UNIJUI - UNIVERSIDADE REGIONAL DO NOROESTE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
JEFERSON LESSES DA SILVA
GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DE ACESSO À MORADIA
Santa Rosa (RS) 2019
JEFERSON LESSES DA SILVA
GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DE ACESSO À MORADIA
Monografia final do Curso de Graduação em Direito da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul – UNIJUI, apresentado como requisito parcial para a aprovação no componente curricular Metodologia da Pesquisa Jurídica. DCJS - Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: Dra. Anna Paula Bagetti Zeifert
Santa Rosa (RS) 2019
Dedico este trabalho à minha mãe Lurdes Lesses que sempre esteve ao meu lado dando todo apoio e suporte para que eu conseguisse êxito em todos os trabalhos realizados até hoje, em especial a este que precisa de tempo e regramentos.
Dedico este trabalho também a Sra. Alice Pacheco In Memoriam que me incentivou a escolher o caminho do campo do direito.
AGRADECIMENTOS
Primeiramente a Deus, que me deu saúde e força para superar as dificuldades. À minha orientadora Dra. Anna Paula Bagetti Zeifert, pelo suporte com materiais e suas correções e incentivo para a elaboração deste trabalho.
À prezada mestra Eloisa Nair de Andrade Argerich, pelos ensinamentos e dedicação para comigo em sala de aula.
Aos meus amigos e parentes que de alguma forma colaboraram para elaboração deste trabalho.
“A educação é a arma mais poderosa que você pode usar para mudar o mundo”. (Nelson Mandela)
RESUMO
O presente trabalho de pesquisa faz uma análise sobre o direito à moradia previsto no art. 6º da Constituição Federal de 1988, artigo esse que visa garantir que os cidadãos possam viver dignamente. Aborda aspectos referentes à moradia como um direito humano consagrado internacionalmente, seja pela Declaração Universal dos Direitos Humanos da ONU de 1948, pelo Pacto Internacional sobre Direitos Sociais, Econômicos e Culturais de 1966 e por outros instrumentos jurídicos que reconhecem esse direito como fundamental para a sobrevivência do ser humano. Busca, com isso, compreender a forma como se desenvolve a política habitacional no Brasil, assim como o déficit habitacional. O estudo verifica os programas habitacionais desenvolvidos pelo Estado como garantia e fomento do acesso à moradia para a população de baixa renda e se de fato, os programas de incentivo imobiliário de baixo custo estão favorecendo a população para usufruir do seu direito constitucional de uma vida digna e economicamente justa. Por fim, compreender o desenvolvimento dos projetos relativos à moradia, encampados pela União, Estados e Municípios nas secretarias de habitação, e da sua eficácia e efetividade quanto às condições de infraestrutura e inclusão social de pessoas de baixa renda. Para seu desenvolvimento o estudo utiliza como método de abordagem o hipotético-dedutivo.
Palavras-Chave: Direito à moradia. Direito social. Dignidade da pessoa humana. Política
ABSTRACT
El presente trabajo de investigación hace un análisis sobre el derecho a la vivienda previsto en el art. 6 de la Constitución Federal de 1988, artículo que pretende garantizar que los
ciudadanos puedan vivir dignamente. Aborda aspectos referentes a la vivienda como un derecho humano consagrado internacionalmente, sea por la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU de 1948, por el Pacto Internacional de Derechos Sociales, Económicos y Culturales de 1966 y por otros instrumentos jurídicos que reconocen ese derecho como fundamental para la supervivencia del ser humano. Se busca, con ello,
comprender la forma como se desarrolla la política habitacional en Brasil, así como el déficit habitacional. El estudio verifica los programas habitacionales desarrollados por el Estado como garantía y fomento del acceso a la vivienda para la población de bajos ingresos y si de hecho los programas de incentivo inmobiliario de bajo costo están favoreciendo a la población para usufructuar de su derecho constitucional de una vida digna y económicamente justa. Por último, comprender el desarrollo de los proyectos relativos a la vivienda, encampados por la Unión, Estados y Municipios en las secretarías de vivienda, y de su eficacia y efectividad en cuanto a las condiciones de infraestructura e inclusión social de personas de bajos ingresos. Para su desarrollo el estudio utiliza como método de abordaje el hipotético-deductivo. Palabras clave: Derecho a la vivienda. Derecho social. Dignidad de la persona humana. Política de vivienda.
LISTA DE SIGLAS
BNH Banco Nacional de Habitação
CF Constituição da República Federativa do Brasil
DMH Departamento de Melhoria Habitacional
DUR Departamento de Urbanização
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FGTS Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FNHIS Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
HIS Habitação de Interesse Social
ONU Organização das Nações Unidas
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PLANHAB Planejamento Habitacional
PMCMV Programa “Minha Casa, Minha Vida”
PNH Plano Nacional de Habitação
SFH Sistema Financeiro de Habitação
SNHIS Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...9
1 ASPECTOS HISTÓRICOS CONCEITUAIS RELATIVOS AO ACESSO À MORADIA...11
1.1 O conceito de moradia e a sua relação com o princípio da dignidade humana ...11
1.2 O acesso à moradia enquanto direito humano fundamental: contornos normativos internacionais...14
1.3 O direito a moradia na Constituição Federal de 1988...18
2 A POLÍTICA HABITACIONAL NO ESTADO BRASILEIRO ...22
2.1 As políticas habitacionais e a construção do conceito de cidadania no Brasil...22
2.2 O sistema nacional de habitação de interesse social e o fundo nacional de habitação de interesse social...27
2.3 Mapeamento dos programas habitacionais brasileiros: a instrumentalização Constituição-Estado...32
CONCLUSÃO...37
INTRODUÇÃO
A presente pesquisa visa, em primeiro lugar, analisar a garantia constitucional de acesso à moradia que esta prevista na Carta Magna como um direito fundamental social, ou seja, constitucionalmente previsto na Constituição da República Federativas do Brasil de 1988 (CF/88). E, nesse contexto, analisar o Programa “Minha Casa, Minha Vida” para, assim, verificar se o direito social à moradia está sendo de fato concretizado. Em síntese, o estudo aborda aspectos referentes ao direito fundamental e social do direito à moradia à luz do Programa “Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV), instituído em 2009.
A pesquisa é do tipo exploratório que utiliza no seu delineamento a coleta de dados em fontes bibliográficas disponíveis em meios físicos e na rede de computadores. Já em sua realização utilizou-se o método de abordagem hipotético-dedutivo para melhor compreensão do tema e sua relevância para a sociedade.
A Constituição Federal de 1988, em seu texto ratifica de forma incisiva que o acesso à moradia deve ser garantido por programas habitacionais com fomento dos Estados, Municípios e pelo Distrito Federal, proporcionando complexos habitacionais de baixo custo, favorecendo famílias de baixa renda, em cordialidade de desenvolver as funções sociais das cidades e do parcelamento do solo urbano e de garantir o bem-estar dos cidadãos.
A Constituição Federal tem por meio do seu texto garantista, expresso no artigo:6º, que o direito a moradia adequada é direito fundamental para a subsistência e manutenção da dignidade da pessoa humana, com esse direito garantido pela Carta Maior, consolida os pilares do Estado Democrático de Direito pois e fundamental para o constitucionalismo brasileiro.
