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Avanços desiguais e intenções
indefinidas: a reforma do
Estado do México e a
estratégia de gerenciamento
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David Arellano Gault
1. Reforma do Estado mexicano: vários processos através
de uma intensa história
Desde a crise que começou em 1981, o governo do México tem feito grandes esforços para transformar as regras, instituições e atores que têm caracterizado o sistema político-econômico desde os primeiros anos pós-revolucionários.
Em 1981, o modelo econômico podia ser caracterizado como típico da América Latina: indústrias altamente protegidas, basicamente dependen-tes da exportação de matéria-prima, com um elevado nível de controle estatal, ditado principalmente pelo governo federal (através de diversas empresas públicas), priorizando o desenvolvimento interior, protegido da competição internacional.
No campo político, o sistema era formalmente democrático, com eleições livres, baseado na separação de poderes dentro de um estado federalista. Na verdade, o sistema era dirigido por um partido dominante, controlado pela intermediação de grupos ligados por uma série de vanta-gens clientelistas, fazendo do governo um direito e uma “propriedade” legítima de alguns grupos políticos.
A administração do Estado era flexível, com alto nível de buro-cratas firmemente ligados a poderosas estruturas políticas, e subordina-dos a corruptos e seus esquemas, onde um cargo governamental era visto como um prêmio, ou apoiado pelos grupos políticos dominantes. Na verdade, mal existia accountability no sistema e inexistia carreira no serviço público. Revista do Serviço Público Ano 48 Número 3 Set-Dez 1997 Professor do Centro para Pesquisa Econômica e Ensino — CIDE, na Cidade do México Tradução de Vanessa Meira da Silveira e revisão técnica de Danielly Silva Ramos
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Desde a chegada de um novo grupo político, que ocupou posições estratégicas na administração do presidente Miguel de la Madrid (1982-1988), importantes reformas do Estado foram lançadas em várias áreas, a maioria aplicada de forma abrangente, e claramente afetadas pelos eventos políticos. Entretanto, podemos dizer que a reforma econômica foi prioridade desses grupos. Transformações importantes aconteceram, co-meçando com a idéia de que o governo não mais poderia ser o único propulsor de desenvolvimento. Privatização de empresas públicas, enxugamento da máquina administrativa e transformação econômica atra-vés da competição internacional foram tidas como metas para a imple-mentação de uma nova estratégia, tudo isso em meio a uma severa crise econômica e política que obrigou o governo a definir novas regras para eleições e composição do Poder Legislativo.
Em termos de administração pública, a descentralização de dife-rentes instituições e recursos (os sistemas de educação e saúde estavam entre os mais importantes setores a serem reformados) foi definida como uma importante proposta, apesar dos esforços serem limitados pela resis-tência administrativa e política. Nesse contexto, a renovação do papel dos municípios foi garantida. Outra importante meta definida foi a da renovação moral da sociedade, onde a corrupção do funcionalismo públi-co foi o alvo básipúbli-co. Novos públi-controles foram impostos aos servidores, para se ter certeza de que os recursos públicos não seriam usados de maneira imprópria por eles. Para implementar essas metas, uma nova secretaria de Estado foi criada.
Sob a administração de Carlos Salinas(1988/1994), as reformas econômicas foram consolidadas, e a transformação aprofundada. A eco-nomia começou com um processo de recuperação da crise permitindo à administração consolidar o modelo de um pequeno e ágil Estado, mas capaz de atender às demandas sociais, e apoiado por grandes níveis de capital privado nacional e internacional. Na área política, a administração negociou três diferentes reformas: do sistema, para o controle, e adminis-tração de eleições. Administrativamente, o esforço da descentralização foi mantido, mesmo encarando ainda forte oposição e outras dificuldades. Ademais, a simplificação de procedimentos e o desenvolvimento de for-mas mais precisas para controlar o uso de recursos públicos foram definidos. O Banco Central ganhou autonomia, e novas redes de governo foram melhoradas e redefinidas.
