Governabilidade e descentralização

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G

o v e rn a b ilid a d e e

DESCENTRALIZAÇÃO

L a d i s l a u D o w b o r

A

q u e s tã o z a ç ã o d e v e s e r c o m d a p riv a ti p r e e n d i d a n u m s e n ti d o m a is a m p lo , q u a l se ja , n o p a p e l d o p o d e r p ú b lic o lo c a l e m m o b iliz a r o s a g e n te s d a s o c ie d a d e civil lo c a l - p riv a d o s e c o m u n itá r io s - c o m o u m c a m in h o p a r a n o v a a r tic u la ç ã o E sta d o e s o c ie d a d e . (IPEA/ IBAM) P e rd a d e g o v e r n a b ilid a d e

Brasil gasia mal. Só na área social gastam -se cerca d e 80 a 100 bilhões d c d ó lares p o r ano, e m uita coisa p o d e ser feita com rccurso s d este porte. A d e sp ro p o rção e n tre o q u e se gasta e os

re su ltad o s levou o banco

M undial a realizar um a pesquisa n o Brasil: "A p ro p o rção d o PIB brasileiro d e stin ad a aos serviços sociais parece ser m ais elevada do q u e a d o s o u tro s países em

desenvolvim ento d e renda

m edia. Iim com paração com os

O

governo, em países desenvolvidos, principalmente administra hoje metade do produto social. Por exemplo: a participação percentual dos gastos do governo do Reino Unido, há 100 anos, era de 10% do PIB ou PND. Hoje é de 48%. A progressão da participação do Estado é grande e significativa. Apresentar essa informação é importante porque segmentos da sociedade querem um Estado "pequeno e eficiente", justificando um processo caótico de privati zações. A realidade com a qual temos que trabalhar para enfren tar os processos de mudanças é a de um Estado amplo, mas que tem que funcionar de form a diferente.

m esm os países, os ind icadores do bem estar social n o Brasil são su rp re en d en te m e n te inferiores".1 Não há dúvida q u e tem os recur sos insuficientes, mas tam bém não há dúvida q u e estes recursos encontram -se, antes d e ludo, mal

' - B anco M undial - D espesas d o Setor Público com Program as d c Assistência Social - W ashington, m aio d c 1988. Vol I.. p. ii. O Uanco M undial calcula os gastos com a área social 110 Brasil cm ccrca d c 25% do PIB, o q u e significaria 100 bilhões d c dólares para u m PIB d c 400 bilhões. __________________

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G o v e rn a b ilid a d e e D escentralização

utilizados. Im aginar q u e se trata d e um a característica d o seto r pú b lico é ilusão. Nas cifras a n te rio rm en te citadas, estão os gastos privados, e o e stu d o d o Banco M undial constata, p o r exem plo, q u e n o c o n ju n to cerca de 80% d o s gastos em saú d e situam -se na área d a saú d e curativa, o q u e é

sim p lesm en te absurdo. Q ue

técnico com experiência em

plan eja m e n to social duvidaria q u e com p rio rid ad e à saúde preventiva, à educação básica, descentralização da gestão da seg u rid a d e social, e algum as

m ed id as mais, poderiam ser

econom izados u ns 30% ou mais para aplicações mais amplas? E isto significa dezenas d e bilhões d e dólares.

Mas p o d em o s tam bém ir para um se to r essencialm ente privado, com o é o d o s bancos, e co nstatar m os q u e a interm ediação finan ceira n os custa cerca d e 50 bilhões d e d ólares p o r ano. Vamos clarificar isso: para esto car, gerir, aplicar os recursos de to d o s nós, os bancos têm custos, q u e incluem d esd e salários até co m p u tad o res e lucros dos b an q u eiro s. É o custo da m áqui na q u e u ltrapassa 50 bilhões de dólares, algo e n tre 12 e 15% d o

PIB nacional, m ais d o q u e o valor total da pro d u ção agrícola do país. O ban qu eiro, para co brir estes custos, cobra juros, pagos

pelas em presas q u e tom am

em préstim os. listas em presas, p o r

sua vez, incluem os custos

financeiros ao calcular o preço d e

custo dos seus p ro d u to s,

repassando-os para os preços

d e venda, o q u e significa q u e a massa d e consum id ores d o país paga, ao co m prar q u alq u er p ro d u to , os custos financeiros correspon den tes, su ste n ta n d o a gigantesca m áquina d e in term e diação. Estes 12 a 15% d e "im pos to" financeiro, cob rado p elos

bancos, encarecem todo s os

prod u to s, reduzem a capacidade d c investim entos d o país, e constituem um a gigantesca este

rilização de poup ança. Con-

sidere-sc q u e nos Estados U nidos a interm ediação financeira situa- se na faixa d e 3 a 4% d o PIB, q u e eqüivaleriam a algo em to m o de 15 bilhões d e dólares n o Brasil. É um cálculo conserva d o r estim ar q u e 30 bilhões d e dólares são d esp erdiçado s an u al m en te n o Brasil p o r irracionalida- des d o sistem a de interm ediação financeira.2

2 • Ver o cx ccicn tc artigo d c capa da Veja d c I I d c agosto d c 1993, "Caixa Alta na T erra d a Inflação"; b em com o o estu d o d o cad ern o especial da Folha d e São Paulo d e 26 d e ag o sto d e 1993, in titulado "O sistem a F inanceiro M ergulha nos Lucros". O s custos da m áquina d c interm ed iação financeira, e n tre 12 c 15% do PIB, p o d em scr aco m panhados nas tabelas d o Anuário Estatístico do Brasil, do IBGE. Para dar o exem plo d e um a em p resa, o d o c u m e n to "Bradcsco 50 Anos" informa q u e o g ru p o "fechou o balanço d o a n o p a ssa d o (1992) com lucro d e USS 289 milhões, 77,6% a mais q u e n o an o an terio r, o c u p a n d o e n tre 16 e 18% d o mercado" p. 3. Este lucro em 1993 alcançou q u a se 380 m ilhões d e dólares, e e stam os falando cm lucros declarados.__________________________

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T

o m em o s lam bém o exem plo d o s tran sp o rte s em São Paulo. São 4 m ilhões de autom óveis p articulares q u e se acotovelam nas ruas da cidade, e q u a lq u e r m o torista q u e se en c o n tra na rua n u m dia d c chuva p o d e c o n sta ta r o alcance da nossa inca p ac id ad e d e gestão urbana: co nseguim os n os paralisar p o r excesso d c m eios d e transporte. Se calcularm os q u e um carro vale cm m édia 5 mil dólares, são 20 bilhões d e d ó lares im obilizados, li claro q u e n ão estam os co m p u ta n d o o valor d o com bustível, d o s p n e u s q u e se gastam , da sina lização d as ruas. Só o valor dos carros perm itiria co n stru ir mais d c 500 km d c m etrô na cidade, resolvendo to d o s estes p ro b le mas. Mas a nossa m ão invisível é sábia: São Paulo tem apenas 35 km d e m etrô, q u e aliás custa, p o r q u ilô m e tro , du as vezes e m eia o q u e custou a co nstrução do m etrô d c M ontreal, n o Canadá. Podem os fazer o u tro cálculo: a o pção m etrô cm g ra n d e escala p o d e ria eco n o m izar m eia hora, cm m édia, d c tem p o d e tran sp o r te d o trab a lh ad o r paulistano, e estam os se n d o com edidos. Cinco m ilhões d e trabalhadores a meia h ora p o r dia são 2,5 m ilhões d c horas econom izadas p o r dia. C om o a p ro d u tiv id ad e m édia da hora d e trabalho d o brasileiro é da o rd e m d e 3 dólares, teríam os um a eco n o m ia d e 7,5 m ilhões dc d ó lares p o r dia, ou 2,1 bilhões

p o r ano, suficiente para co n stru ir p o r an o o d o b ro d e toda a red e d c m etrô da cidade. Mas a opção é d e rru b a r mais casas na Faria i.ima para abrir mais espaço para carros, en q u a n to o p ro jeto m etrô surge...cm Brasília.

