Direito A dm in istra tiv o

SINOPSES

JURÍDICAS

Mareio temando £liaò Roòa

Mestre em Direito do Estado pela PUCSP. Professor Universitário e no Complexo

Jurídico Damásio de Jesus.

Direito

A dm in istra tiv o

12

edição

2011

Volume 19

P

^ Saraiva

Rua Henrique Schaumann, 270, Cerqueira Cesar — Sao Paulo — SP CEP 05413 909 PABX ( 1 1 ) 3 6 1 3 3000 SACJUR 0800 055 7688 De 2a a 6*, das 8 30 as 19 30 saraiva|ur@editorasaraiva com br Acesse www saraiva|ur com br F I L I A I S

AMAZONAS/RONDONIA/RORAIMA/ACRE Rua Costa Azevedo 56 - Centro

Fone (92) 3 6 3 3 4 2 2 7 - F a x (92) 3 6 3 3 4 7 8 2 - M a n a u s BAHIA/SERGIPE

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) (Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Rosa Mareio Fernando Elias

Direito administrativo / Mareio Fernando Elias Rosa - 1 2 ed - Sao Paulo Saraiva 2011 - (Coleção sinopses |undicas v 19)

1 Direito administrativo 2 Direito administrativo Brasil I Titulo II Serie

1011401

índice para catalogo sistemático 1 Direito administrativo

Diretor editorial Antonio Luiz de Toledo Pinto Diretor de produção editorial Luiz Roberto Cuno Gerente de produção editorial Ligio Alves Editor Jonotas Junqueira de Mello Assistente editorial Sirlene Miranda de Sales Assistente de produção editorial Clarissa Boraschi Mana Preparação de originais Daniel Pavam Naveira Arte e diagramacão Cristina Aparecida Agudo de Freitas

Isabel Gomes Cruz

Revisão de provas Rita de Cassia Queiroz Gorgati

SetsukoAraki

Serviços editoriais Ana Paula Mazzoco

Carla Cristina Marques

Capa Aero Comunicação

CDU35

Data de fechamento da edição: 25-9-2010

D u v i d a s7

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Nenhuma porte desta publicação poderá ser reproduzida por quolquer meio ou forma sem a previa autorização da Editora Saraiva

A violação dos direitos autorais e crime estabelecido na Lei n 9 610/98 e punido pelo artigo 184 do Código Penol

A

ÍNDICE

Apresentação 1 1

Capítulo I - Direito administrativo 1 3

1. Conceito de direito administrativo 14

2. Objeto 15 3. R a m o do direito público 16

4. Relações com outros ramos do direito 16

5. Fontes 18 5.1. Lei 19 5.2. Jurisprudência 19

5.3 Princípios gerais de direito 20

5.4. Costume 20 6 Regime jurídico-admmistrativo 20

Capítulo II - Estado, Governo e Administração Publica 23

1. Administração — conceito 23

2. Estado e governo 24 2.1 Organização do Estado brasileiro 26

3. Administração direta e indireta 31 3.1. Descentralização política 33 3.2. Organização administrativa 33 Capitulo lil - Princípios de direito administrativo 39

1. Introdução 39 1.1. Princípio da legalidade 40

1.2. Princípio da impessoalidade 42 1.3. Princípio da moralidade administrativa 43

1.4. Princípio da publicidade 45 1.5. Princípio da eficiência 46 2. Regime jurídico-admmistrativo — princípios 47

2 1 Supremacia do interesse público 47 2 2 Princípio da indisponibilidade 48 2 3 Princípio da continuidade 48 2 4 Princípio da autotutela 49

2 5 Especialidade 50 2 6 Presunção de legitimidade, de legalidade, de veracidade 51

2 7 Razoabilidade 51 2 8 Proporcionalidade 52 2 9 Motivação 52 2 10 Segurança jurídica 53 3 Violação dos princípios 53 Capitulo IV - Organização administrativa — Órgãos, cargos e agen

tes públicos 57 1 Desconcentração 57 2 Órgãos públicos 57 2 1 Classificação 59 3 Função pública 61 4 Cargo público 61 5 Agentes públicos 62 Capitulo V - Administração publica indireta ó ó

1 Introdução 66 2 Autarquias 66

2 1 Autarquias de regime especial 70

2 2 Classificação 71 3 Agências — reguladoras e executivas 72

3 1 Agências reguladoras 73

4 Fundações 75 5 Associações e consorcios públicos 78

6 Entidades empresariais (empresas estatais) pessoas jurídicas de

direito privado 79 7 Súmulas do STF 85 8 Súmulas do STJ 85 Capitulo VI - Entes de cooperação, paraestatais 88

1 Introdução 88 2 Serviços sociais autônomos 88

3 Ordens e Conselhos 89 4 Organizações sociais 91

5 Organizações da sociedade civil de interesse público 93 6 Fundações e entidades de apoio a instituições oficiais de ensmo

superior 94 7 Súmula do STF 94 Capitulo Vil - Terceiro setor 9 6

1 Introdução 96 2 Conceito e características 97

2 1 Relevância social e jurídica 98 2 2 Princípio da subsidianedade 98

2 3 Fomento estatal 99 3 Entidades de utilidade pública ou de interesse social 101

3 1 Finalidade não lucrativa 102

3 2 Filantropia 103 3 3 Voluntariado 103

4 Espécies 103 5 O S e O S C I P 104 6 Cadastro Nacional de Entidades de Utilidade Publica 105

7 Controle 106 Capitulo VIII - Poderes administrativos 108

1 Poder-dever 108 2 Poderes administrativos em espécie 110

2 1 Poder vinculado 110 2 2 Poder discricionário 110 2 3 Poder hierárquico (princípio da hierarquia) 111

2 4 Poder disciplinar 112 2 5 Poder regulamentar 112 2 6 Poder de polícia 114

2 6 1 Atributos 115 2 6 2 Sanções 116 2 6 3 Alvarás de licença e de autorização 116

2 6 4 Limites do poder de polícia 117

3 Súmulas do STF 118 4 Súmulas do STJ 118 Capitulo IX - Atos administrativos 1 2 0

1 Atos jurídicos 120 2 Requisitos ou condições de validade 122

2.1. Elementos e pressupostos do ato administrativo 126

3. Atributos 128 4. Ato administrativo perfeito 129

5. Atos de governo 130 6. Classificação fundamental 131 7. Espécies 133 7.1. Atos normativos 133 7.2. Atos ordmatónos 134 7.3. Atos enunciativos 134 7.4. Atos negociais 134 7.5. Atos punitivos 135 8. Atos de direito privado 135 9. Extinção dos atos administrativos 136

9.1. Anulação e revogação 136

10. Súmulas do STF 138 Capítulo X - Agentes públicos 141

1. Introdução 141 2. Regime jurídico 142 3. Regime jurídico único 144

4. Acessibilidade 145 4.1. Concurso de ingresso 146

4.2. Pessoa com deficiência — inclusão social 150

4.3. Atividade jurídica 150 5. Cargos em comissão e funções de confiança 151

6. Acumulações 153 6.1. Investidura ou provimento 154

6.2. Estágio probatório 156

6.3. Vacância 157 7. Sindicalização e direito de greve 158

8. Sistemas remuneratorios 160 9. Limitações remuneratorias 162 10. Revisão anual 163 11. Irredutibihdade 164 12. Aposentadoria 165 12.1. Aposentadoria voluntária 167 12.1.1. Regras de transição 168 12.2. Aposentadoria por invalidez 170 12.3. Aposentadoria compulsória 171 13. Deveres dos agentes públicos 171

14. Responsabilidade do agente 172 14.1. Responsabilidade administrativa 172 14.2. Responsabilidade civil 174 14.3. Responsabilidade penal 174 15. Súmulas do STF 175 16. Súmulas do STJ 177 Capitulo X! - Bens públicos 181

1. Introdução 181 2. Bens públicos — conceito 181

3. Classificação 183 4. Defesa de bens públicos 183

5. Afetação e desafetação 183 6. Regime jurídico 184 7. Aquisição 185

7.1. Propriedade e titularidade 186 7.2. Aquisição de bens móveis 186 7.3. Aquisição de bens imóveis 187

7.3.1 Compra e venda e permuta 187 7.3.2. Dação em pagamento 188

7.3.3. Doação 188 7.4. Outros modos de aquisição 188

7.4 1. Usucapião 188 7.4.2. Desapropriação 189 7.4.3. Sucessão 189 7.4.4 Registro de parcelamento do solo 190

