Justiça Eleitoral

Rio de Janeiro, v. 8. n. 2. Segundo Semestre de 2018

Justiça Eleitoral

EM DEBATE

ENTREVISTA ARTIGOS

Desembargador

CARLOS EDUARDO DA ROSA DA FONSECA PASSOS

Desembargador

CARLOS SANTOS DE OLIVEIRA

“Situações-problema de afronta à democracia:

pontos e contrapontos na garantia à democracia”

Humberto Dantas e Luna Blasco Soler Chino

“Direito à cidade, cidadania e globalização: o espaço da política como utopia experimental”

Cláudio Rezende Ribeiro

“Breves notas sobre alguns aspectos do sistema eleitoral português”

António José Fialho

“Iniquidade e terapia antineoplásica no SUS”

Mario Jorge Sobreira da Silva, Ranailla Lima Bandeira dos

Cláusula de barreira:

Do aspectos histórico, constitucional e atual

INES DA TRINDADE CHAVES DE MELO

RESUMO

Sendo colocados como sinônimos, a cláusula de exclusão ou cláusula de

!"0"*-"+%,ğ2*+,/*.2"&*-"!",2/"01/&+$",#2+ &,+*"+1,-/)- mentar ao partido que não alcançar determinado percentual de votos. Apro- 3!"*тъъц-/1"/3)&!!"+0")"&ĕŦ"0!"уссчѸ/"$/!"1"/*&+3 que os partidos com menos de 5% dos votos nacionais não teriam direito a representação partidária e não poderiam indicar titulares para as comis- 0Ŧ"0Ѹ&+ )2&+!,0ҙ,*&00Ŧ"0/)*"+1/"0!"+.2ğ/&1,Қѷ,+0&!"/!, inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal (STF), sob o argumento de .2"-/"'2!& /&,0-".2"+,0-/1&!,0Ѹ,.2"1*ğ*-"/!&*,!&/"&1,ú )&!"/+ĕ,2 /$,0+"0&/"1,/"/" 2/0,0!,#2+!,-/1&!û/&,Ѹ)ğ*!"

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Palavras-chave:)û202)!"//"&/Ѻ )û202)!""5 )20ý,Ѻ )û202)!"!"- sempenho.

ABSTRACT

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Key words://&"/ )20"Ѻ"5 )20&,+ )20"Ѻ-"/#,/*+ " )20"

Sobre a autora:

Ines da Trindade Chaves de Melo. Desembargadora do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro.

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Constituição Federal inserindo uma cláusula de barreira.

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Art. 1 o A Constituição Federal passa a vigorar com as seguintes alterações:

“Art. 17 (...)

§ 2° Os partidos políticos, após adquirirem personalidade jurídica, na forma da lei civil, registrarão seus es- tatutos no Tribunal Superior Eleitoral, e terão direito a funcionamento parlamentar aqueles que obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo 3% (três por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelo menos 14 (quatorze) unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma destas.

Art. 3° As restrições ao funcionamento parlamentar dos partidos políticos previstas nos §§ 2°, 3° e 6° do art. 17 da Constituição Federal aplicar-se-ão a partir das eleições de 2022.

Parágrafo único. Nas eleições de 2018, as restrições de que trata o caput se aplicarão aos partidos políticos que não obtiverem, nas eleições para a Câmara dos Deputados, no mínimo 2% (dois por cento) dos votos válidos, distribuídos em pelos menos 14 (quatorze) unidades da Federação, com um mínimo de 2% (dois por cento) dos votos válidos em cada uma destas.

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Art. 5º Poderá participar das eleições previstas nesta lei o partido que, até 3 de outubro de 1993, tenha obtido, '2+1,,/&2+)2-"/&,/)"&1,/)Ǿ/"$&01/,!"Ɯ+&1&3,,2-/,3&0Ń/&,Ǿ!"0!".2"Ǿ+"01"ů)1&*, 0,Ǿ ,+1" ,*Ǿ pelo menos, um representante titular na Câmara dos Deputados, na data da publicação desta lei.