O utra área? Na área das infra- estruturas, o n d e as decisões são d o m in an tem en te públicas mas com influência d eterm in a n te das em preiteiras, acum ulam os gastos gigantescos (a nossa dívida ex ter na é hoje d a ordem d e 120 bilhões de dólares), para d e se n volver um program a atôm ico sem n en h u m sentid o, um a rodovia T ransam azônica e n tre o nad a c o nada, um a ferrovia d o aço q u e tem mais túneis e p o n tes d o q u e trechos norm ais, e um a central hidrelétrica q u e arcou com tod os os sobrecustos d e q u e re r ser a m aior d o m undo. Só na central foram 18 bilhões d e dólares, d in h eiro suficiente para co m prar bons estabelecim entos agrícolas para todos os sem -terra d o país.3 Na área agrícola, tão im p o rtan te e tão subestim ada, tem os n o país 370 m ilhões d c hectares d e boa terra agrícola, lavram os an u al m ente cerca d e 60 m ilhões, e

apresentam os um gigantesco

desperdício d e terra através do q u e tem sido cham ado pudica- m en te d e pecuária extensiva (m édia nacional d c 3 hectares p o r cabeça), e n q u a n to na

5 - Existiam na ép o ca várias alternativas d c sc c o n stru ir hidroelétricas d c p o rte m édio, aco m p an h a n d o assim o alim en to da d em anda d e energia d e forma gradual._____

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RSP

G o v e rn a b ilid a d e e D escen traliza ção

realid ad e tem os sólidos dois terços d o n o sso p otencial em terras im obilizad o com o reserva d e valor, com p ro p rie tá rio s q u e n e m cultivam n em deixam culti var. Isto sem falar das im pressio n a n te s e stru tu ra s d e atravessado- res q u e provocam viagens ab su r das d o s p ro d u to s agrícolas en tre diversas "praças", sim plesm ente para p a g a r p ed á g io com ercial. Trata-se, a q u i tam bém , d a área privada, e n ã o d o E sta d o /

Na área d o s recursos hum anos, em n ú m e ro s re d o n d o s, o Brasil tem u m a p o p u laçã o total da o rd e m d c 155 m ilhões de pessoas, das qu ais cerca d e 90 m ilhõ es em id a d e d c trabalho. Destas, cerca d e 70 m ilhões co n stitu e m a p o p u laçã o ec o n o m icam en te ativa, o u seja, q u e trabalha o u está p ro c u ran d o em p reg o , e u m p o u c o m ais d e 60 m ilhões trabalh am efetivam ente, c o n stitu in d o a p o p u laçã o o cu p a da. Basta ver, p elo s n ú m ero s, q u e

m an tem o s um a gigantesca

subutilização d o s recursos h u m a n o s d o país, em term os estrita m e n te qu an titativ o s, sem falar da im ensa p e rd a d e p ro d u tiv id ad e re p re se n ta d a p elo fato d e m etade

da n o ssa m ão-de-obra ter

com pletado, n o m áximo, até o q u arto ano prim ário, form ando um a gigantesca massa d e analfa b etos funcionais.5

Estes exem plos, tom ados isolada

m ente, levam a explicações

parciais e a culpas fáceis. Toma

d os n o seu co nju nto,

dem onstram :

a) q u e os volum es d esp erdiçado s são sim plesm ente gigantescos, d a ordem d o s 100 a 150 bilhões d c dólares anuais, pelo m enos um q u arto d o PIB. Em conseqüência, o nosso problem a central n ão é o d e levantar recursos novos, e sim d c utilizar co rretam ente os q u e tem os, inclusive recursos físicos subutilizados com o o solo, e os recursos hum anos.

b) o problem a não é d e m aneira n en h u m a característico d o seto r público, p o d e n d o ser co nstatado n o co n ju n to da econom ia, crian d o um a situação global d e baixa produtividade social.

c) com o os diversos agentes econôm icos, públicos ou priva

dos, n ão sofrem d e um a

perversão generalizada d e q u e re r o seu p ró p rio mal, o problem a

‘ - Ver o A nuário Estatístico d o Brasil 1992 d o IBGE, p. 143 p ara dados do potcncial d os solos; p a ra os d a d o s d o u so agrícola d o solo, ver o A nuário d e 1989, an o a p artir do q u al o IBGE in te rro m p e u a publicação da inform ação básica so b re a e stru tu ra agrária, p. 292. O s 50.000 g ra n d es estab elecim en to s agrícolas d o país, q u e controlam 44% do solo,

cultivam e m m édia 5% d a área d os setts estabelecim entos, e n q u a n to os p e q u e n o s p ro p rie tá rio s cultivam 65%.

5 - Para o d e ta lh e d esta situação, ver lad istau D ow bor - Aspectos Econôm icos da Educação, E ditora Álica, São Paulo 1991. 2a cd. Ver igualm ente A nuário Estatístico do Brasil 1992. pág in a 271. e 359 c seguintes.___________________________________________

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re su lta csscncialm cnte d c um a d e so rd e m institucional, q u e leva a u m a cu ltu ra organizacional c e n trad a n o c u rto prazo e no canibalism o econôm ico.

d) q u a n d o n u m ero so s atores sociais buscam a vantagem a c u rto p ra zo e a q u a lq u e r custo, inviabilizando o processo d e d esenvolvim ento n o seu co n ju n to, as soluções devem ser busca das n a recuperação da governabi lid ad e n o seu sen tid o mais am plo.

Estas constatações, p o r óbvias q u e sejam , são im p o rtan tes para deix ar claro q u e a racionalização institucion al faz p arte d c um processo mais am plo, ultrapas sa n d o as sim plificações da priva tização. P or o u tro lado, m ostram q u e a reorganização d o contexto institucion al d o nosso desenvol vim ento, e a recuperação da g o v ernabilidade d o país, consti tu em u m eixo d c ação abso luta m en te vital. Não se trata, p o rta n to, d e organogram as, mas da lógi ca d o processo, d a cultura adm i nistrativa h erd ad a pela nação.

G e r ir a m u d a n ç a

E

im p o rta n te definir, antes d e tu d o os g ra n d es eixos de

m u d an ça q u e atingem a

sociedade n este fim d e século, e q u e definem os parâm etros das novas formas d c gestão.6

a) o p ro g r e s s o te c n o ló g ic o - As transform ações mais significativas p o d em ser resum idas em cinco g randes eixos: a inform ática, q u e está revolucionando todas as áreas, e em p articular to das as áreas q u e lidam com conheci m ento; a biotecnologia, q u e ainda n ão invadiu o no sso coti diano, m as deverá c o n stitu ir a força principal d e transform ação na agricultura, ind ústria farm a cêutica e o u tro s setores na próxi m a década; as novas form as d e eneigia, em p articu lar o laser, p erm itin d o aplicações q u e estão se gen eralizan do na m edicina, com ércio, eletrod om éstico s e o u tro s setores; as teleco m un i cações, q u e conhecem um a revo lução tecnológica m ais p ro fun da e dinâm ica aind a d o q u e a da inform ática, to m a n d o possível e cada vez mais barato transm itir tu d o - textos, im agens, som - cm g ran d es volum es e com rapidez, em particular através d a telem áti- ca, associação d a inform ática com as telecom unicações; finalm ente, os novos m ateriais, q u e incluem as novas cerâm icas, os supercon- duto res, as novas form as de plástico etc., e q u e p o r sua vez

perm item novos avanços na

eletrônica e na inform ática, nas telecom unicações e assim p o r

6 - Este novo q u a d ro d e referência d o nosso desenvolvim ento foi p o r nós e stu d a d o cm d e ta lh e em o u tro s trabalhos, c 6 aq u i re ap re se n ta d o p ara m an ter a visão d e c o n ju n to .__________________________________________________________________________

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RSP

"aldeia global".7 H oje vem os as m esm as im agens na TV, com p ra m os os m esm os carros, lem os os m esm os artigos - ou q uase - em q u alq u er lugar d o m undo. O m ovim ento cen trad o na Q u alida de e Produtividade incide em todos os espaços econôm icos d o m u ndo, e n in gu ém p o d e se p erm itir ignorar o seu im pacto. Uma im plicação evidente para todos nós é q u e já n ão há espaços para "ilhas" culturais ou econôm icas, para "Albânias" com experiências isoladas. Tem os q u e fazer frente à internacionalização, d ad o objetivo q u e in d e p e n d e dos nossos gostos, e d im en sio n ar as

nossas propostas em função

desta realidade. Variações de

cotação na bolsa d e cereais d e

Chicago provocam rápidas

m udanças d e co m p o rta m e n to d e agentes econôm icos de q u a lq u e r m unicípio, p o r mais distan te q u e seja. A m aior p arte d os países, a com eçar pelos Estados Unidos, está e m p re e n d e n d o esforços am plos d e m odernização ad m i nistrativa. Atrasos nesta área são hoje m ortais para a p ro du tiv id a de com parada d os países.