O estudo está dividido em dois capítulos. O primeiro objetivo apresentar o conceito de moradia e sua relação com o principio da dignidade da pessoa humana, com viés de como se efetiva o acesso à moradia como um direito fundamental e seus reflexos na seara internacional e de que forma os ordenamentos internacionais amparam esse direito, O direito à moradia e uma característica essencial a subsistência da condição humana que e protegida por leis internas e externas sendo os Estados signatários fiscalizados pela Organização das Nações Unidas, para que proporcionem o acesso à moradia a população hipossuficiente em relação ao mercado imobiliário, fomentando e firmando os pilares da democracia em face dos direito fundamentais.
O direito a moradia adequada esta ligado diretamente com os direitos humanos, como direito a cultura, ao trabalho, a educação, a saúde, a alimentação, a segurança entre outros. Para que estes direitos fundamentais e sociais tenham sua efetivação, é essencial que o ser humano tenha um lar que possa usufruir todos esses direitos garantidos pela Constituição, obtendo para si uma vida digna em meio a sociedade da qual faz parte.
O segundo capítulo visa as políticas habitacionais e a construção do conceito de cidadania no Brasil, e o sistema nacional de habitação de interesse social e o fundo nacional de habitação de interesse social, com seus contornos em face do mapeamento dos programas habitacionais brasileiros a instrumentalização Constituição-Estado.
Anteriormente ao ano de 2009 o qual seria lançado o Plano Nacional de Habitação, desenvolveu-se o Programa Minha Casa Minha Vida, totalmente desvinculado ao Plano e da Politica Nacional de Habitação em andamento, o programa de politicas publicas e social desenvolvido para gerar mais de 1 milhão de moradia para a população “ famílias” de menor poder aquisitivo imobiliário. O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), passou a ser o molde de politicas habitacionais do governo federal.
1 ASPECTOS HISTÓRICOS CONCEITUAIS RELATIVOS AO ACESSO À MORADIA
A Constituição Federal tem por meio do seu texto garantista, expresso no artigo:6º, que o direito a moradia adequada é direito fundamental para a subsistência e manutenção da dignidade da pessoa humana, com esse direito garantido pela Carta maior, consolida os pilares do Estado Democrático de Direito pois é fundamental para o constitucionalismo brasileiro.
O direito à moradia adequada está ligado diretamente com os outros direitos humanos, como direito a cultura, ao trabalho, a educação, a saúde, a alimentação, a segurança entre outros. Para que estes direitos fundamentais e sociais tenham sua efetivação, é essencial que o ser humano tenha um lar que possa usufruir de todos esses direitos garantidos pela constituição, obtendo para si uma vida digna em meio a sociedade da qual faz parte.
Desta forma, pretende-se desenvolver neste tópico aspectos históricos conceituais relativos ao acesso à moradia, bem com o conceito de moradia e a sua relação com o princípio da dignidade humana.
Objetiva-se também estudar sobre o acesso à moradia enquanto direito humano fundamental: contornos normativos internacionais para posteriormente abordar o direito a moradia na Constituição Federal de 1988
1.1 O conceito de moradia e a sua relação com o princípio da dignidade humana
Antes de adentrar no referido tema trabalha-se alguns aspectos históricos de acesso à moradia; A estrutura histórica de acesso a um lar deu-se com a explosão das lutas do proletariado avançando com as reivindicações e determinando assim que as elites governantes passem a entender que as lutas dos trabalhadores por direito ao acesso à moradia digna e a uma vida social como progresso do mundo moderno, e não como uma ameaça ao desenvolvimento da elite capitalista.
O direito não e apenas produto legislativo, normativo e positivado, mas a realidade jurídica e também encontrada, no meio social, no meio da rua onde estão também as necessidades e as angustias do povo sofrido e explorado.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, a cidadania e os direitos sociais são estendidas a toda nação, garantindo a população humilde o direito de ter acesso à moradia adequada, alcançando as politicas públicas sociais como sujeito legítimo, de direito aos bens indispensáveis para manter uma vida digna e próspera, portanto tendo acesso à terra, à moradia, transporte, educação, saúde e voto de participação politica para escolha de seus representantes.
Nolasco, entende (2008, p.77) que:
Na verdade o Estado social apresenta-se como um passado da burguesia no reconhecimento de direitos ao proletariado, buscando desta forma, amenizar as nefastas consequências da própria estrutura vigente.
Efetivando o direito habitacional garantido pela Constituição Federal, e pelos acordos internacionais da ONU nos quais o Brasil é signatário, busca apresentar-se novas formas para desenvolver programas de políticas sociais, concretiza-se de forma concreta o acesso à moradia, dando estabilidade para os pilares do Estado Democrático de Direito brasileiro, fomentando as garantias fundamentais ao direito à vida social próspera economicamente justa para toda a sociedade brasileira.
A moradia é determinada como direito essencial ao ser humano, o lar adequado previsto na legislação brasileira, visa, assim o acesso aos outros direitos fundamentais como; o trabalho; o acesso a saúde; a educação; ao transporte publico; a cultura e o lazer, para que de fato concretize-se a moradia adequada, tornando a vida social do ser humano próspera e economicamente justa, sendo um direito indispensável para a subsistência do homem.
Nesse sentido, é o entendimento de Vitor de Andrade Monteiro (2015, p. 25).
Direito à moradia, tem-se a ligação entre o individuo e determinado lugar que proporcione segurança, conforto e privacidade, permitindo a existência e o desenvolvimento dignos do ser humano. Assim, o direito à moradia se apresentaria como direito inerente à condição humana, merecendo proteção jurídica independentemente da existência do objeto físico. Desse modo, o direito à moradia consistiria em um bem jurídico de natureza extrapatrimonial, que visa proteger a existência digna do homem.
A dignidade da pessoa humana visa como principio indispensável para a vida social do ser humano, de acordo com o texto constitucional brasileiro em seu art: 5° que versa sobre os direitos fundamentais, e nos acordos internacionais da ONU que é declarado em diversos Pactos em quais o Brasil e signatário; a dignidade da pessoa humana é a essência dela própria com seu valor incalculável. O cidadão para que possa desenvolver-se de forma sadia obtendo uma vida digna para si próprio e sua família e essencial que tenha um lar para manter íntegra a sua estrutura familiar, assim direito à moradia tem o viés de acesso a todos os direitos fundamentais que concretiza de fato a plena dignidade da pessoa humana em seu meio social.
As argumentações de Monteiro (2015, p. 22) esclarecem que
A dignidade humana deve ser entendida como uma qualidade intrínseca do ser humano, cuja existência independe de valores externos. Esse atributo tem por origem tudo aquilo que faz o homem ser absolutamente especial e sem igual na natureza, sendo a dignidade uma qualidade inerente a sua condição humana.
O direito à moradia foi previsto nas Constituições anteriores a de 1988, primeiramente na Constituição de 1934, mas fora debatido com maior relevância após a constituinte de 1988, no qual se estabeleceu o direito a um lar adequado como prerrogativa fundamental e social para a manutenção da dignidade da pessoa humana, buscando proteger o mínimo de habitação para a população que vive à margem da sociedade.
Segundo Monteiro (2015, p.66).
Passou a constar que são direitos sociais “a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta constituição”.
O direito à moradia adequada é reconhecida como parte dos direitos fundamentais a dignidade da pessoa humana, previsto na Declaração Universal de Direitos Humanos, o direito a habitação deve ser exposto como o direito de viver em um espaço social com segurança paz e dignidade.
