2007, p. 274, grifo do autor) destaca que inúmeros danos ambientais foram gerados pela defasagem entre o desenvolvimento tecnológico e o subdesenvolvimento social, o que ocasionou a perda da qualidade de vida. É certo, entretanto, que esta situação pode ser modificada pela ação social consciente dos governos e da comunidade mediante a adoção de um novo modelo, qual seja, o sustentável:
[...] Estatuto da Cidade, que, ao regulamentar o artigo 182 da Constituição Federal, adotou a diretriz da garantia ao direito a cidades sustentáveis como a primeira de uma relação de dezesseis. Com a enumeração de instrumentos para o incremento de políticas afirmativas de proteção e conservação ambiental, assim como de planejamento urbano, esta é uma realidade que vai impondo-se aos poucos, firmando-se, dessa maneira, a função sócio-ambiental da cidade.
Após 11 anos de negociações, a lei que regulamenta o capítulo da política urbana (artigos 182 e 183 da Constituição Federal) – o Estatuto da Cidade – foi aprovada. Esta nova lei delega ao município a tarefa de cumprir a função social da cidade e da propriedade urbana, oferecendo um conjunto de instrumentos de intervenção sobre os territórios, uma nova visão de planejamento e gestão urbana. Instrumentos voltados a induzir as formas de uso e ocupação do solo, ideia de participação direta do cidadão na decisão do destino da cidade, procuram coibir a retenção especulativa de terrenos, a separação entre propriedade e potencial construtivo dos terrenos, entre outros.
A adoção destes instrumentos é a saída para as cidades que enfrentam a expansão desenfreada e precoce, que avança sobre áreas frágeis e de preservação ambiental, muitas vezes trazendo riscos de desabamento ou alagamento, levando os governos a ter de fazer elevados investimentos em pavimentação, saneamento, iluminação, transporte, e, mesmo assim, haver boa parte da população vivendo em precariedade.
O Estatuto traz nova possibilidade de prática, mas depende do uso que as cidades fazem de seus instrumentos por intermédio da legislação específica, aplicando os dispositivos na cidade, dando ênfase especial ao plano diretor.
O Plano Diretor, como exigência constitucional para as cidades com mais de 20.000 habitantes, é um dos instrumentos de planejamento municipal e um dos meios de buscar qualidade de vida.
Apesar de referida previsão constitucional, independentemente do número de habitantes que possuam, os municípios brasileiros devem atender aos preceitos constitucionais da política urbana, já delineados pelo princípio de que a propriedade e a cidade têm função social. Desta forma, as limitações urbanísticas ao direito individual de uso da propriedade urbana devem continuar a ter validade, mesmo sem a existência do Plano Diretor. Assim, o Plano Diretor é um instrumento básico, mas não o único que define os critérios da política urbana.
Em atenção às disposições do Plano Diretor, portanto, a Administração Pública pode/deve tomar as providências necessárias para a consecução dos princípios constitucionais da política urbana (ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir as condições dignas de vida aos seus habitantes), instituindo limitações ao uso da propriedade particular, permitindo melhor ordenamento urbano e maior proteção ao meio ambiente.
3.1 O Plano Diretor no Estatuto da Cidade
No Estatuto da Cidade em seu Capítulo III, Do Plano Diretor, o legislador ratifica as funções constitucionais do Plano Diretor, fazendo ainda alusão às referências gerais do próprio Estatuto, quando assim estabelece nos artigos 39 e 40:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Inclui ainda o legislador no § 1º do artigo 40, o processo de planejamento municipal na lei orçamentária municipal, assim estabelecendo: “§ 1o