7.4.5. Perda e confisco de bens 190

8. Alienação de bens 191 9. Uso de bens públicos 192 10. Bens públicos em espécie 196

10 1. Terra devoluta 196 10.2. Plataforma continental 197

10.3. Terras ocupadas pelos índios 197 10.4. Terrenos de marinha 198

10.5. Ilhas 198 Capítulo XII - Processo administrativo 201

2. O princípio do due process of law e o processo administrativo ... 202

2.1. O princípio do juiz natural 203 2 2. Das provas no processo administrativo 204

3. Princípios 204 3.1. Princípio do contraditório e da ampla defesa 205

3.2. Princípio da pluralidade de instâncias 205

3.3. Princípio da gratuidade 205 3 4. Princípio da oficialidade 205 3.5. Princípio do formalismo moderado 206

4. Tipologia do processo administrativo 206 5. Fases do processo administrativo 207 6. Processo administrativo disciplinar 207

7. Meios sumários 208 7.1. Sindicância 208 7.2. Verdade sabida 209 7.3. Termo de declarações 209 7.4. Sanções disciplinares 210 7 5. Servidores públicos civis da União 210

8 Demissão de vitalícios 212 9. Demissão de estáveis 213

APRESENTAÇÃO

O estudo do direito administrativo reclama, cada dia mais, apro-fundamento e análise reflexiva Desde a lâ edição, sabíamos que

con-centrar em uma só unidade ou volume todos os apontamentos era tarefa fadada a ser intransponível em pouco tempo Resistimos por nove edições, atualizando e suprimindo textos, reciclando e otimi-zando o espaço com o propósito de facilitar a pesquisa, o estudo ou o conhecimento mínimos dos institutos próprios do direito adminis-trativo Na 10â edição, ficou impossível manter a estrutura original

Houve necessária expansão de temas, introdução de outros institutos, e, para conservarmos a mesma expectativa, desdobramos o texto em dois volumes (19 e 20) da Coleção Sinopses Jurídicas

O propósito segue sendo o mesmo, o de oferecer ao público um estudo sério, conciso, didático e atualizado do direito administrativo, escrito com a seriedade que o direito reclama

Na presente edição, estudamos o direito administrativo, o Estado, a Administração Pública, os princípios do direito administrativo, os atos ad-ministrativos, os poderes adad-ministrativos, os bens públicos, o processo admi-nistrativo e os agentes públicos, com os aspectos jurídicos mais recor-rentes na aplicação do direito administrativo N o volume seguinte (20), com os mesmos critérios, revisamos os demais temas do direito administrativo

CAPITULO I

DIREITO ADMINISTRATIVO

O direito administrativo adquire maior importância no cenário jurídico na mesma proporção em que a sociedade civil e as

institui-ções que a representam optam por um controle mais efetivo e eficaz da atividade administrativa. Nos Estados totalitários, o direito admi-nistrativo, de forma tão intensa quanto o direito constitucional, pade-ce de severas limitações, posto ser o poder pade-centralizado exclusivamen-te na vontade daqueles que o detêm e a atividade administrativa, por via de conseqüência, mera forma de exteriorização daquele desejo pessoal. Na medida em que o Brasil se democratizou, ganhou o direi-to administrativo maior amplitude de aplicação, e no cenário jurídico nacional reacenderam debates em torno de questões de interesse des-se ramo do direito público. A modernização do Estado igualmente contribui para o desenvolvimento do direito administrativo, e sua im-portância é realçada ainda mais nos dias que correm.

U m exame mínimo do desenvolvimento histórico do direito administrativo revela seus traços ainda no século XVIII, seja pela ideia de submissão do Estado à legislação, seja pela constitucionalização do Estado e seu franco desenvolvimento posterior e a partir da democra-tização dos Estados modernos. O desenvolvimento substancial do di-reito administrativo deu-se a partir do final do século XVIII, com a instituição do chamado Estado de Direito, cujas premissas podem es-tar nos princípios da legalidade, da separação dos Poderes, na consti-tucionalização do Estado. O modo de organização do Estado, sobre-tudo a partir dos movimentos revolucionários daquele período histó-rico, foi decisivo para o desenvolvimento do direito administrativo, anotando-se tanto as decisões do Conselho de Estado francês, como a primeira lei de organização da Administração na França (Lei de 28 pluvioso Ano VIII - 1800), como os grandes contributos históricos.

O surgimento do direito administrativo é controverso, muito embora seja usual associá-lo à ideia de subordinação do Estado ao

princípio da legalidade e ao Estado de Direito. Em verdade, o seu desenvolvimento ocorreu após aquele advento, mas a sua origem seria anterior e, sobretudo, a partir das decisões do Conselho de Estado francês. O reconhecimento de um regime jurídico próprio para a Administração Pública, concebido pelas máximas da supremacia do interesse público, das prerrogativas públicas, da discricionanedade, re-sultou antes das decisões do próprio Poder Executivo, e não da sub-missão deste ao princípio da legalidade. Com a Revolução Francesa, instaurou-se na França a jurisdição administrativa ou o contencioso administrativo, encarregado de julgar as causas de interesse da Admi-nistração Pública, ficando a jurisdição comum com o julgamento dos demais litígios. As decisões daquele Conselho é que teriam identifica-do os primeiros vetores identifica-do direito administrativo.

Em verdade, quanto maiores a participação popular na condução da atividade administrativa e a sujeição do Estado à Lei ou ao Direito, maiores a incidência de normas de direito público e a preocupação com o estudo do direito administrativo. Isso explica por que, desde 1988, o direito administrativo brasileiro assiste a uma grande expansão, recepcionando intensamente o influxo de novas formas de regulação, que têm intensificado o projeto de Reforma do Estado e da Adminis-tração iniciados ainda no final dos anos 80 e início dos anos 90 do século XX. Há, presentemente, valorização para as novas formas de atuação associativa (são exemplos os consórcios públicos e o surgimen-to das associações públicas), o fomensurgimen-to à atuação de entidades privadas de interesse social (como as OS e OSCIPs), além da conformação legal das novas autarquias de regime especial (as chamadas agências regula-doras) . Também ganha (ou deve ganhar) valorização a atuação da so-ciedade civil (princípio da participação), de forma organizada ou não, no espaço público, atuando de forma positiva na formulação das polí-ticas públicas ou na tomada de decisões que reúnam eficácia social de maior importância (audiências públicas, por exemplo).

0 CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

O conceito e o conteúdo do direito administrativo variam con-^ con-^ forme o critério adotado pelo doutrinador ao longo de seu

desenvol-v i m e n t o . D o s estudos doutrinários e dos sistemas legais d e c o r r e u o surgimento de várias teorias, dentre elas: a hoalista, a </c> Podei l xcniti-vo, a do H iruo publico (Lnola do Sc wi{0 Publuo), a te teológica e a ncçativh-ta. Para alguns, o direito administrativo p o d e ser c o n c e i t u a d o c o m o sendo tão s o m e n t e u m c o n j u n t o de leis administrativas (leçalhta)', a reunião de atos do Executivo {Podei I \e\uttvo); a disciplina, organiza-ção e regência da prestaorganiza-ção de serviços públicos (sai'ico publno); o sis-tema de princípios q u e n o r t e i a m o a t e n d i m e n t o dos fins do Estado (teholoona ou fmalhtna r,ou,por fim, o r a m o d o direito q u e regula toda a atividade q u e não seja legislativa e jurisdicional (m^ativhta).