A dignidade da pessoa humana será efetivada, após o Estado debater politica urbana, fundiária, habitacional com viés de princípios fundamentais ao brio da pessoa humana. O
Brasil como signatário da Declaração Universal de Direitos Humanos, compactuou com a agenda 2030 de promover o desenvolvimento social e urbano, confirmando a plenitude da dignidade humana.
A habitação adequada e muito mais de que quatro paredes e um teto, devendo ser analisada a qualidade; segurança jurídica da posse, disponibilidade de serviços básicos, materiais, infraestrutura, custo acessível, habitualidade, acessibilidade, locação e adequação cultural.
1.2 O acesso à moradia enquanto direito humano fundamental: contornos normativos internacionais
O direito à moradia é uma característica essencial a subsistência da condição humana que é protegida por leis internas e externas sendo os Estados signatários fiscalizados pela Organização das Nações Unidas, para que proporcionem o acesso à moradia a população hipossuficiente em relação ao mercado imobiliário, fomentando e firmando os pilares da democracia em face dos direito fundamentais.
Na mesma linha seguem as lições de Monteiro (2015, p. 30).
Essa normatização acompanha um amplo tratamento que vem sendo desenvolvido na dimensão supraestatal, por meio de diversas normas internacionais, tais como tratados, convenções e cartas regionais e internacionais.
O acesso à moradia vem sendo incorporado pelos Estados que compõem a ONU; O marco inicial desse estatuto jurídico internacional e representado pela Carta da ONU de 1945, quando emerge a construção, em escala global, de uma arquitetura de proteção de direitos humanos. O grande dilema das nações é garantir de fato o direito à moradia como direito fundamental e com grandes dificuldades de instaurar políticas públicas sociais, para que concretize-se de fato os tratados internacionais que preveem como direito essencial ao homem, a garantia a um lar adequado onde o ser humano possa gozar livremente de uma vida digna e plena perante a sociedade em que vive, saindo da hipossuficiência do mercado imobiliário, e usufruindo de forma integral dos seus direitos fundamentais previstos nos tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário, e estando expresso na Constituição Federal de 1988 em seu art: 6º.
Nessa perspectiva, Monteiro (2015, p.19) adverte que:
Para isso, foram aprovadas normas internacionais como a Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) e os Pactos Internacionais sobre Direitos Cívicos e Políticos, e sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1966), que representaram um marco histórico na luta pela garantia dos direitos humanos.
Com o advento do primeiro Tratado internacional em 1948, buscou-se uma visão mais aprofundada garantindo o direito do homem, como direito econômico, cultural e social, enfatizando que a simples existência da pessoa humana já é detentor destes direitos essenciais para sua própria subsistência contemplando-o com esta declaração universal dos direitos do homem o direito à moradia.
Nesse sentido, ressalta Monteiro (2015, p. 39) que
De fato, a Declaração Universal dos direitos Humanos reconheceu, de forma expressa, o direito à moradia como verdadeiro direito humano, um dos elementos necessário à garantia de dignidade humana.
No bojo do novo Pacto internacional promulgado pela ONU em 1966 foi evidenciado o direito do homem ao acesso à moradia, tendo em vista que os Estados partes tem o dever de legislar em prol da efetivação do direito do homem, visando um padrão de vida capaz de assegurar a si e sua família saúde e bem-estar, buscando a melhoria contínua e a manutenção destes direitos fundamentais garantidos pelos acordos internacionais.
Segundo Monteiro (2015, p. 42)
Malgrado se reconheça que independentemente da expressa previsão do termo adequada, a noção de dignidade humana já exigida que o direito à moradia devesse ser assegurado com a garantia de um padrão mínimo de qualidade.
No aspecto do direito à moradia em âmbito internacional, esta evidenciada a grande importância do acesso a moradia na América com a convenção do Pacto de São Jose da Costa Rica, o qual está engajado em fomentar a efetivação do direito de habitação como direito fundamental à pessoa humana.
Destaca-se que a Declaração de Direitos Humanos de acordo com, Monteiro (2015, p.43) foi
Adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1979, ao buscar promover a igualdade entre homem e mulher, reconheceu, no art. 14.2, a necessidade de os Estados-partes adotarem medidas tendentes a viabilizar o acesso à habitação adequada, incluindo “serviços sanitários, da eletricidade e do abastecimento de agua, do transporte e das comunicações”.
No âmbito das convenções internacionais de proteção ao direito a pessoa humana, prevê que a preservação do acesso à moradia para a criança e o adolescente torna-se inalienável, garantindo o desenvolvimento da criança para acessar os benefícios sociais.
Dessa forma Monteiro (2015, p. 45).
[...] o direito ao desenvolvimento resta considerado como direito humano concernente à igualdade de oportunidade de crescimento e de acesso aos incrementos oriundos de desenvolvimento.
A Organização das Nações Unidas apontou que o acesso à moradia adequada esta passando por grandes desafios de habitação na África e na Ásia indicando que mais da metade da população vive em assentamentos informais, sem registro imobiliário, no qual informa que na Ásia há mais de 520 (quinhentos e vinte milhões) de moradores que vivem nesta situação sem acesso aos direitos básicos estipulados como a saúde, educação, banheiros, agua encanada, transporte, ao lazer. Estas localidades geralmente estão vulneráveis à enchentes, deslizamentos ou a contaminação e outras enfermidades.
Neste sentido a relatora da ONU Leinali Farha (2018) destaca que:
As condições que muitos sofrem são desumanas – superpopulação, falta de serviços básicos como banheiros e água corrente, e completa insegurança. muitos estão em constante medo de terem suas casas demolidas ou destruídas”, disse a relatora especial. afirmou que assentamentos informais são o resultado de “uma negligência flagrante” do direito à moradia em uma série de políticas públicas, mas ao mesmo tempo devem ser reconhecidos como realizações incríveis e uma reivindicação de direitos à dignidade e ao espaço. Moradores criam casas, culturas e vidas comunitárias nas circunstâncias mais adversas.
Os Estados devem parar de rotular os moradores de assentamentos informais como criminosos ou invasores de terras, mas sim proporciona-lhes acesso à moradia com programas sociais de habitação para a população carente.
Todos os Estados signatários acordaram o compromisso com a agenda 2030 de prover o desenvolvimento sustentável e fornecer moradia segura, com acesso aos direitos fundamentais; saúde, educação, saneamento básico, transporte e a atualização dos assentamentos informais ate o ano de 2030, com a participação de todos os moradores.
O acesso à moradia em escala internacional desde a crise de 2008, continua com grande déficit habitacional, contribuindo para essa grande defasagem os Estados mais industrializados do mundo, “ou seja os Estados mais ricos” vislumbram da desigualdade social em relação ao mercado imobiliário para com a classe trabalhadora; Esta disparidade de acesso a moradia pelo proletariado e por consequência dos agentes financeiros e os governos e o governo dos Estados estarem vendendo o direito humano de acesso a habitação, para grandes compradores isolando os compradores de baixo poder aquisitivo.
Governos encorajaram ativamente – através de estruturas fiscais, leis, políticas e uma falta de regulamentações – agentes financeiros privados a comprarem amplas faixas de habitações em áreas „subvalorizadas‟ e pagarem hipotecas executadas, moradias de custos acessíveis e até mesmo ações de moradias sociais. (ONU, FARHA).
