XV ENCONTRO DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
Universidade de Fortaleza19 a 23 de outubro de 2015
Os impactos dos programas assistencialistas na arrecadação das
contribuições para a Previdência Social
Beatriz Randal Pompeu Mota1 (PG)* Luana Silveira de Andrade2(PG)
1Mestrado em Direito Constitucional, Universidade de Fortaleza, Fortaleza-CE beatrizrandal@gmail.com
2 Mestrado em Direito Constitucional, Universidade de Fortaleza, Fortaleza-CE luanasandrade@gmail.com
Palavras-chave: Programas Assistencialistas. Arrecadação. Previdência Social. Contribuição.
Resumo
Por meio do presente estudo, pretende-se identificar quais são os eventuais impactos causados pelos programas assistenciais, em especial, pelo bolsa família, na arrecadação das contribuições previdenciárias. De acordo com dados colhidos pela Segunda Rodada de Avaliação do Impacto do Programa Bolsa Família (AIBF II), o número de beneficiários do programa que laboram sem carteira assinada, ou seja, na informalidade, é predominante. Sabe-se que, em conformidade com o artigo 195, da Constituição Federal, as contribuições para a previdência social decorrem, muitas vezes, do contrato de trabalho, de forma que, a partir do momento em que há redução no número de trabalhadores formais, a arrecadação para a Previdência Social também diminuirá. Objetiva-se, portanto, analisar quais medidas devem ser tomadas no sentido de evitar a configuração desta situação.
Introdução
As políticas públicas voltadas para o âmbito da Seguridade Social, previstas no artigo 194, da Constituição Federal, como sendo “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”, consistem em uma das principais formas de garantir a execução dos direitos sociais. Diz-se que o objetivo da Seguridade Social é, sobretudo, proporcionar mecanismos para que os indivíduos que se encontram em estado de necessidade social, causado por uma contingência social, possam superar tal circunstância (VIANNA, 2014, p. 4).
A partir da inclusão da previdência, da assistência e da saúde como componentes da Seguridade Social, criou-se a noção de direitos sociais universais, passando estes a serem vistos como condições de cidadania, haja vista que antes os benefícios eram concedidos apenas para os contribuintes da Previdência Social. Outrossim, a introdução da Seguridade Social no Brasil ocasionou uma reconfiguração das três políticas que a constituem. No âmbito da saúde, houve uma ampliação do próprio conceito de saúde, vez que passou a ser um dever do Estado e um direito de todos. Já na ótica da Assistência Social, constata-se
2 que a saúde adquiriu status de política pública, posto que, anteriormente, era considerada como uma ação meramente assistencialista. Por fim, no ponto de vista da Previdência Social, observou-se um afrouxamento do vínculo contributivo, possibilitando, assim, o surgimento de programas de transferência de renda, como é o caso da aposentadoria rural (MONNERAT; SOUZA, 2011, p. 42).
Das medidas a serem adotadas pela Seguridade Social visando à melhoria das condições sociais, constata-se a existência de dois grupos de organizações dos sistemas para a efetivação das referidas ações. O primeiro está relacionado com os regimes profissionais, de maneira que, em tais hipóteses, o direito à Seguridade Social é vinculado ao exercício de uma atividade laboral, podendo ser remunerada ou não. Já na concepção do segundo, marcado pelos denominados regimes universalistas, a Seguridade Social é garantida à população, independentemente da prestação de quaisquer serviços (DIAS; MACÊDO, 2012, p. 72).
Sabendo, portanto, que a Seguridade Social é composta por três ramos, quais sejam a Previdência Social, a Assistência Social e a Saúde – volta-se o presente estudo para a análise dos dois primeiros, haja vista que se busca examinar se os benefícios oferecidos pela Assistência Social influenciam ou não na arrecadação das contribuições da Previdência Social e, se na hipótese de interferência de uma em face de outra, quais possíveis medidas podem ser adotadas para evitar uma concorrência desleal entre ambas.
Metodologia
O estudo envolveu uma pesquisa de tipo bibliográfica e documental, uma vez que a investigação foi realizada e embasada em trabalhos publicados sob diversas formas: livros, artigos científicos de periódicos internacionais e nacionais e dados oficiais. Deu-se preferência ao uso de periódicos, particularmente àqueles produzidos em cima da temática dos impactos causados pelos programas assistencialistas e das melhorias a serem implementadas nas políticas públicas passivas. A investigação apresentou cunho qualitativo ao aprofundar o contato para com o objeto que está sendo investigado – a influência dos programas assistencialistas na arrecadação das contribuições para a Previdência Social. Trata-se de pesquisa de revisão que apresenta resultados parciais.
Resultados e Discussão
O Programa do Bolsa Família (PBF) foi criado por meio da Medida Provisória nº 132/2003, que fora, posteriormente, convertida na Lei nº 10.836/2004. De acordo com o parágrafo único do artigo 1º da referida norma, o Bolsa Família surgiu a partir da unificação de programas do Governo Federal anteriormente existentes, como o Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à Educação (Bolsa Escola), o Programa Nacional de Acesso à Alimentação (PNAA), o Programa Auxílio-Gás, entre outro. Estima-se que, após a implantação destas política assistencialista, mais de 17,1 milhões de pessoas saíram da situação de extrema pobreza (COSTA; LOBO, 2014, p. 2).