As diferentes iniciativas delineadas durante este período podem ser caracterizadas dentro da estratégia de reforma estatal. A reforma do Estado mexicano não deve ser explicada como um processo simples, racional e lógico. Consiste numa série de processos impostos pelos mais altos níveis do governo usando, formal e informalmente, capacidades
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discricionárias do presidente (ELIZONDO, 1995, p.95). Também é muito
importante dizer que esses projetos ajudaram a criar um novo sistema de alianças para definir novas regras para o sistema político-econômico (HEREDIA, 1994, p.45), mas, freqüentemente, usando os mesmos canais
clientelistas, presidencialistas e autoritários.
Como a OECD afirmou, não há modelo único ou soluções únicas para problemas governamentais (OECD, 1995, p.19). Para o caso do
Mé-xico, podemos dizer que a reforma do Estado, que começou em 1982, tem sido conduzida de forma gradual, de maneira firme no campo econômico, defensiva no político, e limitada no campo administrativo.2
Dadas as mudanças políticas pelas quais o país tem passado desde 1982, este aparente desequilíbrio entre as diferentes reformas lançadas no México é compreensível. Primeiro, o grupo que subiu ao poder em 1982 tem sido parte da rede institucional econômico-financeira de governo (Banco Central, Tesouro, Planejamento e Orçamento). Isto é importante porque dá a eles uma experiência comum e ideologias econômicas. Segundo, este grupo também desenvolveu uma rede de alianças com mem-bros e instituições da comunidade financeira internacional. Todos esses elementos devem ser entendidos num contexto de severa crise fiscal, onde o déficit do governo se torna um grande problema para o desenvol-vimento.
A revisão da reforma econômica evidencia que as metas dos pro-jetos econômicos foram claras desde o início: estabilização da economia, privatização, reforma fiscal, desregulamentação econômica, reforma finan-ceira, liberalização do comércio e renegociação da dívida externa (ASPE,
1993, p.11; REBOLLEDO, 1993, p.115-144).
Entretanto, a reforma política (basicamente reforma do sistema eleitoral) tem sido exigida por diferentes grupos de pressão. O governo e o partido dominante (PRI ou Partido Revolucionário Institucionalizado) agiram essencialmente de forma defensiva, procurando manter o contro-le sobre os recursos, as normas e instituições. Durante a administração de Miguel de la Madrid (1982-1988), um novo código para a regulamenta-ção das atividades eleitorais foi implantado após a crise eleitoral de 1986, quando o candidato a governador do PAN — (Partido da Ação Nacional) ao estado Chihuahua perdeu as eleições. Muitos políticos da oposição e acadêmicos pensaram que aquelas eleições foram conduzidas através de estratégias fraudulentas pelo governo federal e pelo PRI. Sob a adminis-tração do antigo presidente Salinas(1988-1994), três reformas eleitorais foram implantadas (PRUD-HOMME, 1996, p.93), todas dirigidas por
diferen-tes pressões políticas, e todas sofrendo forte resistência do governo e do PRI, que não queriam perder o controle sobre os recursos, normas e instituições eleitorais. Várias “reformas políticas” têm sido desenvolvidas
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desde 1978 no México. Entretanto, é sintomático que é no período em que o conflito social e a pressão ganharam força (desde as conflitantes eleições de 1988, quando Salinas chegou ao poder em meio a severas dúvidas quanto à legitimidade de sua vitória eleitoral), em que encontramos quase todos os mais importantes avanços em termos de autonomia eleitoral e transparência (MÚNDEZ, 1994, p.195-196). Aparentemente, a reforma
política no México não tem sido parte integral das intenções dos reformistas governamentais, assim como a reforma econômica. Talvez a reforma política tenha sido parte de uma tática defensiva, com vistas a manter o controle do sistema político e dos recursos governamentais pelo maior tempo possível.