No âmbito do Estado brasileiro, com a Constituição Federal de 1988 institucionalizou o seu ordenamento jurídico a proteção dos direitos humanos no país, primando o respeito a dignidade da pessoa humana, como referencial para a ordem internacional, incorporando-o no texto constitucional como direito fundamental o acesso à moradia adequada, sem reservas de acesso a todos os direitos fundamentais.
Neste sentido Monteiro destacou (2015, p.32) que com;
A Constituição atual, seguindo essa tendência de proteção aos direitos humanos, observou a forma de incorporação direta, trazendo previsão expressa de que os tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil, e que forem aprovados pelo Congresso Nacional por três quintos dos seus membros, em dois turnos de votação, sejam integrados ao ordenamento com o status de norma constitucional. E o que prevê o art.5°, §3° da Constituição Federal de 1988.
Os princípios dos direitos fundamentais sociais enquadra-se neste conjunto o direito de acesso à moradia como direito humano, reconhecido pela comunidade jurídica internacional e na jurisdição interna brasileira.
1.3 O direito a moradia na Constituição Federal de 1988
Após a Constituição brasileira de 1988, foi complementado através de novas leis regulamentadoras com o intuito de assegurar de diversas formas o acesso à moradia, instituindo regulamentações urbanas e rurais, em especial o Estatuto das Cidades Lei 10.257/2001, e através da lei 8.245/1991 que regula a locação de imóveis urbanos para a constituição de cortiço, contemplando a população carente com um lar, desta forma garantindo o mínimo existencial para dignidade da pessoa humana.
Com a promulgação do texto constitucional de 1988, constatou-se um déficit habitacional exorbitante no Estado brasileiro, com nova jurisdição interna e externa de acordo com os pactos internacionais de direitos humanos a qual Constituição Federal adequou-se submetia o Brasil a criar políticas públicas sociais em escala coletiva para reduzir o déficit habitacional, proporcionando à população de baixa renda o acesso à moradia e por consequência o acesso a todos os direitos fundamentais para a subsistência de uma vida digna a pessoa humana.
Nesse sentido, é o entendimento de Monteiro (2015, p. 67).
Afirma que o direito à moradia já possuía proteção constitucional desde a promulgação da Carta Constitucional, entendendo que esse direito seria reconhecido como expressão dos direitos sociais por força do dispositivo no art.23, IX. Esse artigo atribui competência comum aos três entes federativos, União, Estados e Municípios, para a promoção de programas de reconstrução de moradias, suprindo o déficit habitacional decorrente da ausência de unidades habitacionais.
O acesso à moradia contida no texto constitucional é inserido no rol dos direitos fundamentais, demonstra que a Constituição Federal de 1988 enraizou e fortaleceu suas instituições para efetivar o cumprimento e o desenvolvimento de politicas publicas sociais
para amparar a dignidade da população de baixa renda, garantindo-os o acesso à moradia adequada.
No entendimento de Monteiro (2015, p.p.63-64) com
A Constituição Brasileira serve como um importante reforço no reconhecimento da sua importância na sua estrutura jurídica e social do Estado brasileiro, além de realçar a urgência com que o tema merece ser tratado, sobremodo levando-se em conta os alarmantes índices sociais relativos ao setor habitacional. É de se destacar que as diversas técnicas de positivação empregadas para os direitos sociais não podem ser consideradas ingênuas do ponto de vista politico, pois com frequência elas carregam uma pré-compreensão do papel outorgado ao direito, o seu alcance normativo e também as possibilidades de sua proteção jurisdicional. Por essa razão é bastante significativo a inserção do direito a moradia no texto da Constituição, mesmo certo atraso em relação a vários outros direitos sociais, o que pode ser justificado pela histórica resistência do Brasil ao cumprimento de alguns pontos centrais da agenda normativa internacional em matéria de direito à moradia.
O direito à moradia considerada como direito fundamental para o ser humano, por se tratar de um direito fundamental do próprio Estado por consequência, esse direito é imprescindível para compor uma Constituição do Estado; A Constituição Federal brasileira por ser um carta constitucional que ampara e se vislumbra como a maior lei interna com característica garantista em relação aos direitos fundamentais para a subsistência e manutenção de uma vida digna para o homem.
Nesse sentido Lugi Ferrajoli (2010, p.p. 25-28) destaca que:
A conceituação dos direitos fundamentais deve ser feita mediante uma perspectiva formal, tomando como base, tão somente, o critério da titularidade universal. Em sua visão não seria levada em consideração para essa definição a natureza dos interesses e necessidades tutelados, de forma que seriam direitos fundamentais aqueles direitos subjetivos titularizados universalmente por todos os seres humanos. Essa visão também não se mostra compatível com a Constituição de 1988, pois sua adoção acabaria por excluir do conceito de direitos fundamentais uma serie deposições jurídicas que foram expressamente reconhecidas pelo constituinte como direitos e garantias fundamentais, integrantes do titulo segundo da carta cidadã.
A previsão expressa do direito a moradia como um direito fundamental deu-se no ano de 2000 com a emenda Constitucional de n°26, que trouxe consigo em texto incisivo no corpo
do art.6º da Constituição Federal de 1988, que o direito a moradia e um componente mínimo para com a dignidade humana.
Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. (BRASIL, 2018)
De acordo com o art.6º da Constituição Federal de 1988 o direito à moradia esta expressamente prevista no rol dos direitos fundamentais para que o cidadão brasileiro possa ter uma vida digna próspera e economicamente justa, na sociedade a que pertence sem reservas de direitos. O direito à moradia consagrado pela Constituição Federal de 1988, que efetivou esse direito como direito essencial para dignidade humana, impondo aos entes da União que faça-se cumprir as políticas publicas internas e os acordos internacionais de habitação como fundamental para manter uma sociedade íntegra e próspera.
Nesta linha de entendimento Monteiro (2015, p.105–106) destaca que:
A constatação de que o direito à moradia encontra as bases de seus fundamentos materiais no principio da dignidade humana. Desse modo, como direito fundamental, exige uma qualidade de moradia que permita o desenvolvimento de uma vida digna; para tanto são necessários alguns elementos, a saber: segurança da habitação infraestrutura adequada, acessibilidade, entre outros.
Neste sentido pode-se verificar que o direito a moradia, antes da Emenda Constitucional de n°26, tinha guarida pela Carta Maior, mas sem estar presente como direito fundamental à subsistência humana.
A construção das políticas habitacionais emergiram, após muitas reinvindicações das classes trabalhadoras e do proletariado, ou seja, a grande massa da sociedade oprimindo a burguesia o qual controla o Estado, para que fosse proporcionado políticas sociais de acesso à moradia, ao transporte, a saúde e à educação, formalizando a estrutura de uma sociedade civil.
Nesse sentido, Nolasco (2008, p.83). afirma que:
O movimento operário, pelos moradores pobres das cidades brasileiras, com reivindicações organizadas em relação à moradia, transporte, custo de vida,
água e canalização, educação e segurança, formando assim, nos anos setenta do século passado os chamados movimentos sociais urbanos [...]
A cidadania no Brasil foi devidamente reconhecida com o exercício dos direitos e deveres civis, políticos e sociais dos seus cidadãos, após várias manifestações para que fosse garantido o direito de participação da classe operaria nas decisões do país.