Por o u tro lado, é o co n ju n to da referência espacial d o desenvolvi

m ento q u e hoje encontra-se

deslocado, com a redução d o papel d os governos nacionais, reforço d o s "blocos" e d o esp aço

7 • D ados d o U usiness Week; ver tam bém o in teressan te e stu d o "The D eath o f M oney”, q u e m ostra com o os governos e Bancos C entrais estão to talm en te u ltrap assad o s pela m undialização dos lluxos financeiros, e n q u a n to a legislação e os in stru m e n to s c o n tin u a m se n d o d e âm bito nacional.

diante. Não há provavelm ente n ad a d e novo para o leitor nesta enu m eração , m as é im po rtante assinalar a q u e p o n to é novo este ritm o d e transform ação. Hasta lem b rar q u e um estu d o da C o m u n id a d e E uropéia considera q u e n o s ú ltim os 20 anos d o b ra ram os nossos conhecim entos científicos, relativam ente à totali d a d e d e co nhecim entos técnicos acu m u lad o s d u ra n te a história da h u m an id ad e . P or precárias q u e sejam avaliações d este tipo, o fato é q u e estam os n o m eio d e um gigantesco turbilhão de ren o vação científica, e este fato deve o c u p a r um lugar central nas nossas reflexões sobre as formas d e g estão econôm ica e social. Acabou-se o tem p o cm q u e se geria um a realidade relativam en te estática. E g erir a m udança im plica g erir um processo p erm a n e n te d e ajustes d os diversos seg m en to s da rep ro d u çã o social, q u e p o d eríam o s definir com o gestão dinâm ica.

b) a in te r n a c io n a liz a ç ã o - O

processo d e globalização ou

internacionalização d o espaço m undial resulta, em g ra n d e parte

d o s avanços tecnológicos

m encionados. Basta d izer q u e se transferem hoje d iariam ente mais d e 1 trilhão d e dólares en tre

diversos países, p o r m eios

eletrônicos, p ara ver até q u e p o n to a terra se transform ou em

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supra-nacional em geral, e um novo p ap el cias cidades na gestão d escentralizad a d a sociedade.8 c) a u r b a n iz a ç ã o - O s fenôm e n o s dem ográficos são discretos p o rq u e os processos regulares dc m udança, q u e envolvem alguns p o u co s p o rc e n to ao ano, não cham am a nossa atenção. Mas a realid ad e é que, em m eio século, as nossas sociedades deixaram de ser rurais p ara se to m arem u rb a nas, e um país n ão é mais um a capital o n d e se tom am decisões, cercad o p o r m assas rurais d isp er sas. Estam os ap en as com eçando a

avaliar o g igantesco im pacto

social e político d esta transfor m ação. Basta lem brar que, hoje, n o 13rasil, 80% da pop u lação vive

em cidades, inv erten d o as

p ro p o rçõ es d o início d o s anos 1950.

Uma im plicação im ediata desta nova realidade, é q u e n ão preci sam os m ais d c um Estado tão centralizado, já q u e a população q u e vive em n úcleos urbanos p o d e resolver localm ente g rande p arte d o s seus problem as. Esta nova realidad e é q u e levou os países desenvolvidos a ad o tar um a e stru tu ra d e Estado p ro fu n d a m e n te diferen te da nossa, com

am pla participação d o s governos locais.

Isso implica, em o u tro nível, q u e já não p o dem o s nos deix ar acuar à etern a dicotom ia e n tre privatizar e estatizar, na m edida em q u e ad q u ire peso fundam ental, em term os d c perspectivas, o espaço público com unitário, refletindo a evolução da dem ocracia re p re sentativa para sistem as d esc en tra lizados e participativos, a cham a

d a dem ocracia participativa.

Voltaremos mais ad ian te a esta qu estão central.

d) a s p o la riz a ç õ e s - a polari zação en tre ricos e p o b re s atinge, n este fim de século, um a p ro fu n d id ad e e um ritm o descon heci dos em eras anteriores. Os d ad o s d o Relatório sob re o Desenvolvi m ento M undial de 1992, d o Banco M undial, indicam q u e éram os, em 1990, 5,3 bilhões d c habitantes, para um PIB m undial d e 22 trilhões d e dólares, o q u e significa 4.200 d ó lares d e ben s e serviços p o r an o e p o r habitante: o planeta já p ro d u z am plam ente o suficiente para um a vida digna para toda a popu lação m undial. No en tan to , 16 trilhões d estes recursos, ou seja 72%, ficam com 800 m ilhões d e habitantes, dos

“ - Ver a e ste re sp eito o artigo p re cu rso r d e Jo h n Friedinann, "The W orld City Hypothesis", in D cvelopm em an d Change, jan. 1986; ver tam bém os e stu d o s d c Samir Amin s o b re esta g ran d e co ntradição do fim d c século: a econom ia se m undializou e n q u a n to os in stru m e n to s d c regulação co n tin u am se n d o nacionais, e p o rta n to cada vez m en o s o p e ran tes . O e stu d o d o d eslocam cnto dos espaços do desenvolvim ento não se p re sta a sim plificações: u m a cidade com o Shanghai hoje p re p ara ativam ente a su a in serção n o esp aço m undial, o n d e g ran d es cen tro s u rb an o s terão papel mais forte, e n q u a n to m inorias cu ltu rais freq ü e n te m e n te en co n tram mais condições p ara florescer no e sp aço global d o q u e n o e sp aço cultural mais hom o g ên eo d c um a nação.___________

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países d o "Norte", q u e re p resen tam 15% d a pop u lação m undial. O efeito p rático é q u e o nosso plan eta tem 3 bilhões d e pessoas com u m a re n d a m édia d e 350 dó lares p o r an o e p o r pessoa, m en o s d e m etad e d o salário m ínim o brasileiro. O cidad ão d o "Norte" d isp õ e em m édia d e 60 vezes m ais recursos d o q u e os 3 bilh ões d e p o b res d o planeta, ain d a que, seguram ente, não ten h a 60 vezes m ais filhos para ed u car. É fácil e n te n d e r com o esta diferença, já catastrófica, se ap ro fu n d a: em 1990, p o r exem plo, a re n d a p e r capita dos p o b re s a u m e n to u 2,4 %, ou seja d e 8 dólares, e n q u a n to a dos ricos a u m e n to u 1,6%, ou seja de 338 dólares. A popu lação dos ricos au m e n ta 4 m ilhões p o r

ano , e n q u a n to a d o s pobres

au m e n ta 59 m ilhões de

habitantes.9

T em os d e en carar com frieza estas cifras. O im pacto sobre o m u n d o da educação, p o r exem

plo, é im ediato. Os gastos

m u n d iais em educação em 1988

foram d e 1.024 bilhões de

dólares, cerca d e 5,5% d o p ro d u to m undial. Os países desenvolvi dos gastaram 898 bilhões d estes recursos, e n q u a n to os países subdesenvolvidos se lim itaram a 126 bilhões. C om o a po p u lação

d os países subdesenvolvidos

ultrapassa 4 bilhões d e hab itan  tes, o resultado prático é q ue, em 1988, o gasto m édio anual p o r alun o foi d c 2.888 dólares nos países ricos, e d e 129 dólares nos países subdesenvolvidos, ou seja, 22 vezes m enos, q u a n d o q uem tem q u e recu perar o atraso som os n ó s.10

Em o u tro s term os, a busca da produtividade social e d a gestão mais racional d o s nossos parcos recursos não é um luxo. Para os países d o Terceiro M undo, é um a condição vital para o d e se n volvimento.

Por o u tro lado, a polarização in tem a criou d uas sociedades no país. As cifras aq ui são dram áti cas: 1% das famílias mais ricas d o país, dispõem d e 17% da renda, cerca d e 68 bilhões d e dólares, algo com o 45.000 dólares p o r

’ - Uanco M undial - Relatório so b re o D esenvolvim ento Mundial 1992 • W ashington 1992, p. 196, T abela A.1. O relató rio é ed itad o em p o rtu g u ês pela FCV.

