No Estatuto da Cidade em seu Capítulo III, Do Plano Diretor, o legislador ratifica as funções constitucionais do Plano Diretor, fazendo ainda alusão às referências gerais do próprio Estatuto, quando assim estabelece nos artigos 39 e 40:
Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
Inclui ainda o legislador no § 1º do artigo 40, o processo de planejamento municipal na lei orçamentária municipal, assim estabelecendo: “§ 1o
do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas”.
Ocorre que, apesar das exigências legais, as questões urbanas requerem um planejamento técnico sob pena de se transformarem em normas inúteis. Então, deve o administrador colocá-las no seu planejamento, dispor recursos na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e na Lei do Orçamento (LOA) para poder executar ações voltadas à política urbana.
Imperiosa é a regra contida no § 3° do mesmo artigo 40, pois, considerando que em muitas cidades o Plano Diretor não é revisto há mais de 10 anos, a lei então em vigor envelhece e a cidade cresce desordenadamente, só restando remendar o desordenamento urbano, previsível de acontecer.
Canepa (2007, p. 209) acrescenta com relação ao Plano Diretor no Estatuto da Cidade:
[...] deverá observar as diretrizes configuradas no Estatuto da Cidade (artigos 39 a 42), é um dos instrumentos do planejamento municipal, juntamente, como já apontado, com os planos regionais, setoriais e especiais, o plano plurianual, a lei das diretrizes orçamentárias e o orçamento anual.
Neste sentido, Fontes (2010, p. 48-49, grifo do autor) diz que o instrumento básico da política e da expansão urbana é o Plano Diretor, e parte integrante do processo de planejamento municipal, conforme artigo 182, § 1° da Constituição Federal combinado com artigo 40, caput e § 1° do Estatuto da Cidade. Define concretamente na cidade o conteúdo da função social da propriedade (artigo 182, § 2°, da Constituição Federal combinado com artigo 39 do Estatuto da Cidade) quando determina o planejamento territorial para os próximos 10 anos do município (artigo 40, § 3°, do Estatuto da Cidade).
Sant’ana (2006, p. 140, grifo do autor), quanto ao regime jurídico do Plano Diretor, assevera:
Pode-se extrair da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade a definição de que o plano diretor é o instrumento básico de planejamento de uma cidade e que dispõe sobre sua política de desenvolvimento, ordenamento territorial e expansão urbana (art. 182, § 1º da Constituição Federal; art. 40 da Lei 10.257/2001). O caput do artigo 40 do Estatuto da Cidade reafirma a idéia de que a aprovação do Plano
Diretor se dá por lei municipal, portanto, ato do Legislativo. É a Câmara Municipal que aprova o plano (art. 182, § 1° da Constituição Federal), mas é o Executivo que o elabora [...]
Nas palavras de Leal (1998, p. 133) sobre as políticas públicas e o Plano Diretor: “Uma das formas de exercício das políticas públicas é o Plano Diretor das cidades, o qual, enquanto idéia política e mesmo constitucional, surge como instrumento que deve promovero adequado planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano”.
Ainda nesse sentido, assevera Canepa, (2007, p. 210-212):
O Plano Diretor é, portanto, o mais importante instrumento de planificação urbana previsto no Direito Brasileiro e tem, entre outras prerrogativas, a condição de definir qual a função social a ser atingida pela propriedade urbana e viabilizar a adoção dos demais instrumentos de implementação da política urbana (parcelamento, edificação ou utilização compulsória, IPTU progressivo, desapropriação com pagamento em títulos, direito de preempção, outorga onerosa do direito de construir, operações urbanas consorciadas e transferência do direito de construir). Seu conteúdo mínimo é fixado no próprio Estatuto da Cidade, em seu artigo 42, que buscou arrolar os assuntos sem os quais uma planificação não pode ser juridicamente considerada Plano Diretor [...] O Plano Diretor, enfim, é o maior instrumento do planejamento municipal previsto pelo Estatuto da Cidade, destacando-se a sua importância pelo fato do planejamento urbano [...]
A função social da propriedade é um dos pontos marcantes do direito de propriedade, que deve ser garantida em prol do interesse público, sendo o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor instrumentos dessa garantia. O primeiro é uma lei federal que trata sobre a política urbana, enquanto o segundo é uma lei municipal que estabelece a política necessária delineada pelo Estatuto.