2 ALGUNS ASPECTOS SOBRE A POLÍTICA HABITACIONAL NO ESTADO BRASILEIRO
O objetivo deste capitulo é desenvolver aspectos gerais da política habitacional do Estado brasileiro e verificar se realmente a população tem sido atendida em suas demandas sociais e exercido o seu direito à cidadania.
Estuda-se também o Sistema Nacional de Habitação de interesse social e o Fundo Nacional de Habitação, desenvolvendo um sistema de mapeamento dos programas habitacionais brasileiros e a instrumentalização da “Constituição-Estado”.
As políticas habitacionais no Estado brasileiro têm como bases estruturais as garantias de acesso à habitações amparadas pela Lei n° 11.124/2005, que dispõe sobre o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), com objetivo de oportunizar para a população de menor renda o acesso a terra urbanizada e à moradia digna e sustentável por meio de políticas e programas de investimentos e subsídios, promovendo e assegurando o acesso à habitação.
Além desta Lei, pode-se dizer que há programas desenvolvidos pelo governo federal para assegurar que as pessoas necessitadas possam ter acesso à moradia de baixo custo por meio do programa “Minha Casa, Minha Vida”, entre outros.
2.1 As políticas habitacionais e a construção do conceito de cidadania no Brasil
Quando se fala em cidadania, pensa-se na relevância que este termo assumiu a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, principalmente quando se refere a participação popular por meio da utilização de mecanismos da democracia participativa5, tais como plebiscito, referendo e iniciativa popular, verificando- se, portanto, que o cidadão tem o direito de participar da res publica, da gestão pública como um todo.
Por outro lado, convém explicitar que o termo cidadania também assume outras dimensões, tais como: a cidadania social, econômica e jurídica. Segundo José Murilo de
5
Democracia participativa significa que o cidadão por meio da participação popular pode fazer parte das discussões acerca das questões públicas que envolve direitos políticos e sociais. (LENZA, 2015).
Carvalho (2008, p 201) “o processo de construção do cidadão brasileiro percorre um longo caminho e que se chega a uma atual conclusão de incompletude, com progressos lentos ainda distante de um final sem lacunas”. Isso significa dizer que o povo brasileiro talvez não compreenda a importância de seu papel enquanto cidadão que participa da vida pública, da força que dispõe se estiver organizado, na busca da efetivação de mudanças na área social e política.
Falar em cidadania social impõe a necessidade de se entender o que significa constitucionalismo social6, ou seja, referida expressão está diretamente interligada “[...] com a função de imperativo de tutela de direitos fundamentais, do marco da questão social que toma vulto no século XIX” uma vez que naquela época as condições desumanas de trabalho exigiram mudanças da posição do Estado enquanto estrutura de poder. (CARVALHO, 2008, p. 202).
Destaca-se ainda, que a cidadania social também interage com Estado de bem-estar social (Welfare State)7, no qual há a necessidade de o Estado realizar ações voltadas para a garantia do bem-estar da população, assegurando que o mínimo existencial, no que diz respeito aos direitos sociais, fossem implementados a todos os necessitados. Aqui se inclui de forma indispensável o direito à moradia e as políticas habitacionais, que logo serão abordadas.
Com efeito, é imprescindível abordar sobre a cidadania econômica e assim demonstrar a correlação existente entre essa e a social, pois ambas vão demonstrar o quanto ainda precisa ser feito no país com relação a efetivação de políticas públicas voltadas para a diminuição das desigualdades sociais.
A cidadania econômica tem um significado muito amplo, uma vez que esta interligado com a inclusão social, o que não tem sido acessível a grande maioria da população brasileira, pois uma pequena parcela e detentora dos meios de produção e do capital e a grande esmagadora maioria do povo brasileiro ao possui condições mínimas de sobrevivência. Inclusive, Rafael Lessa V de Sá Menezes (2017, p.29) ressalta que “Os principais
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Constitucionalismo social - é como se denomina o movimento social, político e jurídico e até mesmo ideológico, a partir do qual emergem as constituições nacionais. [...] Seu estudo implica, deste modo, uma análise concomitante do que seja Constituição com suas formas e objetivos. (LENZA, 2015).
1. 7 Welfare State- também é conhecido como o Estado do Bem-estar e ambos os termos servem basicamente para designar o Estado assistencial que garante padrões mínimos de educação, saúde, habitação, renda e seguridade social a todos os cidadãos [...] (CANOTILHO, 2003)
pressupostos capitalistas de meio de produção podem ser expostos a partir de duas cisões: a cisão entre o trabalhador e os meios de produção; A cisão e o trabalhador e os meios de subsistência”.
Denota-se assim, que mesmo o trabalhador brasileiro vendendo a sua força de trabalho não consegue o suficiente para manutenção do mínimo necessário para sobreviver, no qual se inclui, dentre outros o acesso à moradia. De fato, existe uma interconexão entre a cidadania social e econômica porque ambas possibilitam que ao cidadão seja garantido os direitos sociais, por meio de ações e programas sociais mantidos pelo Estado, destacando-se a política habitacional.
A partir dessas considerações é fundamental entender a relevância das políticas públicas como forma de fomento dos programas de acesso à moradia. Neste sentido, José Eduardo Faria (2002, p.175) afirma que políticas públicas.
[...] são conjuntos de programas, ações e atividades desenvolvidas pelo Estado direta ou indiretamente, com a participação de entes públicos ou privados, que visam assegurar determinado direito de cidadania, de forma difusa ou para determinado segmento social, cultural, étnico ou econômico.
Percebe-se que o autor quis deixar claro que as políticas públicas são compromissos assumidos pelo Estado brasileiro para alcançar seus objetivos fundamentais, descritos no art.3º da CF/88, in verbis:
Art.3° Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil.
I-Constituir uma sociedade livre, justa e solidaria; II-Garantir o desenvolvimento nacional;
III-Erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV-Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Há uma tendência a se verificar que as políticas públicas “[...] constitui-se no estágio em que os governos democráticos traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em programas e ações que produziram resultado ou mudanças no mundo real”. (SOUZA, 2004, p. 26). Neste contexto, o programa “Minha Casa Minha Vida”, voltado a atender o déficit habitacional, emerge como uma via para o acesso à moradia, visto que segundo o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE, 2019) o Brasil possui atualmente 7 milhões de pessoas sem amparo habitacional.
No entendimento de Menezes (2017, p.81):
As políticas públicas habitacionais existentes visam promover certo modo de organização e produção habitação, mais o menos atrelados aos imperativos de reprodução do capital. Como tais, se amparam nos sistemas jurídico e político.
O grande movimento para o desenvolvimento de programas e políticas sociais garantindo o acesso à moradia teve sua grande desenvoltura a partir dos governos petista em 2003 com alguns dilemas para decidir enquanto qual plano habitacional seria optado; 1° modelo partiria da fomentação do governo para propiciar ambientes favoráveis à produção de habitação. 2° modelo submetido a planejamentos urbanístico-habitacional pelo qual a União, Estados e Municípios devem atuar como maquina indutora para a produção de moradia.
Anteriormente ao ano de 2009 o qual seria lançado o Plano Nacional de Habitação (PNH), desenvolveu-se o Programa “Minha Casa, Minha Vida”, totalmente desvinculado do Plano e da PNH em andamento. O Programa de políticas públicas e social foi desenvolvido para gerar mais de 1 milhão de moradias para a população, “famílias” de menor poder aquisitivo imobiliário. O Programa “Minha Casa, Minha Vida” (PMCMV), passou a ser o molde de políticas habitacionais do governo federal.