A reforma administrativa implantada nas duas últimas administra-ções é, na verdade, mais difícil de entender que as reformas econômica e política. Um governo receptivo e confiável constitui um conceito que apare-ceu posteriormente em todos esses processos de reforma. Várias e impor-tantes mudanças vêm ocorrendo na administração pública do México nos últimos anos (por exemplo, autonomia do Banco Central, descentralização de importantes agências federais e transformação de redes governamen-tais para regulamentação de diferentes atividades). Entretanto, essas mu-danças não foram delineadas e implementadas através de um programa global e integral. Podemos dizer que nenhuma destas mudanças buscaram explicitamente uma transformação global do sistema da administração pú-blica como um todo. Seguindo a suposição de que instituições governamen-tais são delineadas e reformadas para servir fins políticos(HAGGARD, 1996,
p.4), é possível entender, dada a importância das reformas políticas e eco-nômicas, a aparente limitação dos esforços de reforma administrativa. Dois fatores gerais podem explicar esta situação:
1) os custos, pressões, exigências geradas pelas reformas econô-mica e política normalmente levam os países a perceberem que o aparato administrativo governamental também precisa de reforma (HEREDIA WOONG
e SCHNEIDER, 1996, p.1). Em outras palavras, a reforma mexicana está
agora madura, tendo chegado a hora para uma reforma administrativa. A administração do presidente Zedillo (1994-2000), incluindo o Programa Oficial para a Modernização da Administração Pública(1996), que indica as intenções do governo (serviço público, sistemas de accountability e mudança da cultura do serviço dentro das repartições públicas, por exem-plo), indica uma crescente consciência de que a hora para um segundo passo chegou;
2) porém, no caso do México, particularidades institucionais, culturais e políticas da administração pública levam a uma interpretação diferente. O “segundo passo”, um plano integral para uma reforma administrativa global que realmente transforme o aparato estatal numa organização receptiva,
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profissional e confiável, pode prejudicar o controle político sobre os re-cursos, instituições e pessoas que os grupos no poder costumavam ter. Grupos políticos têm um elevado grau de controle sobre o modo como a administração pública é conduzida. O presidente ainda possui grande po-der sobre os recursos públicos; pode nomear, readmitir ou demitir servi-dores sem nenhuma explicação; e pode freqüentemente ter acesso a re-cursos monetários sobre os quais ninguém mais tem controle. Ministros podem, livremente, definir sua equipe juntamente com seu secretariado. Servidores públicos são responsáveis apenas perante seus chefes adminis-trativos ou políticos, e não possuem clara obrigação de informar ao público ou a grupos sociais informais sobre os impactos sociais e políticos dos programas governamentais. Em outras palavras, instituições da adminis-tração pública são um fator-chave para a continuação do atual “modus operandi” da política. Um sistema de serviço público reduziria drastica-mente o poder do Executivo para mover, remover, gratificar, punir e manter alianças de grupos políticos que vêem o serviço público como um meio de fortalecimento político e econômico. Um sistema de accountability, em todos os níveis, reduziria drasticamente a arbitrariedade sobre as finan-ças públicas, que são usadas para dar a diferentes programas políticos (legítimos ou não) possibilidades de serem sustentados através de canais estatais, utilizando-se de recursos públicos. Além disso, permitiria à socie-dade, imprensa, grupos políticos e ONGs obterem informação detalhada sobre o uso do dinheiro, recursos e o impacto das políticas públicas. A manutenção de forte controle sobre a informação tem permitido o uso da máquina pública como instrumento para atividade política de diferentes grupos e coalizações. Dadas estas condições, pode ser plausível dizer que uma reforma administrativa que aja sobre essas questões tem pouca probabilidade de ser implantada num curto período de tempo no México. Entre as reformas administrativas propostas, há uma estratégia que poderia ser implantada sem muito afetar a estrutura política embutida na administração pública do México: a estratégia gerencial. Com isso, quere-mos dizer uma estratégia que dá ênfase à implementação de melhores técnicas para transformar burocracia em paradigma pós-burocrático (BARZELAY, 1992) (OSBORNE e GAEBLER, 1992). Esta estratégia, baseada na
reengenharia, na qualidade total e na burocracia orientada para os serviços, por exemplo, permitiria uma reforma administrativa que estabeleceria certas melhorias na eficiência e na eficácia sem transformar, substancial-mente, a administração pública atual, e sem enfraquecer o tradicional sistema político de controle.