O direito administrativo brasileiro, e m síntese, pode MI entendido como o conjunto dt pinnipio^ juuduo^ que leoau a atividade adnnnistiativa, as e ntidadi \ i^ oioao^ e o^ ioe nh s publuo\ ob¡e tiwindo o pe ife ¡to atendam li-to d(h necesidades da lohtindadi i do\ fiih desejados pelo 1 ^tado.Apoia-se n o m o d e l o d e n o m i n a d o " e u r o p e u - c o n t i n e n t a l " , originário do direito francês e adotado p o r Itália, Espanha, Portugal, dentre outros países europeus, sendo t a m b é m c h a m a d o de "direito administrativo descri-tivo" e q u e se o p õ e ao m o d e l o " a n g l o - a m e r i c a n o " , p o r q u e t e m p o r objeto a descrição e delimitação dos órgãos e dos serviços públicos, sendo derrogatório d o direito privado, e n q u a n t o o segundo fulcra a atuação administrativa sem derrogação do direito privado, i n t e g r a n d o a Ciência da Administração.

0 OBJETO

Compete-lhe o estudo da atividade ou litiuao admiuhttativa exauda dm ta on inducíame nte, de w/</ istiutma, de nih belts, de sen pe^oal e de WM finalidade Objetiva, e m especial, o estudo de atos editados pelo P o d e r Executivo, c o n q u a n t o aplicável t a m b é m a atos o r i u n d o s dos Poderes Legislativo e Judiciário.

Por função administrativa entende-se, c o m e n o r m e controvérsia na doutrina, o dever de o Estado atender ao interesse público, satisfa-z e n d o o c o m a n d o d e c o r r e n t e dos atos normativos. O c u m p r i m e n t o do c o m a n d o legal, c o m o se verá, poderá decorrer da função exercida p o r pessoa jurídica de direito público ou m e s m o privada descentrali-zada da entidade estatal q u e a criou. O que nao se dhente c a absoluta

ubnihsao da {dministm^ao a lei ¡in lhe auton a o exaiino ou a e \teiion

d{a > poi ato^ e dec i eh s de u//s pode ¡e s Ante tal submissão, mesmo seus pode ie s hão de ser entendidos como da n o , completando-se no binô-mio poder-dever, ou dever-poder

O estudo da Administração Pública, em face dos conceitos pro-postos, é substancialmente o objeto e a função precipua do direito administrativo

Q RAMO DO DIREITO PÚBLICO

O direito administrativo é classificado tradicionalmente como o ramo do direito público interno, no qual também se situam o direito constitucional, o tributário, o penal, o processual civil e o processual penal, ao lado de outros conhecidos mais recentemente, como am-biental, eleitoral e urbanístico, diferentemente, portanto, dos ramos do direito privado civil, comercial e do trabalho

A divisão do direito em público (interno e externo) e privado advém do direito romano e sempre suscitou discussões doutrinárias É que o direito objetivo constitui uma unidade e não pode ser separado de forma absoluta, ignorando-se a intensa intercomunicação entre todos os seus ramos

Assim, a divisão proposta de há muito atende à finalidade didá-tica e consagra a doutrina majoritária que resume o direito público naquele que regula as relações em que o Estado é parte ou mantém interesse preponderante, regendo a sua organização, atuando com su-premacia e visando o interesse público, enquanto ao direito privado restam as normas reguladoras das relações mantidas exclusivamente por particulares, caracterizadas pelo interesse privado

Q RELAÇÕES COM OUTROS RAMOS DO DIREITO

Com o duato constitucional há relacionamento porque a este se comete o modelo de atuação da Administração Pública, fixando-lhe os princípios, a regência enfim A Carta Constitucional de 1988 tra-tou, em capítulo próprio (VII) e sob o título "Organização do Esta-do", da Administração Pública, conferindo, portanto, um regime

pró-prio: regime jurídico constitucional-administrativo. O direito consti-tucional e o direito administrativo mantêm autêntica relação de de-pendência; enquanto o primeiro cuida da fixação da estrutura do Es-tado e dos seus fins, sendo estático, o segundo trata de instrumentalizar o seu funcionamento e a consecução desses fins, sendo dinâmico.

A Constituição da República traça o perfil da Administração Pú-blica, ditando os seus princípios básicos, regula a forma de acesso aos cargos, empregos e funções públicas, estabelece as acumulações veda-das, a obrigatoriedade de licitação, a possibilidade de constituição de empresas estatais, a prestação de serviços públicos, dentre outras tantas normas aplicáveis à Administração Pública direta e indireta (Capítulo VII, arts. 37 e s.). O direito administrativo é informado pelos princí-pios expressos e implícitos contidos na Constituição da República, daí a interdependência dos dois ramos do direito público interno.

Com o diiato tiduitano o direito administrativo também se rela-ciona intensamente, e, para muitos, de forma sistêmica, ante a compo-sição da receita pública regulada por normas do primeiro e sua gestão deferida à Administração Pública.

A partir do duetto pe uai o direito administrativo conhece o ilíci-to penal praticável apenas por agentes públicos (CP, arts. 330 e 331), qualificando de forma diversa conduta penalmente ilícita quando perpetrada por cidadão que ostente a qualificação funcionai de agen-te público (a lei penal refere-se a funcionário público).

Do duaio piocc WM/ o direito administrativo retira normas aplicá-veis aos processos administrativos, aplicando, v. g., as normas previstas no Código de Processo Penal subsidiariamente aos seus processos dis-ciplinares. A interação visa a garantir, fundamentalmente, o contraditó-rio e a ampla defesa ou o devido processo legal. A forma dos atos pro-cessuais, os modos de publicização do processo e de seus atos podem ter fundamento nas regras gerais concebidas pelo direito processual.

Mesmo com o diiato do tiabalho há relação, uma vez que o aces-so a emprego público, por vezes, se dá com a aplicação de normas próprias instituídas pela Consolidação das Leis do Trabalho, como ocorre na composição do quadro de pessoal das sociedades de econo-mia mista e das empresas públicas. A aplicação da CLT aos

emprega-dos públicos, espécie de agentes públicos, p e r m i t e o estabelecimento de relação de natureza contratual, empregatícia, entre a Administração e seus agentes (no caso, empregados públicos), ainda q u e t a m b é m e m maior n ú m e r o a relação estabelecida seja de matiz diverso, p r ó p r i o de u m regime específico (estatutário)

O diiato eu ¡I e o coimicial t a m b é m emprestam n o r m a s ao direito administrativo sempre q u e aplicados seus institutos aos negócios j u r í -dicos de interesse da Administração Assim, p o r exemplo, q u a n d o esta p õ e e m circulação u m título de crédito, constitui u m a sociedade de e c o n o m i a mista, realiza u m a alienação de b e m imóvel o u recebe u m b e m e m doação, valendo-se de institutos de direito comercial e de direito civil

0 FONTES

Por fonte d o direito p o d e - s e c o m p r e e n d e r o fúndame uto de i ahda de di oidem juncina É fonte de urna n o r m a a anterior, q u e lhe seja superior, tal c o m o c o n c e b i d o p o r Kelsen A Constituição passa a ser a fonte das demais n o r m a s jurídicas Para a validez da Constituição, p o -r é m , não há n o -r m a positivada, mas u m a uoima hipotética fundamental, q u e é pressuposta A n o r m a hipotética, p o r fim, é q u e confere o fun-d a m e n t o fun-de valifun-dafun-de para t o fun-d o o sistema o u o r fun-d e m jurífun-dica Esse é o sentido formal de fonte d o direito / ou te do direito, p o r é m , é usual-m e n t e eusual-mpregada e usual-m o u t r o sentido, associando-a ao q u e p r o d u z o direito As fontes formais p o d e m ser estatais (lei,jurisprudência, c o n -venções e tratados internacionais) e mio estatais (costumes, d o u t r i n a , o p o d e r de grupos sociais)

As fontes do direito administrativo t ê m sido apresentadas de forma contraditória pela d o u t r i n a Basicamente, a principal fonte d o d i reito administrativo é a lei, n o r m a escrita superior dentre todas e i m -pessoal, além de outros atos normativos, abrangendo, assim, desde as n o r m a s constitucionais até as instruções, circulares e demais atos d e -correntes d o p o d e r n o r m a t i v o estatal

O u t r a s fontes, s e c u n d a n d o a lei, inspiram o direito administrati-vo, a saber a jurisprudência, a doutrina, os princípios gerais de direito e os costumes

5 . 1 . LEI

R e g r a escrita, geral, abstrata, impessoal, q u e t e m p o r c o n t e ú d o u m direito objetivo n o seu sentido material e, n o sentido formal, t o d o ato o u disposição emanada do Poder Legislativo. C o n s o a n t e sua des-tmação, recebe o n o m e de /< / constitucional, Ia adminhtiativn, ¡ei civil, lei penal Ia pioie^iutl lei tiibutana lei lomaaal etc Será o seu c o n t e ú d o que lhe emprestará a natureza de n o r m a de oulem publica ou àe oídem puvada - le\ pi nata, não c o r r e s p o n d e n d o necessariamente ao direito público as n o r m a s de o r d e m pública. Tanto assim q u e as n o r m a s apli-cáveis ao casamento e sua dissolução, a despeito de t a n g e r e m ao direito civil — privado, p o r t a n t o — , possuem o c o n t e ú d o de n o r m a s p ú -blicas, que lhes garante a rubrica " o r d e m pública".