As condicionalidades para a percepção do PBF estão relacionadas tanto com a educação quanto com a saúde. No tocante à educação o usuário deve: a) matricular as crianças e os adolescentes, entre 6 e 15 anos de idade, em estabelecimento regular de ensino; b) garantir e acompanhar a frequências escolar mínima de 85% da carga horária mensal do ano letivo, cabendo ao responsáveis sempre comunicar à instituição eventuais situações específicas que impeçam o comparecimento do aluno à aula; c) nas hipóteses de mudança de escola, o responsável pelo PBF do município deve ser avisado sobre a alteração,
para que possa assegurar o acompanhamento do menor.
Em se tratando de beneficiária gestante, esta fica obrigada a: a) realizar acompanhamento pré-natal e comparecer a consultas no estabelecimento de saúde mais próximo, devendo sempre portar o cartão de gestante, conforme determina o calendário mínimo do Ministério da Saúde; b) participar das atividades educativas fornecidas pela equipe de saúde sobre amamentação. Já o usuário que, por sua vez, é responsável por menores de 7 (sete) anos de idade, deve observar os seguintes pressupostos: a) acompanhar a criança nas unidades de saúde ou postos de vacinação para garantir o cumprimento do calendário de imunização fixado pelo Ministério da Saúde; b) assegurar o acompanhamento nutricional do menor nas unidades de saúde.
Em 2014, consoante o Relatório de Gestão de Unidade Jurisdicionada da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), órgão vinculado ao Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, o Programa Bolsa Família alcançou o número de 14 milhões de famílias beneficiárias e os gastos para com a manutenção do programa superou R$ 27 bilhões, de acordo com dados constantes no sítio eletrônico Portal da Transparência. Os recursos para o pagamento do benefício, que também provém do orçamento da Seguridade Social, se dão por meio de depósitos em conta corrente vinculada.
Nesse sentido, sabendo que, de acordo com estudo realizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à fome, o número de beneficiários do Bolsa Família que não pertencem ao mercado de trabalho formal é majoritário, não há como se negar o impacto deste programa em relação à arrecadação para a Previdência Social, já que esta ocorre, em sua maioria, por meio das verbas decorrentes do contrato de trabalho formal. Resta, então, saber que medidas devem ser tomadas para diminuir estes impactos, posto que, caso contrário, chegará um momento em que a Previdência Social não conseguirá arcar com as despesas.
No que se refere ao Programa do Bolsa Família, atualmente, tramita na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei nº 2.105/2015 que visa acrescentar no artigo 3º, da Lei 10.836/2004, uma nova condicionalidade, qual seja, a comprovação de que pelo menos um membro da família beneficiada esteja frequentando curso profissionalizante. De acordo com o referido projeto, o texto do artigo passará a ser:
Art. 3º A concessão dos benefícios dependerá do cumprimento das seguintes condicionalidades, no que couber, sem prejuízo de outras previstas em regulamento: [...]
V – relativas à educação profissional e ao emprego de membro da família com grau de escolaridade compatível, compreendidas, sucessivamente, a:
a) comprovação de matrícula em curso de educação profissional ou tecnológica, no prazo de 90 (noventa) dias da data de concessão de benefícios desta Lei;
b) frequência semestral de 75% (setenta e cinco por cento) em curso de educação profissional ou tecnológica;
c) apresentação de certificado de conclusão de curso de educação profissional ou tecnológica, no prazo de 90 dias da data prevista para seu término; e
d) inclusão do currículo profissional em cadastro ou banco de vagas das agencias do trabalhador ou instituições similares.
§ 1º Cumpridas as condicionalidades previstas no inciso V do caput deste artigo, os benefícios serão suspensos após a quarta proposta de emprego encaminhada e não atendida, ou se decorridos 30 dias do início da atividade laboral remunerada.
§ 2º Na hipótese de rescisão sem justa causa do contrato de trabalho, ocorrida antes de completado o período aquisitivo do beneficio de seguro-desemprego, os benefícios serão reativados mediante reinclusão do currículo profissional em cadastro ou banco de vagas das agências do trabalhador ou instituições similares.
4 Salienta-se, contudo, que para a adoção da medida prevista pelo Projeto de Lei nº 2.105/2015, há de ser realizado estudo prévio a ponto de discernir quais serão os impactos da nova condicionalidade no que se refere ao alcance do benefício. Outro mecanismo que pode ser utilizado para incentivar o ingresso no mercado de trabalho consiste na garantia de permanecer percebendo o benefício assistencialista durante os primeiro meses de labor formal ou até o momento em que o empregado tenha preenchido o requisito temporal para a percepção do seguro desemprego.