10 - UNESCO - Inform e M undial so b re Ia Educación 1991 - Paris 1992, tabela 2.9 p. 36, c d ad o s da p. ‘<0. É in teressan te n o tar q u e este prim eiro balanço m undial regular da lln e sc o so b re a situação da educação n o m u n d o presta u m trib u to ao q u e conseguim os fay.er com os p o u co s recu rso s q u e tem os: "Estúdios internacionales efectuados p o r Ia Asociación In tern acio n al d c Evaluación Escolar (1EA) lian d e m o strad o q u e los e stu d ia n te s d e los países d esarrollados n o tien en u n ren d im ien io m uy s u p e rio r - más a ú n , en alg u n o s casos n o cs ni siquiera m ejor • cn p ru e b as com parablcs dc co m p rc n sió n d e lectura, aritm ética y ciências, p o r ejcm plo, al d e los e stu d ian tes de países relativam ente p o b re s cn los q u e cl gasto p o r alum no es muy inferior” (ibid., p. ■fl).

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an o p o r m em b ro da família. E n q u an to isto, os 50% mais pob res, 75 m ilhões d e pessoas, sobrevivem com 12% da renda, algo com o 640 dólares, 70 vezes m en o s q u e os m ais ricos na m édia, e com um nível absoluto d a o rd e m d e 50 d ólares p o r mês. Só a m ais com p leta cegueira social p o d e explicar a tran q ü ili d a d e com a qual as classes diri g en tes d o país se lim itam a co n tra ta r m ais policiais, q u an d o o Brasil já atingiu o prim eiro lu g ar n o m u n d o em injustiça social. No Rio são d iariam ente assassinadas 21 pessoas, 15 em São Paulo. O s 400 autom óveis ro u b a d o s d iaria m e n te em São Paulo rep resen ta m um a fila d e 2 km d e veículos q u e têm d e ser g u ard ad o s, transform ados, d o cu m en tad o s, revendidos, o q u e im plica u m a in d ú stria envolven d o esferas policiais, adm inistrati vas, bancárias além d a própria crim inalidade. Em 1993 os vigi lantes, g uard as e policiais m ilita res u ltrapassam 160 mil só n o Estado d e São Paulo, custando- nos, p ara atividades im p ro d u ti vas, m ais d e u m bilhão d e d ó la res, para n ão falar d e o utras im plicações.

Form as patológicas d e desenvol

vim ento econôm ico levam a

m ecanism os perversos d e so b re vivência, e n ã o p o d em o s voltar as costas p ara esta evidência: a rein- serção d igna d as massas oprim i das d e ste país co n stitu i um obje tivo central d e q u a lq u e r reform a

realista d e com o n o s governa mos. Não se p o d e g erir um a nação com o se fossem dois países.

Vimos nas linhas acim a a

m udança pro fund a d o co ntexto d a adm inistração. A m ud ança tecnológica im põe um a gestão dinâm ica q u e redim en sio na em perm anência os seus espaços, a globalização exige um a interação m uito mais ágil com o resto d o

m undo , a urbanização abre

perspectivas para um a refo rm u lação global d o funcion am ento da form a com o a sociedade se govem a, e n q u a n to as p o lari zações econôm icas n os colocam em situação d e desigualdade, em term os internacionais, e situações explosivas, em term os internos.

A fu n ç ã o d o E stad o

^ S o m a força n atural q u e possuem os lugares com uns, generalizou-se a visão d e q u e a

dim ensão institucional desta

m odernização se resum e em

privatizar. "A privatização n ão é um a panacéia”, adverte o p ró p rio Banco M undial, instituição insus peita d e "Estatismo". Os d ad o s estão ap resentado s na tabela a seguir.

C onstatam os a forte progressão global da participação d o Esta do ,particularm ente na fase m ais recente, apesar d e to d o s os

(10)

RSP

G o v e rn a b ilid a d e e D escentralização P a r t i c i p a ç ã o p e r c e n t u a l d o s g a s t o s d o G o v e r n o n o P IB o u P N B p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s - 1 8 8 0 / 1 9 8 5 A n o A le m a n h a E U A F r a n ç a J a p ã o S u é c ia R e in o U n id o 1880 10 8 15 11 6 10 1929 31 10 19 19 8 24 1960 32 28 35 18 31 32 1985 47 37 52 33 65 48

F o n te: B anco M undial, Relatório so b re o D esenvolvim ento M undial 1991, W ashington

d iscursos cm contrário. A

p ro g ressão e m uito forte inclusi ve n o s Estados U nidos (depois de 5 ano s d e governo Reagan) e no Reino U nido, n u m a fase que inclui q u ase 10 anos d e governo

d e M argareth Thatcher. Em

term os d e o rd e m d e g ra n d e/a, n o s países desenvolvidos o gover n o adm in istra hoje a m etad e d o p ro d u to social.

A p resentar este q u a d ro é funda

m ental à m edida cm q u e

seg m en to s im p o rtan tes da socie d a d e passaram a raciocinar cm term o s d e um "Estado p e q u e n o e eficiente", justificando, na reali d ad e, um processo caótico de

privatizações, engavetando a

q u e stã o essencial d o com o e a q u em serve o Estado. A realidade com a qual tem os d e trabalhar para e n fre n ta r os processos de m u d an ça q u e vimos acima, e a de um E stado am plo, mas q u e tem

de passar a funcionar d e form a

diferente. Na realidade, é o

co njunto d os espaços diferencia dos d o desenvolvim ento q u e têm

d e ser rep ensado s n a sua

dim ensão institucional.

Se as sociedades desenvolvidas se m odernizaram d e fato (m esm o q u a n d o n ão n o discurso), reforçando o Estado, e a tabela não deixa dúvidas a respeito, o eixo principal de ação n ão consis te em co rtar segm entos d a ad m i nistração pública, mas d e buscar um m elhor funcionam ento e com o utras finalidades. A um a pessoa gorda q u e se move mal n ão se corta a p e m a para q u e fique mais leve: busca-se m elh orar o seu m odo d e vida. No nosso caso, trata-se d e buscar soluções insti tucionais mais flexíveis e so b re tu d o mais dem ocráticas."

11 - Ver O sb o rn e e G aebler - R cinvem ing G overnm ent - USA, Addison-W esley 1992, e s tu d o q u e está cau san d o u m a p e q u e n a revolução nos Estados Unidos, em p articular p o rq u e m ostra q u e o p ro b lem a não se coloca cm term os d e privatizar/estatlzar, e sim, d e form a bem mais am pla, d e u m a nova hierarquia d e decisões, envolvendo e n tre o u tro s a d im en são d o espaço público-com unitário.___________________________________

(11)

E

m term os d c eficiência global, d e com o a sociedade g ere os seus recursos, um d ire to r d a ENA (École N ationale d ’A dm inistration) d e Paris tirava

das cifras acim a um a lição

sim ples: se o E stado nas socieda d es m o d ern a s gere cerca de m etad e d o p ro d u to social, racio n alizar as suas atividades consti tui a m aneira mais eficaz d c se elevar a p ro d u tiv id ad e do co n ju n to d a sociedade.

E s ta d o d o s é c u lo X IX , p r o b le m a s d o s é c u lo X X I

r

E

im p o rtan te levar em conta q u e som os um país d e u rb a n i zação tardia. Ademais, n ão se trata, com o o foi cm g ra n d e parte n o caso d os países desenvolvidos, d e um a urbanização p o r atração d o s em p reg o s gerad o s nas cida des, m as p o r expulsão d o cam po. O nosso m u n d o rural foi atraves sado p o r um a p o d ero sa corrente m o d e m iz a d o ra q u e im plantou a m o n o cu ltu ra e a m ecanização, re d u z in d o drasticam ente o em p re g o e, p o r o u tra corrente p ro fu n d a m e n te conservadora, transform ou o solo agrícola em

reserva d e valor, q u e os

p ro p rie tá rio s n ão usam nem

deixar usar. Sem em p rego n o cam po, ou q u a n d o m u ito com em prego sazonal característico da m onocultura e sem alternativa d e acesso à terra, a p op ulação foi literalm ente expulsa para as cida

des, o rig in and o periferias

miseráveis, com bairros q u e tiveram freqü en tem en te taxas de crescim ento superiores aos 10%

p o r ano. Este processo de

expulsão é hoje agravado pelo im pacto das novas tecnologias sobre a indú stria e os serviços urbanos, q u e se vêm o brigados a redu zir a m ão d e obra em p reg a da, deixando para estes dois terços da população brasileira a alternativa d o seto r inform al, d o desem prego, serviços d o m ésti cos, segurança dos m ais variados tipos e o utras atividades em q u e se sabe cada vez m enos quem está cuid an d o d e quem .