§ 1º Só poderá registrar candidato próprio à eleição para Presidente e Vice-Presidente da República:

I - O partido que tenha obtido, pelo menos, cinco por cento dos votos apurados na eleição de 1990 para a Câmara dos Deputados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados;

II - o partido que conte, na data da publicação desta lei, com representantes titulares na Câmara dos De- putados em número equivalente a, no mínimo, três por cento da composição da Casa, desprezada a fração resultante desse percentual;

III - coligação integrada por, pelo menos, um partido que preencha condição prevista em um dos incisos ante- riores, ou por partidos que, somados, atendam às mesmas condições.

§ 2º Só poderá registrar candidatos a Senador, Governador e Vice-Governador:

I - o partido que tenha atendido a uma das condições indicadas nos incisos I e II do parágrafo anterior;

4 Ementa:

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II - o partido que, organizado na circunscrição, tenha obtido na eleição de 1990 para a respectiva Assembléia ou Câmara Legislativa três por cento dos votos apurados, excluídos os brancos e nulos;

III - coligação integrada por, pelo menos, um partido que preencha uma das condições previstas nos incisos I e II deste parágrafo, ou por partidos que, somados, atendam às mesmas condições.

§ 3º Até cinco dias a contar da data da publicação desta lei, a Presidência da Câmara dos Deputados infor- mará ao Tribunal Superior Eleitoral o número de Deputados Federais integrantes de cada bancada partidária naquela data.

§ 4º Até 31 de dezembro de 1993, o Tribunal Superior Eleitoral divulgará a relação dos partidos aptos a regis- trar candidatos próprios às eleições para Presidente e Vice-Presidente da República, e ainda daqueles que, em cada Estado e no Distrito Federal, poderão registrar candidatos para Senador, Governador e Vice-Gover- nador.

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cláusula de barreira.

Na visão dos partidos que ingressaram com a ação, esta medida tinha como objetivo a proteção constitucional ú)&"/!!"-/1&!û/&Ѹ-,&0)"& ,+1&+%Ѹ-/1&/!,0"2/1ѷтфѸ/".2&0&1,0!"/"-/"0"+11&3&!!"-/,#2+ &,+-

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Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados obtenha o apoio de, no mínimo, cinco por cento dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, distribuídos em, pelo menos, um terço dos Estados, com um mínimo de dois por cento do total de cada um deles.

(...)

Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral (...) fará a respectiva distribuição aos órgãos nacionais dos partidos, obedecendo aos seguintes critérios:

I - um por cento do total do Fundo Partidário será destacado para entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;

II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidário serão distribuídos aos partidos que tenham preenchido as condições do art. 13, na proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.

(...)

Art. 48. O partido registrado no Tribunal Superior Eleitoral que não atenda ao disposto no art. 13 tem assegu- rada a realização de um programa em cadeia nacional, em cada semestre, com a duração de dois minutos.

Art. 49. O partido que atenda ao disposto no art. 13 tem assegurado:

I - a realização de um programa, em cadeia nacional e de um programa, em cadeia estadual em cada semestre, com a duração de vinte minutos cada;

II - a utilização do tempo total de quarenta minutos, por semestre, para inserções de trinta segundos ou um minuto, nas redes nacionais, e de igual tempo nas emissoras estaduais.

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• Marco Aurélio (relator) – Argumentos utilizados: Pluralismo político, soberania popular, liberdade dos

partidos políticos, pluripartidarismo e proteção às minorias - Necessidade de matéria ser tratada por via

constitucional – Razoabilidade- O ministro inicia seu voto através da análise dos votos obtidos por cada par-

tido com o registro no TSE na eleição de 2006. A análise visa demonstrar que apenas sete partidos, dos vinte

e nove partidos registrados, alcançariam os patamares exigidos pela lei 9.096/95. Posteriormente, o ministro

expõe um histórico da cláusula de barreiras, aduzindo que a Constituição de 88 optou por um caminho oposto