Em outras palavras, uma opção possível seria implementar um plano intermediário sem risco, uma reforma “neutra”, que tecnicamente melho-rasse a eficiência do governo através de técnicas administrativas. A agenda
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gerencial inclui aspectos tais como: planejamento de corporação, para especificar a atividade de cada departamento; planejamento orçamentário, assegurando que os recursos escassos sejam distribuídos eficientemente; burocracia voltada para o atendimento ao cidadão, visto como cliente e trabalho em equipe, entre os burocratas, para melhorar a eficiência e motivação (HUGHES, 1994).
É possível que o “segundo passo”, a reforma administrativa que está sendo desenvolvida ainda nessa administração, não consiga imple-mentar plenamente um sistema de administração pública e procedimentos para uma efetiva accoutability, e que, ao invés disso, venha dar ênfase à estratégia gerencial, não somente pela maior facilidade de implementação e por sua “neutralidade” política, mas também, pelo menos no início, por não pôr em risco o controle tradicional sobre a administração pública.
No apêndice, há um sumário bastante útil sobre os diferentes es-forços de reforma nas áreas econômica, política, social e administrativa iniciadas no México desde as crises de 1982. O objetivo do apêndice é apenas o de apresentar um “mapa” simples e limitado das tentativas oficiais de transformar o governo mexicano, sem fazer nenhuma análise profunda de cada um ou uma avaliação de suas estruturas ou conseqüências, o que será feito ao longo deste trabalho. O nosso objetivo ao apresentar este apêndice é de desenvolver uma descrição simplificada das diferentes alter-nativas buscadas durante todos esses anos no México.
A próxima parte deste trabalho descreve a reforma administrativa oficialmente anunciada pela presente administração, em termos de suas possibilidades e limites, de acordo com a estrutura anteriormente dese-nhada. Esperamos, com esta parte, justificar algumas hipóteses prelimi-nares que encorajem pesquisas futuras.
2. A reforma administrativa mexicana:
uma reforma gerencial
Como podemos observar, a partir da simplificada apresentação no apêndice, a reforma do Estado mexicano percorreu um longo caminho no campo econômico, avançou significativamente (apesar da defensiva po-sição do governo) no campo político e eleitoral, mas fez apenas poucos progressos no campo social, e menos ainda no sistema administrativo.
Há sentido em considerar que a principal explicação para isto é que a reforma política e econômica geraram uma nova dinâmica, permitindo a formação e o fortalecimento de novos grupos, desenvolvendo, pouco a pouco, diferentes estruturas de poder e transformando antigas redes de poder. Sob essas condições, o sistema administrativo, que operava sob as antigas circunstâncias políticas e econômicas, também haveria de mudar.
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O sistema administrativo precisa se adaptar a essas novas condições para se ajustar melhor à nova dinâmica gerada pelas demais reformas. Em outras palavras, a reforma administrativa vem depois das reformas econô-mica e política.
Entretanto, pelo menos para o sistema mexicano (e talvez para outros países também), a transformação do sistema administrativo pode ser tão difícil de se implantar quanto as outras reformas. Talvez o maior erro seja pensar no aparato governamental como um instrumento, como um conjunto de organizações, regras, instituições e pessoas especifica-mente designadas para obedecer às ordens. Nada poderia estar mais longe da verdade.
Pelo menos duas características são necessárias para se entender a complexidade de uma reforma administrativa: o aparato estatal é parte fundamental da estrutura de poder, e não é um harmonioso conjunto de organizações dentro de uma rede congruente (ARELLANO e CORONILLA,
1993). Neste trabalho, enfatizamos o primeiro fator.