Esta situação im plica o surgim en to d c m ilhões d e p e q u e n o s dram as locais n o co n ju n to d o país, problem as graves d e habi tação, saúde, poluição, necessida des adicionais d e escolas, organ i zação de sistem as d e abasteci m ento, program as especiais para pobreza crítica, elaboração d e projetos de san eam en to básico e assim p o r d ia n te .12

12 - Um ex em p lo da área d e san eam en to : "A po p u lação beneficiada com serviço d c esg o tam en to san itário no Brasil, em 1989, p elo sistem a Planasa, era constituída d e 28,8 m ilhões d c pesso as, ou seja 20,6% da p o p u lação u rb an a. Segundo p esquisa d o IBGE, em 1989, 2.092 m unicípios brasileiros, c o rre sp o n d e n te s a 47,2%, p ossuíam red e c o leto ra d e esgotos e, desse total, cerca d e 350, isto é, 8%, possuíam algum tip o d e tratam e n to . Em a p en as 51 m unicípios existia estação d c tratam en to . O dad o mais alarm ante, todavia, é q u e ‘Í5.-Í% d os dom icílios brasileiros não p ossuíam red e coletora ou fossa séptica". IPEA/1UAM, Subsídios para um a Política d c D escentralização d e Serviços Públicos, m arço d e 1993, p.. 37. citando e stu d o d c Edgard Bastos de Souza.

(12)

D

esse m odo, os m unicípios passam a se d efro n tar com u m a situação explosiva q u e exige intervenções ágeis em áreas q u e extrapolam as tradicio nais ro tin as d e cosm ética urbana. T rata-se d c am plos projeto s de in fraestruturas, políticas sociais e p ro gram as d c em prego, envol v en d o inclusive estratégias locais d e d inam ização das atividades econôm icas.

O s m un icípios situam -se na linha d e fren te d o s problem as, mas n o ú ltim o escalão da adm inistração pública. O deslo cam en to gen era lizado d o s problem as para a esfe ra local, e n q u a n to as estru tu ras político-adm inistrativas co n tin u am centralizadas, criou um tipo d e im potência institucional qu e dificulta dram aticam en te q u al q u e r m odernização da gestão local, e n q u a n to favorece o tradi cional caciquism o articulado com relações fisiológicas nos escalões sup eriores.

Na Suécia, conform e vimos, o listado g ere do is terços d o p ro d u to social. E ntretanto, o trabalho d e Agne G ustafsson sobre "Gover n o Local na Suécia" m ostra q u e o g overno gere m uito p o u co no nível central. O país tem 9 m ilhões d c habitantes, d os quais cerca d e 4,5 m ilhões ativos, e

destes, 1,2 m ilhões são fun

cionários públicos d e m unicípios e co ndados. O u seja, cerca d e um trab a lh ad o r cm cada q u atro é fun cionário local. O resultado

prático é q u e o governo central na Suécia se co n ten ta com 28% dos recursos públicos d o país, en q u a n to as estru tu ra s locais de gestão, q u e perm item partici pação m uito mais d ireta d o cidadão, controlam cerca d e 72%. Esta cifra se com para com 5% na C osta Rica, 4% no Panam á, e um provável 13% n o Brasil.

Q u a n d o os países eram co nsti tuídos p o r um a capital, e algum as cidades mais, ro deado s p o r um a massa dispersa d e cam poneses, era natural q u e todas as decisões significativas, e so b re tu d o o

co ntrole dos financiam entos,

passassem pelo nível central d e governo. Com o processo de urbanização, os p rob lem as se deslocaram , mas n ão o sistem a d e decisão co rresp o n d en te. Assim, o q u e tem os hoje é um co njunto d c problem as m o d er nos e um a m áquina d e governo característica das necessidades institucionais da prim eira m etade d o século.

U m n o v o p a r a d ig m a d e E sta d o

ma das vantagens q u e resul ta da desestru tu ração d os regi m es d e p artid o único, é o deslo cam ento d a atenção para as formas práticas d c se dem o crati zar o Estado realm ente existente, sem esperar a g ran d e alternativa.

(13)

N

ão h á m uitas novidades n o q u e lange à form a bási ca d e estru tu ra ção dos p o d eres, em to m o d o executivo, legislativo e judiciário. No e n ta n to, há indiscutivelm ente um a co m p re en são diferen te das form as co m o a so ciedade civil se organ iza p ara assegurar a su sten tação política d o conjunto.

listam os acostum ados a ver o fu n c io n a m en to d o Estado emba- sad o n a organização partidária. Este eixo político-partidário d e organização d a sociedade cm to m o d o s seus interesses veicu lou cm geral, é preciso dizê-lo, as p o sições d o s g ran d es g rupos econôm icos, d a b u rg u e sia .13 Nos países d o Leste E uropeu, com a agravante d a opção pelo p a rtid o único, ficou mais p aten te ain d a q u e este eixo n ão é sufi cien te para su ste n ta r um p o d e r dem ocrático.

O desenvolvim ento d os sindica tos, instância d e negociação do acesso ao p ro d u to social, fortale ceu o u tro eixo d e organização, o eixo sindical-trabalhista, baseado n o espaço d e organização q u e co n stitu i a em presa, c cen trad o n a red istribuição mais justa do p ro d u to social. Q u a n d o analisa m os os países caracteristicam ente social-dem ocráticos, constatam os q u e so u b eram desenvolver este

seg u n d o eixo, criando sistem as mais dem ocráticos. Em term os práticos, n ão há dúvida q u e o fato d os agricultores, m etalúrgi cos, bancários e o u tro s segm en tos estarem solidam ente org an i zados, perm ite q u e a sociedade se dem ocratize, e negociações d e cúp u la características dos p arti do s encontram um co ntrap eso dem ocrático n os diversos in teres

ses profissionais organizados.

Passamos assim d a dem ocracia m arcadam ente burgu esa para a social-democracia.

A organização dos interesses

profissionais foi, sem dúvida, faci litada pelo fato de os trab alh ad o res terem passado a trabalhar agrupados n o espaço em p resa rial, conhecendo-se, co n stata n d o o q u e têm em com um , e n ão é su rp re e n d e n te q u e as gran d es em presas apresen tem em geral organizações d e classe mais sóli das. Podem os e ste n d e r o m esm o raciocínio para os im pactos d o processo m o d ern o de u rb a n i zação. íi bom lem brar q u e a história da h u m an id ad e é essen cialm ente rural, q u e a form ação d e grandes espaços em presariais data d e pouco m ais d e u m sécu lo, e q u e a urbanização g enerali zada é ainda mais recente. A idéia q u e q uerem o s trazer aq ui é q u e q u a n d o um a sociedade deixa d e constituir um tecido d esc o n tín u o d e trabalhadores rurais, e passa a

15 - Adam Sm ith, na "Riqueza das Nações", já atentava p ara este desequilíbrio, c o n sta ta n d o q u e pela facilidade d e sua organização, as áreas em presariais adquiriam p e so d e sp ro p o rcio n a l nas decisões políticas, em d etrim en to d os trabalhadores._________

(14)

viver numa pirâmide complexa de vilas e cidades, começa natu ralmente a se organizar cm tomo dos "espaços locais", do local de residência, do que John Fried- mann chamou de "lifc space", ou espaço dc vida.

O impacto político da formação deste terceiro eixo de organi zação da sociedade em tomo dos seus interesses, o eixo comu nitário, marca a evolução dc uma sociedade governada por "repre sentantes" para um sistema no qual a participação direta do cidadão adquire um peso muito mais importante.

O cidadão sueco participa hoje,

em média, de 4 organizações

comunitárias. Participa da gestão da escola, do seu bairro, de decisões do seu município, de grupos culturais etc. A descentra lização dos recursos públicos constitui assim um processo arti culado com uma evolução do funcionamento do listado: quan do 72% dos recursos financeiros do governo têm a decisão sobre o seu uso formulada no nível local de poder, as pessoas participam efetivamente, pois não vão numa

reunião política para bater

palmas para um candidato, e sim para decidir onde ficará a escola, que tipos de centros de saúde serão criados, como será uti

lizado o solo da cidade e assim por diante.