ao ordenamento anterior, proclamando valores como o pluralismo político, a soberania popular, a liberdade

dos partidos políticos e a proteção das minorias, não possibilitando a Constituição a existência de partidos de primeira e segunda classes. O ministro reconhece a preocupação com a proliferação exagerada dos par- tidos políticos, mas acredita que a diminuição do rol de partidos ocorre automaticamente por meio do voto -,-2)/ǽƜ/*.2",)"$&0)!,/,/!&+ç/&,!"3",/!/*1ć/&/")1&3,#2+ &,+*"+1,-/)*"+1/Ǿ desde que observe os princípios constitucionais. Também mencionada que a matéria deveria ter um trato constitucional e critica em seu voto a Lei 9.096/95 por ignorar a necessidade de se tratar da matéria em sede ,+01&12 &,+)Ǿ-/,3+!,2* ,+1"ů!,.2"'ç%3&0&!,/"'"&1!,-,/3&!""*"+! ,+01&12 &,+)ǽ,/Ɯ*Ǿ a argumentação do ministro segue pela via de razoabilidade e da proteção das minorias, pois a negação de funcionamento parlamentar aos partidos minoritários carece de razoabilidade, também no ponto da divisão do fundo partidário e para o acesso ao rádio e à televisão. Dessa forma, os partidos minoritários estariam sendo condenados à ditadura da maioria e ignorando-se a proteção constitucional que deve ser dada aos se- tores minoritários. Assim, o ministro acaba por declarar a inconstitucionalidade do art. 13; a expressão “obe- decendo os seguintes critérios”, contida no caput do art. 41; incisos I e II do artigo 41; artigo 48; a expressão

“que atenda ao disposto no art. 13”, contida no caput do artigo 49, com redução de texto; caput dos artigos 56 e 57, com interpretação que elimina as limitações temporais neles presentes até que sobrevenha nova lei a respeito; e a expressão “no art. 13”, presente no inciso II do art. 57. Entretanto, não considera inconstitucional o inciso II do artigo 56.

• Lewandowski – Argumentos utilizados: Reforma política - Pluralismo político - Proteção às minorias. O ministro após abordar sobre a evolução histórica da cláusula de barreira, insere sua relevância em um con- 1"51,*&0*-),!"/"#,/*-,)ģ1& ǽƜ/*"+1"+!"/.2"*1ć/&1/1+2*-)+,&+ ,+01&12 &,+)Ǿ#"/"

o princípio gasalhado no inciso V do art. 1º da Constituição, qual seja, o pluralismo político, fundamento do Estado Democrático de Direito. Aduz que deve ser observado o art. 17 da Constituição, no que diz respeito à necessidade de lei que regulamente a questão do funcionamento parlamentar e o direito ao fundo partidário e aos meios de comunicação, não devem nunca perder e vista os valores constitucionais inerentes ao princípio republicano e democrático. O ministro votou pela procedência das duas ações.

• Gilmar Mendes- Argumentos utilizados: Direito eleitoral comparado: direito alemão- Princípio da pro- porcionalidade e igualdade de chances- proteção às minorias- crise do sistema eleitoral proporcional. Busca no direito alemão bases para seu voto. É no direito eleitoral alemão que o ministro Gilmar Mendes buscará as bases para a fundamentação de seu voto. Considera o ministro que restrições decorrentes do desempenho eleitoral do partido não sejam, a princípio, inconstitucionais, mas que a fórmula estabelecida pelo caso bra- sileiro representa uma limitação inaceitável. Enquanto o direito alemão prevê que o desempenho eleitoral seja determinante para a própria eleição do representante, a lei 9096/95 não afeta a eleição do represen- tante, mas restringe o funcionamento parlamentar do partido. Tal restrição evidenciaria uma clara violação ao princípio da proporcionalidade e um sacrifício às minorias. Além disso, as restrições impostas quanto ao /1"&,!,#2+!,-/1&!ç/&,", "00,,0*"&,0!" ,*2+& ýé, ,+Ɯ$2//&* )/#/,+1,-/&+ ģ-&,!