Por fim, outra medida que pode ser adotada no âmbito dos programas assistenciais é a limitação temporal do recebimento destes, a fim de que os beneficiários não se acostumem nem se acomodem com aquela importância. Ressaltando que o eventual prazo a ser estipulado deve observar a realidade da sociedade atual, tendo, desse modo, de ser um período razoável para que seja possível aos usuários custear o próprio sustento. Desse modo, as políticas assistencialistas não devem ser vistas como um auxílio
ad eternum, precisando, na verdade, serem tidas como um instrumento para ajudar os indivíduos que se
encontram em situação de vulnerabilidade, criando condições para que a superem.
Conclusão
A Assistência Social possui como principal objetivo suprir as necessidades daqueles indivíduos vulneráveis, que estão sofrendo com alguma contingência social. Dentre os principais benefícios da Assistência Social, destaca-se o PBF que possui caráter de redistribuição de renda e tem como finalidade a inclusão social dos economicamente menos favorecidos. Importante salientar que para a percepção dos benefícios provenientes da Assistência Social, não se faz necessário o pagamento de prévia contribuição. Sendo assim, o presente estudo buscou analisar se referidos benefícios influenciam ou não na arrecadação das contribuições para a Previdência Social.
O Bolsa Família, programa de transferência direta de renda, conforme dito anteriormente, deve ser utilizado de forma a não embargar o ingresso dos beneficiários no mercado de trabalho formal, uma vez que a informalidade acarreta em redução do número de contribuições sociais arrecadadas. Dentre as condicionalidades para a percepção do referido benefício, inexiste qualquer requisito que incentive o ingresso do beneficiário no mercado de trabalho. Nesse sentido, uma das melhorias a serem propostas no âmbito dos programas assistencialistas é o estímulo ao labor formal, com carteira assinada, a fim de que não haja prejuízo para a arrecadação da Previdência Social.
Como exemplo de medida que pode ser adotada, tem-se a contida no Projeto de Lei nº 2.105/2015, que busca incluir uma nova condicionalidade ao PBF, qual seja a obrigatoriedade de um dos entes da família beneficiária frequentar cursos de educação profissional ou tecnológica. Nessa senda, o cidadão continua a receber o benefício, ao passo que se qualifica profissionalmente. Desse modo, faz-se imperioso a adoção de medidas, no tocante aos programas de transferência de renda, que possam contribuir para a diminuição da informalidade no mercado de trabalho. Não se deve simplesmente transferir renda para os mais necessitados, sendo imprescindível, na verdade, criar oportunidades e incentivá-los para que, por sua conta, possuam condições suficientes para superar a situação de vulnerabilidade.
Referências
BOSCH, Mariano, MELGUIZO, Ángel e PAGÉS, Carmen. Melhores aposentadorias, melhores trabalhos – em direção à cobertura universal na América Latina e no Caribe. Banco Interamericano de
Desenvolvimento, 2013, disponível em
alhos.pdf;jsessionid=83355BD29B4DE016B4A7CF023E2668F9?sequence=4, acesso em: 1º jul. 2015. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. 17. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
COSTA, Marli M. Moraes; LOBO, Tatiani de Azevedo, O Programa Bolsa Família: origem deste modelo, formas de implementação e desafios contemporâneos in XI Seminário Internacional de Demandas Sociais e Políticas Públicas na Sociedade Contemporânea. 2014, Santa Cruz do Sul, Disponível em: < http://online.unisc.br/acadnet/anais/index.php/sidspp/article/view/11811 > Acesso em: 8 de jul. de 2015. DIAS, Eduardo Rocha e MACÊDO, José Leandro Monteiro de. Curso de Direito Previdenciário. 3ª edição. São Paulo: GEN/Método, 2012.
Ministério do Desenvolvimento Social. Condicionalidades. Disponível em: < http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/condicionalidades> Aceso em: 19 de ago. de 2015.
_______. Prestação de Contas Ordinárias Anual Relatório – 2014. Disponível em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/RelatorioGestao2014.pdf.pagespeed.ce.-t0LhupiRB.pdf> Acesso em: 20 de ago. de 2015.
MONNERAT, Giselle Lavinas; SOUZA, Rosimary Gonçalves de. Da Seguridad Social à intersetorialidad: reflexões sobre a integração das políticas sociais no Brasil. Katál, Florianópolis, v. 1, n. 14, p.41-49, jul. 2011.
PORTAL DA TRANSPARÊNCIA, Transferência de Recursos por Programa. Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/PortalTransparenciaTRProgramaPesquisaAcao.asp?Exercicio=2014 &textoPesquisaPrograma=bolsa%20familia&codigoPrograma=1335&nomePrograma
=Transfer%EAncia%20de%20Renda%20com%20Condicionalidades%20-%20Bolsa%20Fam%EDlia> Acesso em: 18 de ago. de 2015.
VIANNA, João Ernesto Aragonés. Curso de direito previdenciário. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2014.
Agradecimentos
Agradecemos à Universidade de Fortaleza pelas inúmeras oportunidades e, em especial, ao Programa de Pós-Graduação em Direito pelo constante incentivo à pesquisa e à produção científica.