Não se trata naturalmente de reduzir a sociedade ao "espaço local", na linha poética de um "small is beautiful" generalizado. Trata-se, isto sim, de entender a evolução das formas de organi zação política que dão sustento ao Estado: a modernidade exige, além dos partidos, sindicatos organizados em tomo dos seus interesses, e comunidades orga nizadas para gerir o nosso dia a dia. Este "tripé" de sustentação da gestão dos interesses públicos, que pode ser caracterizado como "democracia participativa", é indiscutivelmente mais firme do que o equilíbrio precário centra

do apenas em partidos

políticos.14

Em outros termos, estamos assis tindo a um processo amplo de deslocamento dos espaços de administração pública, e deve mos repensar de forma geral a

hierarquia de decisões que

concernem o nosso desen

volvimento. E stilo s d e g o v e rn o

A s simplificações que consis

tem cm gerir o espaço público

" - Na realidade, d e sp o n ta com força um q u a rto eixo, cada dia mais im p o rtan te para u m a form a m adura d e s u s te n to d o Estado: a descentralização e dem ocratização dos m eios d c com unicação. Com partid o s m últiplos, sindicatos representativos, fortes o rganizações co m unitárias c u m a "mídia” dem ocratizada, terem os bases institucionais razoáveis p a ra um a g estão política equilibrada._______________________________________

(15)

com o se fosse um a em presa privada n ão têm m uito sentido, na m ed id a em q u e o cliente da

área pública, a população, é

p ro p rie tá rio legítim o da "em pre sa". A ad m in istração pública tem d e ser, p o r definição, d em o crática.

No e n ta n to , é hoje essencial c o n h e cer o q u e está aco n tecen d o n a adm in istração em presarial, e u tilizar as experiências positivas q u e possam m elhorar o d ese m p e n h o d a adm inistração pública. Tal com o a adm inistração p ú b li ca, a área em presarial se defronta com um universo em m udança, envolv endo m aior diversidade e m aior com plexidade n o am biente ex tem o . Em term os em presariais, isto im plica sistem as d e gestão m u ito m ais flexíveis, com g ran d e agilidade para se a d a p ta r a situações novas, o q u e p o r sua vez exige m u ito m ais autonom ia d o s d iferen tes sub-sistem as da em presa, circulação m u ito mais am pla das inform ações e redução d o leq u e d c hierarquias

Em term os sim plificados, g erir a m u d an ça d e form a ágil implica u m a descentralização am pla das decisões. Para evitar a desarticu lação c falta d e co o rd en ação que

a descentralização p o d e gerar, a em presa passa a trabalhar em "times" identificados com os ob je tivos definidos, crian do um a

dinâm ica participativa. Uma

em presa m od ern a já n ão p o d e trabalhar com a divisão tradicio nal en tre a gerência q u e conhece c o rdena, c o peão q u e execu ta.15

Mas as em presas trabalham

tam bém inseridas nu m tecido econôm ico m uito mais interativo. C om o trabalhar em sistem a "just in time", p o r exem plo, com níveis d e estoqu es d e algum as horas, se a em presa não está articulada d e forma m uito precisa com os seus fornecedores? Na prática, o q u e ocorre é a gradual substituição d o m ercado p o r um sistem a arti culado dc dep en d ên cias interem presariais, criando um co ntex

to novo d c organização da

produção. A tendência vai n o sentido d c um sistem a com plexo d c relações horizontais en tre em presas c segm entos em presa

riais, as "redes inter-

em presariais”, o n d e u n id ad es form alm ente in d e p en d e n tes fa

zem parte d e um tecido

econôm ico com plexo. Essas são articuladas, no rm alm en te, através d e acordos tecnológicos. Tal arti culação ocorre via p ro p rie d ad e

” - G ran d e p a rte d o atraso d a em p re sa brasileira, n e ste sentido, não provém da falta do "h ardw are” tecnológico, o u seja, d e m áquinas mais m odernas, e sim d e relações d c p ro d u ç ão q u e já não co rre sp o n d e m ao nível de desenvolvim ento das forças produtivas, p ara utilizar um a form ulação bem clássica d e Karl Marx.

(16)

cruzada d e ações, financiam entos c o n ju n to s e tc .16

O gigantesco potencial q u e este tip o d e transform ações re p resen ta n a área da adm inistração pú blica é e stu d a d o e esm iuçado em d u a s publicações recentes, "Iim pow erm ent", d e Jo h n Fried- m ann, e "Reinventing G overn m ent" d e O sb o m e e Gaebler, trabalhos q u e estu d am expe riências práticas e im plicações teóricas das novas tendências adm inistrativas nas m ais variadas áreas.17

Trata-se, evidentem ente, d e

repassar m u ito mais recursos p úblicos para o nível local, mas trata-se, tam bém , d e deixar a so cied ad e gerir-se d e form a mais flexível seg u n d o as características d e cada m unicípio. O novo estilo passa, p o rtan to , pela criação de m ecanism os participativos sim pli ficados e m u ito m ais diretos dos

atores chave d o m unicípio:

em presários, sindicatos, org an i zações com unitárias, instituições científicas e d e inform ação e o u tros. Passa, tam bém , pela criação de m ecanism os de com unicação mais ágeis com a população, p o rq u e um a sociedade tem d e estar bem inform ada para p o d e r participar. Passa pela flexibili zação d os m ecanism os financei ros, com m enos regras e fiscais, e mais controle d ireto d e com itês e conselhos da co m u n id ad e in ter essada. Passa pela am pliação do espaço d e interesse d a prefeitura, q u e deverá ultrapassar as p re o cu pações com a cosm ética u rb a n a e algum as áreas sociais, para se to m a r o catalisador das forças econôm icas e sociais d a região. Passa, finalm ente, pela organ i zação de red es horizontais d e coordenação e cooperação en tre m unicípios, tan to n o p lan o geral com o so b re tu d o em to m o a program as setoriais.

16 - Um ex celen te e stu d o destas tendências p o d e se r e n co n trad o e m Micliael Gerlach, "Alliance Capitalism", University o f Califórnia Press, Los Angeles 1992. Ao analisar as re d es interem p resaria is ("intercorporate nctw orks") q u e se c o nstituíram n o Japão, e em m en o r escala nos Estados Unidos, o a u to r conclui q u e o a m biente d e fu n cio n a m en to da em p re sa m o d ern a deslocou-se "do m u n d o an ô n im o da m ão invisível" para "as esferas co n cretas' d o p lan ejam en to c da coordenação". A im portância teórica d este p ro cesso é im ensa. Marx previu com razão q u e a socialização da produção, levando a um a riqueza e com p lex id ad e crescen tes das relações intersetoriais, não p o d eria a longo prazo apoiar-se ap en as n os m ecanism os an ônim os nos m ercados. E n quanto os liberais co n tin u a m clam ando "pela prim azia do m ercado, e a esq u e rd a a p o n ta p a ra os m o nopólios, na realidade a econom ia está evoluindo para u m tecido com plexo d e red es in terem p resariais q u e p erm item q u e a coordenação in tersetorial se faça d e m aneira flexível e co o rd en ad a, deslocando, mais do q u e elim inando, os espaços d e fu n cio n am en to d o m ercado.

17 - Jo h n F ried m an n - E m pow erm ent: th e Politics o f Alternative D evelopm ent, Blackwell. C am bridge Mass., 1992; David O sb o rn e a n d Ted G aebler - R einventing G overnm ent - Addison Wesley, N ew York 1992 .

(17)

A

ssim, m ais d o q u e d iscutir sim p lesm en te a privati zação, to m a-se necessário am pliar o d ebate, na linha da ex celente form ulação d o estu d o EPEA/ IBAM: "A q u estão da privati zação deve se r co m p reen d id a n u m se n tid o m ais am plo, qual seja, n o p ap el d o p o d e r público local em m obilizar os agentes da so cied ad e civil local - privados e c o m u n itário s - com o u m cam inho para nova articulação listado e sociedad e. P or essa abordagem , dem o cratização c privatização em serviços a nível local se transfor m am em vertentes básicas para

a descen tralização e munici-

palização”.18

R esum indo, os principais p o n to s q u e p o d eria m caracterizar os en fo q u es p ro p o sto s são os seguintes:

1 - O p r i n c íp io d a d e s c e n tr a li z a ç ã o : n a dúvida, o u salvo neces sid ad es claram ente definidas de q u e as decisões p ertençam a escalões su p erio res n a pirâm ide d a adm inistração, estas devem se r tom ad as n o nível m ais próxi m o possível d a p o p u laçã o inter essada. E n os referim os aqu i à ca p acidad e real d e decisão, com descentralização d o s encargos, atrib u ição d e recursos e flexibili d a d e d e aplicação. Este princípio d a "proxim idade" vale tan to para a adm in istração pública com o p ara au tarq u ias e várias áreas d o

se to r privado. E não se trata d e d o ta r as adm inistrações centrais d c "dedos mais longos" com a criação d c representações locais, m as d e deixar as adm inistrações locais gerirem efetivam ente as atividades.