Primeiro, o sistema político e administrativo no México está mudando rapidamente, e algumas características aqui discutidas estão em constante transformação. Entretanto, pensamos que essas mudanças não afetam subs-tancialmente nossa discussão e nossas conclusões. A administração públi-ca mexipúbli-cana é permeada e definida pelo corporativismo e pelo sistema presidencialista. Como os cargos eletivos são, na realidade, nomeados pelo presidente, a estrutura de accountability e informação é quase inexistente. A capacidade de vigilância e controle do Congresso ainda é frágil e pouco desenvolvida, enquanto uma nova distribuição do poder está sendo criada pelos partidos de oposição, que vêm ganhando cadeiras no Congresso nos últimos anos. Funcionários públicos desenvolvem accountability apenas com relação aos seus chefes diretos (dentro de uma rede política ou admi-nistrativa, formal ou informal). O presidente e seu gabinete podem nomear, remover ou redefinir equipes ao seu belprazer. Recursos públicos podem, quase que livremente, ser manipulados e podem ser usados, sem restrição, para suprir e apoiar escusos projetos políticos. Um sistema de informação governamental aberto, completo e acessível ao povo, é fraco, e não é claro até que ponto oficiais do governo podem ser obrigados a fornecer informa-ções. Logo, a sociedade e outros atores políticos não possuem fácil acesso à informação sistemática e completa sobre programas públicos, despesas e avaliação de resultados. Recursos públicos são, pois, instrumentos para projetos políticos (ARELLANO e CABRERO, 1993). Uma organização pública
raramente é avaliada pelos seus resultados e impactos, mas sim pela capa-cidade do administrador em concluir tarefas políticas específicas dentro de certo esquema político.
Em outras palavras, o sistema da administração pública, no México, é uma peça estratégica nos canais de controle político. Dado este fato,
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não é raro que uma reforma administrativa global tenha sido amplamente adiada. Desta forma, para gerar um sistema accountable, transparente e externamente controlado, seria necessário ameaçar o controle político que o grupo dominante tem-se aproveitado nas últimas décadas.
Contudo, a administração do presidente Zedillo lançou um impor-tante projeto de reforma administrativa, talvez o mais (pelo menos for-malmente) ambicioso e completo que já houve. O “Programa de Modernização da Administração Pública 1995-2000” (1996) relaciona ime-diatamente a reforma administrativa com a necessidade de desenvolver a reforma econômica do país: “avanços atingidos na última década pelos governos do Reino Unido, Canadá, Nova Zelândia, Austrália, e mais re-centemente, Estados Unidos, Portugal e Espanha, mostram que, atual-mente, mais do que nunca, atitudes governamentais causam impacto po-sitivo ou negativo nas condições de desenvolvimento industrial e comerci-al, assim como nas condições de vida de seus habitantes”(op. cit. p. 1).
Este programa inaugura palavras há muito esquecidas no setor público mexicano: accountability, direitos do cidadão, direitos de informa-ção e avaliainforma-ção. Após um limitado diagnóstico, o programa propõe dois objetivos:
1) transformar a administração pública federal numa organização que age eficientemente, e com eficácia, através de uma nova cultura de serviço;
2) lutar contra a corrupção e a impunidade, através de mecanismos preventivos e promoção da capacidade dos recursos humanos.
O programa propõe quatro subprogramas diferentes: participação e atendimento ao cidadão, descentralização administrativa, avaliação e impacto da gestão pública, e profissionalização e ética para os funcioná-rios públicos.
Seria interessante discutir, de maneira especulativa, as possibilida-des reais possibilida-deste programa sob duas óticas diferentes: accountability e serviço público.
Accountability: o programa acentua, em seu discurso, a questão
da responsabilidade. Basicamente, na apresentação e no diagnóstico. Entretanto, os subprogramas mal se referem ao impacto das ações nesta questão. O subprograma de participação do cidadão se refere basica-mente a maior acesso à informação no que concerne aos serviços públicos, redução dos procedimentos e necessidade das agências públicas de monitorar seus “clientes”. Não há tentativa de grande transformação sobre a maneira pela qual o governo controla a informação em relação a impactos, custos e orçamentos designados a programas ou serviços. Não há um programa de ação onde os “clientes” controlariam o processo e os resulta-dos da avaliação resulta-dos órgãos públicos. O subprograma de descentralização dá ênfase na melhoria de condições para prover os serviços públicos, e
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na flexibilidade das instituições públicas deveriam ter para responder às novas necessidades eficientemente. A idéia é que uma maior
accountability seria naturalmente produzida através de uma melhor
dis-tribuição técnica de recursos e responsabilidade. Accountability é consi-derado um assunto interno, onde a eficiência tem maior importância que um amplo e aberto sistema de informação ao público. O subprograma de avaliação e de impacto da atividade pública gerencial anuncia o desenvol-vimento de um sistema integrado de informação, além de novos indicado-res de performance. No entanto, o subprograma propõe estes sistemas para controle interno. Melhor informação para melhorar o gerenciamento interno, objetivos claros e resultados mensuráveis para avaliação interna, indicadores de desempenho para orientar o processo decisório do gerenciamento. Não há proposta sobre formas de controle da atividade pública através dos cidadãos ou do Congresso por exemplo. Não há refe-rência sobre avaliação externa dos impactos sociais dos programas públi-cos. O ponto mais importante é o que se refere ao processo de tomada de decisão na gestão interna.