igualdade de chances, que o ministro entende ser princípio integrante da ordem constitucional brasileira e exigência básica de um modelo democrático e pluripartidário. A partir daí, o ministro enfatiza a existência

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Mendes entende ser perfeitamente possível a instituição de cláusulas fundadas no desempenho eleitoral do partido político, cláusulas que versem não apenas sobre o funcionamento parlamentar como sobre a própria eleição do representante, assim como ocorre em outros países. Entretanto, deveria assegurar a todos os par- tidos os meios e recursos necessários para participar das eleições, em observância ao princípio da igualdade de chances. De acordo com o ministro, a tentativa realizada pela legislação brasileira equivocou-se tanto quanto à forma como quanto à proporção da barreira estabelecida. Barreira que, nos termos colocados, só poderia ter como conseqüências práticas a anulação da efetividade da atuação do partido como bancada

"0-" ģƜ " "+12ýé,!,!"03&/12*"+1,!Ɯ!")&!!"-/1&!ç/&Ǿ,.2"&/&!""+ ,+1/,,0,'"1&3,0!

reforma política. Quanto a uma possível via pela qual pudesse ser instituída a cláusula de barreira, o ministro chega até mesmo a enunciar que: “ É possível, sim, ao legislador – não precisaria elevar a questão para o patamar da legislação constitucional – estabelecer uma cláusula de barreira”.13 Concluindo seu voto, Gilmar Mendes vota pela declaração de inconstitucionalidade do artigo 13; da expressão “obedecendo aos seguintes critérios” contida no art.41, assim como dos incisos I e II deste artigo; do art. 48; da expressão “que atenda ao disposto no artigo 13” contida no artigo 49; e da expressão “no art. 13 ou” contida no inciso II do art. 57.

Quanto ao artigo 57, o ministro vota no sentido de que as normas de transição nele contidas continuem em vigor até que o legislador regulamente a matéria de acordo com o entendimento proferido pelo Tribunal.

• Carmen Lúcia – Argumentos utilizados: Pluralismo político - Proteção às minorias - Princípio da propor-

cionalidade - Igualdade de voto do eleitor. A ministra segue muito dos argumentos já comentados nos votos

que haviam precedido, entre eles a questão da ditadura da maioria, a necessidade de proteção às minorias,

o respeito ao pluralismo político e violação aos princípios da proporcionalidade e da oportunidade. O ponto

-/&+ &-)"01ç+,#1,!".2")"& ,+Ɯ$2//&2*#/,+1,/1ǽǖǙ! ǽƜ/*.2",!&/"&1,,3,1, de cada cidadão não é um direito que se pede após a eleição, é um direito que permanece durante todo o mandato do representante. Negar o funcionamento parlamentar a um partido com representantes eleitos por meio desse voto seria restringir também esse próprio direito ao voto, além de restringir o direito à repre- sentação popular por meio de um partido. Nesse sentido, a ministra votou pela inconstitucionalidade dos artigos impugnados, acompanhando os termos do relator Marco Aurélio.

• Eros Grau – Principais Argumentos: Pluralismo político - Liberdade de associação - Princípio da igual- dade de chances - Igualdade de voto do eleitor. O ministro embasa seu voto pela procedência das ações no -/&+ ģ-&,!,-)2/)&0*,-,)ģ1& ,Ǿ+,!&/"&1,!"00, &ýé,"+,-/&+ ģ-&,!&$2)!!"!" %+ "0ǽƜ/*Ǿ.2"

a igualdade de chances deve ser observada também no exercício dos mandatos dos representantes eleitos, sob pena de se atacar não apenas a isonomia entre os partidos políticos como a isonomia entre os eleitores.