Muitos se p reocu pam com a eventual p erd a d e capacidade dc governo central q u e a d escen tra lização representaria. A nossa visão é inversa: q u a n d o o gover n o central se vê e n tu lh a d o p o r m ilhares d c p e q u e n o s p ed id o s locais, passa a g erir interesses fisiológicos em vez d e governar o país, ocasionando a p erd a d e

governabilidade q u e vimos

acima. Apenas descen tralizan do d e forma decidida, p o d erá a União "lim par a mesa" d e m ilhões d e peq u en as causas c problem as burocráticos, e se co n c en trar n o q u e efetivam ente devem ser as suas preocupações: os equilíbrios

m acro-econôm icos, os d e se

quilíbrios regionais, os g randes equilíbrios sociais, as políticas tecnológicas d e longo prazo, as g randes redes nacionais d e infra- estru tu ras d e transp orte, energia e telecom unicações, a inserção d o país n o espaço econôm ico internacional.

2 - P a p e l m o b iliz a d o r d a a d m i n is tra ç ã o lo c a l: in d e p e n d e n te m en te das atribuições p róp rias nas áreas d o s serviços básicos com o lim peza u rb an a e serviços

“ - IPEA/IBAM - Ijm itcs e Possibilidades p ara a Articulação Público/Privado 11a G estão d e Serviços Públicos U rbanos M unicipais. Brasília, m arço 1993. p. 12.__________________

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G o v e rn o b ilid o d e e D escentrolizoçõo

sociais, a adm inistração local tem d c assum ir um papel catalisador das forças sociais cm to m o dos g ra n d es objetivos d e m édio e lo n g o prazo da com unidade. Para d a r um exem plo, o Rio d c Janeiro p erd eu espaço cm três eixos

chave d a sua sobrevivência

econôm ica, a adm inistração fede ral, a in d ú stria e as atividades po rtuárias, co n stitu in d o hoje um gigantesco cogum elo dem ográfi co sem a base econôm ica corres p o n d e n te . Bem antes d a atual im p losão social q u e to m a q u al q u e r alternativa difícil, a cidade devia realizar os investim entos de lo n g o prazo c m obilização social para se to m a r g ra n d e capital turística, p re p a ra n d o assim um eixo econô m ico alternativo de d esenvolvim ento d c mais longo prazo. Não p o d em o s mais conti n u a r com adm inistrações locais q u e sc lim itam à cosm ética u rba na e algum as atividades sociais. 3 - O rg a n iz a ç ã o d o s a to re s so c ia is : a concepção d e q u e as

câm aras d c vereadores, que

rep resen ta m o aspecto político d c alguns segm entos da socieda d e local, p o d em rep resen ta r efeti vam ente os interesses com plexos c cm p len a transform ação dos principais atores sociais d o m u nicípio, é d em asiado estreita. As adm inistrações locais devem criar foros d e elaboração d e consensos em to m o d os p ro b le m as chavcs d o desenvolvim ento, in clu in d o n estes representações das em presas, d o s sindicatos, das

organizações com unitárias, das organizações n ão gov ernam en tais, das instituições d c pesquisa, dos diversos níveis d e adm inis tração pública p resen tes no m unicípio, d e forma a assegurar q u e a gestão se to m e mais p arti cipativa. Os exem plos bem suce d idos d c adm inistrações locais m ostram antes d e tu d o um a g rande capacidade d e "engenha ria social" no sen tido d e elabo rar sistem as flexíveis d e parcerias nos mais diversos níveis.

4 - E n fo q u e d a in o v a ç ã o : n este

fim d c século q u e ap resen ta transform ações tecnológicas p ro fundas, com inovações inform áti cas q u e perm item m o dern izar e d a r transparência à ad m inis tração, com a tclcm ática q u e perm ite d a r acesso in stan tân eo ao m unícipc sobre d ad os d e gestão referentes à sua cidade, com as fotos d e satélite digitaliza das q u e perm item o segu im ento da situação am biental, com novas tecnologias d e reciclagem d e resíduos sólidos ou biodegra- dação d e esgotos, com novos enfoques organizacionais mais horizontais e flexíveis, as ad m i nistrações devem p e rd e r o m ed o d e inovar, ou ainda d e in tro d u zir soluções em caráter exp erim en tal, deixando a p rópria sociedade se p ro n u n c ia r sob re o acerto d e determ inadas inovações.

5 - E n fo q u e d e e ix o s c r ític o s d e ação : além das rotinas setoriais, q u e asseguram a gestão d o s

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serviços básicos, é im p o rtan te q u e as adm inistrações locais trabalhem a definição d o s eixos críticos d e ação q u e perm itam d ese n c a d e a r um a m obilização da so cied ad e em to m o d os seus interesses d e m édio e longo prazo. Ações "desencadeadoras" d e ste tip o p o d e m ser vistas em Santos, com a recuperação da b aln eab ilid ad e das praias que está m o b ilizando o co n ju n to da so cied ad e cm to m o da m odern i zação d o tu rism o e da econom ia local, ou o p rogram a d e saúde em P enápolis q u e resultou em forte estru tu ra ção local dos m unicíp ios em to m o d os seus interesses, o u ain d a o program a am b ien tal d e C uritiba, q u e teve um g ra n d e p o d e r d e agregação d o s principais atores sociais da cid ad e em to m o da m o d ern i zação u rb a n a cm geral.

6 - E n fo q u e d o s r e c u rs o s s u b u tiliz a d o s : se tem os n o país 370 m ilhões d e hectares d e terras agrícolas, m as lavramos an u al m e n te cerca d e 60 m ilhões, em q u e pesem as culturas p erm a n en tes e as necessid ad es da pecuária, conhecem os um a im pressionante subutilização d o solo, q u e se

m anifesta m u n icíp io p o r

m unicípio. C o nceito trabalhado p o r Ignacy Sachs e hoje desenvol vido p elo Banco M undial, o enfo q u e da subutilização d e recursos, im plican d o o esforço sistem ático d e identificação d os recursos naturais, h u m an o s e d e capital

q u e p o deriam ser m elhor

m obilizados cm nível local,

constitui um eixo d e trabalho essencial para num erosas ad m i

nistrações. Ilo je vem os

m unicípios q u e revalorizam os seus atrativos turísticos, o u tro s q u e asseguram o cultivo cm lotes vazios, o u tro s ainda q u e assegu ram espaço para educação em locais em presariais subutilizados e assim p o r diante.

7 - E n fo q u e d a p e s q u is a d o p o te n c ia l lo cal: a m obilização d os recursos subutilizados e a racionalização geral das ativida des locais im plicam um esforço sistem ático de estu d o s e org an i zação d o con hecim ento sobre o potencial existente, enfocando o ciclo co m p leto d e atividades q u e

asseguram o desenvolvim ento

econôm ico e social. Trata-se d e o rd e n a r o conh ecim en to das atividades d e prod ução ; d os serviços d c interm ediação co m er cial e financeira, cuja organização

racional assegura vantagens

indiscutíveis à econom ia local; das infra-estruturas econôm icas q u e geram econom ias externas (transportes, telecom unicações,

energia e água); das infra-

estrutu ras sociais, com o saúde, educação, cultura, com unicação c lazer, q u e perm item o investi m ento ad e q u ad o no hom em e na qualidade d e vida, co n stitu in d o hoje provavelm ente o investim en to mais produ tivo q u e possa ser realizado; e da p ró pria capacida de d e gestão d e desenvolvim en to, identificando os p o n to s de

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G o v e rn o b ilid o d e e D escentralização

estran g u lam en to , as áreas d e inércia adm inistrativa e assim p o r dian te. A sólida organização do co n h e cim en to d a co m u n id ad e so b re si m esm a p o d e ser um a alavanca p o d ero sa para o d e se n volvim ento, e um a das mais subestim adas.