Serviço Público: o subprograma de profissionalização e ética do serviço público traz uma oportunidade há muito esperada no México: a implantação de um serviço público de carreira. Entretanto, o programa ainda é muito geral, induzindo cada órgão a definir seus próprios procedi-mentos para contratação e desenvolvimento dos recursos humanos. O programa explica que, em 1997, o governo deverá definir as caracte-rísticas específicas da carreira no serviço público. Será muito importante, nesse momento, analisar as possibilidades reais da proposta.
Nossa explicação preliminar e especulativa para esta aparente falta de critérios para uma reforma que pode transformar a administração pú-blica em um aparato accountable e controlado externamente é simples: uma tal transformação enfraqueceria o controle político. A obrigação de prestar informação ao público, não somente a respeito de procedimentos nos serviços públicos, mas também em termos de orçamentos, impactos, avaliações, resultados e fluxo de recursos dentro das agências e departa-mentos, reduziria a arbitrariedade de certos servidores de primeiro escalão ao sustentar agendas políticas particulares através de suas instituições. Além disso, a informação sobre os resultados dos programas oficiais e seu impacto sobre determinados grupos sociais seria acessível aos outros grupos políticos. Porém, reduziria a flexibilidade de destinação de recursos e de manipulação (por meio de punição ou recompensa) de grupos sociais e/ou políticos. O desenvolvimento de regulações específicas e de canais institucionais, que permitiriam conectar a sociedade e o Congresso aos mecanismos básicos de avaliação de desempenho dos órgãos públicos, imporia severas limitações ao alto escalão em relação ao desenho e implementação de políticas públicas. O processo de tomada de decisão
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na área das políticas públicas, hoje desenvolvido basicamente em gabinetes de ministérios, seria afetado pela “introdução” de novos grupos e atores, se um sistema aberto de informação fosse implantado.
Por último, a implementação de um sistema de funcionalismo pú-blico legítimo reduziria a quase total arbitrariedade nos órgãos estatais sobre os recursos humanos e materiais que o alto escalão desfruta. Este sistema implicaria cultura e valores diferentes, onde funcionários nomeados teriam de negociar com as burocracias, limitando a capacidade de mani-pulação dos recursos para determinadas agendas políticas (legítimas ou não). Mais ainda, dada a cultura política atual no México, uma reforma no funcionalismo poderia tornar “refém” da rede política de clientelismo e corporativismo ainda existente e repleta de quadros burocráticos inflexí-veis e fechados.
A atual reforma administrativa, até o presente momento, tem clara-mente procurado alternativas intermediárias. Parece que a melhor solução, segundo os reformadores do governo, seria achar uma maneira de aumen-tar a eficiência e transformar o aparato público de forma atender à deman-da social, sem prejudicar o controle político atual, que tradicionalmente de-pende da manipulação de órgãos governamentais e do poder sobre a infor-mação (algumas análises preliminares parecem concordar com esta inter-pretação da reforma em curso, como Múndez, 1996, p.26-27).
Pela linguagem usada no programa, e algumas experiências já desen-volvidas nesta administração, parece que os reformadores do governo, assim como em muitos outros países, acharam uma alternativa que pode ser chamada de gerencialismo (LYNN, 1996). Em poucas palavras,
gerencialismo constitui uma forma de crença, encontrada em diversas partes do mundo, nas técnicas gerenciais privadas para resolver o proble-ma da burocratização governamental. Documentos famosos proclaproble-mam (como os de Osborne-Gaebler e Barzelay) o fim da Era burocrática e o início da Era do paradigma pós-burocrático.