A lei, c o m o n o r m a jurídica, deve ser entendida, e m seu sentido material, c o m o t o d o ato n o r m a t i v o i m p o s t o coativamente pelo Esta-do aos particulares, regranEsta-do as relações entre ambos e Esta-dos particula-res entre si.

A lei e m acepção ampla é fonte do direito administrativo, abran-g e n d o todos os atos normativos resultantes do p o d e r leabran-giferante e d o p o d e r n o r m a t i v o : lei constitucional (superior a todas); lei c o m p l e -m e n t a r (superior e -m relação às de-mais); lei ordinária; lei delegada; m e d i d a provisória (que, e m b o r a n ã o seja lei, p r o d u z efeitos c o m o se fosse); decreto legislativo; resolução do Senado; decreto regulamentar; instrução ministerial; r e g u l a m e n t o ; r e g i m e n t o ; circular; portaria; o r -d e m -de serviço.

5.2. JURISPRUDÊNCIA

A jurisprudência, o u a reunião organizada de decisões proferidas n u m m e s m o sentido, inspira o direito administrativo. Diversos d o u t r i -nadores não a r e c o n h e c e m c o m o fonte do direito, e n t e n d e n d o - a c o m o mera fonte imediata o u de valor moral. Mas, parece-nos acer-tado indicá-la c o m o fonte, sendo marcante a sua influência e m diversos institutos, tais c o m o a responsabilidade civil d o Estado, a i n t e r v e n -ção na propriedade privada, na apura-ção de ilícitos funcionais e, ainda, na dosimetría da sanção disciplinar.

A jurisprudência é resultante do exercício da atividade jurisdi-cional que, ante a reiteração de decisões em um mesmo sentido, passa a constituir norma aplicável a hipóteses similares.

5.3. PRINCÍPIOS GERAIS DE DIREITO

Os princípios gerais de direito, ou os postulados que dirigem toda a legislação, apresentam-se como fonte do direito administrativo, porquanto atuam como pressupostos de todas as regras jurídicas. Os princípios aplicáveis à Administração, tanto os previstos expressa ou implicitamente na Constituição como os estabelecidos em outros atos normativos, têm tal natureza e são de observância obrigatória.

5.4. COSTUME

O costume, desde que não contrário à lei e à moral, pode cons-tituir fonte do direito administrativo, em especial porque não há co-dificação de todas as normas e pela impossibilidade de estas suprirem as lacunas conhecidas tão só do exercício da atividade administrativa O costume requisita a prática reiterada, sua uniformidade, continuida-de e moralidacontinuida-de, para ser fonte do direito, e não é diferente para o direito administrativo

Não se confunde, porém, o costume com a praxe administrativa, que vem a ser a reiterada forma de condução da máquina administra-tiva e o modo pelo qual atuam os agentes públicos

0 REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO

O direito administrativo, como dito, constitui uma disciplina j u -rídica vinculada ao direito público, organizada a partir de princípios jurídicos harmónicamente reunidos. A expressão "regime

jurídico--administrativo" consagra a união dos princípios peculiares a essa dis-ciplina, que conservam entre si não apenas união, mas relação de in-terdependência Tais princípios são a) supremacia do interesse público sobre o privado; b) índisponibihdade dos interesses públicos (Celso Antônio Bandeira de Mello, ( niso de diiato admiuistiativo, 12. ed., São Paulo- Malheiros, 2000, p. 19)

Esse regime é, ainda, caracterizado pela coexistência de "prerro-gativas" e "sujeições" (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Due ito admuih-tiativo, 11. ed., São Paulo: Atlas, 1999, p. 64). As picnooatiwis são detidas pela Administração Pública para satisfazer o interesse público, condicio-nando ou limitando o exercício de direitos e liberdades do indivíduo, denotando a "supremacia do interesse público sobre o particular". As sujeições restringem a autonomia de vontade da Administração Pú-blica, que somente atua para atender ao interesse público e na forma permitida por lei. Daí o binômio pian^ativas c sujeições típico do re-gime jurídico aplicável para todos os órgãos e entidades que com-põem a Administração Pública brasileira.

A expressão "regime jurídico-administrativo" difere da expres-são "regime jurídico da Administração", que tanto pode ser de direito público como de direito privado, conforme esteja submetida a Admi-nistração em determinada atuação. O modelo afasta a submissão ao direito privado ou público, conferindo tratamento jurídico híbrido para o Poder Público e para a Administração. O "regime jurídico--administrativo" consagra princípios próprios do direito administrativo e da Administração Pública:

S Regime jurídico da Administração — conjunto de nor-mas de direito público ou de direito privado aplicáveis à regência da Administração Pública.

S Regime jurídico-administrativo — conjunto de normas de direito público próprias do direito administrativo e que condicionam a vontade da Administração (sujeição) e permite-lhe o exercício de prerrogativas exorbitantes do direito privado. i ) . t > . , , i D i ! i 1 1 i , > , i 1 1 Direito a d m i nistrativo 1. Desenvolvimento Histórico 2. Conceito 3. Objeto

- f o r

Direito a d m i

-nistrativo 4 Fontes

• outras fontes

1 lei (desde a CF) 2 demais atos nor-mativos 1 jurisprudência 2 doutrina 3 princípios gerais de direito 4 costumes Regime juríd i c o a juríd m i n i s -trativo

— con|unto de normas de direito público próprias de direi-to administrativo

Regime jurídico d a A d m i -nistração

conjunto de normas de direito público ou de direito pri-vado

REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO = PRERROGATIVAS + SUJEIÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

CAPITULO II

ESTADO, GOVERNO E

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Q ADMINISTRAÇÃO — CONCEITO

A Administração Pública p o d e ser conceituada, Í /// SÍ mido aiuplo, c o m o o c o n j u n t o de entidades e de órgãos i n c u m b i d o s de realizar a atividade administrativa visando à satisfação das necessidades coleti-vas e s e g u n d o os fins desejados pelo Estado. Sob o enfoque mataial, obie tu o, o c o n c e i t o de administração leva e m conta a natureza da atividade exercida (função administrativa), e, sob o w//>/< two, foi mal ou oiodnico, as pessoas físicas o u jurídicas i n c u m b i d a s da realização da-quela função.

A d o u t r i n a m e n c i o n a " A d m i n i s t r a ç ã o " e "administração", c o n forme se refira ao exercício da atividade administrativa (em m i n ú s c u -las), ou ao p r ó p r i o Estado (em maiúsculas).

A atividade administrativa, repise-se, p o d e ser entendida c o m o a gestão dos interesses qualificados da c o m u n i d a d e — pela necessidade, utilidade o u conveniência de sua realização — e marcados pela c o n jugação de dois princípios caractenzadores do regime j u r í d i c o a d m i nistrativo: supremacia do interesse público e índispombihdade do i n -teresse público.

A Administração Pública está subordinada aos princípios de d i -reito administrativo e, e m especial, aos princípios básicos instituídos n o art. 37, caput, da Constituição Federal (legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência), além dos q u e d e c o r r e m do sistema constitucional (proporcionalidade, razoabihdade, segurança j u r í -dica etc. — Í . Capítulo III).