8 - T r a b a lh a r a m a tr iz d e d e c is õ e s : já é tem p o d e ultrapas sarm os sim plificações em to m o d a dicotom ia estatização/planeja- m e n to versus privatização/m erca d o . Para d a r um exem plo, a ed u cação co n stitu i hoje um siste m a com plexo e diversificado de espaços d o conhecim ento, com o a form ação nas em presas, hoje em p len o desenvolvim ento, e q u e exige parcerias seto r p úbli c o /seto r privado; a form ação em tecnologias em ergentes, com o cursos d e inform ática, d e quali d a d e total etc., q u e assum em g ra n d e im portância com a dinâm ica atual d c inovação, e exigem flexibilidade na aplicação, p o d en d o -se organizar parcerias u n iv ersid ad e/seto r privado; a form ação co m unitária, particular m en te visando a reintegração de b airros pobres, q u e solicitam hoje ap o io d e form ação em auto- organizaçâo, tecnologias alterna

tivas, cursos para trabalho

d o m éstico ou reinserção no m ercado d e trabalho e outros, co n stitu in d o um a alavanca funda m en tal d o "ensinar a pescar", re p resen ta m hoje um espaço

privilegiado d e parcerias da

adm in istração m unicipal com

organizações com unitárias,

ONG’s, e program as de nível nacional com o a cam panha d e com bate à fome o o utros; a criação d e m eios locais d e co m u nicação, segu in do a ten d ên cia m od ern a q u e hoje envolve tele visões locais e o u tro s m eios m odernos d e articulação co m u n i cação/educação, exige parcerias q u e envolvem o m unicípio com as faculdades, escolas e agentes d e com unicação; a p ró p ria educação formal foge hoje d o m odelo centralizado, d even d o basear-se cada vez mais na gestão participativa das com unidades, na linha, p o r exem plo, d o siste ma já im plantado na cidade de São Paulo. Na realidade, tan to a educação com o as o u tras áreas d e desenvolvim ento exigem a articu lação flexível das áreas pública, privada e com unitária, e d o s três níveis d c adm inistração pública. 9 - E n fo q u e d a g e s tã o in te rg o - v e m a m e n ta l: cruzam -se, hoje, no espaço d o m unicípio esferas

adm inistrativas d c diversos

níveis, cada um a repo rtan d o -se ao seu nível central. É freq ü en te hoje 30 a 40% d os funcionários públicos q u e trabalham nu m m unicípio p erten cerem a o u tras instâncias d c governo, sem q u e o prefeito tenha seq u er condições d e con hecer o q u e as agências program aram para o m unicípio, e sem q u e estas m esm as agências se co ordenem en tre si. A raciona lização da gestão intergovem a- m ental, sob a coo rden ação da

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a u to rid a d e efetivam ente eleita p ela p o p u laçã o local, q u e é o prefeito, é essencial, pois n ão é realista e sp e ra r q u e decisões tom adas em instâncias in d e p e n d e n te s e d e d iferentes níveis de governo, form em esp o n tan e a m e n te p rogram as co eren tes a nível local. C om isso perdem -sc as sineigias possíveis e n tre p o r ex em p lo program as d e infra- e stru tu ra s d e san eam en to básico

com educação am biental e

p rogram as locais d e saúde, além d e d e se stim u lar a participação da c o m u n id a d e local, transform ada em esp e ctad o ra d e burocracias q u e n ã o a consultam .

10 - R e c e n tra r a s a tiv id a d e s n o s o b je tiv o s h u m a n o s : o R elatório sobre o D esenvolvim en to H u m an o d e 1992 coloca clara m e n te o p roblem a: "É possível q u e os m ercados im pressionem d o p o n to d e vista econôm ico e tecnológico. No en tan to , são d e p o u c o valor se n ão servem para

m elh o ra r o desenvolvim ento

h u m an o . O s m ercados consti tu em m eios. O desenvolvim ento h u m a n o é o fim."19 Por óbvio q u e possa parecer, é preciso lem brar a in d a q u e to d a a nossa atividade profissional, as atividades adm i nistrativas, os esforços das com u nidad es, n ão re p resen tam nada

se não se traduzirem em últim a instância em q u alid ade d e vida,

harm onia social, riqueza d c

convívio, n o q u e tem sido às vezes qualificado d c Felicidade Interna Bruta, em oposição ao PIB. Não é mais possível resu m ir

o desenvolvim ento a fatores

econôm icos c tecnológicos, fican d o as em presas livres d e fazerem o q u e bem en ten d em , esperan do - sc q u e o interesse h u m an o seja contem plado p o r ações co m p en satórias da adm inistração p u b li ca, com recolha d o lixo, policia

m ento repressivo, assistência

social e ações am bientais correti vas. A organização das parcerias sociais na gestão d o nosso d e se n volvim ento im plica ju stam ente q u e todos os atores sociais busqu em n a gestão com partilh a da, e desd e o início das ações, o objetivo hum an o m aior.20

11 A visão d a s u s te n ta b ilid a -d e : -dem asia-das regiões hoje têm

o seu turism o e atividades

econôm icas co m prom etid as p o r um a contabilidade q u e n ão contem pla os custos am bientais, dem asiadas regiões têm os seus solos esgotados pela m o n o cu ltu ra predatória, dem asiadas com u n idades vivem um clim a d c fome,

do en ça e insegurança. O

m unicípio d c C ubatão é hoje um

** - D esarrollo H um ano: inform e 1992, PNUD, Bogotá 1992.

* - A á rea em p resarial brasileira tem , d e form a geral, pouca cu ltu ra d c parceria c c b a stan te avessa às form as m odernas d e trabalho baseadas n o q u e o C en tro das Nações Unidas p ara Em presas T ransnacionais (UNCTC) qualifica d e "collaborativc arrangem ents". N o e n ta n to , su rg e já um a forte c o rren te m odernizadora, na linha d o PNBE e o u tro s, q u e a p o n ta novos rum os.____________________________________________

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RSP

exem plo d estes absurdos, com um a in d ú stria d e p e n d e n te d o b o m b e a m e n to d o s esgotos d o rio Tietê, e n fre n ta n d o hoje a escolha ab su rd a e n tre o d esem prego e a po lu ição da Baixada. Entre a "ecochatice" e o "anarcocapitalis- mo", existe am plo espaço d e ação c o o rd en ad a e planejada, envol v en d o o c o n ju n to d os atores da c o m u n id a d e local em to m o dos in teresses d e longo prazo.

12 - E n fo q u e d a c o m u n ic a ç ã o e d a in fo rm a ç ã o : a inform ação, a cultu ra, a educação, a m ídia, as diversas form as d e acesso ao conh ecim en to , constituem um eixo essencial d e recuperação da dem ocracia. Não se p o d e esperar participação efetiva p o r p arte de u m a p o p u lação à qual se vedou o

acesso aos in strum entos

educação, inform ação - corres p o n d e n te s. Em o u tro s term os, o c o n ju n to das áreas q u e formam os novos espaços d o conhecim en to devem assum ir, num a gestão m od ern a, um a papel essencial,

trad uzindo-se cm program as

ativos e dinâm icos, com os m eios co rresp o n d en te s.

Visamos n este artigo d esd o b rar algum as im plicações mais am plas das p ro p o stas sim plificadas da privatização. A m o d ern id a d e não se con q u ista com passes d e m ági ca. Im plica um a visão política, de q u e p articip ar na construção do seu espaço d e vida, mais d o q u e re ceb er p re sen tes das "autorida des", con stitu i um a condição

essencial da cidadania. Im plica num a visão institucional, m enos centrada nas "pirâmides" d e a u to ridade, e mais aberta para a cola boração, as redes, os espaços d e elaboração d e consensos e os processos horizontais d e in ter ação. Implica, finalm ente, um a visão centrada no hom em , na qualid ade d e vida, na felicidade d o cotidiano, e um p o u co m enos nas taxas im ediatas d e reto m o . Estamos vivendo um a p ro fun da revolução tecnológica. Por um lado, este avanço nos ab re novos in strum en tos d e m odernização, se form os capazes d e orientá-lo. Por o u tro lado, é inviável a m an u tenção da p resen te deso rd em política, q u an d o o ser h u m an o dispõe d e tecnologias d e im pacto planetário, d e m oto-serras, agro- tóxicos, arm as atôm icas, capaci d ad e d e m anipulação genética, quím ica fina para pro d u ção d e drogas letais em fundos d e q u in tal, navios pesqu eiros capazes d e lim par a biom assa d e gigantescas regiões m arítim as, im périos d e m ídia capazes d e atin gir os nossos filhos d e n tro da nossa casa. Sem um sólido reforço da nossa capacidade d e organização social, é o p ró p rio p lan eta q u e se to m a inviável.

Em o u tro s term os, o ser hu m ano, q u e d em o nstrou um a im pressio n an te capacidade técnica, e um a igualm ente im pressionante im po tência em term os de convívio civilizado, precisa b u scar no