Este não é o lugar para se ir mais a fundo na crítica e análise do gerencialismo. Isto foi feito em estudos anteriores (ARELLANO, 1995).
Po-rém, é possível dizer que para reformadores mexicanos o gerencialismo atende não somente às questões de eficiência e eficácia, mas também pro-move reformas administrativas menos “dolorosas”. Isto porque o gerencialismo, voltando à antiga dicotomia política-administração, lida com questões mais administrativas que políticas, através de altas doses de técni-cas “neutras” de gerenciamento aplicadas a situações do setor público.
As técnicas gerenciais são técnicas relativamente fáceis de se implementar pelo menos nas fases iniciais, não requerem grandes trans-formações em questões como accountability e reformas do serviço público. Em outras palavras, assume-se que é possível chegar a um governo eficiente sem mudar a atual natureza do Estado e suas políticas.
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Através deste trabalho, afirmamos que a transformação da admi-nistração é também a transformação da política. Pensamos realmente que existem severas limitações políticas para a implantação de uma profunda transformação ou reforma na administração pública mexicana. Como elemento fundamental de controle político, os órgãos públicos e seus reformadores também resistiriam em fornecer informação e meca-nismos de controle de recursos para a sociedade ou o Congresso. Isto será, com certeza, um longo processo de controvérsia social. Para que se fale em reforma administrativa mexicana, uma série de etapas terá de ser percorrida, assim como tem acontecido nas esferas econômica e política. O primeiro dentre os mais importantes passos — usar a estra-tégia gerencial, evitando o problema-chave de tornar o governo
accountable — foi lançado pelo governo mexicano dentro do atual
programa de modernização.
Parece importante analisar os erros e acertos das estratégias gerenciais, mantendo-se a tese de que a transformação administrativa também constitui uma transformação política. O estudo profundo das pos-sibilidades de implantação de um sistema de carreira para o funcionalismo público, agora que será lançado um programa específico, parece ser subs-tancial para se entender o futuro da reforma do Estado mexicano.
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Notas
1 Este paper foi preparado para a primeira reunião do projeto “Democratização, liberalização econômica e reforma do Estado: Coréia na perspectiva comparativa”, realizada de 30 a 31 de maio de 1997 pelo Center for International and Comparative
Studies da Morthwesterin University, com o objetivo de apresentar um conjunto de
idéias e proposições básicas quanto ao México, que auxiliariam ao aprimorar e foca-lizar a pesquisa da agenda para este projeto.
2 Outras reformas administrativas foram feitas no México antes de 1982. Para maior aprofundamento ver Pardo (1991).
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Resumo
Resumen
Abstract
Avanços desiguais e intenções indefinidas: A reforma do Estado do México e a estratégia de gerenciamento.
David Arellano Gault
Este paper defende duas idéias. A primeira, é apresentar os diferentes processos da reforma do Estado mexicano, analisados sob as prioridades diversas no decorrer do tempo. As reformas econômica, política, social e administrativa tiveram prioridades e objetivos divergentes. A reforma econômica foi sistemática e congruente, a política foi defensiva e pouco abrangente, e a social foi problemática e confusa. A reforma adminis-trativa foi, comparativamente, limitada. Uma proposta para desenvolver um sistema administrativo responsável pelo serviço público foi postergada nos últimos 12 anos até que, em maio de 1997, finalmente a atual administração propôs um programa de moder-nização.
A segunda idéia é que, mesmo que a atual administração tenha a intenção de desenvol-ver um novo sistema de accountability e um plano de carreira para o serviço público, parece plausível que a tradicional política de controle, através da estrutura administrati-va, possa ser prejudicada se essas propostas realmente reduzirem o poder discricionário dos altos cargos públicos e submeterem reservas públicas a um esquema de controle social mais aberto e formal. Logo, é possível dizer que a alternativa escolhida pelos reformistas foi usar uma abordagem gerenciadora, onde a melhoria dos procedimentos e a implementação de algumas técnicas administrativas avançadas substituem, pelo menos até agora, uma transformação mais profunda da estrutura administrativa. Uma estratégia de gerenciamento permite, pelo menos até o momento, a melhoria dos serviços através do aumento da participação de servidores públicos, sem prejudicar a atual administração, como um instrumento para implementar diferentes agendas políticas usando recursos públicos. Nosso argumento é que, como o programa de modernização está sendo implan-tado, é importante estudar minuciosamente as possibilidades de se implementar a refor-ma do serviço público e melhorar a responsabilidade do sisterefor-ma, dada a particular relação que existe entre a administração pública e o sistema político no México.