Quanto à obrigatoriedade do Plano Diretor, prevista no artigo 41 do Estatuto da Cidade, na visão de Pereira (2003, p. 186), é necessária para que mais tarde se tenha cidades sustentáveis de forma que não sofram os reveses que vem padecendo as cidades brasileiras com a desordem urbana.
As normas de ordenação urbana estruturadas por intermédio do Plano Diretor enquanto competência municipal, e o ordenamento urbano como disciplina das cidades e suas atividades por meio da regulamentação edilícia, Souza Júnior (2007, p. 345) assim explica:
O ordenamento urbano é a disciplina da cidade e de suas atividades, através da regulamentação edilícia. Esta descreve tudo o que for de interesse local, com finalidade de garantir o bem-estar da população envolvida, como a delimitação da urbe, o seu traçado, o uso e ocupação do solo, o zoneamento, o loteamento, o desdobramento, parcelamento urbano, o controle das construções, até a estética urbana, possuindo dois aspectos fundamentais: o ordenamento da cidade no seu conjunto e o controle técnico-funcional da construção individualmente considerada. Tais normas de ordenação urbana são de competência do município, conforme determina a Constituição Federal, sendo estruturadas através do Plano Diretor. A finalidade do referido Plano é de coibir os imóveis irregulares, especialmente favelas e construções subnormais e os imóveis não utilizados, além de garantir o atendimento das necessidades dos cidadãos (qualidade de vida, justiça social e desempenho das atividades econômicas), evitando a cidade irregular e seus desdobramentos. O Plano Diretor é responsável pelo estabelecimento de normas e diretrizes que são impostas à sociedade para o desenvolvimento de uma cidade, sendo previsto no art. 40 e seu § 1º do Estatuto da Cidade.
O Plano Diretor é posto como instrumento básico da política urbana municipal. Sant’ana (2006, p. 88) lembra que, segundo o artigo 182 e o princípio da preponderância do interesse, o município é o principal ente federativo responsável em promover a política urbana de modo a ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade, de garantir o bem- estar de seus habitantes e de garantir que a propriedade urbana cumpra sua função social, de acordo com os princípios e instrumentos regulamentados no Estatuto da Cidade.
Como instrumento dinâmico, evolutivo, norteador dos futuros empreendimentos municipais, bem como lei suprema e geral que estabelece quais as realizações prioritárias no governo local, nas palavras de Pereira (2003, p. 194):
O plano diretor deve ser uno e único, embora sucessivamente adaptado às exigências da comunidade e do progresso local, num processo perene de planejamento que realize a sua adequação às necessidades da população, dentro das modernas técnicas de administração e dos recursos de cada Prefeitura. O plano diretor não é estático: é dinâmico e evolutivo. Na fixação dos objetivos e na orientação do desenvolvimento do Município, é a lei suprema e geral que estabelece as prioridades nas realizações do governo local, conduz e ordena o crescimento da cidade, disciplina e controla as atividades urbanas em benefício do bem-estar social. O plano diretor não é um projeto executivo de obras e serviços públicos, mas sim um instrumento norteador dos futuros empreendimentos da Prefeitura, para o racional e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade.
Canepa (2007, p. 256) nota que com a acentuada abertura pelo Estatuto da Cidade (lei esta que tem a maioria de suas normas com aplicabilidade imediata), o Plano Diretor de cada município fará a instrumentação das operações de ordenação do espaço urbano, adaptando-se à realidade de cada agrupamento urbano, com a participação da comunidade nas decisões para efetivar as diretrizes fixadas no Estatuto da Cidade.
A oitava diretriz prevista no inciso VIII do artigo 2° do Estatuto da Cidade sobre a produção de bens e serviços compatíveis com a sustentabilidade municipal, é assim exposta por Pereira (2003, p. 58):
O plano diretor do Município terá a tarefa de fazer a interação e o equilíbrio sustentável entre o meio ambiente, o social e o econômico [...] A questão ambiental é a primeira que sofre com o desordenamento da cidade, gerando imediatamente o social e, por conseqüência, o econômico. Realmente, é necessário e urgente que se faça esta interação.
Se os planos diretores fossem atentos ao desenvolvimento urbano da cidade, dinâmicos, constantes, provavelmente a questão da política urbana estaria resolvida. Não se pode fazer a lei e esquecer dela, como se a missão estivesse cumprida, quando se trata de política urbana.