• Carlos Britto – Principais Argumentos: Princípio da proporcionalidade estrita - Liberdade de associa- ýé,Ȓ$2)!!"!"3,1,!,")"&1,/Ȓ/,1"ýé,æ0*&+,/&0Ȓ/1ǽǖǜȔ&+ &0,ǿ+é, ,+01&12&+,/*!""Ɯ ç &

)&*&1!ǽƜ/*,*&+&01/,.2"ć2* 0,!"-)& &)&!!"!,-/&+ ģ-&,!-/,-,/ &,+)&!!""01/&1Ǿ#7"+- do uma opção pelo lado que privilegia os partidos políticos e o princípio da liberdade associativa. Evoca o ar- gumento utilizado pela Ministra Carmen Lucia e Eros Grau sobre o respeito à soberania popular e a igualdade

!,")"&1,/ǽƜ/*0,/"+" "00&!!"!"-/,1"ýé,!0*&+,/&0" ,+0&!"/.2",/1&$,ǖǜǾ"*0"2&+ &0,Ǿ +é, ,+01&12&+,/*!""Ɯ ç &)&*&1!ǽ00&*Ǿ,#2+ &,+*"+1,-/)*"+1/0"/&2*!&/"&1,!"1,!,0,0 partidos, só cabendo ao legislador ordinário versar sobre o modus operandi desse funcionamento. Seu voto acompanhou o ministro relator.

• Cezar Peluso – Principais Argumentos: Isonomia - Liberdade dos partidos políticos - Pluralismo políti- co. O ministro atentou para o fato para expressar ponto de vista pessoal ao art. 13, que para o ministro parece ser o artigo mais denso em termos de discussão. Além de ofender textualmente o artigo 17, caput, o artigo 1º

"3ç/&,0,21/,0Ǿ1*ć*!&Ɯ &)*"+1""0 -,1"01"!,-,012)!,!&$2)!!"ǽƜ/*.2"1,!!"0&$2)- dade se funda em algum critério. No caso em concreto, tem o critério de desigualdade baseado no número de votos atribuídos ou imputáveis aos partidos políticos como tais, ou seja, qualidade atribuída aos partidos po- )ģ1& ,0+0/7Ņ"0!"02"5&01Ĉ+ &"Ǿ"*-/1& 2)/Ǿ+/7é,!02 - &!!"'2/ģ!& "0-" ģƜ !"-/"- 0"+1/"")"$"/ +!&!1,0ǽ00&*Ǿ0", /&1ć/&,#,00"21&)&7!,-/Ɯ+)&!!"!"/"01/&+$&/"5&01Ĉ+ &,2"00 capacidade dos partidos, não se teria dúvidas em aceitar tal situação. Dessa forma, ressalta não repudiar a ideia de medidas que objetivem evitar o multipartidarismo excessivo, mas não vislumbra que a solução seja a encontrada pela Lei 9.096/95, pois ofenderia o postulado constitucional de igualdade, ao caput do art. 17 da CF, ao postulado de proibição de excessos e ao princípio do pluralismo político, acompanhando os termos do voto do relator.

• Sepúlveda Pertence – Principais Argumentos: Pluralismo partidário, liberdade dos partidos políticos, -/,1"ýé,æ0*&+,/&0ǽ "!"/)&0*,",/1ǽǖǜǾ&+ &0,+é, ,+01&12&+,/*!""Ɯ ç &)&*&1!ǽƜ/*,2.2"

dois aspectos impressionaram na decisão liminar (ADI 1354-8): primeiro o cotejo com a decisão anterior do Tribunal, a da Adin 958, quando foi declarada inconstitucional um dispositivo da Lei. 8.713/93, que vedava aos partidos que não tivessem obtido nas eleições anteriores determinado desempenho a apresentação de candi- datos às eleições majoritárias, a começar pela de presidente da República. Assim, o argumento predominante na Adin 958 foi o que se chamou de ofensa ao “substantive due processo of law”, porque se fundava a diferen- ciação entre os partidos em dados concretos já conhecidos. De acordo com o ministro, a inconstitucionalidade