Nesta esteira, Nabil Bonduki (2014, p.118) argumenta:
Ao publicar o novo programa [Minha Casa, Minha Vida] antes de apresentar o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) uma estratégia de longo prazo para equacionar o problema habitacional, formulada e debatida por ano e meio, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação, que estava pronta para ser publicada em janeiro de 2009, o governo perdeu uma excelente oportunidade para mostrar como uma ação anticíclica poderia se articular com uma estratégia estrutural para atacar um problema brasileiro crônico, no âmbito de um projeto nacional de desenvolvimento com inclusão social.
As políticas públicas, portanto, são inerentes às funções atribuídas ao Poder Executivo e seus auxiliares, de tal forma que na concepção de Souza (2004, p. 21), “as políticas públicas na sua essência estão ligadas fortemente ao Estado, este que determina como os recursos são usados para o benefício de seus cidadãos [...].”
Políticas públicas, no entendimento de Augusto Ivan de Freitas Pinheiro (2008, p. 11), “são criadas por meio de instrumentos legais que definem um determinado aspecto social, cultural, econômico ou de ordenação territorial como prioritário para atuação do poder público, estabelecendo diretrizes, planos e metas a serem atingidos.” Elas são assim denominadas porque exigem uma tomada de decisão por parte do Poder Executivo, seja nacional, estadual ou municipal, quanto à a aplicação de recursos para o desenvolvimento de programas voltados à moradia com vistas à redução do déficit habitacional e inclusão de cidadãos necessitados
Neste sentido Menezes (2017, p.101) destaca que:
O Programa Minha Casa Minha Vida é uma política pública do governo federal voltada à construção de unidades habitacionais para a “população de baixa renda”, isto é, para as parcelas pauperizadas das classes trabalhadoras. Lançado em 2009, o programa construiu, segundo fontes oficiais,2,6 milhões de moradias em todo o país, pretendendo-se ainda construir mais 2 milhões nos anos subsequentes, contemplando mais de 9,2 milhões de pessoas. O programa anunciadamente visa a implementar o direito à moradia para a população de baixa renda por meio da aquisição de título de propriedade via financiamento imobiliário. Tem incidência principal em áreas urbanizadas, embora preveja também, ao lado do Programa Nacional de Habitação Urbana, o Programa Nacional de Habitação Rural.
Desta forma e importante destacar que, o PMCMV, apresentou-se como formas de alternar a aquisição de moradia, dando para a classe do proletariado, condições de auferir moradia digna de baixo custo; no entanto, o déficit habitacional, está abaixo do número de imóveis fechados em todo o país, evidenciando-se o desaparelhamento da distribuição de riquezas “onde poucos tem muito, e muitos tem pouco”, causando desequilíbrios sociais.
Menezes (2017, p.103) elenca que:
O problema do déficit habitacional, da maneira como é colocada pelo PMCMV, é um problema aparente, já que a escassez de imóveis é criada via mercado e protegida pelo direito e a política. Não à toa, o déficit habitacional é menor do que número de domicílios fechados/imóveis vazios no país. Estes números dependem de demanda monetária e das massas salariais existentes, não da quantidade de imóveis.
A desigualdade social, bem como a falta de recursos para as áreas sociais, contribui para aumentar o déficit habitacional. Este é um tema complexo e difícil na medida em que a falta de moradia para os cidadãos hipossuficientes e a utilização inadequada dos espaços
urbanos revela necessidades que não podem ser adiadas. Essas necessidades de moradia exigem que os governos federal, estadual e local enfrentem o problema e encontrem a solução mais viável para dar atendimento ao mínimo existencial, no caso, uma moradia apropriada e decente para o indivíduo viver com dignidade – um teto para morar, mas que seja de sua propriedade8.
No tocante a isso, Menezes (2017, p.108) ressalta que:
O PMCMV se revela instrumento eficaz para o fornecimento de compensação social e meio de subsistência ao trabalhador, o que interfere na massa salarial total. Uma parcela desta massa salarial e destinada, por meio do programa, à aquisição da mercadoria habitacional. Há uma tendência de médio/longo prazo a que não haja qualquer efeito redistributivo relevante, já que os subsídios fornecidos pelo governo são em grande parte absorvidos pela economia de mercado.
O Programa Minha Casa Minha Vida tornou-se protagonista ao criar habitações populares regularizando áreas periféricas, que possivelmente teria ocupação pela população de baixa renda, desta forma garantindo moradias e acesso as garantias fundamentais com dignidade e honradez. Programa que com seus projetos habitacionais direcionados para a população de menor renda, articulados no âmbito federal, estadual e municipal, com ênfase na utilização de aproveitamento de áreas de propriedade do Poder Público para a suas implantações.
2.2 O Sistema Nacional de Habitação de interesse social e o Fundo Nacional de Habitação de interesse social
Primeiramente, antes de adentrar no tocante ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, verificar-se-á a importância destes órgãos que compõem a rede de planejamentos do Estado, entretanto a referida lei nº 11.124/05 que teve seu objetivo alcançado a partir da iniciativa popular em 1992, arrecadando mais de um milhão de assinaturas com o proposito de garantir o acesso à moradia digna para o povo brasileiro, desta forma assegura-se os mandamentos que são
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Mínimo existencial: “[...] é a parcela mínima que cada pessoa necessita para viver, devendo ser garantido pelo Poder Público, por meio de prestações positivas.” (SARLET, 2006, p. 65).
Art. 3°. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; [...] III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; [...]” (BRASIL, 1988).
explícitos na Constituição Federal de 1988, e tratados internacionais de Direitos Humanos em que o Brasil e signatário.9.
A estruturação, a organização e a atuação do SNHIS serão observadas perante os princípios de compatibilidade e integração das políticas habitacionais federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, bem como das demais políticas setoriais de desenvolvimento urbano, ambientais e de inclusão social, moradia digna como direito e vetor de inclusão social entre tanto a propriedade urbana visando garantir a atuação direcionada e coibir a especulação imobiliária e permitir o acesso à terra urbana e ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade para as pessoa de baixa renda.
[...] Art. 5o Integram o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS os seguintes órgãos e entidades:
I – Ministério das Cidades, órgão central do SNHIS; II – Conselho Gestor do FNHIS;
III – Caixa Econômica Federal – CEF, agente operador do FNHIS; IV – Conselho das Cidades;
V – conselhos no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, com atribuições específicas relativas às questões urbanas e habitacionais;
VI – órgãos e as instituições integrantes da administração pública, direta ou indireta, das esferas federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, e instituições regionais ou metropolitanas que desempenhem funções complementares ou afins com a habitação;
VII – fundações, sociedades, sindicatos, associações comunitárias, cooperativas habitacionais e quaisquer outras entidades privadas que desempenhem atividades na área habitacional, afins ou complementares, todos na condição de agentes promotores das ações no âmbito do SNHIS; e VIII – agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional a atuar no Sistema Financeiro da Habitação – SFH.
Art. 6o São recursos do SNHIS:
I – Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, nas condições estabelecidas pelo seu Conselho Deliberativo;
II – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, nas condições estabelecidas pelo seu Conselho Curador;
III – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS;
IV – outros fundos ou programas que vierem a ser incorporados ao SNHIS.