S Administração Pública em sentido amplo entidades

es-tatais, seus órgãos e agentes obrigados ao exercício da função administrativa

S Administração Pública em sentido material tange ao es-tudo da função administrativa (que difere da função legis-lativa e da função jurisdicional) e é típica para o Poder Executivo

S Administração Pública em sentido subjetivo tange ao estudo dos que devem exercer a função administrativa, as entidades públicas, seus órgãos e agentes

0 ESTADO E GOVERNO

Estado, Administração e Governo não se confundem O Estado, "nação politicamente organizada", é dotado de personalidade jurídica própria, sendo pessoa jurídica de direito público interno (CC, art 41, I), e de quatro elementos básicos povo, território, poder soberano (poder de autodeterminação e auto-organização emanados do povo para ser exercido em território determinado e por ele defendido) e finalidades definidas A vontade do Estado é manifestada pelo exercí-cio de seus Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) O Estado brasileiro, desde a proclamação da República (Constituição de 1891), acolhe a Federação como forma de Estado, conferindo a cada ente federado capacidade de auto-organização, autogoverno e autoadmi-nistração Todos têm suas normas constitutivas (Constituições Estadu-ais, leis orgânicas municipais), elegem seus governantes (governadores, prefeitos) e organizam seus órgãos e entidades da Administração A União, o Distrito Federal, os Estados-Membros e os Municípios, to-dos com personalidade jurídica de direito público interno, integram a Federação Os territórios (CF, art 18, § 2°), quando criados e regula-dos por lei complementar federal, pertencerão à União e terão perso-nalidade jurídica de direito público

O Governo e a Administração atuam por suas entidades (dotadas de personalidade jurídica), por seus órgãos (entes despersonalizados e integrantes da estrutura da pessoa jurídica) e por seus agentes (pessoas

físicas incumbidas do exercício da função pública) A atividade admi-nistrativa é usualmente exercida pela própria entidade que a titulanza, mas, por vezes, pode ser exercida em regime de comunhão de interes-ses de mais de uma entidade estatal (como ocorre com a gestão asso-ciada de serviços públicos, por meio de consórcios e convênios), como pode se dar por ato ou contrato que transfere a execução para pessoas físicas ou jurídicas estranhas à Administração (é o que se passa com as concessões, permissões, delegações de serviços públicos) A Administração executa funções administrativas que se vinculam à sa-tisfação do interesse público e, por isso, seus atos, por vezes, podem ser impostos coercitivamente e independentemente de anuência dos des-tinatários ou mesmo à revelia de prévia autorização judicial São atos que, quando executados, revelam as prerrogativas da Administração, os chamados p\Ln i ¡nu n t um (/ adiante Capítulo VIII) Os três Po-deres do Estado também não se confundem com os poPo-deres adminis-trativos, aqueles são estruturais e estes meramente instrumentais da Administração A função precipua do Legislativo é exercer a atividade normativa / ei d >/ n 10 ///</, a do / x c i n > é o exercício da função

administrativa / mi a n 11 u im i n ti n t ////'> / / '(, e a d o Poder Judiciário é a função jurisdicional / ¡ u i a d i I i / >>///// u //// /

ub //////// h i lent i l di ¡ ¡ te c nu oi / ( ////// / K i tai i i 7 >

imp una t d i li A função administrativa desempenha papel diver-so tem natureza executória da vontade estatal, torna concreta a defe-sa do interesse público, a quem se vincula Nas relações que estabelece a Administração está sempre vinculada a fins específicos e a um inte-resse em jogo (o inteinte-resse público), por isso não detém a imparciali-dade e neutraliimparciali-dade que outras funções estatais devem respeitar

O exercício da atividade administrativa é concreto e direto, o da atividade legislativa é abstrato, e o do Judiciário, indireto

Os poderes administrativos, como dito, são meramente instru-mentais e objetivam tão somente o atendimento das finalidades dita-das pelo interesse público (poder de polícia, regulamentar, discricio-nário, hierárquico e disciplinar)

Os três Poderes (Legislativo, Judiciário e Executivo) praticam atos administrativos e exercem função administrativa (por exemplo, quando admitem pessoal, contratam terceiros, realizam procedimentos natatorios etc ) O exercício da atividade administrativa por qualquer

dos Poderes está sujeito às normas constitucionais próprias da Admi-nistração Pública (v CF,Título III — Da Organização do Estado, Ca-pítulo VII — Da Administração Pública — arts. 37 e s . J . O Judiciário edita atos judiciais (atos administrativos) ejurisdicionais (resultantes da sua função precipua). O mesmo se processa em relação ao Legislativo, que realiza atividade legiferante (típica) e administrativa (atípica).

A interpenetração das funções estatais resulta do que prevê a Constituição Federal para cada um dos Poderes do Estado. O Judici-ário, cuja função precipua é a iiuisdieioual, que pode ser dotada de n s judicata, também edita resoluções, regulamentos, regimentos internos por seus Tribunais (art. 96,1, a), todos atos de natureza noi inativa, além de organizar e prestar diretamente os seus serviços administrativos (art 96, I, a, b, c etc). O mesmo se passa com o Legislativo que, sem prejuízo da sua função típica (legislar), também processa e julga, pelo Senado, o Presidente da República e os Ministros do Supremo Tribu-nal Federal nos crimes de responsabilidade (art. 52, I e II), a par de organizar internamente seus serviços administrativos (arts. 51, IV, e 52, XIII). O Executivo, além do exercício típico da função administrativa, pode editar atos normativos (art. 84, IV eVI), medidas provisórias (art. 62), leis delegadas (art. 68), mas não exerce, mesmo de forma atípica, funções jurisdicionais.

Cjovauo corresponde à atividade que fixa objetivos do Estado ou conduz politicamente os negócios públicos. \tos de Cova no resultam da soberania ou autonomia política detidas pela União (soberania), Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios (autonomia), todos

n o m i n a d o s p o r entidades estatais ou pessoas políticas.

Os atos resultantes da atividade governamental (atos de Governo — v. g., sanção, veto, decreto autônomo) são distintos dos atos admi-nistrativos: os primeiros são desvinculados, independentes, orientados por critérios legais e políticos, diferentemente dos atos administrativos típicos, que devem guardar necessária dependência, sendo resultantes da atuação hierarquizada própria da Administração Pública.

2.1. ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

O estudo da organização política e da divisão espacial do poder pode ser realizado sob três enfoques: a) da foi ma de çovetiw; b) da foi ma

A forma de governo adotada é a republicana. A R e p ú b l i c a p r i -vilegia a isonomia entre todos, governantes e governados, não admite a irresponsabilidade política e privilegia o interesse público. A forma de Estado é a federativa, q u e pressupõe a descentralização política, a soberania do Estado federal, o princípio da mdissolubihdade do v í n -culo, além de outras características adiante estudadas. Por fim, o siste-ma de governo é o presidencialista, confiando ao Chefe do Executivo t a m b é m a Chefia da Administração Pública, a representação do Esta-do e Esta-do governo.

D e relevo para o direito administrativo os três m o d o s de organização política do Estado, p o r q u a n t o deles é que d e c o r r e m os p r i n c í pios fundamentais do regime jurídicoadministrativo. Vejase: da R e -pública, a índisponibihdade d o interesse público e a supremacia d o interesse público sobre o particular; do presidencialismo, a chefia da Administração confiada, sobretudo, ao Executivo; e da Federação o r e c o n h e c i m e n t o de competências materiais e legislativas a todas as pessoas políticas que c o m p õ e m o Estado brasileiro

A Federação pressupõe, c o m o anota Pedro Lenza {Duato consti-tucional esquematizado, São Paulo: Saraiva, p. 247), de sceutiahzacao políti-ca, constituição tinida como lase jundua, me xisiâhia do duato de secessão sobeiama do 1 stado ¡eclaal, auto-oiçam acuo dos / stados-Maubios, oioao upiesaitatwo dos l stados-\li mbios, çuaidiao ela ( oustitunao (S i l )

C o m p õ e m a Federação a U n i ã o , os Estados, o Distrito Federal e os Municipios.

í mao d e t é m personalidade jurídica de direito público i n t e r n o , r e u n i n d o capacidade de auto-organização, autogoverno, autolegislação e autoadmmistraautolegislação, ou, c o m o sugere Lenza (ob. cit., p. 255), a u -t o n o m í a financeira, adminis-tra-tiva e polí-tica (FAP). A represen-tação externa da R e p ú b l i c a Federativa c o m p e t e à U n i ã o (CF, art. 21,1 a IV).