Avances desiguales e intenciones indefinidas: la reforma del Estado en México y la estrategia de gestión.
David Arellano Gault
Este trabajo defiende dos ideas. La primera es presentar los diferentes procesos de la reforma del Estado Mexicano, analizados bajo las prioridades diversas en el transcurso del tiempo. Las reformas económica, política, social y administrativa tuvieron priorida-des y objetivos divergentes. La reforma económica fue sistemática y congruente, la política fue defensiva y de poca amplitud, y la social fue problemática y confusa. La reforma administrativa fue, comparativamente, limitada. Una propuesta para desarrollar un sistema administrativo responsable del servicio público fue pospuesta en los últimos 12 años hasta que finalmente, en mayo de 1997, la actual administración propuso un programa de modernización.
La segunda idea es que, aunque la actual administración tenga la intención de desarrollar un nuevo sistema de accountability y un plan de carrera para el servicio público, parece plausible que la tradicional política de control, por medio de la estructura administrativa, pueda verse perjudicada si dichas propuestas realmente llegan a reducir el poder discrecional de los altos cargos públicos y someter las reservas públicas a un esquema de control social más abierto y formal. Por lo tanto, se puede decir que la alternativa escogida
Revista do Serviço Público Ano 48 Número 3 Set-Dez 1997 Professor do Centro para Pesquisa Econômica e Ensino — CIDE, na Cidade do México Tradução de Vanessa Meira da Silveira e revisão técnica de Danielly Silva Ramos
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por los reformistas fue la de usar un enfoque de gerencia, donde la mejora de los procedimientos y puesta en práctica de algunas técnicas administrativas avanzadas han substituido, por lo menos hasta la fecha, una transformación más profunda de la estructura administrativa. Una estrategia de gerencia ha permitido, por lo menos hasta ahora, la mejora de los servicios mediante el aumento de la participación de servidores públicos, sin perjudicar la actual administración, como un instrumento para poner en práctica diferentes agendas políticas usando recursos públicos.
Nuestro argumento es que, como el programa de modernización está siendo implantado, es importante estudiar minuciosamente la posibilidad de poner en marcha la reforma del servicio público y mejorar la responsabilidad del sistema, considerando la particular relación que existe entre la administración pública y el sistema político en México.
Unequal advances and unclear intentions: the mexican State reform and the managerialist strategy
David Arellano Gault
The paper advocates two ideas. The first one is that the reform of the Mexican state should be analyzed as a set of different processes, with different priorities over time. Economical, political, social, and administrative reforms have had divergent priorities and intentions. The economic reform has been systematic and congruent, but the political one has been defensive and incremental, and the social reform has been problematic and confusing. Administrative reforms have been comparatively limited. A proposition to develop an accountable administrative system with a professional civil service had been postponed for the last 12 years, although this may finally change with the modernization program proposed recently by the present administration.
The second idea is that, even though the current administration has expressed its intention to develop a new system of accountability and a career system for the civil service, it seems plausible that traditional political control through the administrative structure might be jeopardized if these proposals successfully reduce the discretionary power of high public officials and subject public resources to more open and formal schemes of social control. In this sense, it is possible to say that the alternative chosen by reformers has been to use a managerialist approach, where the improvement of administrative procedures and the implementation of some advanced administrative techniques substitute, at least for the moment, a deeper transformation of the administrative structure. A managerialist strategy allows, at least on discourse, services to improve by increasing the participation of public officials, without jeopardizing the current manipulation of public administration as an instrument to implement different political agendas using public resources. It is our argument that, because this modernization program is still being developed it is important to study in greater detail the possibilities of implementing the civil service reform and improving the accountability of the system, given the particular relation that exists between public administration and the political system in Mexico.
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