O Plano Nacional de Habitação lançado em 2009, pelo governo Federal, planejava reduzir o déficit habitacional, com alcance nas três esferas da União, Distrito Federal, Estados e Municípios padronizando modelos de habitação em terras urbanizadas de menor custo,
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Artigo:25° “Toda a pessoa tem direito a um nível de vida suficiente para lhe assegurar e à sua família a saúde e o bem-estar, principalmente quanto à alimentação, ao vestuário, ao alojamento, à assistência médica e ainda quanto aos serviços sociais necessários, e tem direito à segurança no desemprego, na doença, na invalidez, na viuvez, na velhice ou noutros casos de perda de meios de subsistência por circunstâncias independentes da sua vontade.” (ONU, 2019)
dando alcance para a classe trabalhadora acessar com êxito o direito fundamental de acesso à moradia.
Neste sentido Menezes (2017, p.98) afirma que:
No Plano Nacional de Habitação, o eixo política urbana e fundiária buscava “facilitar e baratear o acesso à moradia e à terra urbanizada para Habitação de Interesse Social (HIS)” e se apoiava em três fatores básicos: “a) capacidade de ampliação e disponibilização de terra urbanizada bem localizada para a provisão de habitação de interesse social; b) estratégias de estimulo à cadeia produtiva da construção civil e; c) fomento ao desenvolvimento institucional dos agentes envolvidos no setor de habitação, especialmente aos setores públicos municipal e estadual.
Em 2007, a Lei n
º
11.481, que dispõe sobre regularização fundiária em imóveis da União e destinação de imóveis para fins de HIS, trouxe uma alteração à Lei do SNHIS, incluindo em suas disposições gerais, transitórias e finais a possibilidade de o Ministério das Cidades (Ministério Cidades) aplicar recursos em HIS em paralelo ao FNHIS. Nos termos do Artigo 24, § 1°, a lei faculta ao Ministério Cidades a aplicação direta, por intermédio dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dos recursos do FNHIS até que se cumpram as condições previstas no Artigo 12 da lei, a saber: existência de fundos, conselhos e planos de habitação, estaduais e municipais, e demais medidas que assegurem a participação e controle social, inclusive no planejamento das ações.As garantias de acesso à moradia também estão regulamentadas no Estatuto da Cidade - Lei nº 10.257/01, o qual prevê que o solo urbano seja distribuído com igualdade promovendo o bem-estar e o pleno desenvolvimento social da cidade e de seus habitantes, assegurando que a propriedade urbana cumpra com o seu papel social de garantir o acesso à moradia digna e justa para a população.
[...] Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os art. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.
Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao
transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
Com o regulamento da Lei 10.257/01, Estatuto das Cidades tornou-se uma ferramenta intensa para os municípios intensificarem o aproveitamento de solo urbano. Assim, conforme Luís Armando Viola (2001ANO, P.335-350), o Estatuto da Cidade “é um importante instrumento legislativo para solucionar muitos dos problemas relacionados com o desenvolvimento urbano, especialmente voltado ao direito à moradia”.
Afirma Nolasco (2008, p.108) que:
Nesse sentido, os municípios brasileiros devem constituir uma politica urbana, que permita a aplicação dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade voltado a proteger o direito à moradia, tais como usucapião urbano, a concessão especial de uso para fins de moradia, as zonas especiais de interesse social e plano diretor.
Neste sentido, vem a calhar o papel do Plano Diretor o qual ratifica o verdadeiro objeto responsável de executar de fato o sentido da politica social urbana, que desenvolve as politicas sociais de habitação em âmbito municipal, instituindo órgãos locais para inclusão de sistema de acesso à moradia para a população hipossuficiente, promovendo-lhes qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas.
Assim, Nolasco (2008, p.110) ressalta:
O Município, para desenvolver a política habitacional, deve instituir o Plano Diretor como o instrumento básico desta política, de modo que sejam estabelecidas as diretrizes e os instrumentos sobre o uso e ocupação do solo urbano, formas de cooperação entre o setor público e privado, e disciplinar os critérios para uso social da propriedade urbana.
Por último, deve-se mencionar que o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) é um mecanismo que tem como objetivo gerenciar os recursos orçamentários
destinados a garantir e implementar as políticas habitacionais favorecendo o atendimento das demandas das pessoas hipossuficientes por moradia.
O FNHIS é um fundo de natureza contábil, com o objetivo de centralizar e gerenciar recursos orçamentários para os programas estruturados no âmbito do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, destinados a implementar políticas habitacionais direcionadas à população de menor renda.
O FNHIS é composto por recursos do OGU, do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social – FAS e outros recursos que lhe vierem a ser destinados. Os recursos do FNHIS são aplicados de forma descentralizada, por intermédio dos Estados, Distrito Federal e Municípios que firmarem Termo de Adesão ao SNHIS e cumprirem as condições estabelecidas. As transferências de recursos do FNHIS para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios ficam condicionadas ao oferecimento de contrapartida do respectivo ente federativo, nas condições estabelecidas pelo Conselho Gestor do Fundo e nos termos da lei complementar nº 101, de 4/05/2000. (CEF, 2019)
Constata-se, assim, que o Governo federal tem desenvolvido alguns programas que de alguma forma contemplam os interesses da população de baixa renda, contudo, ainda falta muito para conseguir erradicar o problema de moradia no Brasil, pois conforme dados já descritos, mais de 7 milhões de pessoas não têm casa própria ou moradia digna para viver, ou seja, o Brasil tem “um déficit habitacional de 7,757 milhões e moradias”, segundo estudo da Fundação Getúlio Vargas e confirmado pelo IBGE (BRASIL, 2019).
O Governo Federal propôs desde 1964 com a Lei Federal n°4.380/64, o Sistema Financeiro de Habitação (SFH), com objetivos de promover e movimentar o mercado imobiliário para a população de baixa renda e à classe média destarte auferindo à moradia digna. O Sistema Financeiro da Habitação manteve-se subsidiado pelo Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), e fundos governamentais e poupança voluntária alavancando em grande número a construção de moradias de baixo custo, dando acesso há grande massa da população.
Dessa forma Nolasco (2008, p.94) afirma que:
O objetivo primordial do SFH, criado por proposição do Governo Federal, consistia e ainda consiste na facilitação à aquisição da “casa própria” para a população de baixa renda e à classe média, vinculada à variação de seus salários, não excedendo a variação do salario mínimo e não ultrapassando a um terço da renda familiar dos mutuários. Este interesse social em favor dos brasileiros com menor poder aquisitivo, apresentava a garantia que os
valores emprestados aos mutuários retornariam aos cofres dos agentes financeiros, em forma de prestações, devidamente corrigidas, permitindo a efetivação de novos financiamentos.
É inegável que com o Sistema Financeiro da Habitação, foi criado o Banco Nacional da Habitação (BNH), o proposito da criação deste agente financeiro foi à coordenação dos órgãos públicos e a orientação da iniciativa privada, provocando a construção e o financiamento de habitações de interesse social especialmente do sistema elaborado.