D e t é m c o m p e t ê n c i a material (administrativa)"

— ( \clitswa nas hipóteses d o art. 21 da C F (por exemplo, m a n t e r o serviço postal e o correio aéreo nacional, explorar, diretamente ou não, os serviços de telecomunicações, os serviços de radiodifusão s o -nora e de sons e imagens, os serviços de transporte ferroviário e aqua-v i á n o entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transpo-n h a m os limites de Estado ou t e r r i t ó r i o e t c ) ;

— icaiuui aos demais entes da Federação nas hipóteses do art. 23 da CF (por exemplo, cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência, preservar florestas, a fauna e a flora, proteger o meio ambiente, proporcionar meios de acesso à cultura, à educação e à ciência etc).

Já a competência legislativa (para legislar) pode ser:

— pui'dtii'ii (CF, art. 22 — por exemplo, legislar sobre direito civil, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espa-cial e do trabalho, sobre desapropriação, sobre serviço postal etc). Dentre as matérias de competência privativa figura o estabelecimento d e llOlIIlils ^ Í / Í / / S dl ¡liltd{dO i LOIltldtdÇdO, nil todds t/s liioddlldddí \ })dl 1 (h

iidnmihtui{Ois publuds du(íd\ aiittiiquuds i finiddLioinih de todos os entes federados, assim como para as cmpusns pubhais i soiialiidi^ de uonoiiiui uiistd (CF, art. 22, XXVII). As hipóteses de competência privativa ad-mitem delegação, por lei complementar, aos Estados (e por extensão ao Distrito Federal), como prevê o parágrafo único do art. 22 da CF; — iOULOimití (CF, art. 24 — por exemplo, legislar sobre direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; orça-mento; juntas comerciais; educação, cultura etc). Nessas hipóteses, as matérias tanto serão reguladas pela União como também pelos Esta-dos e Distrito Federal, cabendo à primeira a fixação de normas gerais. Não havendo norma proveniente da União, os Estados poderão exer-cer competência legislativa plena. Advindo posteriormente lei federal que fixe as normas gerais e havendo conflito com a norma estadual, esta terá a sua eficácia suspensa (a lei não é revogada).

/ stddos- Mimbios detêm personalidade jurídica de direito públi-co interno e reúnem auto-organização (CF, art. 25, tdpnt, na medida em que são regidos por leis e constituições que adotarem); autogover-no (CF, arts. 27, 28 e 125, organizando os Poderes do Estados); auto-administração e autolegislação (CF, arts. 18, 25, 26, 27 e 28).

Reúnem competência material (administrativa): — (Oiniiiii (CF, art. 23, como visto);

— /(sid'idl (CF, art. 25, § lfl): são reservadas aos Estados as

com-petências que não lhes sejam vedadas pela Constituição Federal, ou as que sejam residuais.

— (\/)/( SNÍÍ (CF, art. 25, ídpnt) — c o m p e t ê n c i a para i m p o r as suas leis e a sua Constituição, observados, e v i d e n t e m e n t e , os parâmetros da Constituição Federal;

— /(udiidl (CF, art. 2 5 , § 1°) — c o m p e t ê n c i a q u e não lhes seja vedada o u residual e m relação à U n i ã o , Distrito Federal e Municípios; — (/(/< oddd (CF, art 22, parágrafo único) — p o r lei c o m p l e m e n tar, p o d e a U n i ã o delegar aos Estados a c o m p e t ê n c i a para legislar s o -bre questões específicas das matérias relacionadas n o art. 22 da C F ;

— ioihoiiaiti (CF, art. 24) — c o m p e t ê n c i a para, observando as n o r m a s gerais fixadas pela U n i ã o , legislar c o n c o r r e n t e m e n t e c o m os demais Estados e o Distrito Federal;

— Mtph nu ntdi e suplí tii'd (CF, art. 24, §§ 1° a 4°) — c o m p e t ê n c i a para editar n o r m a específica acerca de matéria regulada pela U n i ã o , q u e deve editar n o r m a s gerais. O c o r r e n d o omissão da U n i ã o , a c o m -petência será de caráter \itplitnv; havendo n o r m a geral imposta pela U n i ã o , a c o m p e t ê n c i a será ^nplnunitdi ioiiiplninutdi

D e n t r e as matérias que c o m p õ e m a c o m p e t ê n c i a material dos Estados-Membros figura a Í \plonudo dos sumos loidis de ods tdiidlizddo (CF, art. 2 5 , § 2a), que tanto p o d e se dar diretamente ou m e d i a n t e

concessão (r. a propósito, Lei n. 9 . 4 7 8 / 9 7 ) .

Mimiiipios pessoas jurídicas de direito público i n t e r n o , dotados de auto-orgamzação (CF, art. 29, c dpi it), p o r q u e d e v e m organizar-se p o r m e i o de Leis Orgânicas; a u t o g o v e r n o (CF, art. 29); a u t o a d m i m s -tração e autolegislação (CF, art. 30).

Possuem c o m p e t ê n c i a material (administrativa) e legislativa. A competência administrativa p o d e ser:

— (("/////// (CF, art. 23);

— pin'tiiii'd (CF, art. 30, III a IX) — a Constituição Federal e n u mera as questões q u e t a n g e m à c o m p e t ê n c i a privativa dos M u n i c í pios, c o m o , p o r exemplo, instituir e arrecadar os tributos de sua c o m -petência, criar, organizar e suprimir Distritos; p r o m o v e r o adequado o r d e n a m e n t o territorial etc.

A c o m p e t ê n c i a legislativa, p o r seu t u r n o , p o d e ser:

— ( \piisui (CF, art. 29, <<//>///) — são regidos p o r m e i o de leí orgânica;

— sitpL nit ntiii (art. 30,1)# legislam sobre os assuntos de interesse

local (toda matéria que diretamente pertme aos Municípios, o que equivale à idéia de interesse predominante ou peculiar interesse; ex-pressões já consagradas pela doutrina constitucional).

Do rol de matérias que exigem a legislação editada pelos Muni-cípios figura também a elaboração de phiuo diutoi (CF, art. 182, § l2)

para os que possuam mais de 20.000 habitantes ou que estejam em uma das hipóteses indicadas no Estatuto da Cidade (Lei n. 10 257/2001, art 41)

Dhtnro l nUnil'- pessoa jurídica de direito público interno, tam-bém integrante da Federação e dotado de auto-orgamzação, autogo-verno, autoadmimstração e autolegislação. E peculiar, reunindo as competências próprias dos Estados e dos Municípios. Regido por lei orgânica, o Executivo é chefiado pelo Governador e o Legislativo integrado por Deputados Distritais. Brasília é a Capital Federal, situa-da no Distrito Federal. O Distrito Federal não é, portanto, a Capital da República Federativa. Ele não admite subdivisão em Municípios (CF, art. 32). A administração pública no Distrito Federal também assume caráter peculiar, na medida em que há instituições administra-tivas a ele subordinadas, porém mantidas e organizadas pela União (CF, art. 144, § 6a). Assim, as polícias civil, militar e o corpo de

bom-beiros do Distrito Federal são organizados pela União, mas utilizados pelo Distrito Federal, nos termos de lei federal. Há, amda, o Fundo Constitucional do Distrito Federal (Lei n 10 633/2002), que almeja prover os recursos à organização e manutenção daquelas carreiras, as-sim como assistência financeira para a execução de serviços de saúde e educação.

Os territórios não são entes federativos, mas podem ser consti-tuídos pela União (CF, art. 18, § 2fi), integrando a sua estrutura

admi-nistiativa. Se criados (o que dependerá de plebiscito e lei complemen-tar), terão a natureza de autarquias de regime especial, amda que che-fiados por Governador nomeado pelo Presidente da República e após aprovação pelo Senado (CF, art. 84, XIV). O primeiro território foi o do Acre (1904) e até a CF de 1988 existiam três* Roraima, Amapá e Fernando de N o r o n h a . A CF de 1988 transformou em Estados--Membros Roraima e Amapá, sendo Fernando de Noronha

reincor-porado ao Estado de Pernambuco. O Arquipélago de Fernando de Noronha é hoje uma entidade autárquica que integra o Executivo de Pernambuco, nominada de Distrito Estadual, com estatuto próprio e autonomia administrativa e financeira ('' Constituição Estadual de Pernambuco, art 96, Lei estadual n. 11.304, de 1995).