"/ %-!ǽƜ/*,21*ć*Ǿ!"0é,&+1"$/),3,1,!,/")1,/Ǿ,&+&01/,/ ,2/ć)&,Ǿ"* ,*, relativa igualdade de chances, que há de entender-se contida no próprio princípio fundamental do pluralismo político e no da liberdade de criação de partidos políticos. Ressaltou que democracia não se faz apenas com o governo da maioria, mas como um governo da maioria em que a minoria pode aspirar a transforma-se em maioria. Aborda ainda no voto, que uma interpretação míope do art. 17, IV da CRFB diria tratar-se de norma

!""Ɯ ç &)&*&1!ǽƜ/*.2" "æ)"&/"$2)/,#2+ &,+*"+1,-/)*"+1/.2")&0"00"$2/,0 partidos políticos. Entendeu, não se tratar de uma reserva absoluta de regimento interno, pois a Constituição ,+Ɯ,2æ)"&""01")" "22* ,*-"1Ĉ+ &)"$&0)1&3"5-)ģ &1-/*,!2)/,#2+ &,+*"+1,-/1&!ç/&,ǽ Para o ministro, o critério universal básico será, realmente, a diferenciação pelo desempenho e representati- vidade de cada partido no conjunto do eleitorado. Aduz que diversamente da fórmula da República Federal da Alemanha, a nossa cláusula de exclusão não extingue o partido político, não lhes decreta a morte, mas é mais cruel porque condena partidos políticos que não tenham atingido o patamar legal. Também menciona, .2"#Ń/*2)!"&ǞǽǕǞǛ1/7&*-)& ýŅ"00ć/&0-/,#"!"/)&0*,ǽ,/Ɯ*Ǿ-2$+,2-")-/, "!Ĉ+ &!0 ações.

• Ellen Gracie - Termos da lei excessivamente draconianos- Pela Inconstitucionalidade. A ministra acom-

panha os termos do voto do relator.

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deputados e vereadores, nesse caso a partir de 2020 ⁷ .

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O montante do Fundo Partidário recebido pelos micropartidos é expressivo. Nas eleições para a Câmara dos Deputados de 2014, treze partidos receberam menos de 1% dos votos (a soma de seus votos chega a 6%).

No ano seguinte, esses mesmos partidos receberam somados R$ 63 milhões do Fundo Partidário e ainda ti- veram direito a propaganda partidária nos meios de comunicação – que também é paga pelos cidadãos, já .2",0 +&0!"/ç!&,"1Ĉ*/"+ů+ &Ɯ0 )-"),20,!"00"1"*-,ǽ*-00,&*-,/1+1"ć"01")" "/2*

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&+ /ģ3")!"-/1&!,0Ǿ1/&+1" &+ ,ǽ,'"Ǿ"00"0 %*!,0-".2"+,0-/1&!,0'ç#,/**2*), ,0&$+&Ɯ 1&- 3,Ǿ,.2"!&Ɯ 2)1Ǿ-,/"5"*-),Ǿ-/,3ýé,!"#Ń/*2)0 ,*,"00!02-"/ýé,! ,)&$ýé,"*è*&1, -/,-,/ &,+)Ǿ-,/.2"")"0#,/**Ǿ ,*,), ,Ǿ2*), ,0&$+&Ɯ 1&3,ǽ+1,ć.2"#Ń/*2)!" )ç202)!"

barreira que se inventou era bloquear o partido que não atingisse um deputado só. Portanto, não se consegue consenso em torno desse tema. Então, a mim me parece que não há uma fórmula ótima. O que o Parlamento está a fazer com esse tipo de legislação é tentar dar respostas a fenômenos que revelam autênticas distor- ções. Aí, a gente pode discutir se adequado seria um ano, dois anos etc. Mas o que se quis talvez foi pelo me- nos um partido que tenha disputado uma eleição, ou tenha chance de disputar duas eleições, uma municipal e uma nacional, considerando que ele tenha caráter nacional; portanto, cinco anos, neste sentido, está longe de parecer abusivo.”

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Submetido em: 17/06/2018

Aprovado em: 09/08/2018