2.3 Mapeamentos dos programas habitacionais brasileiros: a instrumentalização Constituição-Estado.
Ao adentrar no tocante tema sobre Mapeamentos dos programas habitacionais brasileiros, vale indagar qual a eficácia dos programas habitacionais em nível nacional, estadual e municipal, que está expresso na Constituição Federal de 1988 no seu Art.3º, o qual prevê objetivos em que seja erradicada a pobreza, reduzir as desigualdades sociais promovendo o bem e a justiça social, o município deve promover o desenvolvimento urbano com politicas habitacionais, com a atuação do Ministério das Cidades e seus departamentos, DMH - Departamento de Melhoria Habitacional; e DUAP - Departamento de Urbanização.
O Departamento de Melhorias Habitacionais tem como seu objetivo principal atuar junto ao PlanHab (Plano Nacional de Habitação) e ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS), o departamento visa o planejamento estrutural fazendo parcerias com centros de excelência no Brasil e no mundo para estudar as varias formas e definir qual método pode ser aplicado no Brasil para reduzir o déficit habitacional, e por outro fornecer embasamento técnico moderno que propicie o desenho de politicas habitacionais eficientes, para a melhor forma de inclusão social.
Neste sentido Menezes (2017, p.162) aponta:
No que tange ao direito à moradia, a política pública realmente existente no Brasil é, na verdade, uma política voltada ao estímulo e expansão do capitalismo local, da construção civil e do mercado imobiliário. O Programa Minha Casa, Minha Vida apareceu como uma das propostas para enfrentar a crise internacional que teve como efeito prático enterrar de vez as discussões sobre o Plano Nacional de Habitação.
Neste sentido, ao tocante do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, o Departamento de Melhoria Habitacional (DMH) busca informações de melhorias ao sistema de habitação, mobilizando todos os setores integrantes do Governo Federal, Estadual e Municipal para que estes três níveis da União viabilizem a construção de moradias para a população, com recursos repassados para que se cumpra o preceitos previstos na Lei 11.124/2005.
Aponta Menezes (2017, p.164) que:
Tanto o Projeto Moradia, que embasaria o Plano Nacional de Habitação, como o PMCMV, mobilizam a linguagem da realização do direito à moradia para a população de baixa renda. São políticas que seguem modelos com diferenças marcantes, o modelo de planejamento urbanístico-habitacional e o modelo de estimulo ao mercado. A disputa entre aqueles modelos se dá nos marcos do sistema sociometabólico do capital e, por isso, ambas podem mobilizar a linguagem do direito à moradia. A diferença é que, para o modelo de estimulo ao mercado, alinhado ao modelo neoliberal, os direitos sociais, dentre eles o direito à moradia, devem ser tratados como instrumentos de controle do acesso da classe trabalhadora aos meios de subsistência elementares; ou como bens a serem distribuídos por meio de um mercado capitalista.
Vale destacar que o Programa de Planejamento ao acesso à moradia conta com (DUR) Departamento de Urbanização, o qual tem a atribuição de propor a elaboração e promover a implementação de programas de apoio ao setor público e entidades civis sem fins lucrativos, com o objetivo de melhorar as condições de habitabilidade de assentamentos precários e ampliar o acesso à moradia digna da população de baixa renda nas áreas urbana e rural. Estão sob a responsabilidade do DUR, ademais, o acompanhamento, monitoramento e gestão das ações de habitação incluídas no Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
No caso de recursos provenientes do Orçamento Geral da União ou do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social, a implementação dos programas e ações ocorre via transferência de recursos a Estados, DF, municípios ou entidades civis sem fins lucrativos através de contratos de repasse firmados entre a CAIXA e estas organizações. No caso de recursos provenientes de outras fontes, tais como FGTS (Fundo de Garantia e Tempo de Serviço) e FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), a implementação se dá via financiamento a Estados, DF e municípios contratados junto à CAIXA (FGTS) ou BNDES (FAT). (BRASIL, 2019).
As políticas públicas do governo para acesso à moradia podem ser apresentadas conforme o quadro programático de ações governamentais para propiciar o desenvolvimento
de projetos habitacionais, com subsídios do Governo Federal, Estadual e Municipal. (BRASIL, 2019).10
Fonte: Brasil (2019)
O Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social que integra os Órgãos Governamentais (FDS) sob a Lei n° 8.677/93, destina-se ao financiamento de projetos de investimento de interesse social nas áreas de habitação popular, sendo permitido o financiamento nas áreas de saneamento e infraestrutura, desde que vinculadas aos programas de habitação, bem como equipamentos comunitários.
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“De pacote de salvamento de incorporadoras, o MCMV transformou-se na politica habitacional do país, baseada no modelo único de promoção da casa própria, acessada via mercado e crédito hipotecário. Abortou-se, assim a incipiente construção de uma política habitacional diversificada, aderente às especificidades locais e sob controle social, aposta dos movimentos sociais e dos militantes da reforma urbana do início do governo Lula” (ROLNIK, 2015).
Neste sentido, conforme explica Menezes, (2017, 101), as linhas iniciais do Programa Minha Casa Minha Vida em 2009 visava construir 2,6 milhões de moradias em todo o país, com estimativa de mais 2 milhões de moradias no anos subsequentes, auferindo mais de 9,2 milhões de pessoas.
Como pode se analisar pelo gráfico apresentado, pode-se notar que por maior que seja o déficit habitacional há um número significativo de famílias de baixa renda que obtiveram êxito em acessar á moradia digna através do Programa Minha Casa Minha Vida, “[...] O PMCMV oferece subsídios para trabalhadores de mais baixa renda, que precisam pagar
apenas o valor básico de prestação que consiste no limite de 5% da renda familiar para a Caixa Econômica Federal, o agente financeiro do programa”. (MENEZES, 2017, p.107).
Ao fazer breve comparativo de moradias em potencial para o uso e o déficit habitacional, é possível identificar que segundo Menezes (2017) na grande maioria dos Estados brasileiros, se tem mais moradias do que famílias sem teto, destarte que o capitalismo reina soberano em favor da pequena massa da sociedade, esmagando cruelmente os mais necessitados criando um desnivelamento social e econômico em face do proletariado. Tendo em vista que apesar de que o Governo Federal, Estadual e Municipal trabalham com politicas públicas para diminuir a deficiência habitacional é impossível ver um desfecho final ao déficit habitacional no Brasil.
CONCLUSÃO
Ao chegar ao término desta pesquisa e após analisar os aspectos constitucionais e infraconstitucionais referentes ao direito à moradia e inclusão social, é possível afirmar que a habitação digna é um direito fundamental social consagrado pela Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CF/88).
Conclui-se, também que, o direito à moradia como garantia Constitucional, prevista no art. 6º da Carta Magna brasileira, acarreta no dever de projeção de politicas habitacionais pelos governantes tanto na esfera Federal quanto na Estadual e Municipal para garantir a efetividade desse direito fundamental.
Vale ressaltar que o direito à moradia é visto como um elemento imprescindível para a manutenção da dignidade da pessoa humana que está regulamentado e consagrado em tratados internacionais como versa na Declaração dos Direitos Humanos de 1948, e outros normativos internacionais em o qual o Brasil é signatário, que visa proteger o direito básico e fundamental para viver em sociedade de forma justa e prospera.
O direito à moradia não se limita apenas em ter um teto para abrigar a uma família, mas sim as condições para manter o espaço habitacional de forma que todos os direitos fundamentais sejam acessíveis, que tenha saneamento básico, acesso a educação ao trabalho e ao lazer que desta maneira efetive-se o direito à moradia plenamente sem ressalvas e exceções.