Todas as pessoas políticas integrantes da Federação possuem, como vimos, autoadmimstração e, por isso, devem gerir seus negócios, prestar os serviços públicos de sua competência, zelar pelo primado do interesse público.

Todas detêm Administração Pública Direta e Indireta e exerci-tam funções administrativas.

\diuuustid{do Dintd corresponde à atuação direta pelo próprio Estado por suas entidades estatais: União, Estados-Membros, Municí-pios e Distrito Federal. A primeira é dotada de soberania, as demais, de autonomia política, administrativa e financeira, como suficiente-mente resumido

0 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA

A Administração Direta corresponde à atuação direta pelo pró-prio Estado por suas entidades estatais: União, Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal. A primeira é dotada de soberania, as demais, de autonomia política, administrativa e financeira.

A Administração Indireta é integrada por pessoas jurídicas de direito público ou privado, criadas ou instituídas a partir de lei espe-cífica: autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de econo-mia mista, como também associações e consórcios públicos. Há, ainda, as chamadas entidades privadas que concorrem com o Estado para a realização de atividades de interesse social. São as chamadas

paidcstd-tdis\ serviços sociais autônomos, entidades de apoio, organizações so-ciais e organizações da sociedade civil.

As paraestatais não integram a Administração Indireta, são insti-tuídas por vontade da iniciativa privada e atuam em comunhão com a Administração ou com ela estabelecem alguma espécie de vínculo jurídico (decorrente de autorização legislativa, de contrato ou

Dá-se o n o m e de mit'diiiddti para a atividade exercida direta-m e n t e pela entidade estatal; </i ^oiu< direta-mniddy sempre q u e a c o m p e t ê n c i a

para o exercício da atividade é repartida, dividida o u espalhada p o r diversos órgãos (ministérios, secretarias e outros órgãos despersonali-zados) q u e i n t e g r a m a mesma pessoa jurídica; e di HIMUIIIZ ida, q u a n d o a atividade administrativa é deferida a outras entidades dotadas de personalidade jurídica, seja p o r outorga (lei), seja p o r delegação ( c o n -trato o u ato).

D a disiomnitidido resulta a criação dos diodos public ^, p r o v e n i e n -te da aplicação obrigatória do p o d e r (ou princípio) da hierarquia. A função atribuída para a entidade estatal é repartida i n t e r n a m e n t e entre seus órgãos, estabelecendo-se subordinação interna. D a di MI m^ili dnio

r e s u l t a a iitiihiiUíh dd juihdo pdui oaitd^ amdddis ou p< s <><h iwiiiuds ou

// / t/ , sendo informada pelo princípio da < ^/u,/./// dido q u a n d o tange à formação da Administração Indireta (<". C a p í t u l o IV, i t e m 1).

As pessoas jurídicas instituídas pela vontade d o P o d e r Público, e p o r isso integrantes da chamada Administração Indireta, p o s s u e m características próprias, distintas das pessoas jurídicas criadas p o r p a r t i -culares. São elas:

<0 a criação s o m e n t e p o d e d e c o r r e r de lei (CF, art. 37, X I X ) ; b) sua finalidade não será lucrativa;

c} não se e x t i n g u e m pela própria vontade (princípio d o paralelismo das formas), mas apenas p o r força de lei (não lhes i n c i d e m , exclu-sivamente, as n o r m a s próprias do direito privado);

d) sujeitam-se sempre a controle i n t e r n o (próprio da hierarquia) e p o d e m ficar sujeitas, na forma e nos limites da lei, à fiscalização o u tutela realizadas pela própria entidade a q u e se v i n c u l a m (ou q u e as t e n h a m criado);

e) sujeitam-se a controle e x t e r n o exercido pelo Legislativo, c o m apoio do Tribunal de Contas, e pelo Judiciário, além da fiscalização desempenhada pelo Ministério Público;

1) p e r m a n e c e m adstritas à finalidade para a qual foram instituídas (princípio da especialidade).

E t a m b é m da descentralização administrativa q u e d e c o r r e a a t r i -buição da execução de serviços públicos a pessoas jurídicas o u priva-das, c o m o se passa n o r e g i m e das concessões e permissões de servi-ços públicos.

3.1. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA

A descentralização política não se confunde com a descentrali-zação administrativa Há descentralidescentrali-zação política sempre que pessoas jurídicas de direito público concorrem com competências políticas,

com soberania ou autonomia para legislar e para ditar seus propósitos e seu governo A repartição de competências no Brasil adota tal m o -delo, havendo a descentralização política com a Federação e o reco-nhecimento das autonomias de Estados-Membros, Municípios e Dis-trito Federal (art 1- da CF) A descentralização política é concretizada pela não subordinação daqueles à União, reservando-lhes a Constitui-ção competências próprias

Nos Estados unitários há concentração de competências ou de poderes a uma só pessoa política (como ocorria no período imperial), podendo ocorrer eventual desconcentração e descentralização mera-mente administrativas, mas por opção da única pessoa política E do poder (Mi d que decorre a atribuição de competências locais ou re-gionais Na Federação, porém, a atribuição de competências não é uma opção do legislador, mas do constituinte

O Brasil, que adota a Federação como forma de Estado, reco-nhece como entes componentes dela a União, os Estados-Membros, o Distrito Federal e os Municípios Como o Estado brasileiro foi for-mado pela w sr'( NJ K /1 do Estado que antes era unitário (período

impe-rial), o poder que era central, único, foi repartido, dividido ou </< v< // / /// / Io para mais de uma pessoa política para ser exercido dentro do mesmo território Nos Estados Unidos, que instituem o federalismo de forma pioneira, ocorreu fenômeno diverso a união de Estados antes independentes é que ensejou a formação do Estado e, por isso, o federalismo lá ocorreu por i >K n 10

3.2. ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

Pode-se adotar a seguinte designação para a organização admi-nistrativa brasileira

1 /'////'/ f ni / ) / / / / conjunto de órgãos criados na estrutura de cada uma das pessoas políticas para o exercício das funções

ad-ministrativas e outras atípicas. Assim, c o r r e s p o n d e aos órgãos q u e i n t e g r a m a estrutura da U n i ã o , dos E s t a d o s - M e m b r o s , d o D i s t r i t o Federal e dos M u n i c í p i o s (atuação direta, o u d e s c o n c e n t r a d a , d o P o d e r P ú b l i c o ) .

Idiiunisíuhdo liidm id: c o n j u n t o de entidades dotadas de p e r s o n a -lidade jurídica própria e criadas para o exercício de funções específi-cas, c o m o as autarquias, agências, fundações, entidades empresariais (sociedades de e c o n o m i a mista e empresas públicas e suas subsidiá-rias) O s consórcios públicos, constituídos sob a forma de associações públicas, são t a m b é m integrantes da Administração Indireta (Lei n 1 1 . 1 0 7 / 2 0 0 5 )

Pdhitsfdtdis, (///(s dt loopiidi 10. entidades criadas pelo setor priva-do, c o m personalidade jurídica de direito privapriva-do, mas q u e m a n t ê m vínculo j u r í d i c o c o m as pessoas políticas, c o m o os serviços sociais a u t ô n o m o s , as organizações sociais, as organizações da sociedade civil de interesse público, dentre outros O vínculo p o d e ser resultante de lei ( c o m o n o caso dos serviços sociais a u t ô n o m o s — ex.. SESC, SESI, S E N A I ) , de contrato de gestão ( c o m o para as organizações sociais) o u de parceria ( c o m o n o caso das organizações da sociedade civil de i n -teresse público)

As empresas públicas e as sociedades de e c o n o m i a mista i n t e gram a Administração Indireta, c o n q u a n t o H e l y Lopes Meirelles t e -nha sugerido a inclusão entre as chamadas paraestatais A obra atuali-zada d o d o u t r m a d o r já c o n t é m a ressalva, não subsistindo a antiga posição (I)iiato ddimnistidtii'0 bidsihuo, 2 8 . ed , São Paulo. Malheiros, 2 0 0 3 , p. 65-66)

Para q u e não se incorra e m equívoco, já q u e tanto as empresas públicas e as sociedades de e c o n o m i a mista c o m o as paraestatais são pessoas jurídicas de direito privado, constituídas, pois, sob o regime d o direito privado, destaque-se q u e . as entidades empresariais são consti-tuídas p o r desejo do Estado (a lei apenas autoriza a constituição); as paraestatais, p o r desejo de particulares (pessoas físicas ou jurídicas), as empresas estatais integram a Administração (administração indireta), as paraestatais atuam ao lado da Administração, ou seja, de forma p a -ralela a esta.

Admite-se a constituição de entidades da Administração Indire-ta por qualquer dos poderes do EsIndire-tado, aínda que primariamente a ocorrência seja típica do Poder Executivo Por isso, nada impede que o Legislativo constitua entidade autárquica ou fundacional, podendo também fazê-lo o Judiciário, mas desde que observada a regra do art 37, XIX, da Constituição Federal

Em síntese

— Administração Direta Chefia do Poder (por exemplo, a Presi-dência da República) e seus órgãos auxiliares (por exemplo, os Ministé-rios), seus órgãos de assessoramento (por exemplo, AGU) e de consulta (por exemplo, Conselho da República e Conselho de Defesa Nacional) As funções próprias da pessoa política (no caso, a União) é desconcen-trada ou repartida internamente entre os órgãos mencionados

— Administração Indireta Autarquias, Agências, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista, todas dotadas de personalidade jurídica própria, cnadas por lei ou a partir de autoriza-ção legislativa e resultantes de descentralizaautoriza-ção administrativa Ex na Administração Fedeial IBAMA (autarquia), ANATEL (agência regu-ladora), Fundação Nacional de Saúde (fundação), Caixa Econômica Federal (empresa pública), Banco do Brasil (sociedade de economia mista) As funções próprias da pessoa política foram, pelas leis que criaram aquelas entidades, outoioddds a cada uma das entidades

men-cionadas, o c o r r e n d o a d(s((Midli d{do ddinuiisfi itu'd

— Paraestatais — entes de cooperação Serviços Sociais Autôno-mos, Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de Inte-resse Publico etc Pessoas jurídicas de direito privado, criadas sem fins lucrativos e para o desempenho de funções socialmente relevantes e que estabelecem, cada qual a seu modo, vínculo jurídico com as pes-soas políticas, passando a desfrutar de prerrogativas mcomuns para as demais pessoas jurídicas de direito pnvado

Todas as funções administrativas, exercidas direta ou indireta-mente pelo Estado, acham-se gizadas pelos princípios e regras jurídi-cas que informam o regime jurídico-admmistrativo São princípios as normas jurídicas que fundam o sistema, enquanto as regras possuem conteúdo certo, determinado e preciso

1 . A d m i n i s -t r a ç ã o

1 em sentido amplo Conceito 2 em sentido ob|etivo

3 em sentido sub|etivo forma de governo = República

forma de Estado = Federação sistema de governo = Presidencialista

2 . O r g a n i z a -ção do Esta-do brasileiro 3. U n i ã o (CF, a r t . 2 1 , 1 a IV) Republica Federação

Privilegia a isonomia entre todos e o in-teresse público

Composta pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios Os entes federados detêm autonomia financeira, administrativa e política Presidencia- O Presidente da República é o Chefe do lismo Executivo e da Administração Pública Competência material - exclusiva (CF, art 21) comum (CF, art 23) privativa Competência Legislativa concorrente

admite delegação, por lei complementar aos Es-tados/Distrito Federal (CF, art 22, parágrafo único), as materias serão regu-ladas pela União, Esta-dos e Distrito Federal (p ex , direito tributário, fi-nanceiro, penitenciário, econômico e urbanísti-co, orçamento, educa-ção, cultura etc ) A União fixa normas gerais e, na ausência destas, os Es-tados exercem compe-tência legislativa plena Havendo conflito entre

3. U n i ã o (CF, art. 2 1 , l a IV)

Competência

Legislativa concorrente

norma federal posterior e estadual, está terá a sua eficácia suspensa (a lei não é revogada) Competência material comum (CF, art. 23); residual (CF, art. 25, § H 4 . Estados-- M e m b r o s : (CF, a r t . 2 5 , caput)

— expressa (CF, art. 25, , ÚÜUÍ); — residual (CF, art. 25, § le);

— delegada (CF, art. 22, § Io);

— concorrente (CF, art. 24);

— suplementar e supletiva (CF, art. 24, § § l2a 4s) . Competência legislativa 5. Municípios Competência administrativa comum (CF, art. 23); privativa (CF, art. 30, Illa IX). Competência

legislativa

expressa (CF, art. 29); suplementar (CF, art. 3 0 ,

É regido por lei orgânica. Brasília é a Capital Federal, situ-ada no Distrito Federal. Não admite subdivisão em municí-pios (CF, art. 32) - , nmpotor RIS rrornn^ c/cs Estudos e

dos \li/n/c ip'os.

6. Distrito F e d e r a l

Não são entes federados. Podem ser constituídos pela União (CF, art. 18, § 2s), integrando sua estrutura

adminis-trativa. Se criados, terão natureza das autarquias de regime especial.

7. Territórios

1. Administração Direta - corresponde aos órgãos que in-tegram a estrutura da União, dos Estados-Membros, do Distrito Federal e dos Municípios.

2. Administração Indireta - entidades com funções especí-ficas, como autarquias, agências, fundações, entidades empresariais (sociedades de economia mista e empresas públicas e suas subsidiárias) e consórcios públicos (asso-ciações públicas).

3. Entes paraestatais ou entes de cooperação - não perten-cem à Administração Pública, mas atuam ¡unto a ela, de-O r g a n i z a ç ã o

A d m i n i s t r a -tiva

O r g a n i z a ç ã o senvolvendo atividades sociais relevantes Possuem perso-A d m i n i s t r a - nalidade de direito privado e não possuem fito de lucro tiva Ex SESI e SENAI

D e s c e n t r a l i -z a ç ã o

Desconcen-t r a ç ã o

Atividade administrativa transferida para outro ente, com personalidade propria, criado com esse ob|etivo, mediante outorga (lei) ou delegação, pela Administração Publica -ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

Ocorre dentro da mesma entidade da Administração Pu blica direta ou indireta Resultam os órgãos Fruto do Principio da Hierarquia - ADMINISTRAÇÃO DIRETA

CAPITULO III

PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

0 INTRODUÇÃO

Os princípios básicos da Administração estão previstos na Cons-tituição Federal (art 37), mas a eles somam-se outros expressos ou implícitos na Carta Magna, e todos de indispensável aplicação, tanto na elaboração como na aplicação das normas legais Esses princípios correspondem aos dlunas dd tiiiun e deles decorre todo o sistema normativo "Princípios de uma ciência são as proposições básicas, fun-damentais, típicas que condicionam todas as estruturações subsequen-tes Princípios, neste sentido, são os alicerces, os fundamentos da ciên-cia" (José Cretella Júnior, / ilosojni do dinito ddimiiisti itn o, Rio de Ja-neiro Forense, 1999, p 35) A não observância de qualquer deles compromete a atuação administrativa e pode impor a responsabiliza-ção da Administraresponsabiliza-ção e do agente público

Os princípios básicos da Administração, à luz do art 37 da Cons-tituição Federal, são hodlididc, segundo o qual ao administrador so-mente é dado realizar o quanto previsto na lei, uuptssodlidddi, por-quanto a atuação deve voltar-se ao atendimento impessoal, geral, ain-da que venha a interessar a pessoas determinaain-das, não sendo a atuação atribuída ao agente público, mas à entidade estatal, mouilidddt, que encerra a necessidade de toda a atividade administrativa, bem assim de os atos administrativos atenderem a um só tempo à lei, à moral, à equidade, aos deveres de boa administração, publiadadi, que torna co-gente e obrigatória a divulgação e o fornecimento de informações de todos os atos da Administração, seja de forma interna ou externa, e, por fim, cfiLinnid, que impõe a necessidade de adoção, pelo adminis-trador, de critérios técnicos, ou profissionais, que assegurem o melhor lesultado possível, abohndo-se qualquer forma de atuação amadorís-tica, obrigando também a entidade a organizar-se de modo eficiente